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Antonio Octávio Cintra - Sistema de Governo no Brasil (2)

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59 
 1. 
Capítulo 2 
o Sistema de Governo no Brasil 
ANTÓNIO OCTÁVIO CINTRA 
 
1. o contexto da opção 
presidencialista 
A discussão sobre o sistema de governo 
mais conveniente para o Brasil tem sido in- 
tensa ao longo do período republicano, tal- 
vez porque a opção presidencialista, feita sob 
a égide do positivismo militar, quando da 
derrubada da monarquia, jamais tenha sido 
totalmente digerida por expressivas lideran- 
ças de nosso mundo político e intelectual. 
Pode-se especular se o Segundo Reina- 
do, sem a proclamação da República, nos 
teria levado a uma democracia parlamenta- 
rista, como ocorreu com muitas monarquias 
européias naquela época. Essa trajetória, em 
direção à democracia parlamentarista, prova- 
velmente teria esbarrado em sérios obstácu- 
los. O Brasil de então ainda era uma socieda- 
de com muito baixa participação política, 
eleitorado minúsculo e imensa população 
rural, submetida ao poder tradicional dos 
donos de terra. O sistema político imperial 
era oligárquico, atrasado em relação aos sis- 
temas europeus, que evoluíram para o go- 
verno parlamentar ao longo do século XIX 
e começo do século XX. 
Havia nele, contudo, um esboço das ins- 
tituições básicas de competição política e "con- 
testação pública", insuficiente, por certo, para 
caracterizar um regime como democrático, 
mas pelo menos voltado para a direção certa 
de uma monarquia constitucional, parlamen- 
tarista e democratizada. 
1
 A República cortou 
a possibilidade desse desfecho. 
Já nos primeiros anos de nosso presiden- 
cialismo, Sílvio Romero o criticava com vi- 
gorosos argumentos. Para Romero, teria sido 
melhor se houvéssemos trilhado a via parla- 
mentarista, esboçada pelas instituições e prá- 
ticas imperiais.' 
 
1. Ao estudar a formação histórica das democracias contemporâneas, Robert Dahl distinguiu duas dimensões 
ao longo das quais os regimes evoluem na direção democrática. Uma delas, o grau de "contestação pública", 
consiste na possibilidade de haver uma oposição, com liberdade de competir, por meios pacíficos, para 
chegar ao governo. A outra dimensão é o grau de inclusão do sistema: que parcela do povo pode participar 
das instituições de "contestação pública"? Dahl mapeia a evolução democrática ao longo dos dois eixos, 
desde o ponto de partida das "hegernonias fechadas" até o eventual desfecho plenamente democrático 
(poliárquico, em sua terminologia) (DAHL, 1971). Bolívar Lamounier adaptou esse esquema, englobando a 
"contestação pública" na dimensão "fortalecimento do sistema representativo" e encarando o grau de inclu- 
são mais vastamente como "desconcentração socioeconômica". Nossas instituições imperiais caminhavam 
na direção positiva ao longo do primeiro eixo, mas faltava-lhes muito a percorrer ao longo do outro 
(LAMOUNIER, 1996). 
 
2. Romero (1958) praticamente antecipou, na década final do século XIX, as principais objeções ao presiden- 
cialismo suscitadas por vários autores ao longo 
Cintra, Antonio Octávio. O Sistema de 
Governo no Brasil in Avelar, Lúcia e 
Cintra, Antonio Octávio. Sistema 
Político Brasileiro. São Paulo. Unesp, 
2007. 
60 
 
2. 
 
 
o próprio Rui Barbosa, tão influente 
na redação da primeira Constituição re- 
publicana, parece ter aceitado o sistema 
presidencialista com relutância, por julgar o 
parlamentarismo incompatível com o fede- 
ralismo, necessário ao Brasil. 
 
