Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) - Lei nº 6938_81

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21 de Maio de 2019
Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) - Lei nº
6938/81
Conceito, objeto e instrumentos.
POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (PNMA) – LEI Nº
6.938/81
1. Conceito:
A PNMA vem disciplinada pela Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981 e
foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988. É a referência mais
importante na proteção ambiental. Ela dá efetividade ao artigo
Constitucional 225. O Direito que está preceituado neste artigo é
referente ao meio ambiente equilibrado simultaneamente ao dever de
responsabilidade, quando uma atividade gerar dano ambiental.
Portanto, esse dispositivo Constitucional, regulador do meio ambiente,
determina o não uso indiscriminado de determinado bem, quando sua
utilização colocar em risco o equilíbrio ambiental.
A ação governamental objetiva a manutenção do equilíbrio ecológico,
sendo certo que o meio ambiente é um patrimônio público de uso
coletivo e deve ser necessariamente protegido. Por isso é que a
preservação, a recuperação e a revitalização do meio ambiente há de
constituir uma preocupação do Poder Público e, consequentemente, do
Direito, porque ele forma a ambiência na qual se move, desenvolve,
atua e expande a vida humana.
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O objetivo da PNMA é de regulamentar as várias atividades que
envolvam o meio ambiente, para que haja preservação, melhoria e
recuperação da qualidade ambiental, tornando favorável a vida,
assegurando à população condições propícias para seu
desenvolvimento social e econômico. Esses objetivos para serem
atingidos, devem ser orientados por princípios, fundamentais na busca
da proteção ambiental, conforme descrito a seguir.
2. Objetivo:
A Política Nacional do Meio Ambiente tem como objetivo tornar efetivo
o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, como
prevê o princípio matriz contido no caputdo art. 225 da Constituição
Federal. E por meio ambiente ecologicamente equilibrado se entende a
qualidade ambiental propícia à vida das presentes e das futuras
gerações.
Além disso, viabilizar a compatibilização do desenvolvimento
socioeconômico com a utilização racional dos recursos ambientais,
fazendo com que a exploração do meio ambiente ocorra em condições
propícias à vida e à qualidade de vida.
Na verdade, a Política Nacional do Meio Ambiente possui objetivo geral
e objetivos específicos, estando o primeiro previsto no caput do art. 2º
da Lei nº 6.938/81. Dizendo que Política Nacional do Meio Ambiente
tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade
ambiental propicia à vida, visando assegurar, no país, condições ao
desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional
e à proteção da dignidade da vida humana.
Dessa maneira, o objetivo geral da Política Nacional do Meio Ambiente
está dividido em preservação, melhoramento e recuperação do meio
ambiente. Preservar é procurar manter o estado natural dos recursos
naturais impedindo a intervenção dos seres humanos. Significa
perenizar, perpetua, deixar intocados os recursos ambientais. Melhorar
é fazer com que a qualidade ambiental se torne progressivamente
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melhor por meio da intervenção humana, realizando o manejo
adequado das espécies animais e vegetais e dos outros recursos
ambientais. É a atribuição ao meio ambiente de condições melhores do
que ele apresenta. Recuperar é buscar o status quo ante de uma área
degradada por meio da intervenção humana, a fim de fazer com que ela
volte a ter as características ambientais de antes. A recuperação é o
objetivo mais difícil, em alguns casos até impossível, de ser alcançado,
tendo em vista as características próprias do dano ambiental.
Por sua vez, os objetivos específicos estão disciplinados pela lei em
questão de uma forma bastante ampla no art. 4º da Lei em comento:
Art. 4º – A Política Nacional do Meio Ambiente visará:
I – à compatibilizacao do desenvolvimento econômico-social com a
preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;
II – à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à
qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União,
dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;
III – ao estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental
e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais;
IV – ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnológicas nacionais
orientadas para o uso racional de recursos ambientais;
V – à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e
informações ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a necessidade de
preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico;
VI – à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à
utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a
manutenção do equilíbrio ecológico propicio à vida;
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VII – à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de
recuperar e/ou indenizar os danos causados, e ao usuário da
contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins
econômicos.
Tanto o objetivo geral quanto os objetivos específicos conduzem à
concepção de que a Política Nacional do Meio Ambiente, ao tentar
harmonizar a defesa do meio ambiente com o desenvolvimento
econômico e com a justiça social, tem como primeira finalidade maior a
promoção do desenvolvimento sustentável e como última finalidade
maior a efetivação do princípio da dignidade da pessoa humana.
