Atos Administrativos

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Gabaritando as provas de Direito Administrativo – 2016 ! 
Aula 03 – Atos administrativos 
Prof. Fabiano Pereira 
 
 
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Olá! 
 
A nossa aula de hoje é extremamente especial, pois tratará de tema 
presente em quase todos os editais de concursos públicos: atos 
administrativos. 
De todos os tópicos que serão apresentados, gostaria que você concedesse 
uma atenção especial aos requisitos, atributos e formas de extinção do ato 
administrativo, pois esses são os assuntos mais frequentes em provas da banca. 
 
 No mais, fico aguardando eventuais dúvidas em nosso fórum. 
 
 Bons estudos! 
 
 
 Fabiano Pereira 
 fabianopereira@pontodosconcursos.com.br 
 
 
 
"Direcione sua visão para o alto, quanto mais alto, melhor. Espere que as mais 
maravilhosas coisas aconteçam, não no futuro, mas imediatamente. Perceba 
que nada é bom demais para você. Não permita que absolutamente nada te 
impeça ou te atrase, de modo algum." 
(Eileen Caddy) 
 
 
 
 
 
 
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1. Considerações iniciais ............................................................. 03 
2. A distinção entre atos administrativos, fatos da Administração Pública, 
atos da Administração Pública e fatos administrativos 
2.1. A expressão “atos da Administração” ............................ 05 
2.2. A expressão “fatos da Administração” .......................... 05 
2.3. A expressão “fatos administrativos” .............................. 06 
3. Conceito ................................................................................... 08 
4. Elementos ou requisitos do ato administrativo ......................... 09 
 4.1. Competência ou sujeito ................................................. 10 
 4.2. Finalidade ..................................................................... 12 
 4.3. Forma ........................................................................... 14 
 4.4. Motivo .......................................................................... 15 
 4.5. Objeto ou conteúdo ........................................................ 19 
5. Atributos do ato administrativo ................................................ 19 
 5.1. Presunção de legitimidade ............................................ 20 
 5.2. Imperatividade ............................................................. 22 
 5.3. Autoexecutoriedade .................................................... 23 
 5.4. Tipicidade ..................................................................... 25 
6. Classificação dos atos administrativos ..................................... 26 
7. Espécies de atos administrativos .............................................. 34 
8. Extinção dos atos administrativos ............................................ 39 
9. Convalidação de atos administrativos ....................................... 48 
10. Revisão de véspera de prova – “RVP”...................................... 51 
11. Questões comentadas ............................................................. 54 
 
 
SUMÁRIO 
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1. Considerações iniciais 
 Ao exercer a função administrativa com o objetivo de satisfazer as 
necessidades coletivas primárias, a Administração Pública utiliza-se de um 
mecanismo próprio, que lhe assegura um conjunto de prerrogativas necessárias 
ao alcance das finalidades estatais: o denominado regime jurídico-
administrativo. 
 É o regime jurídico-administrativo que garante à Administração Pública a 
possibilidade de relacionar-se com os particulares em condição de 
superioridade, podendo impor-lhes decisões administrativas 
independentemente da concordância ou da aquiescência, pois são necessárias ao 
alcance das finalidades estatais. 
 Com o intuito de materializar as funções administrativas, ou seja, para 
realmente colocar em prática a vontade da lei, a Administração irá editar várias 
espécies de atos, cada um com uma finalidade específica, a exemplo de uma 
portaria, um decreto de nomeação de servidor, uma ordem de serviço, uma 
certidão negativa de débitos previdenciários, uma instrução normativa, uma 
circular, entre outros. 
Apesar de ser regra geral, é válido esclarecer que nem sempre os atos 
editados pela Administração serão regidos pelo direito público, pois, 
dependendo do fim visado legalmente, alguns atos podem ser praticados sob o 
amparo do direito privado. 
Diante disso, é possível concluir que a Administração Pública edita dois tipos 
de atos jurídicos: 
1º) atos que são regidos pelo direito público e, consequentemente, 
denominados de atos administrativos; 
2º) atos regidos pelo direito privado. 
 
Os atos administrativos editados pela Administração estão amparados 
pelo regime jurídico-administrativo, portanto, expressam a sua 
superioridade em face dos administrados. Por outro lado, nos atos regidos pelo 
direito privado a Administração apresenta-se em condições isonômicas 
frente ao particular, como acontece, por exemplo, na assinatura de um contrato 
de aluguel. 
 
ATOS ADMINISTRATIVOS 
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 Quando a Administração deseja celebrar um contrato de locação (ato 
regido pelo direito privado, mais precisamente pelo Direito Civil) com um 
particular (deseja alugar um imóvel para instalar uma unidade administrativa da 
Polícia Federal, por exemplo), essa relação bilateral é consequência de um 
“acordo de vontades” entre as partes. 
No referido contrato, as cláusulas não foram definidas e elaboradas 
exclusivamente pela Administração, existiu uma negociação anterior até que se 
chegasse a um consenso sobre o que seria melhor para as partes e, somente 
depois, o contrato foi assinado. 
Pergunta: Professor Fabiano, então é correto afirmar que, nos atos regidos 
pelo direito privado, a Administração jamais gozará de qualquer prerrogativa ou 
“privilégio”? 
Não. Tenha muito cuidado com a expressão “jamais”, “nunca”, 
“exclusivamente”, “somente”, entre outras, pois excluem a possibilidade de 
exceções, existentes às “milhares” no Direito. 
Como regra geral, entenda que, nos atos regidos pelo direito privado a 
Administração encontra-se em uma relação horizontal em face do particular, ou 
seja, uma relação isonômica, em igualdade de condições. Desse modo, não irá 
gozar de prerrogativas. 
Todavia, em situações excepcionais, tanto o direito privado como o 
Direito Administrativo (direito público) podem estabelecer prerrogativas 
(“privilégios”) à Administração, caso seja necessário ao alcance do interesse 
público. 
Exemplo: Como estudaremos adiante, todos os atos regidos pela 
Administração, inclusive os regidos pelo direito privado, gozam do atributo 
denominado “presunção de legitimidade”. Sendo assim, da mesma forma que 
ocorre em relação aos atos administrativos, os atos regidos pelo direito privado 
também são presumivelmente editados em conformidade com o direito. 
Pergunta: Professor, quando você afirma que a Administração Pública 
pode editar atos regidos pelo direito público e pelo direito privado, você está 
incluindo no conceito de Administração também os poderes Legislativo e 
Judiciário? 
É claro que sim. Lembre-se de que a função administrativa é típicado 
Poder Executivo, mas não é exclusiva. Portanto, os poderes Legislativo e 
Judiciário também poderão exercê-la atipicamente. 
 
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Atenção: Essas informações sobre os atos regidos pelo direito privado são 
muito importantes para responder algumas questões em prova. Contudo, o nosso 
foco de estudo neste capítulo são os atos administrativos, ou seja, aqueles 
regidos pelo direito público. 
Dificilmente você irá encontrar uma prova de Direito Administrativo que 
não exija conhecimentos sobre o tema, principalmente sobre os “requisitos” e 
“atributos” do ato administrativo. Tente assimilar todos os conceitos que serão 
apresentados, bem como todas as questões que serão disponibilizadas ao término 
da aula, pois serão essenciais para o seu sucesso no concurso desejado. 
Aproveitando a oportunidade, gostaria de convocá-lo para 
participar do fórum de dúvidas. Tenho constatado que poucos alunos 
estão participando efetivamente do fórum e isso dificulta a elaboração 
das próximas aulas, pois não consigo perceber a evolução do curso. 
Não consigo saber, por exemplo, se a linguagem está sendo 
acessível, se as questões de fixação do conteúdo estão sendo 
respondidas facilmente, enfim, preciso desse retorno. 
Caso você não queira se manifestar no fórum, envie o seu e-mail 
para fabianopereira@pontodosconcursos.com.br. 
 
No mais, vamos voltar para o “batente”! 
 
2. A distinção entre atos administrativos, fatos da Administração Pública, 
atos da Administração Pública e fatos administrativos 
 Apesar de as bancas não cobrarem esse tema com muita frequência em 
suas provas, é necessário que você conheça as diferenças conceituais existentes 
entre essas expressões, pois, no edital 2012 da Receita Federal do Brasil (ESAF), 
por exemplo, foram incluídas essas distinções. 
 
