Questões práticas sobre improbidade administrativa

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QUESTÕES PRÁTICAS SOBRE 
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
República Federativa do Brasil
Ministério Público da União
Procurador-Geral da República
Roberto Monteiro Gurgel Santos
Diretor-Geral da Escola Superior do Ministério Público da União
Nicolao Dino de Castro e Costa Neto
Câmara Editorial Geral
Ministério Público Federal
Robério Nunes dos Anjos Filho – Coordenador 
Procurador Regional da República - 3a Região
Antonio do Passo Cabral 
Procurador da República - PR/RJ
Ministério Público do trabalho
Cristiano Otávio Paixão Araújo Pinto 
Procurador do Trabalho – PRT 10a Região/DF 
José Antônio Vieira de Freitas Filho 
Procurador do Trabalho – PRT 1a Região/RJ
Ministério Público do distrito Federal e territórios
Ana Luisa Rivera 
 Promotora de Justiça
Maria Rosynete de Oliveira Lima 
Promotora de Justiça
Ministério Público Militar
José Carlos Couto de Carvalho 
Subprocurador-Geral de Justiça Militar aposentado
QUESTÕES PRÁTICAS SOBRE IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA
Coordenadora
Samantha Chantal Dobrowolski
Brasília-DF
2011
ESCOLA SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO
Escola Superior do Ministério Público da União
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Q5 Questões práticas sobre improbidade administrativa Samantha Chantal Dobrowolski 
(Coordenadora) ; Ageu Florêncio da Cunha ... [et al.] – Brasília : ESMPU, 2011.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
Biblioteca da Escola Superior do Ministério Público da União 
326 p. 
978-85-88652- 41-5
Publicado também em versão eletrônica, ISBN 978-85-88652-42-2
 1. Improbidade administrativa. 2. Direito ambiental. 3. Agente público 
– enriquecimento ilícito. 4. Agente político. 5. Prefeito. 6. Indisponibilidade 
de bens. I. Dobrowolski, Samantha Chantal.
CDD 341.337
Sumário
Apresentação 7
Colaboradores 12
A improbidade administrativa em razão do 
descumprimento do dever fundamental 
de prestar contas
Sergei Medeiros Araújo 14
O dever de probidade administrativa 
ambiental e a aplicabilidade da 
Lei n. 8.429/1992
Alexandre Melz Nardes 38
A evolução patrimonial do agente público 
em desproporcionalidade aos seus rendimentos: 
uma presunção de enriquecimento ilícito – 
exegese do inciso VII do art. 9o da 
Lei n. 8.429/1992 
Suzana Fairbanks Schnitzlein Oliveira 62
Competência federal no processo coletivo
Tiago Alzuguir Gutierrez 90
A aplicação da Lei de Improbidade 
Administrativa aos agentes políticos
Ageu Florêncio da Cunha 122
Ação de improbidade contra prefeito: 
estudo da jurisprudência superior
Denise Vinci Túlio 140
Aplicação e dosimetria das sanções da 
Lei de Improbidade Administrativa
Ruy Nestor Bastos Mello 184
Improbidade administrativa e 
indisponibilidade de bens
Marco Aurélio Adão 214
Considerações sobre a prescrição da 
ação de improbidade administrativa
Reginaldo Pereira da Trindade 246
Início do prazo prescricional nas ações 
de improbidade administrativa
(crítica ao inciso I do art. 23 da 
Lei n. 8.429/1992)
Tarcísio H. P. Henriques Filho 284
A atuação da CGU na fiscalização 
dos convênios federais firmados 
com prefeituras
Isabela de Holanda Cavalcanti 312
Apresentação
Ao final de 2005, deu-se início ao I Curso à Distância sobre 
a Atuação Extrajudicial e Judicial do Ministério Público na Defesa 
do Patrimônio Público e da Moralidade Administrativa, realizado 
pela Escola Superior do Ministério Público da União (ESMPU) e 
pela 5ª Câmara de Coordenação e Revisão (CCR) do Ministério 
Público Federal (MPF).