3. Instrumentos:
Os Instrumentos da PNMA, estão elencados no artigo 9º da Lei n.º
6.938/81. São mecanismos utilizados pela Administração Pública para
que os objetivos da política nacional sejam alcançados. Foram
estabelecidos por meio de Resoluções do Conselho Nacional do Meio
Ambiente (CONAMA).
Dos Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente
mencionados no artigo 9º da Lei n.º 6.938/81 e definidos nas
Resoluções do CONAMA, é importante discorrer com mais detalhes
sobre os Padrões de Qualidade, o Zoneamento Ambiental, a Avaliação
de Impacto Ambiental, Estudo e Relatório de Impacto Ambiental, o
Licenciamento Ambiental e a Auditoria Ambiental, em que se pese não
estar prevista na Política Nacional, é instrumento de aferição
financeira em relação ao controle ambiental.
3.1. Padrões de qualidade ambiental
Entre os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, estão os
Padrões de Qualidade Ambiental (artigo 9º, I), que envolve a gestão
dos componentes do meio ambiente, que são a qualidade do ar, das
águas e dos padrões de ruído. Veremos:
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A Resolução do CONAMA n.º 5 de 1989, criou o Programa Nacional de
Controle de Qualidade do Ar (PRONAR), que estabelece os limites de
poluentes no ar atmosférico, para proteção à saúde. A Resolução n.º 3
de 1990 define poluente como qualquer forma de matéria ou energia
com intensidade e em quantidade de concentração que possam afetar a
saúde.
Em relação às águas, a Resolução n.º 357 de 2005,classifica as águas
em: doce, salgada e salina. Esta classificação tem por objetivo dar
destinação ao uso da água fixando os critérios de uso, que são
estabelecidos pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos. Quanto à
qualidade dos ruídos, a Resolução n.º 1 de 1990 do CONAMA, deu
validade à NBR n.º 10.152 da ABNT, que avalia a intensidade dos
ruídos em áreas habitadas, onde deverá ser obedecido o interesse à
saúde e ao sossego público.
3.2. Zoneamento ambiental
A intervenção estatal no domínio econômico procura organizar a
relação espaço-produção, regulando recursos, interferindo nas
atividades, incentivando condutas, para possibilitar o uso ordenado do
território. O zoneamento ambiental (artigo 9º, II), é fonte vigorosa do
Poder Estatal.
Assim o define José Afonso da Silva: “O zoneamento é instrumento
jurídico de ordenação do uso e ocupação do solo. Em um primeiro
sentido o zoneamento consiste na repartição do território municipal à
vista da destinação da terra e do uso do solo, definindo, no primeiro
caso, a qualificação do solo em urbano, de expansão urbana,
urbanizável e rural; e no segundo dividindo o território do Município
em zonas de uso. Foi sempre considerado, nesta segunda acepção,
como um dos principais instrumentos do planejamento urbanístico
municipal, configurando um Plano Urbanístico Especial. Foi neste
último sentido, mais tipicamente de Zoneamento Urbano, que o
definimos, de outra feita, como um procedimento urbanístico
destinado a fixar os usos adequados para as diversas áreas do solo
municipal.”
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O zoneamento ambiental, também é previsto no Estatuto das Cidades,
Lei n.º 10.257/01, artigo 4º, inciso III, alínea c, com a finalidade de
contribuir com a sustentabilidade dos municípios, desde que seja
utilizado com eficácia, buscando a ordenação do uso do solo, evitando
seu uso inadequado e impedindo a poluição e degradação das áreas de
relevância para o Meio Ambiente.
No artigo 30 da Constituição Federal de 1988, consta que, cabe ao
Município promover o adequado ordenamento territorial exercendo a
tarefa quanto ao uso e ocupação do solo. Desta forma, há ainda, outro
instrumento para sua utilização que é o Plano Diretor (artigo 182,
parágrafos 1º e 2º da C. F.), que consiste em lei municipal de diretrizes
de ocupação da cidade, onde deve constar segundo suas características
físicas e vocações, as regras básicas que determinem o que é permitido
e o que não é em cada parte de seu território. É processo de discussão
entre a sociedade e a Prefeitura, devendo ser aprovado pela Câmara
dos Vereadores e sancionado pelo prefeito.
3.3. Avaliação de impactos ambientais (A. I. A.)
Como instrumento da PNMA, o AIA tem caráter preventivo para
assegurar que um determinado projeto, possível de causar danos
ambientais seja analisado, levando-se em consideração as
probabilidades de causar impactos ao meio ambiente e que o potencial
dano seja levado em consideração para o processo de aprovação de
licença ambiental. Os procedimentos devem garantir a adoção de
medidas de proteção em caso de aprovação para implantação do
empreendimento.