 2.1. A expressão “atos da Administração” 
 Podemos definir como “atos da Administração” todos os que são editados 
pela Administração Pública, sejam eles regidos pelo direito público ou direito 
privado. Nesse caso, é suficiente que o ato tenha sido editado pela 
Administração Pública para ser considerado “ato da Administração”. 
 A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro informa que podem ser incluídos 
como atos da Administração: os atos de direito privado (a exemplo de uma 
doação ou locação); atos materiais (que envolvem apenas a execução de 
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determinada atividade, a exemplo de uma demolição); os atos de 
conhecimento, opinião, juízo ou valor (que não expressam uma vontade, e, 
portanto, não podem produzir efeitos jurídicos, a exemplo de atestados e 
certidões); os atos políticos; os contratos; os atos normativos; e, ainda, os 
atos administrativos propriamente ditos. 
 
 2.2. A expressão “fatos da Administração” 
 A expressão “fato da Administração” é utilizada para referir-se a 
determinados fatos ocorridos no âmbito da Administração Pública e que não 
repercutem no âmbito do Direito Administrativo. 
 Se o servidor derramar um copo de café em cima da toalha da mesa do 
refeitório do órgão que trabalha, por exemplo, estaremos diante de um fato, um 
acontecimento. A princípio, esse fato não produz qualquer efeito no âmbito do 
Direito Administrativo, pois é suficiente que o servidor limpe a toalha, lave o copo 
e tudo está resolvido. Eis o fato da Administração. 
De outro lado, se o café estava muito quente e “derrete” a toalha da mesa, 
avaliada em R$ 100,00 (cem reais), esse mesmo fato irá produzir efeitos no 
âmbito do Direito Administrativo, pois o servidor estará obrigado a restituir 
aos cofres públicos o prejuízo causado. 
 Nesse caso, não teremos um simples fato da Administração, mas sim um 
fato administrativo. 
 
2.3. A expressão “fatos administrativos” 
 Apesar de o conceito de “fato administrativo” não ser pacífico na doutrina, 
penso que é conveniente, para as provas de concurso, adotar o entendimento de 
Maria Sylvia Zanella di Pietro, que conceitua como fato administrativo o “fato” 
ocorrido no âmbito da Administração Pública e que gera efeitos jurídicos no 
âmbito do Direito Administrativo (a exemplo da obrigação do servidor restituir 
aos cofres públicos o valor da toalha que derreteu com o café). 
O fato administrativo também pode ser entendido como uma 
consequência do ato administrativo. Primeiro, edita-se o ato administrativo e, 
posteriormente, no momento de colocá-lo em prática, de executá-lo, ocorre o 
fato administrativo, que também é denominado de “ato material” da 
Administração. 
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(FCC/Executivo Público Casa Civil/2010) O fato administrativo resulta 
sempre do ato administrativo que o determina, resultando do cumprimento de 
alguma decisão administrativa. Assertiva considerada correta pela banca 
examinadora. 
Exemplo: Imagine que um servidor, ao se deparar com um carregamento 
de produtos impróprios para o consumo (com prazo de validade expirado), tenha 
que efetuar a apreensão dos mesmos. Nesse caso, a apreensão dos produtos 
é um ato material, ou seja, o servidor irá retirar os produtos do veículo que os 
transportava e levá-lo para o depósito do órgão público. Entretanto, a apreensão 
somente ocorreu em virtude da lavratura de um ato administrativo de 
apreensão. 
Ainda podemos citar como exemplos de fatos administrativos a limpeza de 
vias públicas, uma cirurgia médica realizada em um Posto de Saúde do Município, 
a aula ministrada por um professor de Universidade Pública, a edificação de uma 
obra, entre outros. 
 
2.3.1. Fato administrativo involuntário 
É aquele que decorre de um evento natural que produziu consequências 
jurídicas no âmbito do Direito. Podemos citar como exemplos a morte de um 
servidor, um raio que causou um incêndio em uma repartição pública, ou, ainda, 
o nascimento do filho de uma servidora. 
Pergunta: Nos exemplos citados, quais as consequências jurídicas que a 
morte e o nascimento podem produzir na Administração? 
Bem, com o falecimento do servidor, ocorrerá a vacância do cargo e 
surgirá o direito de seus dependentes receberem pensão. Por outro lado, como o 
nascimento do filho de uma servidora, esta passará a usufruir da famosa 
“licença-maternidade”. 
 
2.3.2. Fato administrativo voluntário 
Os fatos administrativos voluntários são consequência de atos 
administrativos ou de condutas administrativas que refletem os 
comportamentos e as ações administrativas que repercutirão no mundo 
jurídico. 
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Segundo o professor José dos Santos Carvalho Filho, os fatos 
administrativos voluntários se materializam de duas maneiras distintas: 
a) por atos administrativos, que formalizam a providência desejada pelo 
administrador através da declaração de vontade do Estado; 
b) por condutas administrativas, que refletem os comportamentos e as 
ações administrativas, sejam ou não precedidas de ato administrativo 
formal. 
 
3. Conceito 
 São vários os conceitos de ato administrativo formulados pelos 
doutrinadores brasileiros, cada um com as suas peculiaridades. Entretanto, 
percebe-se nas provas de concursos públicos uma maior inclinação pelo clássico 
conceito elaborado pelo professorHely Lopes Meirelles, que assim declara: 
“Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da 
Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato 
adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou 
impor obrigações aos administrados ou a si própria.” 
Analisando-se o conceito do saudoso professor, podemos concluir que o ato 
administrativo possui características bastante peculiares e, consequentemente, 
muito exigidas em provas: 
1ª) É uma manifestação unilateral de vontade da Administração 
Pública: nesse caso, é suficiente esclarecer que a Administração não está 
obrigada a consultar o particular antes de editar um ato administrativo, ou seja, 
a edição do ato depende, em regra, somente da vontade da Administração (pense 
no caso da aplicação de uma multa de trânsito, por exemplo). 
2ª) É necessário que o ato administrativo tenha sido editado por 
quem esteja na condição de Administração Pública: é importante destacar 
que, além dos órgãos e entidades que integram a Administração Pública direta e 
indireta, também podem editar atos administrativos entidades que estão fora da 
Administração, como acontece com as concessionárias e permissionárias de 
serviços públicos, desde que investidos em prerrogativas estatais. 
3ª) O ato administrativo visa sempre produzir efeitos no mundo 
jurídico: segundo o professor, ao editar um ato administrativo, a Administração 
visa adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou, 
ainda, impor obrigações aos administrados ou a si própria. 
 
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Além das características que foram apresentadas acima, lembre-se ainda 
de que, ao editar um ato administrativo, a Administração Pública encontra-se em 
posição de superioridade em relação ao particular, pois está amparada pelo 
regime jurídico-administrativo. 
4ª) O ato administrativo está sujeito à exame de legitimidade pelo 
Poder Judiciário ou pela própria Administração Pública: conforme 
analisaremos posteriormente, a Administração Pública poder exercer o poder (ou 
princípio) de autotutela sob os seus próprios atos. No mesmo sentido, 
constatado que um ato administrativo foi editado em desconformidade com o 
ordenamento jurídico vigente, o Poder Judiciário está autorizado a analisá-lo, 
procedendo à respectiva anulação, se for o caso. 
No concurso público para o cargo de Analista de Finanças e Controle 
da CGU, realizado em 2006, a ESAF elaborou uma questão exigindo 
conhecimentos sobre as características do ato administrativo: 
 (ESAF/Analista de Finanças e Controle - CGU/2006) No conceito de ato 
administrativo, arrolado pelos juristas pátrios, são assinaladas diversas 
características. Aponte, no rol abaixo, aquela que não se enquadra no 
referido conceito. 
a) Provém do Estado ou de quem esteja investido em prerrogativas estatais. 
b) É exercido no uso de prerrogativas públicas, sob regência do Direito Público. 
c) Trata-se de declaração jurídica unilateral, mediante manifestação que produz 
efeitos de direito. 
d) Consiste em providências jurídicas complementares da lei, em caráter 
necessariamente vinculado. 
e) Sujeita-se a exame de legitimidade por órgão jurisdicional, por não 
apresentar caráter de definitividade. 
 