O curso contou com seminário presencial de abertura, 
 seguido de três módulos não presenciais, cujos conteúdos forma-
ram um “todo” sequencial, que resultou também no levantamen-
to de amplo material doutrinário e jurisprudencial, atualmente 
disponível no acervo da ESMPU. Com ele, objetivou-se promover 
a atualização de Membros do MPF atuantes na defesa do patri-
mônio público e da moralidade administrativa, bem como fomen-
tar o diálogo institucional e o intercâmbio de experiências entre 
Colegas do MPF, integrantes de carreiras afins e de entidades de 
fiscalização e controle da Administração Pública.
 Após vencidas diversas dificuldades iniciais na utilização 
das ferramentas tecnológicas então disponíveis à ESMPU, que im-
primiram um ritmo mais informal à condução de suas atividades, 
o I Curso à Distância sobre a Atuação Extrajudicial e Judicial do 
Ministério Público na Defesa do Patrimônio Público e da Morali- 
dade Administrativa, na condição de projeto piloto em ambiente 
virtual na ESMPU/MPF, com limitados recursos humanos e ma-
teriais, foi marcado pela dedicação de seus participantes e mode-
radores, voluntários para a experiência, sem qualquer contrapar-
tida a não ser a própria reciclagem e troca de informações sobre a 
matéria em questão. 
Privilegiou-se, durante o curso, o nível pragmático de abor-
dagem do tema cujo tratamento legislativo, que pode ser consi-
derado ainda recente e não integralmente explorado no País, tem 
suscitado polêmica no meio forense e na jurisprudência. Como resul-
tado, os artigos produzidos por participantes do projeto em sua fase 
final, que ora são apresentados ao público no livro Questões práticas 
sobre improbidade administrativa, destacam, além de reflexões 
teórico-dogmáticas, experiências concretas na busca da aplicação 
da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992) e questões 
difíceis ou recorrentes, enfrentadas processualmente na atuação 
ministerial de seus autores. Em função disto, nesta publicação, 
a par de respeitar-se a lógica da ordenação vigente no texto da Lei 
n. 8.429/1992, procurou-se partir dos enfoques mais gerais para, ao 
final, chegar-se às análises mais empíricas e aplicadas sobre o assunto.
Assim, de início, apresentam-se textos voltados ao exame 
 o que é o ato de improbidade ou de sua tipologia. Nesta linha, 
Sergei Medeiros Araújo analisa a improbidade administrativa 
em razão do descumprimento do dever fundamental de prestar 
contas. Por sua vez, AlexandreMelz Nardes discorre sobre o dever 
de probidade administrativa ambiental e a aplicabilidade da Lei 
n. 8.429/1992. Suzana Fairbanks Lima de Oliveira examina a 
evolução patrimonial do agente público em desproporcionalida-
de aos seus rendimentos, estudando o artigo 9º, inciso VII, da Lei 
n. 8.429/1992. 
Em seguida, estão os artigos sobre atribuição e competência 
e sujeitos passivos do ato de improbidade. Inicia-se esta parte 
com o texto de Tiago Alzuguir Gutierrez sobre a competência 
federal no processo coletivo, relacionando-a também com a 
ação de improbidade administrativa. Após, Ageu Florêncio da 
Cunha discorre sobre a ainda controvertida aplicação da Lei 
n. 8.429/1992 aos agentes políticos. E, logo após, Denise Vinci 
Tulio, com estudo da jurisprudência superior, analisa a ação de 
improbidade contra prefeitos. 
Por último, reúnem-se os escritos afetos a sanções, ques-
tões processuais e aspectos da investigação de atos de impro-
bidade. Assim, Ruy Nestor Bastos Mello aborda a aplicação e 
dosimetria das sanções da Lei de Improbidade Administrativa. 