Muitos projetos são propostos para ambientes com diversidades que
compõem vários significados para pessoas e realidades as mais
diversas. Neste sentido é necessário que haja uma avaliação prévia das
condições deste ambiente, principalmente para determinar quais os
impactos ambientais que o empreendimento irá causar. Cada área
possui suas características próprias, sendo necessário verificar as
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condições do ambiente natural, ainda avaliar o ambiente social em sua
estrutura material constituída pelo homem e pelos sistemas sociais em
seu redor.
Para haver desenvolvimento socioeconômico e qualidade de vida é
necessário avaliar, planejar e ainda, obrigar-se à manutenção do
ambiente que será utilizado por determinado empreendimento.
Avaliação de Impacto Ambiental e o Relatório de Impacto Ambiental
previstos no artigo 9º, inciso III, estão definidos na Resolução
CONAMA n.º 237, artigo 1º, inciso III:
“Art. 1º Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes
definições: [...]
III. Estudos Ambientais: são todos e quaisquer estudos relativos aos
aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação
e ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentado como
subsídio para a análise de licença requerida, tais como: relatório
ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental
preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de
recuperação de área degradada e análise preliminar de risco.[...]
Art. 3º A licença ambiental para empreendimentos e atividades
consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa
degradação do meio dependerá de prévio estudo de impacto
ambiental e respectivo relatório deimpacto sobre o meio ambiente
(EIA/RIMA), ao qual dar-se-á publicidade, garantida a realização de
audiências públicas, quandocouber, de acordo com a
regulamentação”.
Esta avaliação tem por escopo verificar preliminarmente por meio de
estudo técnico, a probabilidade de existência de algum risco
potencialmente degradante ao Meio Ambiente, o que poderá impedir
ou estabelecer novas regras ao empreendimento que se pretende
viabilizar.
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3.4. Estudo de impacto ambiental (EIA) e relatório de impacto
ambiental (RIMA)
O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) foi instituído dentro da Política
Nacional do Meio Ambiente, por meio da Resolução CONAMA, n.º
001/86 de 23 de janeiro de 1986. É documento técnico, onde são
avaliadas as consequências para o ambiente decorrentes de um
determinado projeto. Nele encontram-se identificados e avaliados de
forma imparcial e técnica os impactos que um determinado projeto
poderá causar no ambiente, assim como apresentar medidas para
minimizar os possíveis impactos.
O objetivo de se estudar os impactos é o de avaliar as consequências
das ações, para prevenir danos que o ambiente poderia sofrer devido à
execução dos projetos. Está previsto no artigo 225, § 1º, inciso IV da
Constituição Federal.
Deve atender ao que exige a Lei da Política Nacional do Meio
Ambiente, que estão elencados no artigo 5º da Resolução CONAMA n.º
001/86:
“Artigo 5º - O estudo de impacto ambiental, além de atender a
legislação, em especial os princípios e objetivos expressos da Lei de
Política Nacional do Meio Ambiente, obedecerá as seguintes diretrizes
gerais:
I – Contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização de
projeto, confrontando-as com a hipótese de não execução do projeto;
II – Identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais
gerados nas fases de implantação e operação da atividade;
III – Definir os limites da área geográfica a ser direta ou
indiretamente afetada pelos impactos, denominada área de influência
do projeto, considerando, em todos os casos, a bacia hidrográfica na
qual se localiza;
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IV – Considerar os planos e programas governamentais, propostos e
em implantação na área de influência do projeto, e sua
compatibilidade.”
Havendo qualquer interesse peculiar local, o Poder Público poderá
complementar com as questões pertinentes. O estudo exigeainda,
visão multidisciplinar, com a finalidade de avaliar todos os aspectos
que envolvam a ação.
Como modalidade de avaliação ambiental o EIA é considerado um dos
mais notáveis instrumentos de desenvolvimento econômico-social,
com a preservação da qualidade ambiental.
Trata-se de um procedimento complexo que deve se tornar público e
envolve vários entes, entre eles, o órgão público ambiental, o
empreendedor que pretende exercer a atividade ou obra, a equipe
técnica multidisciplinar e os interessados, que são as entidades
ambientalistas, eventuais vítimas, enfim, qualquer cidadão.
Todas essas exigências para o EIA, são de suma importância e devem
fazer parte do Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), para que não
sejam levantadas possíveis nulidades.
O RIMA deverá ser divulgado, apresentando as conclusões para que
sejam discutidas junto à população em audiência pública, que permite
o esclarecimento de dúvidas e a apresentação de opiniões da sociedade,
principalmente as pessoas do lugar afetado pelo empreendimento.