Gabarito: Letra “d” 
 
4. Elementos ou requisitos do ato administrativo 
 Os elementos ou requisitos do ato administrativo nada mais são que 
“componentes” necessários para que o ato seja considerado inicialmente válido, 
editado em conformidade com a lei. 
 Não existe uma unanimidade doutrinária sobre a quantidade e as 
características de cada requisito ou elemento do ato administrativo. Entretanto, 
como o nosso objetivo é ser aprovado em um concurso público, iremos adotar o 
posicionamento do professor Hely Lopes Meirelles, que entende serem cinco os 
elementos dos atos administrativos: competência, finalidade, forma, motivo 
e objeto. 
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 4.1. Competência ou Sujeito 
 O ato administrativo não “cai do céu”. É necessário que alguém o edite 
para que possa produzir efeitos jurídicos. Esse alguém é o agente público 
(também chamado por alguns autores de “sujeito”), que recebe essa 
competência expressamente do texto constitucional, através de lei (que é a 
regra geral) ou, ainda, segundo o professor José dos Santos Carvalho Filho, 
através de normas administrativas. 
 Neste último caso, o ilustre professor informa que “em relação aos órgãos 
de menor hierarquia, pode a competência derivar de normas expressas de atos 
administrativos organizacionais. Nesses casos, serão tais atos editados por 
órgãos cuja competência decorre de lei. Em outras palavras, a competência 
primária do órgão provem da lei, e a competência dos segmentos internos dele, 
de natureza secundária, pode receber definição através dos atos 
organizacionais”. 
 Sobre a competência, além de saber que se trata de um requisito sempre 
vinculado do ato, é importante que você entenda ainda quais são as principais 
características enumeradas pela doutrina, pois é muito comum encontrarmos 
questões em prova sobre o assunto. 
1ª) É irrenunciável: já que prevista em lei, a competência é de exercício 
obrigatório pelo agente público sempre que o interesse público assim exigir. 
Não deve ser exercida ao livre arbítrio do agente, mas nos termos da lei, que irá 
definir os seus respectivos limites. 
2ª) É inderrogável: os agentes públicos devem sempre exercer a 
competência nos termos fixados e estabelecidos pela lei, sendo-lhes vedado 
alterar, por vontade própria ou por atos administrativos, o alcance da 
competência legal. 
3ª) Pode ser considerada improrrogável: quando a agente público 
edita um ato que inicialmente não era de sua competência, isso não significa 
que, a partir de então, ele se torna o único competente legalmente para exercê-
lo, pois, provavelmente, o ato foi editado em razão de avocação ou delegação, 
ambos estudados anteriormente. 
4ª) É intransferível: como a avocação e a delegação estão relacionadas 
exclusivamente com o exercício da competência, é válido destacar que a sua 
titularidade permanece com a autoridade responsável pela delegação, que 
poderá ainda continuar editando o ato delegado, por exemplo. 
 
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5ª) É imprescritível: o exercício de determinada competência pelo seu 
titular não prescreve em virtude do lapso temporal, independentemente do 
tempo transcorrido. A obrigação de exercer a competência subsiste sempre que 
forem preenchidos os requisitos previstos em lei. 
 
No concurso público para o cargo de Auditor Fiscal da RFB, realizado em 
2009, a ESAF considerou correto o seguinte enunciado: “A competência é, 
em regra, inderrogável e improrrogável”. 
 
 Além das características apresentadas, atente-se ainda para as regras 
básicas previstas na Lei 9.784/99 (Lei do processo administrativo federal), objeto 
frequente nas provas de concursos. 
1ª) Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver 
impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou 
titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente 
subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de 
índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial; 
2ª) Não pode ser objeto de delegaçãoa edição de atos de caráter 
normativo; a decisão de recursos administrativos; e as matérias de 
competência exclusiva do órgão ou autoridade; 
3ª) O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio 
oficial; 
4ª) O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade 
delegante; 
5ª) As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente 
esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado; 
6ª) Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes 
devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída 
a órgão hierarquicamente inferior. 
 
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(FCC/Analista Judiciário TRT 9ª Região/2010) A competência administrativa, 
sendo requisito de ordem pública, é intransferível e improrrogável pela vontade 
dos interessados. Pode, entretanto, ser delegada e avocada, desde que o 
permitam as normas reguladoras da Administração. Assertiva considerada 
correta pela banca. 
 No concurso público para o cargo de Especialista em Políticas 
Públicas do MPOG, realizado em 2010, a ESAF considerou incorreta a 
seguinte assertiva: “A competência pode ser objeto de delegação ou de 
avocação, ainda que se trate de competência conferida por lei a 
determinado agente, com exclusividade”. 
 Perceba que o erro da assertiva está no fato de ter afirmado que 
competência exclusiva pode ser delegada, o que não é verdade. 
 
 4.2. Finalidade 
 Trata-se de requisito sempre vinculado (previsto em lei) que impõe a 
necessidade de respeito ao interesse público no momento da edição do ato 
administrativo. 
 Tenho certeza de que você se recorda de que a finalidade do ato 
administrativo deve ser atingida tanto em sentido amplo quanto em sentido 
estrito para que este seja considerado válido. 
Em sentido amplo, significa que todos os atos praticados pela 
Administração devem atender ao interesse público. Em sentido estrito, significa 
que todo ato praticado pela Administração possui uma finalidade específica, 
prevista em lei. 
 Apesar de a Administração ter por objetivo a satisfação do interesse 
público, é válido ressaltar que, em alguns casos, poderão ser editados atos com 
o objetivo de satisfazer o interesse particular, como acontece, por exemplo, 
na permissão de uso de certo bem público (quando o Município, por exemplo, 
permite ao particular a possibilidade de utilizar uma loja do Mercado municipal 
para montar o seu estabelecimento comercial). 
Nesse caso, o interesse público também será atendido, mesmo que 
secundariamente. O que não se admite é que um ato administrativo seja editado 
exclusivamente para satisfazer o interesse particular. 
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Dentre todos os requisitos do ato administrativo, o da finalidade é o que 
mais condiz com a necessidade de observância ao princípio da 
impessoalidade, pois, se o agente público está praticando o ato com o objetivo 
de satisfazer o interesse coletivo, não beneficiará ou prejudicará determinados 
grupos ou pessoas em razão de características ou condições pessoais. 
Em suma, lembre-se de que o requisito denominado “finalidade” tem que 
responder à seguinte pergunta: para que foi editado o ato? 
 
Lembre-se sempre de que a finalidade é o efeito jurídico mediato 
(secundário) que o ato administrativo produz. 
 
Fique atento, pois as bancas têm o hábito de questionar se 
determinado requisito ou elemento do ato administrativo é discricionário 
ou vinculado, conforme se constata no exemplo abaixo, cuja questão foi 
aplicada no último concurso para o cargo de Auditor Fiscal do Trabalho: 
(ESAF/Auditor Fiscal do Trabalho/MTE/2010) Relativamente à 
vinculação e à discricionariedade da atuação administrativa, assinale a 
opção que contenha elementos do ato administrativo que são sempre 
vinculados. 
a) Competência e objeto. 
b) Finalidade e motivo. 
c) Competência e finalidade. 
d) Finalidade e objeto. 
e) Motivo e objeto 
 
Gabarito: Letra “c”. 
 
 No concurso público para o cargo de administrador do ENAP, 
realizado em 2006, a ESAF conceituou a “finalidade” como “um dos 
requisitos e/ou elementos essenciais de validade dos atos 
administrativos, que constitui o seu necessário direcionamento a um fim 
de interesse público, indicado expressa ou implicitamente na norma 
legal, embasadora de sua realização”. 
 
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4.3. Forma 
A forma, que também é um requisito vinculado do ato administrativo, a 
exemplo dos requisitos da competência e finalidade, também pode ser 
compreendida em sentido estrito e em sentido amplo. 
Em sentido estrito, a forma pode ser entendida como a exteriorização 
do ato administrativo, o “modelo” do ato, o modo pelo qual ele se apresenta ao 
mundo jurídico. 
 
(FCC/Técnico Judiciário TRT 8ª Região/2010) O revestimento exterior do ato 
administrativo, necessário à sua perfeição, é requisito conhecido como forma. 
Assertiva considerada correta pela banca. 
 
Em regra, o ato administrativo apresenta-se ao mundo jurídico por 
escrito. Entretanto, existe a possibilidade de determinados atos surgirem verbal, 
gestual, ou, ainda, virtualmente. 
Exemplo: Quando o guarda de trânsito emite “dois silvos breves” com o 
seu apito, ocorre a edição de um ato administrativo informal, pois ele está 
determinando que você pare o veículo para que seja fiscalizado. Da mesma 
forma, quando o semáforo de trânsito apresenta a cor vermelha, está sendo 
editado um ato administrativo informal determinando que você também pare o 
veículo. 
Ao contrário do princípio da liberdade das formas, que vigora no direito 
privado, segundo o qual os atos podem ser praticados por qualquer forma idônea 
para atingir o seu fim, vigora no Direito Administrativo, em regra, o princípio da 
solenidade das formas, segundo o qual, para a edição de um ato 
administrativo, devem ser respeitados procedimentos especiais e forma prevista 
em lei. 
O princípio da solenidade das formas está consagrado no § 1º, artigo 22, 
da Lei Federal 9.784/99, ao estabelecer que “os atos do processo devem ser 
produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e o local de sua realização e 
a assinatura da autoridade responsável”. 
Sendo assim, em âmbito federal existe norma expressa que impõe a regra 
da forma escrita para o exercício das competências públicas, o que nos leva a 
entender que, em regra, os atos administrativos devem ser formais. 
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Em sentido amplo, a forma pode ser entendida como a formalidade ou 
procedimento a ser observado para a produção do ato administrativo. Em 
outras palavras, entenda que a lei pode determinar expressamente outras 
exigências formais que não fazem parte do próprio ato administrativo, mas que 
lhe são anteriores ou posteriores (exigência de várias publicações do mesmo ato 
no Diário Oficial, por exemplo, para que possa produzir efeitos). 
Ao contrário do que ocorre em relação ao princípio da solenidade das 
formas, que impõe a necessidade da vontade administrativa se exteriorizar 
por escrito, em relação à formalidade ou procedimento, somente será 
exigida uma dada formalidade se a lei expressamente determinar. Inexistindolei 
impondo uma exigência formal além da exteriorização escrita, não há que ser 
requerer qualquer procedimento complementar. 
Esse é o teor do caput do artigo 22 da Lei 9.784/99, ao declarar que “os 
atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão 
quando a lei expressamente a exigir”. 
 