Anos mais tarde, Rui mudou de posição 
sobre a matéria, mas já era tarde, pois o 
presidencialismo a essa altura estava bem 
enraizado.:' 
 
Bolívar Lamounier observa ter a prefe- 
rência parlamentarista decaído rapidamente 
ao se consolidar o regime republicano esta- 
belecido em 1889. A principal razão para esse 
declínio foi, segundo ele, a identificação en- 
tre parlamentarismo e monarquia. A ques- 
tão do parlamentarismo dificilmente pode- 
ria medrar na Primeira República, dada a 
preocupação então dominante com o forta- 
lecimento da Presidência e do poder central. 
 
 
2. Parlamentarismo: 
tentativas de implantá-Io 
 
No entanto, apesar desse empuxo 
centralizador, nota Lamounier também a 
presença de traços consociativos" na organi- 
zação política republicana, desde os 
primórdios do regime: o federalismo, o 
bicameralismo, o mandato presidencial de 
quatro anos sem reeleição - destinado a es- 
friar tentações continuístas -, aos quais se 
acrescentaram, depois, a representação pro- 
porcional (Código Eleitoral de 1932), o 
multipartidarismo e as "grandes coalizões". 
Assim, apesar da adesão ao presidencialis- 
mo, esses traços da República Velha teriam 
permitido a sobrevivência da idéia parlamen- 
tarista - um sistema de poder compartilha- 
dos - juntamente com o repúdio, por subs- 
tancial parcela da elite política, ao populismo 
varguista e ao presidencialismo plebiscitário." 
3. Sobre a posição de Rui Barbosa na questão presidencialismo-parlamentarismo, Lamounier (1999). Também 
Brossard (1997). 
4. O conceito de consociativo se aplica a sistemas políticos com diversidade de centros de poder. Neles, o 
poder não é indiviso. Não se pode conquistá-Io por inteiro. Ao contrário, nos arranjos consociativos, as 
minorias detêm poder de veto. O federalismo é um importante arranjo político consociativo, pois, num 
sistema federal, o governo central tem competências, mas as unidades federadas conservam as suas, e é 
preciso estabelecer regras de convívio e cooperação entre ambas as esferas. Os sistemas eleitorais proporcio- 
nais, que permitem a representação das várias opções e preferências do eleitorado e facilitam o 
multipartidarismo, são consociativos, em contraste com os sistemas majoritários, que dão a vitória à maioria 
e deixam de fora a minoria. Em geral, havendo multipartidarismo, será necessário, para sustentação do 
governo, coligar vários partidos. Na moderna Ciência Política, o conceito de sistema consociativo foi intro- 
duzido e extensamente trabalhado por Arend Lijphart (UJPHART, 1982). 
5. Lamounier tem em mente, ao mencionar os fatores "consociativos" que favoreceriam a persistência da 
proposta parlamentarista, não o sistema parlamentar britânico, de governo de gabinete, senão o parlamen- 
tarismo dos países continentais da Europa, assentados em multipartidarismo e, em geral, no consociativismo. 
Neles, a maioria parlamentar geralmente é uma coligação de partidos, que atende aos interesses mais impor- 
tantes do país, não só os originados na estrutura de classe, mas também, entre outros, os de caráter étnico- 
cultural, religioso e regional. 
6. LAMOUNIER, 1991:43. Por presidencialismo plebiscitário se entende aquele em que o líder mantém a 
ficção de uma ligação direta com o povo, sem intermediação de partidos e instituições. Opositor ferrenho 
do presidencialismo plebiscitário e incansável propugnador da causa parlamentarista foi o deputado gaúcho 
Raul Pilla, cujos pronunciamentos mais importantes estão compilados em Rau/ Pilla (Perfis Parlamentares, 
16), Brasília: Câmara dos Deputados, 1991. 
61 
 3. 
 
o parlamentarismo teve uma chance 
quando instituído pelo Ato Adicional," edi- 
tado para resolver a crise política advinda 
com a renúncia de Jânio Quadros à Presi- 
dência e o subseqüente veto militar à posse 
do vice-presidente João Goulart, em 1961. 
O Ato Adicional representava, porém, 
uma capitis diminutio para Goulart, eleito 
dentro da regra do sistema presidencial, a 
qual lhe daria, como presidente, os poderes 
característicos do cargo nesse sistema. No 
parlamentarismo,