Marco Aurélio Adão trata de improbidade administrativa e indis-
ponibilidade de bens. Reginaldo Pereira da Trindade examina a 
prescrição da Ação de Improbidade Administrativa, e, também 
sobre este complexo ponto, Tarcísio Humberto Parreiras Henri-
ques Filho oferece análise crítica ao inciso I do artigo 23 da Lei 
n. 8.429/1992, vale dizer, sobre o início do prazo prescricional 
nas ações de improbidade administrativa. Finalmente, Isabela de 
Holanda Cavalcanti, voltando-se à experiência estatal concreta 
no combate à improbidade administrativa, analisa a atuação da 
Controladoria-Geral da União (CGU) na fiscalização dos convê-
nios federais firmados com prefeituras.
Certamente, com a publicação dos presentes artigos, 
além de cultivar o registro histórico de suas iniciativas, a 
ESMPU propicia importante difusão da atuação e do pensa-
mento dos Membros do MPF em matéria tão sensível quan-
to cara ao Ministério Público nacional, cujos integrantes 
têm sido os principais agentes no manejo dos instrumentos le-
gais no combate à improbidade administrativa, buscando apri-
morá-los, construindo doutrina, aplicando-os no cotidiano fo-
rense, e, com isto, propiciando o surgimento de posicionamentos 
jurisprudenciais.
Imperativo registrar que esta publicação e o curso que lhe 
deu origem não teriam ocorrido sem a colaboração de Colegas 
e servidores do MPF e da ESMPU, cumprindo destacar, com gra- 
tidão, o entusiasmo e confiança incondicionais de Gilda Pereira 
de Carvalho, Coordenadora da 5ª CCR à época do início do projeto 
e responsável por sua concepção inicial, que encampou, após, no 
âmbito de suas atribuições, as fases seguintes de seu desenvol- 
vimento. Do mesmo modo, Eugênio José Guilherme de 
Aragão, seu sucessor à frente da 5ª CCR, aderiu integralmente 
à ideia e deu total respaldo a seus desdobramentos finais até a 
edição destes artigos. 
Auxílio estratégico à operacionalização do projeto foi dado 
pela Procuradoria Regional da República da 4ª Região (PRR4), de 
onde foram coordenados à distância os trabalhos, que, por meio 
de sua Chefia, exercida à época por Maria Hilda Marsiaj Pinto, 
cooperando com a ESMPU e 5ª CCR/MPF, facilitou a participação 
da Divisão de Informática local, especialmente do Analista de 
Informática Maurício Gindri Fávero, designado para prestar o 
indispensável suporte técnico, sobretudo durante a desafiante e 
longa fase inaugural de gestão das ferramentas de ensino remoto 
utilizadas. É de rigor mencionar, ainda, a relevante contribuição 
nas atividades iniciais de coordenação do curso de Maria Emília 
Corrêa da Costa, também lotada na PRR4.
Cumpre, ademais, agradecer à ESMPU, que, através de 
sua Direção e de seu corpo técnico, tornou possível a realização 
concreta do referido projeto, tendo sido decisivo o apoio das 
gestões de Lindôra Maria de Araújo, Rodrigo Janot Monteiro 
de Barros e Nicolao Dino de Castro e Costa Neto. Imprescindíveis, 
também, a de Humberto Jacques de Medeiros, ao tempo em que 
foi Coordenador de Ensino/MPF da ESMPU, e os esforços e 
seriedade de Odim Brandão Ferreira, na condição de membro no 
Conselho Editorial da ESMPU.