(Auditor Federal de Controle Externo/TCU 2010/CESPE) Sempre que a lei 
expressamente exigir determinada forma para que um ato administrativo seja 
considerado válido, a inobservância dessa exigência acarretará a nulidade do ato. 
Assertiva considerada correta. 
 
4.4. Motivo 
O motivo, que também é chamado de “causa”, é o pressuposto de fato e 
de direito que serve de fundamento para a edição do ato administrativo. 
O motivo se manifesta através de ações ou omissões dos agentes públicos, 
dos administrados ou, ainda, de necessidades da própria Administração, que 
justificam ou impõem a edição de um ato administrativo. 
Para que um ato administrativo seja validamente editado, faz-se necessário 
que esteja presente o pressuposto de fato e de direito que autoriza ou 
determina a sua edição. 
a) Pressuposto de fato: É o acontecimento real, uma circunstância 
fática concreta, externa ao agente público e que ensejou a edição do ato. 
Exemplos: a circunstância fática concreta que enseja a edição de um 
ato administrativo de desapropriação para fins de reforma agrária é a 
improdutividade de um latifúndio rural; a circunstância fática concreta que 
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enseja a edição do ato que concede a licença-maternidade a uma servidora é o 
nascimento do filho; a circunstância fática concreta que enseja a edição do 
ato concessivo da aposentadoria compulsória é o implemento da idade de setenta 
anos, etc. 
b) Pressuposto de direito: é o dispositivo legal em que se baseia a 
edição do ato. Em outras palavras, são os requisitos materiais estabelecidos 
na lei e que autorizam (nos atos discricionários) ou determinam (nos atos 
vinculados) a edição do ato. 
Exemplos: 
1º) No ato de desapropriação para fins de reforma agrária, o pressuposto 
de direito para a edição do ato está no artigo 184 da CF/88, que assim declara: 
“Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, 
o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social”[...] . Foi o artigo 184 
da CF/88 que fundamentou juridicamente a edição do ato. 
2º) No ato concessivo de licença-maternidade, em âmbito federal, o 
pressuposto de direito que autoriza a edição do ato é o artigo 207 da lei 
8.112/90, ao declarar que “será concedida licença à servidora gestante por 120 
(cento e vinte) dias consecutivos, sem prejuízo da remuneração”. 
3º) No ato concessivo da aposentadoria compulsória, o pressuposto de 
direito, em âmbito federal, é o artigo 186 da Lei 8.112/90, ao afirmar que “o 
servidor será aposentado compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com 
proventos proporcionais ao tempo de serviço”. 
 
Fique atento ao responder às questões da ESAF, pois a banca tem o hábito de 
“misturar” as definições de “pressuposto de fato” e “pressuposto de direito”. Foi o que 
ocorreu na prova para o cargo de Especialista em Políticas Públicas do MPOG, realizado 
em 2010, oportunidade em que a seguinte assertiva foi considerada incorreta: 
“Motivo é o pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato 
administrativo, sendo que o pressuposto de fato é o dispositivo legal em que 
se baseia o ato”. 
 
4.4.1. Motivo e motivação 
É necessário que você tenha muita atenção ao responder às questões de 
prova para não confundir motivo e motivação, que possuem significados 
diferentes. 
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O motivo, conforme acabei de expor, pode ser entendido como o 
pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento para a edição do 
ato administrativo. Por outro lado, a motivação nada mais é que exposição dos 
motivos, por escrito, no corpo do ato administrativo. 
Exemplo: Na concessão de licença à servidora gestante por 120 (cento e 
vinte) dias consecutivos, já sabemos que o nascimento do filho corresponderá ao 
pressuposto de fato e o artigo 186 da Lei 8.112/90 corresponderá ao 
pressuposto de direito (ambos formando o motivo). 
Entretanto, a motivação somente passará a existir a partir do momento 
que o agente público do setor de recursos humanos declarar expressamente, 
por escrito, o pressuposto de fato e de direito que justificará a edição do ato.
 
 
(FCC/Analista Judiciário TRT 22ª Região/2010) Motivação é a exposição ou 
indicação dos motivos, ou seja, demonstração por escrito dos fatos e fundamentos 
jurídicos do ato. Assertiva considerada correta pela banca. 
 
4.4.2. Teoria dos motivos determinantes 
Segundo a teoria dos motivos determinantes, o motivo alegado pelo 
agente público, no momento da edição do ato, deve corresponder à realidade, 
tem que ser verdadeiro. Caso contrário, comprovando o interessado que o motivo 
informado não guarda qualquer relação com a edição do ato ou que sequer 
existiu, o ato deverá ser anulado pela própria Administração ou pelo Poder 
Judiciário. 
O professor Celso Antônio Bandeira de Mello, ao explicar a teoria dos 
motivos determinantes, afirma que “os motivos que determinam a vontade do 
agente, isto é, os fatos que serviram de suporte à sua decisão, integram a 
validade do ato. Sendo assim, a invocação de ‘motivos de fato’ falsos, 
inexistentes ou incorretamente qualificados vicia o ato mesmo quando, conforme 
já se disse, a lei não haja estabelecido, antecipadamente, os motivos que 
ensejariam a prática do ato. Uma vez enunciados pelo agente os motivos em que 
se calçou, ainda quando a lei não haja expressamente imposto a obrigação de 
enunciá-los, o ato só será válido se estes realmente ocorreram e o justificavam”. 
 
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No concurso público para o cargo de Analista Administrativo da 
Agência Nacional de Águas, realizado em 2009, a ESAF considerou 
correta a seguinte assertiva: “De acordo com a teoria dos motivos 
determinantes, a situação fática que determinou e justificou a prática de 
ato administrativo passa a integrar a sua validade”. 
 Exemplo: Suponhamos que o Prefeito de um determinado Município tenha 
decidido exonerar o Secretário Municipal de Turismo, ocupante de cargo em 
comissão. Entretanto, por ser colega do Secretário e temer inimizades políticas, 
decidiu motivar o ato alegando a necessidade de reduzir a despesa com 
pessoal ativo (motivo) em virtude da queda no montante de recursos recebidos 
do Fundo de Participação dos Municípios. 
Porém, três meses após a exoneração do ex-Secretário de Turismo, 
imaginemos que o Prefeito tenha decidido nomear a sua irmã para ocupar o 
mesmo cargo, mas sem motivar o ato. 
Pergunta: No referido exemplo, ocorreu algum vício (irregularidade) na 
exoneração do Secretário Municipal de Turismo, já que o Prefeito sequer era 
obrigado a motivar o ato de exoneração? 
 Sim. Realmente o Prefeito não era obrigado a motivar o ato de 
exoneração, pois se trata de cargo de confiança (em comissão), de livre 
nomeação e exoneração. Contudo, já que decidiu motivar o ato, a motivação 
deveria corresponder à realidade, ser verdadeira e real, o que não aconteceu 
no caso. 
Como o motivo alegado (redução de despesas) foi determinante para a 
edição do ato de exoneração,mas, posteriormente, ficou provado que ele não 
existia, deverá ser anulado o ato por manifesta ilegalidade, seja pela própria 
Administração ou pelo Poder Judiciário. 
 
 
Para responder às questões do CESPE: De acordo com a teoria dos motivos 
determinantes, o agente que pratica um ato discricionário, embora não havendo 
obrigatoriedade, opta por indicar os fatos e fundamentos jurídicos da sua 
realização, passando estes a integrá-lo e a vincular, obrigatoriamente, a 
administração, aos motivos ali expostos (Técnico Federal de Controle/TCU 
2009/CESPE). Assertiva considerada correta. 
 