A partir desse momento, o órgão ambiental fará sua manifestação a
respeito da atividade e de suas implicações, positivas ou não, e logo a
seguir tomará a decisão da emissão ou não da licença ambiental.
É necessário ressaltar que esse instrumento tem como princípios o da
prevenção e da precaução, não tendo por finalidade impedir o
desenvolvimento de atividades econômicas e sociais, mas adequar o
crescimento à preservação ambiental. Assim, é relevante sua
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importância, pois requer atuação conjunta do Poder Público, da
sociedade e da comunidade científica, com a finalidade de se
harmonizarem em um objetivo comum, o de impulsionar o
desenvolvimento social e econômico à preservação do meio ambiente.
É necessário dizer que o deferimento da licença ambiental, será
possível mesmo que o EIA seja desfavorável. Fica caracterizada, com
esta possibilidade, a discricionariedade da administração pública para
conceder ou não a licença ambiental. Neste caso, havendo algum dano
ao meio ambiente, e, no entanto, se a atividade contribui para o
desenvolvimento socioeconômico, é possível que o Poder Público
autorize a atividade, desde que fundamente sua decisão.
A Administração Pública ao conceder uma licença ambiental, mesmo
diante de pontos desfavoráveis apontados pelo EIA, não poderá deixar
de considerar os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência que a norteiam e, ainda, a responsabilidade
objetiva pelos danos que sua decisão vier a causar.
3.5. Licenciamento ambiental
O Licenciamento Ambiental já havia sido previsto na Lei n.º 6.938/81,
em seu artigo 9º, inciso IV, como um dos Instrumentos da Política
Nacional do Meio Ambiente. A Resolução CONAMA 237/97, definiu
que o órgão do SISNAMA é que verificará quando da necessidade das
licenças ambientais específicas de acordo com a natureza,
características e peculiaridades das atividades ou empreendimentos a
serem realizados, que tenham potencial para interferir no meio
ambiente.
A própria Resolução n.º 237/97, traz em seu texto a definição de
Licenciamento Ambiental:
“Art. 1º - Para efeitos desta Resolução são adotadas as seguintes
definições:
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I – Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual
ao órgão ambiental compete licença e localização, instalação,
ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadora
de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente
poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma possam causar
degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulares
e as normas técnicas aplicáveis ao caso”.
O texto Constitucional brasileiro outorga o exercício livre de atividades
econômicas, logo o Poder Público deverá intervir quando embasado
por lei que determine essa intervenção, pois, a atividade econômica
não poderá ser simplesmente cerceada. Quando se entrelaçam,
desenvolvimento econômico e meio ambiente deve haver a
intervenção, tendo em vista todo o estudo e a constatação de que o
meio ambiente não é um bem inesgotável, é passível de ser exaurido.
Esta verdade absoluta é vislumbrada por quase todo o mundo.
O Licenciamento Ambiental é ato complexo que envolve vários agentes
e deve ser precedido do EIA/RIMA, que constatará a significância do
impacto que será causado pelo empreendimento.
Na Resolução CONAMA, constam os tipos de Licenças Ambientais, que
são: Licença Prévia (LP), Licença de Instalação (LI) e Licença de
Operação (LO).
Estabelece ainda, que os estudos necessários ao processo de
licenciamento, deverão ser realizados por profissionais habilitados. As
despesas que envolvam os procedimentos ficarão a cargo do
empreendedor.
Toda a atividade que possa gerar algum dano ao meio ambiente, terá
como requisito o licenciamento ambiental. Essas atividades estão
elencadas nos anexos da Resolução CONAMA n.º 237/97.
Resumidamente são elas: indústrias de qualquer porte; depósitos;
atividades de parcelamento do solo; criação animal; irrigação;
lavanderias, atividades que envolvam resíduos; cemitérios; obras civis;
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serviços de utilidade como o tratamento de água e esgoto; usinas
termelétricas; hidrelétricas; energia eólica; portos; terminais;
complexos de lazer; pista de corrida; recondicionamento de
pneumáticos; forno de carvão; comércio de agrotóxicos; de produtos de
origem mineral, vegetal ou químicos; postos de combustíveis e
lavagem; restaurantes; lanchonetes; laboratórios; hospitais e clínicas.
A ausência de licença caracteriza crime previsto na Lei n.º 9605/98,
que dispõe sobre as sanções penais e administrativas para as condutas
lesivas ao Meio Ambiente.