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4.5. Objeto ou conteúdo 
O quinto requisito do ato administrativo, que pode ser discricionário ou 
vinculado, é o objeto (também denominado de conteúdo por alguns autores), 
entendido como a coisa ou a relação jurídica sobre a qual recai o ato. Trata-se 
do efeito jurídico imediato (primário) que o ato administrativo produz. 
Segundo a professora Maria Sylvia Zanella di Pietro, o objeto é o efeito 
jurídico que o ato produz. O que o ato faz? Ele cria um direito? Ele extingue um 
direito? Ele transforma? Quer dizer, o objeto vem descrito na norma, ele 
corresponde ao próprio enunciado do ato. 
Para os professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, o objeto do ato 
administrativo identifica-se com o seu próprio conteúdo, por meio do qual a 
Administração manifesta sua vontade, ou atesta simplesmente situações pré-
existentes. 
Assim, continuam os professores, é objeto do ato de concessão de alvará a 
própria concessão do alvará; é objeto do ato de exoneração a própria 
exoneração; é objeto do ato de suspensão do servidor a própria suspensão (neste 
caso há liberdade de escolha do conteúdo específico – número de dias de 
suspensão – dentro dos limites legais de até noventa dias, conforme a valoração 
da gravidade da falta cometida); etc. 
 
No concurso público para o cargo de Assistente Técnico Administrativo do 
Ministério da Fazenda, realizado em 2009, a ESAF considerou correta a 
seguinte assertiva: “Objeto ou conteúdo é o efeito jurídico imediato que o ato 
produz”. 
 
5. Atributos do ato administrativo 
 Como consequência do regime jurídico-administrativo, que concede à 
Administração Pública um conjunto de prerrogativas necessárias ao alcance do 
interesse coletivo, os atos administrativos editados pelo Poder Público gozarão 
de determinadas qualidades (atributos) não existentes no âmbito do direito 
privado. 
 
 
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 Não existe um consenso doutrinário sobre a quantidade de atributos 
inerentes aos atos administrativos, mas, para responder às questões de provas, 
é necessário que estudemos a presunção de legitimidade ou veracidade, a 
imperatividade, a autoexecutoriedade e a tipicidade. 
 
5.1. Presunção de legitimidade e veracidade 
Todo e qualquer ato administrativo é presumivelmente legítimo, ou seja, 
considera-se editado em conformidade com o direito (leis e princípios). Essa 
presunção é consequência da confiança depositada no agente público, pois se 
deve partir do pressuposto de que todos os parâmetros e requisitos legais foram 
respeitados pelo agente no momento da edição do ato. 
A presunção de legitimidade dos atos administrativos tem o objetivo de 
evitar que terceiros (em regra, particulares) criem obstáculos insensatos ou 
desprovidos de quaisquer fundamentos, que possam inviabilizar o exercício da 
atividade administrativa. 
 
A presunção de legitimidade alcança todos os atos administrativos editados 
pela Administração, independentemente da espécie ou classificação. 
 
No concurso público para o cargo de Analista Administrativo da 
Agência Nacional de Águas, realizado em 2009, a ESAF considerou 
correta a seguinte assertiva: “Em virtude de sua presunção de 
legitimidade, até prova em contrário, presume-se que os atos 
administrativos foram emitidos em conformidade com a lei”. 
Não é correto afirmar que a presunção de legitimidade dos atos 
administrativos seja juris et de jure (absoluta), pois o terceiro que se sentir 
prejudicado pode provar a ilegalidade do ato para que não seja obrigado a 
cumpri-lo. Desse modo, deve ficar claro que a presunção de legitimidade será 
sempre juris tantum (relativa), pois é assegurado ao interessado recorrer à 
Administração, ou mesmo ao Poder Judiciário, para que não seja obrigado a 
submeter-se aos efeitos do ato (que considera ilegítimo ou ilegal). 
Enquanto o Poder Judiciário ou a própria Administração não reconhecerem 
a ilegitimidade do ato administrativo, todos os seus efeitos continuam sendo 
produzidos normalmente, e o interessado deverá cumpri-lo integralmente. 
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No concurso público para o cargo de Auditor Fiscal da Fazenda do 
Estado de Minas Gerais, realizado em 2005, a ESAF considerou incorreta 
a seguinte assertiva: “Há atos administrativos para os quais a presunção 
de legitimidade (ou legalidade) é absoluta, ou seja, por terem sido 
produzidos na órbita da Administração Pública, não admitem a alegação, 
por eventuais interessados, quanto à ilegalidade de tais atos”. 
 
O atributo da presunção de legitimidade também tem sido cobrado em 
provas como “presunção de legalidade”, apesar de alguns autores 
discordarem desse entendimento. 
Quando se afirma que o ato administrativo é presumivelmente legitimo, 
está se afirmando que foi editado em conformidade com o direito, ou seja, 
respeitando-se as leis e princípios vigentes. Por outro lado, ao se afirmar que 
o ato administrativo é presumivelmente legal, restringe-se a presunção ao 
respeito à lei. 
 Atenção: A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro ainda afirma que, 
além de serem presumivelmente legítimos, os atos administrativos também são 
presumivelmente verdadeiros. Segundo a professora, a presunção de 
veracidade assegura que os fatos alegados pela Administração são 
presumivelmente verdadeiros, assim como ocorre em relação a certidões, 
atestados, declarações ou informações fornecidas, todos dotados de fé pública. 
 Fique atento ao responder às questões elaboradas pelas bancas, 
pois é muito comum a formulação de questões “misturando” as 
definições de “presunção de legitimidade” e “presunção de veracidade”. 
No concurso público para o cargo de Especialista em Políticas 
Públicas do MPOG, por exemplo, realizado em 2009, a ESAF considerou 
incorreta a seguinte assertiva: “Entre os atributos do ato administrativo, 
encontra-se a presunção de veracidade a qual diz respeito à 
conformidade do ato com a lei; em decorrência desse atributo, presume-
se, até prova em contrário, que os atos administrativos foram emitidos 
com observância da lei”. 
 Por último, lembre-se sempre de que é do particular a obrigação de 
demonstrar e provar a ilegalidade ou possível violação ao ordenamento jurídico 
causada pela edição do ato. Enquanto isso não ocorrer, o ato continua produzindo 
todos os seus efeitos. 
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Esse é o posicionamento do professor Hely Lopes Meirelles, ao afirmar que 
essa presunção “autoriza a imediata execução ou a operatividade dos atos 
administrativos, mesmo que argüidos de vícios oudefeitos que os levem à 
invalidade. Enquanto, porém, não sobrevier o pronunciamento de nulidade, os 
atos administrativos são tidos por válidos e operantes, quer para a Administração, 
quer para os particulares sujeitos ou beneficiários de seus efeitos”. 
 
Para responder às questões da FCC: Um dos atributos dos atos administrativos 
tem por fundamento a sujeição da Administração Pública ao princípio da 
legalidade, o que faz presumir que todos os seus atos tenham sido praticados em 
conformidade com a lei, já que cabe ao Poder Público a sua tutela. Nesse caso, 
trata-se do atributo da presunção de legitimidade (FCC/Técnico Judiciário TRF 
1ª Região/2010). Assertiva considerada correta pela banca. 
 
5.2. Imperatividade 
A imperatividade é o atributo pelo qual os atos administrativos se impõem 
a terceiros, independentemente de sua concordância ou aquiescência. 
Ao contrário do que ocorre na presunção de legitimidade, que não 
necessita de expressa previsão em lei, a imperatividade exige autorização legal 
e, portanto, não incide em relação a todos os atos administrativos. 
 
Para responder às questões do CESPE: A imperatividade é atributo que não 
alcança todos os atos administrativos, já que os atos meramente enunciativos ou 
os que conferem direitos solicitados pelos administrados não ostentam referido 
atributo (Técnico Judiciário/TRE MG 2009/CESPE). Assertiva considerada 
correta. 
 
É o atributo da imperatividade que permite à Administração, por exemplo, 
aplicar multas de trânsito, constituir obrigação tributária que vincule o particular 
ao pagamento de imposto de renda, entre outros. 
 
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No concurso público para o cargo de Auditor Fiscal da Fazenda do 
Estado de Minas Gerais, realizado em 2005, a ESAF considerou correta a 
seguinte assertiva: “O ato administrativo nem sempre apresenta o 
atributo da imperatividade, ainda que o fim visado pela Administração 
deva ser sempre o interesse público”. 
 
O professor José dos Santos Carvalho Filho considera os termos coercibilidade e 
imperatividade expressões sinônimas, ao declarar que “significa que os atos 
administrativos são cogentes, obrigando a todos quantos se encontrem em seu círculo 
de incidência (ainda que o objetivo a ser por ele alcançado contrarie interesses 
privados), na verdade, o único alvo da Administração Pública é o interesse público”. 
 
Em virtude da unilateralidade, a Administração Pública não precisa 
consultar o particular, antes da edição do ato administrativo, para solicitar a sua 
concordância ou aquiescência, mesmo que o ato lhe cause prejuízos. 
A doutrina majoritária entende que a imperatividade decorre do poder 
extroverso do Estado, que pode ser definido como o poder que o Estado tem de 
constituir, unilateralmente, obrigações para terceiros, com extravasamento dos 
seus próprios limites. 
O poder extroverso pode ser encontrado, por exemplo, na cobrança e 
fiscalização dos impostos, no exercício do poder de polícia, na fiscalização do 
cumprimento de normas sanitárias, no controle do meio ambiente, entre outros. 
 
5.3. Autoexecutoriedade 
A autoexecutoriedade é o atributo que garante ao Poder Público a 
possibilidade de obrigar terceiros ao cumprimento dos atos administrativos 
editados, sem a necessidade de recorrer ao Poder Judiciário. 
O referido atributo garante à Administração Pública a possibilidade de ir 
além do que simplesmente impor um dever ao particular (consequência da 
imperatividade), mas também utilizar força direta e material no sentido de 
garantir que o ato administrativo seja executado. 
A autoexecutoriedade não está presente em todos os atos administrativos 
(atos negociais e enunciativos, por exemplo), ocorrendo somente em duas 
hipóteses: 
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1ª) Quando existir expressa previsão legal; 
2ª) Em situações emergenciais em que apenas se garantirá a satisfação do 
interesse público com a utilização da força estatal. 
Exemplo: Imagine que a Administração Pública se depare com a existência 
de um imóvel particular em péssimas condições, prestes a desabar e que ainda 
é habitado por uma família de cinco pessoas. 
Nesse caso, a Administração não precisará recorrer ao Poder Judiciário 
para retirar obrigatoriamente as pessoas do local, utilizando a força se preciso 
for, pois está diante de uma situação emergencial, na qual a integridade física de 
várias pessoas está em risco. 
Também podem ser citados como exemplos de manifestação da 
autoexecutoriedade a destruição de medicamentos com prazo de validade 
vencido e que foram recolhidos em farmácias e a demolição de obras construídas 
em áreas de risco (zonas proibidas). 
Atenção: Conforme já informei, nem sempre os atos administrativos irão 
gozar de autoexecutoriedade e, para fins de concursos públicos, a multa (ato 
administrativo) é o exemplo mais cobrado em relação à ausência de 
autoexecutoriedade. 
Nesse caso, apesar de a aplicação da multa ser decorrente do atributo da 
imperatividade, se o particular não efetuar o seu pagamento a Administração 
somente poderá recebê-la se recorrer ao Poder Judiciário. 
 
No concurso público para o cargo de Analista Judiciário do TRT da 10ª 
Região, realizado em 2013, o CESPE considerou incorreta a seguinte 
assertiva: “Em razão da característica da autoexecutoriedade, a cobrança de 
multa aplicada pela administração não necessita da intervenção do Poder 
Judiciário, mesmo no caso do seu não pagamento”. 
 
Conforme nos informam os professores Marcelo Alexandrino e Vicente 
Paulo, a única exceção ocorre na hipótese de multa administrativa aplicada por 
adimplemento irregular, pelo particular, de contrato administrativo em que 
tenha havido prestação de garantia. Nessa hipótese, a Administração pode 
executar diretamente a penalidade, independentemente do consentimento do 
contratado, subtraindo da garantia o valor da multa (Lei nº 8666/1993, artigo 
80, inciso III). 
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Por último, é necessário deixar bem claro que os atos praticados sob o 
amparo do atributo da autoexecutoriedade podem posteriormente ser revistos 
pelo Poder Judiciário, sempre que provocado pelos interessados. Para tanto, 
basta que os interessados demonstrem que tais atos foram praticados de forma 
arbitrária, desproporcional, desarrazoada ou abusiva, por exemplo, para 
que o Poder Judiciário possa anulá-los retroativamente. 
 
No concurso público para o cargo de Auditor Fiscal da Receita Estadual de 
Minas Gerais, realizado em 2005, a ESAF considerou incorreta a seguinte 
assertiva: “O ato administrativo que tenha autoexecutoriedade não pode ser 
objeto de exame pelo Poder Judiciário, em momento posterior, pois já produziu 
todos os seus efeitos”. 
 
5.4. Tipicidade 
Não existe consenso doutrinário sobre a possibilidade de incluir a 
tipicidade como um dos atributos do ato administrativo. Todavia, como as 
bancas eventualmente utilizam o livro da professora Maria Sylvia Zanella di Pietro 
como base para a elaboração de questões, é bom que o conheçamos. 
Segundo a ilustre professora, podemos entender a tipicidade como “o 
atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas 
previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados”. 
Como é possível observar, o princípio da tipicidade decorreda aplicação do 
princípio da legalidade. Segundo o entendimento da professora di Pietro, para 
cada finalidade que a administração pretende alcançar existe um ato definido em 
lei, logo, o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas 
previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados. 
 
Para responder às questões do CESPE: Tipicidade é o atributo que determina 
a correspondência do ato administrativo às figuras definidas previamente em lei. 
Esse atributo é corolário do princípio da legalidade, representando garantia para 
o administrado, pois a administração só poderá fazer o que a lei determina. A 
tipicidade é característica exclusiva dos atos unilaterais (Técnico 
Superior/IPAJM 2010/CESPE). Assertiva considerada correta. 
 
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Resumidamente falando, a professora entende que, para cada finalidade 
que a Administração deseja alcançar, existe uma espécie distinta de ato 
administrativo e, portanto, é inadmissível que sejam editados atos 
administrativos inominados. 
 
A tipicidade só existe com relação aos atos unilaterais; não existe nos contratos 
porque, com relação a eles, não há imposição de vontade da Administração, que 
depende sempre da aceitação do particular; nada impede que as partes convencionem 
um contrato inominado, desde que atenda melhor ao interesse público e particular 
(Maria Sylvia Zanella di Pietro). 
 
6. Classificação dos atos administrativos 
 
 Não existe uma uniformização doutrinária sobre a classificação dos atos 
administrativos, pois cada autor possui uma classificação própria, segundo os 
critérios adotados para estudo. 
 Entretanto, para fins de concursos públicos, penso que o mais sensato é 
focarmos a classificação do professor Hely Lopes Meirelles, que tem sido adotada 
pelas principais bancas examinadoras do país. 
 
6.1. ATOS GERAIS E INDIVIDUAIS 
Os atos administrativos gerais ou regulamentares são aqueles que 
possuem destinatários indeterminados, com finalidade normativa, tais como 
os decretos regulamentares, as instruções normativas, etc. 
Caracterizam-se por serem de comando abstrato e impessoal 
(destinados a sucessivas aplicações, sempre quando ocorrer a hipótese neles 
prevista), muito parecidos com os das leis, e, portanto, revogáveis a qualquer 
tempo pela Administração. Geralmente são editados com o objetivo de explicar 
o texto legal a fim de garantir a sua fiel execução. 
Podemos citar como principais características dos atos gerais: 
1ª) Devem prevalecer sobre o ato administrativo individual; 
2ª) Para que produzam efeitos em relação aos particulares, necessitam de 
publicação na imprensa oficial; 
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3ª) Podem ser revogados a qualquer momento, respeitados os efeitos 
já produzidos; 
4ª) Os administrados não podem impugná-los diretamente perante a 
própria Administração ou Poder Judiciário. 
Ao contrário dos atos gerais, atos administrativos individuais são 
aqueles que possuem destinatários determinados ou determináveis, podendo 
alcançar um ou vários sujeitos, sendo possível citar como exemplos os decretos 
de desapropriação, a nomeação de servidores, uma autorização ou permissão, 
etc. 
Atenção: Para que um ato administrativo seja classificado como individual, 
não interessa a quantidade de destinatários, mas sim a possibilidade de 
quantificá-los (definir a quantidade e conhecer os destinatários). 
Exemplo: Nesses termos, poderá ser considerado ato administrativo 
individual tanto aquele responsável pela nomeação de um candidato para o cargo 
“X”, quanto aquele responsável pela nomeação de 20 (vinte) servidores, 
simultaneamente, pois, nesse caso, é possível definir e conhecer quais candidatos 
estão sendo atingidos pelo ato. 
Outra característica importante dos atos individuais é a possibilidade de 
serem impugnados diretamente pelos administrados, seja através de uma 
ação de rito ordinário (ação judicial comum), mandado de segurança ou, ainda, 
ação popular, sempre que forem praticados contrariamente à lei. 
Nos termos da Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal, “a administração 
pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, 
porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e 
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”. 
Sendo assim, caso o ato individual tenha gerado direito adquirido para o 
seu destinatário, torna-se irrevogável. 
 