Apesar do rol que trás a Resolução CONAMA, n.º 237/97, há atividades
que não estão sujeitas ao Licenciamento Ambiental. Podemos citar
José Carlos Barbieri: “Nem toda a atividade ou empreendimento estão
sujeitos ao licenciamento ambiental. A Resolução CONAMA 237/97
apresenta uma relação de atividades ou empreendimentos sujeitos ao
licenciamento ambiental, mas trata-se de uma lista não exaustiva, pois
cabe ao órgão ambiental competente definir os critérios de
exigibilidade, o detalhamento e a complementação dessa relação,
considerando as especialidades, os riscos ambientais, o porte e outras
características do empreendimento ou atividade.”
A competência para a concessão das licenças ambientais é dos órgãos
que compõem o SISNAMA, descritos no artigo 6º, da Lei n.º 6.938/81.
Via de regra a competência é do órgão público estadual. O CONAMA
fixa as regras gerais para a concessão. Na Resolução n.º 237/97, artigo
4º, estão essas regras gerais, “compete ao SISNAMA, o licenciamento
ambiental, que se refere o artigo 10 da Lei n.º 6.938/81, de
empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de
âmbito nacional ou regional” e na Resolução n.º 001/86, artigo 2º,
estão dispostas as modalidades e prazos de validade, ainda as hipóteses
de revogação das licenças concedidas, “Dependerá de elaboração de
Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e respectivo Relatório de Impacto
Ambiental (RIMA), a ser submetido à aprovação do órgão estadual
competente e do IBAMA, em caráter supletivo, o licenciamento de
atividades modificadoras do meio ambiente”.
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3.6. Auditoria ambiental
Auditoria pode ser definida como um instrumento de verificação de
condição financeira de determinada instituição, desta forma, auditoria
ambiental pode ser vista como avaliação da gestão ambiental, ou seja,
de seu comportamento em relação ao meio ambiente. Ela é uma
consequência da qualidade utilizada pela empresa (pública ou privada),
que busca a certificação de sua gestão. No entanto não está
determinada como instrumento pelo artigo 9º da Lei de Política
Nacional do Meio Ambiente.
Porém, tendo em vista uma gama de instrumentos nacionais que visam
a proteção dos bens ambientais, a auditoria ambiental deve seguir os
direitos e deveres determinados pela legislação pátria, para que sejam
alcançados os fins a que se destinam.
Pode-se verificar que as auditorias ambientais são realizadas por
diversos motivos, não somente como anteriormente para assegurar
adequação às leis ambientais, evitando punições ou imposições de
indenizações. São hoje recomendadas em caráter regular e sistemático
com a finalidade de auferir o desempenho ambiental das instituições
públicas ou privadas, haja vista a imagem veiculada dos produtos e
serviços fazer frente à população. Ademais, os serviços públicos
deixaram de ter posição diferenciada a partir de Constituição de 1988,
em decorrência dos princípios da publicidade e da eficiência (art. 37).
Isso se deve ao fato de não só existirem normas de comando e controle,
mas instrumentos econômicos.
Em alguns Estados as auditorias ambientais são obrigatórias e
utilizadas pelo setor público, como instrumento de ação, controle e
apoio para concessão de licenças ambientais, por meio da contratação
de empresas privadas para sua realização. Os Estados do Rio de
Janeiro (Lei n.º 1.898/91); em Minas Gerais (Lei n.º 15.017/04); no
Espírito Santo (Lei n.º 4.802/93); no Ceará (Lei n.º 12.685/97); em
Santa Catarina (Lei n.º 10.720/98); no Amapá (Lei n.º 485/99); na
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Paraíba (Portaria n.º 04/04); no Distrito Federal (Lei n.º 3.458/04),
em São Paulo são obrigatórias em alguns Municípios, onde há portos,
como na cidade de Santos. No Paraná (Lei n.º 13.448/020).
Importante destacar que a divulgação de informações sobre as
condições ambientais é relevante para as instituições. Isso pode ser
feito por meio dos balanços e demonstrações de resultados. Para que
estas informações sejam acrescidas aos demonstrativos, é necessário
que os gastos com Meio Ambiente sejam incluídos na contabilidade,
reconhecida hoje como contabilidade ambiental, em item próprio,
designado como custo ambiental, que são aqueles relacionados a
cálculos estimados de reposição, recuperação e preservação do
ambiente por atividades lesivas ao meio, as indenizações pagas ou
possíveis a pagar.
Para que a PNMA tenha consistência, é necessário que seus
instrumentos sejam peças práticas e desempenhem seus papéis
específicos. Os instrumentos foram criados, acreditando-se ser o
caminho a trilhar para a consecução da finalidade da política nacional
que é a sustentabilidade ambiental. Resta verificar se esses
instrumentos são deveras eficazes.
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