6.2. ATOS INTERNOS E EXTERNOS 
Atos administrativos internos são aqueles que produzem efeitos 
somente no interior da Administração Pública, e, portanto, não têm o objetivo 
de atingir os administrados, sendo possível citar como exemplos uma ordem de 
serviço, uma portaria de remoção de servidor, etc. 
Como não possuem o objetivo de alcançar os administrados, não exigem 
publicação no Diário Oficial, sendo suficiente a comunicação aos seus 
destinatários internos pelos instrumentos de comunicação disponíveis. 
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Por outro lado, atos administrativos externos ou de efeitos externos 
são aqueles que afetam os administrados, produzindo efeitos fora da 
Administração, e, por isso, necessitam de publicação no diário oficial. Como 
exemplos, podemos citar um decreto, um regulamento, uma portaria de 
nomeação de candidato aprovado em concurso público, etc. 
Apesar de não possuírem o objetivo de alcançar diretamente os 
administrados, é válido destacar que os atos que onerem os cofres públicos e 
todos aqueles que visem produzir efeitos fora da Administração são considerados 
externos, e, portanto, devem ser publicados. 
 
6.3. ATOS DE IMPÉRIO, DE GESTÃO E DE EXPEDIENTE 
Atos de império ou de autoridade são aqueles praticados pela 
Administração no gozo de sua supremacia sobre o administrado. São aqueles 
através dos quais a Administração cria deveres aos particulares 
independentemente de concordância ou aquiescência, tal como acontece na 
aplicação de uma multa de trânsito, na edição de um decreto de desapropriação, 
na apreensão de mercadorias etc. 
Atos de gestão são aqueles editados pela Administração sem fazer uso 
de sua supremacia sobre o administrado, estabelecendo-se uma relação 
horizontal (igualdade) e assemelhando-se aos atos de Direito privado, sendo 
possível citar como exemplo a aquisição de bens pela Administração, o aluguel 
de equipamentos etc. 
Atos de expediente são os atos rotineiros praticados pelos agentes 
administrativos no interior da Administração, sem caráter vinculante e sem forma 
especial, que têm por objetivo organizar e operacionalizar as atividades 
exercidas pelos órgãos e pelas entidades públicas. Para exemplificar, podemos 
citar o preenchimento de um documento, a expedição de um ofício a um 
particular, a rubrica nas páginas de um processo administrativo etc. 
 
 6.4. ATOS VINCULADOS E DISCRICIONÁRIOS 
 Nas palavras do professor Hely Lopes Meirelles, “atos vinculados ou 
regrados são aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e condições 
de sua realização”, ao passo que “discricionários são os que a Administração pode 
praticar com liberdade de escolha de seu conteúdo, de seu destinatário, de sua 
conveniência, de sua oportunidade e de seu modo de realização”. 
 
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 Em outro tópico da aula, afirmei que o ato administrativo possui cinco 
elementos ou requisitos básicos: competência, forma, finalidade, motivo e 
objeto. Sendo assim, sempre que a lei estabelecer e detalhar esses cinco 
elementos, não deixando margem para que o agente público possa defini-los 
no momento da edição do ato, este será vinculado. 
Lembre-se sempre de que no ato vinculado o agente público não possui 
alternativas ou opções no momento de editar o ato, pois a própria lei já definiu o 
único comportamento possível. Portanto, caso o agente público desrespeite 
quaisquer dos requisitos ou elementos previstos pela lei, o ato deverá ser anulado 
pela Administração ou pelo Poder Judiciário. 
Exemplo: Suponhamos que determinada lei municipal estabeleça todos os 
requisitos que devem ser cumpridos pelo particular que tenha a intenção de 
construir um edifício. Nesse caso, se o particular apresentar toda a documentação 
necessária e cumprir todos os requisitos legais, a Administração não possui 
outra alternativa a não ser conceder a licença para o particular construir, por ser 
um direito subjetivo deste. 
Como a Administração não possui alternativas ou opções (conceder ou 
não a licença), já que a lei estabeleceu todos os requisitos necessários à edição 
do ato, este é denominado vinculado. 
Por outro lado, no ato discricionário a lei apenas estabelece e detalha os 
requisitos da competência, forma e finalidade, deixando ao critério da 
Administração decidir sobre o motivo e o objeto. Sendo assim, é válido 
ressaltar que os requisitos competência, forma e finalidade serão sempre 
vinculados (definidos em lei), independentemente de o ato ser discricionário ou 
vinculado, o que leva alguns autores a afirmar que a discricionariedade 
administrativa nunca será total. 
Esse entendimento foi adotado pela ESAF no concurso público para 
o cargo de Analista de Finanças e Controle da Secretaria do Tesouro 
Nacional – STN, realizado em 2008, oportunidade na qual a banca 
considerou correta a seguinte assertiva: “a discricionariedade presente 
num ato administrativo nunca é total, pois, em geral, ao menos a 
competência, a forma e a finalidade são elementos definidos em lei e, 
portanto, vinculados”. 
No ato discricionário a Administração possui alternativas ou opções, e, 
dentre elas, irá escolher a que seja mais oportuna e conveniente ao interesse 
público. 
 
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Exemplo: Suponhamos que o servidor público federal “X” tenha procurado 
o Departamento de Recursos Humanos do órgão em que trabalha para solicitar o 
parcelamento do seu período de férias, pois deseja usufruir 15 dias em julho e 
15 dias em janeiro. 
Pergunta: Nesse caso, poderá a Administração Pública recusar-se a deferir 
o pedido de parcelamento das férias efetuado pelo servidor? 
Sim. O § 3º do artigo 77 da lei 8.112/90 estabelece expressamente que “as 
férias poderão ser parceladas em até três etapas, desde que assim requeridas 
pelo servidor e no interesse da administração pública”. 
Desse modo, como a Administração pode deferir, ou não, o pedido efetuado 
pelo servidor, o ato será discricionário. 
Como não poderia ser diferente, a ESAF já elaborou dezenas de 
questões abordando as características dos atos administrativos 
discricionários e vinculados, portanto, fique atento! 
(ESAF/Técnico da Receita Federal SRF/2006) O ato administrativo, - para cuja prática a 
Administração desfruta de uma certa margem de liberdade, porque exige do administrador, por força 
da maneira como a lei regulou a matéria, que sofresse as circunstâncias concretas do caso, de tal 
modo a ser inevitável uma apreciação subjetiva sua, quanto à melhor maneira de proceder, para dar 
correto atendimento à finalidade legal, - classifica-se como sendo 
a) complexo. 
b) de império. 
c) de gestão. 
d) vinculado. 
e) discricionário. 
 
Gabarito: Letra “e”. 
6.5. ATO SIMPLES, COMPLEXO E COMPOSTO 
Ato administrativo simples é aquele que resulta da manifestação de 
vontade de um único órgão, unipessoal ou colegiado, sendo irrelevante o 
número de agentes que participarão da edição do ato. A edição do ato simples 
depende da vontade de um único órgão e independe de aprovações ou 
homologações posteriores. 
Como exemplos, podemos citar a edição de um parecer sob a 
responsabilidade de uma determinada autoridade administrativa, o despacho de 
um servidor ou uma decisão proferida por um conselho de contribuintes (neste 
caso, apesar de ser composto de vários membros, a decisão é uma só, 
representando a vontade da maioria). 
Ato administrativo complexo é aquele que depende da manifestação de 
vontade de dois ou mais órgãos para que seja editado. Apesar de ser um 
único ato, é necessário que exista um consenso entre diferentes órgãos para 
que possa produzir os efeitos desejados. 
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É possível citar como exemplos os atos normativos editados 
conjuntamente, por dois ou mais órgãos, tais como as Portarias Conjuntas 
editadas pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional e Receita Federal 
do Brasil (a exemplo da Portaria Conjunta nº 01, de 10 de março de 2009, que 
dispõe sobre parcelamento de débitos para com a Fazenda Nacional); editadas 
pelos órgãos do Poder Judiciário (a exemplo da Portaria Conjunta 01, de 07 de 
março de 2007, que regulamenta adicionais e gratificações no âmbito do 
Judiciário), entre outras. 
Nesse caso, deve ficar bem claro que existe uma manifestação conjunta 
de vontade de todos os órgãos envolvidos antes de o ato ser editado. 
Por outro lado, ato administrativo composto é aquele em que apenas 
um órgão manifesta a sua vontade, todavia, para que se torne exequível, é 
necessário que outro órgão também se manifeste com o objetivo de ratificar, 
aprovar, autorizar ou homologar o ato. 
Atenção: Lembre-se de que, no ato composto, o seu conteúdo é definido 
por apenas um órgão, mas, para que o ato produza os seus efeitos, é necessária 
a manifestação de outro ou outros órgãos. 
Como exemplo de ato composto, podemos citar a nomeação dos Ministros 
do Supremo Tribunal Federal. Nesse caso, nas palavras da professora Maria 
Sylvia Zanela Di Pietro, teríamos um ato principal (nomeação efetuada pelo 
Presidente da República) e outro ato acessório ou secundário (aprovação do 
Senado Federal). 
Ao responder às questões de prova, tenha muito cuidado para não 
confundir ato complexo e ato composto. Lembre-se sempre de que o ato 
complexo depende da manifestação de vontade de dois ou mais órgãos para 
que seja editado. Apesar de ser um único ato, é necessário que exista um 
consenso entre diferentes órgãos para que possa produzir os efeitos desejados, 
a exemplo do que ocorre em relação ao ato de aposentadoria, que é editado por 
vários órgãos e entidades da Administração, mas somente se aperfeiçoa com o 
registro no Tribunal de Contas da União - TCU. 
De outro lado, ato composto é aquele em que apenas um órgão 
manifesta a sua vontade, todavia, para que se torne exequível, é necessário que 
outro órgão também se manifeste com o objetivo de ratificar, aprovar, autorizar 
ou homologar o ato. 
A professora Maria Sylvia Zanela Di Pietro cita como exemplo de ato 
composto a nomeação do Procurador-Geral da República, que depende de 
prévia aprovação do Senado Federal. Nesse caso, teríamos um ato principal 
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(nomeação efetuada pelo Presidente da República) e outro ato acessório ou 
secundário (aprovação do Senado Federal). 
De outro lado, o professor José dos Santos Carvalho Filho afirma que o 
exemplo de ato composto apresentado pela professora Di Pietro “parece situar-
se entre os atos complexos”. 
Para o citado professor, atos complexos são aqueles cuja vontade final da 
Administração exige a intervenção de agentes ou órgãos diversos, havendo certa 
autonomia, ou conteúdo próprio, em cada uma das manifestações. Exemplo: a 
investidura do Ministro do STF se inicia pela escolha do Presidente da República; 
passa, após, pela aferição do Senado Federal; e culmina com a nomeação. 
Bem, perceba que o exemplo utilizado pelo professor para demonstrar o 
ato complexo realmente é semelhante ao utilizado pela professora Di Pietro para 
demonstrar o ato composto. 
Atente-se para os dois conceitos ao responder às eventuais questões de 
prova! 
 
Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: A nomeação do Procurador-
Geral da República, que é precedida de aprovação pelo Senado Federal, é classificada 
como um ato administrativo composto (FCC/Técnico Judiciário TRF 4ª Região/2010). 
Assertiva considerada correta pela banca examinadora. 
 
6.6. ATO VÁLIDO, NULO E INEXISTENTE 
O ato válido é aquele editado em conformidade com a lei, respeitando-se 
todos os requisitos necessários para a sua edição: competência, finalidade, 
forma, motivo e objeto. 
É importante que você entenda que nem todo ato válido é 
necessariamente eficaz. Pode ocorrer de o ato ter sido editado nos termos da 
lei, porém, para que possa produzir efeitos, às vezes depende da ocorrência de 
um evento futuro e certo (termo) ou futuro e incerto (condição). 
Por outro lado, ato nulo é aquele editado com vício insanável em algum 
de seus requisitos de validade. Entretanto, apesar de ser nulo, é válido destacar 
que o ato produzirá seus efeitos até que o Poder Judiciário ou a própria 
Administração Pública estabeleça o contrário. Essa possibilidade decorre da 
presunção de legitimidade ou legalidade, um dos atributos do ato 
administrativo. 
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Ato inexistente é aquele que não existe para o direito administrativo, pois 
não foi editado por um agente público, mas por alguém que se fez passar por tal 
condição. 
Exemplo: Imagine que um indivíduo qualquer (que não possui nada para 
fazer na vida) esteja “fiscalizando” o comércio na cidade de Montes Claros/MG 
apresentando-se como auditor da Secretaria do Estado de Fazenda de Minas 
Gerais. Imagine agora que o suposto “servidor” aplique uma multa a um 
determinado comerciante, preenchida em um pedaço de guardanapo. 
 Ora, nesse caso, está claro e evidente que o falso servidor não atua em 
nome da Administração e, portanto, não pode editar atos administrativos. Sendo 
assim, a Administração não pode ser responsabilizada por eventuais prejuízos 
causados a terceiros por esse falso servidor. 
 Atenção: O professor Hely Lopes Meirelles não concorda com a existência 
de atos anuláveis no âmbito do Direito Administrativo, pois entende que, se os 
atos foram ilegais, são necessariamente nulos. 
 
6.7. ATO PERFEITO, IMPERFEITO, PENDENTE OU CONSUMADO 
Ato administrativo perfeito é aquele que já completou todo o seu ciclo 
de formação, superando todas as fases necessárias para a sua produção. A 
perfeição do ato refere-se ao processo de elaboração, ao passo que a validade 
refere-se à conformidade do ato com a lei. 
Sendo assim, caso o ato administrativo já tenha sido escrito, motivado, 
assinado e publicado no Diário Oficial, por exemplo, pode ser considerado 
perfeito, pois cumpriu todas as etapas necessárias para a sua formação. 
Entretanto, apesar de ser perfeito, o ato pode ser inválido, pois, apesar de ter 
concluído as etapas para a sua edição, o ato violou o texto legal. 
Em contrapartida, ato administrativo imperfeito é aquele que ainda não 
ultrapassou todas suas fases de produção e que, portanto, não pode produzir 
efeitos. Trata-se de um ato administrativo incompleto, que ainda necessita 
superar alguma formalidade para que possa produzir efeitos. 
Ato administrativo pendente é aquele que, embora perfeito (pois já 
cumpriu todas as etapas necessárias para a sua edição), ainda não pode produzir 
todos os seus efeitos porque está aguardando a ocorrência de um evento futuro 
e certo (termo) ou futuro e incerto (condição). 
É válido destacar que todo ato pendente é perfeito, pois já encerrou seu 
ciclo de produção, mesmo que ainda não possa produzir os efeitos pretendidos. 
Contudo, não é correto afirmar que todo ato perfeito é pendente, pois às vezes o 
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ato já cumpriu todo o seu ciclo de formação e não está aguardando qualquer 
termo ou condição. 
Ato consumado ou exaurido é aquele que já produziu todos os seus 
efeitos, tornando-se definitivo e imodificável, seja no âmbito judicial ou perante 
a própria Administração Pública. 
Como exemplo de ato consumado, podemos citar uma autorização de 
fechamento da rua “Y”, concedida pela Administração municipal, para a realização 
de uma festa junina, em 22 de junho. Nesse caso, no dia 23 de junho, poderá a 
Administração revogar a autorização? É claro que não, pois o ato estará 
consumado, tendo produzido todos os efeitos inicialmente desejados. 
No concurso público para o cargo de Especialista em Políticas 
Públicas do MPOG, realizado em 2005, a ESAF elaborou uma questão 
sobre ato administrativo pendente, nos seguintes termos: 
(ESAF/Especialista em Políticas Públicas - MPOG/2005) Na classificação dos atos 
administrativos, o ato que está sujeito a condição ou termo para que inicie a 
produzir efeitos jurídicos denomina-se: 
a) imperfeito 
b) pendente 
c) condicionado 
d) suspensivo 
e) resolutivo 
Gabarito: Letra “b”. 
7. Espécies de atos administrativos 
7.1. Atos normativos 
Os atos normativos são aqueles editados com o objetivo de facilitar a fiel 
execução das leis, possuindo comandos gerais e abstratos, tais como os 
decretos regulamentares, as instruções normativas, os regimentos, entre outros. 
Apesar de possuírem comandos gerais e abstratos (assim como acontece 
com as leis), os atos normativos não podem inovar na ordem jurídica, 
possuindo como limite o texto da lei que regulamentam. 
 
7.2. Atos ordinatórios 
Os atos ordinatórios decorrem do poder hierárquico e têm o objetivo 
de disciplinar o funcionamento da Administração, orientando os agentes 
públicos subordinados no exercício das funções que desempenham. Os atos 
ordinatórios restringem-se ao interior da Administração e somente alcançam 
os servidores que estão subordinados à chefia que os expediu. 
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Como exemplos de atos ordinatórios, podemos citar as ordens de serviço 
(que são determinações especiais dirigidas aos responsáveis por obras ou 
serviços públicos, contendo imposições de caráter administrativo ou 
especificações técnicas sobre o modo e a forma de sua realização); as 
instruções (que são ordens escritas e gerais a respeito do modo e da forma de 
execução de determinada atividade ou serviço público, expedidas