Especial menção, com particular destaque para os pacien-
tes e dedicados autores dos textos agora publicados, é devida a 
todos os Colegas que, ainda que apenas parcialmente, partici-
param da iniciativa que resultou neste livro, a saber: Alexandre 
Ferreira Infante Vieira, Alexandre Melz Nardes, Allan Versiani 
de Paula, Álvaro Luiz de Mattos Stipp, André Carlos de Amorim 
Pimentel Filho, Anna Carolina Resende Maia, Ageu Florêncio da 
Cunha, Bartira de Aráujo Góes, Bruno Caiado de Acioli, Carlos 
Fernando Mazzoco, Carlos Vinícius Soares Cabeleira, Danilo Pi-
nheiro Dias, Denise Vinci Tulio, Eliana Pires Rocha, Fredi Éver-
ton Wagner, Goethe Odilon Freitas de Abreu, Isabela de Holanda 
Cavalcanti, Israel Gonçalves Santos Silva, João Marcos de Melo 
Marcondes, José Guilherme Ferraz da Costa, Maria Sílvia de Mei-
ra Luedmann, Marcelo Santiago Wolff, Marco Aurélio Alves Adão, 
Marina Filgueira de Carvalho Fernandes, Peterson de Paula Perei-
ra, Reginaldo Pereira da Trindade, Renato Silva de Oliveira, Ro-
dolfo Alves Silva, Rodrigo Antônio Tenório Correia da Silva, Ruy 
Nestor Bastos Mello, Sergei Medeiros Araújo, Suzana Fairbanks 
Lima de Oliveira, Tarcísio Humberto Parreiras Henriques Filho, 
Tiago Alzuguir Gutierrez, Valquíria Oliveira Quixadá Nunes, Vic-
tor Carvalho Veggi, Vinícius Panetto do Nascimento, Wellington 
Divino Marques. 
Elevado reconhecimento é igualmente dedicado aos que 
atuaram como moderadores na delicada fase não presencial 
do curso, cedendo textos, coordenando módulos, chats ou 
fóruns: os Colegas do MPF Denise Neves Abade, Francisco Chaves 
Neto, Geisa de Assis Rodrigues, Humberto Jacques de Medeiros, 
José Roberto de Oliveira Pimenta, João Carlos de Carvalho Rocha, 
Luiza Cristina Fonseca Frischeisen, Márcia Noll Barboza, Márcio 
Andrade Torres, Maria Emília Corrêa da Costa, Marlon Alberto 
Weichert, Mônica Campos de Ré, Mônica Nicida Garcia, Paulo 
Gustavo Guedes Fontes, Sérgio Monteiro Medeiros, Silvana Batini 
César Góes, Vladimir Aras, Walter Claudius Rothenburg. E ainda 
Carlos Alberto de Oliveira Lima (chefe do corpo pericial da 5ª CCR/
MPF), Rogério Pacheco Alves (Promotor de Justiça no Rio de Janei-
ro/MP/RJ), Davi do Espírito Santo (Promotor de Justiça em Santa 
Catarina/MP/SC), Lucieni Pereira da Silva e Marcelo Bemerguy 
(Tribunal de Contas da União); e, Selene Nunes e Ronaldo Camilo 
(Secretaria do Tesouro Nacional). 
Finalmente, releva notar ainda que, por curiosa coincidência, 
esta publicação coincide com a passagem de vinte anos da edição 
da Lei de Improbidade Administrativa, sem que esta, todavia, tenha 
alcançado efetividade satisfatória nem sequer adequada aceita-
ção no próprio meio jurídico brasileiro. Espera-se que os artigos 
aqui reunidos e a intransigente defesa da probidade administra-
tiva que deles se extrai possam contribuir para a afirmação, cada 
vez mais ampla, do direito ao governo probo, valor essencial ao 
Estado Democrático de Direito delineado para o Brasil na Consti-
tuição Federal de 1988.
Samantha Chantal Dobrowolski
Procuradora Regional da República
Mestre e Doutora em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina
Coordenadora do “I Curso à Distância sobre a Atuação Extrajudicial e Judicial do 
Ministério Público na Defesa do Patrimônio Público e da Moralidade Administrativa
Ageu Florêncio da Cunha
Procurador da República no Amazonas
Alexandre Melz Nardes
Procurador da República no Estado do Paraná 
Denise Vinci Túlio
Subprocuradora-geral da República
Isabela de Holanda Cavalcanti
Procuradora da República em Minas Gerais
Marco Aurélio Adão
Procurador da República no Piauí
Reginaldo Pereirada Trindade
Procurador da República em Rondônia
Ruy Nestor Bastos Mello
Procurador da República em Sergipe
Sergei Medeiros Araújo
Procurador Regional da República
Suzana Fairbanks Schnitzlein Oliveira
Procuradora da República em São Paulo
Tarcísio Humberto Parreiras Henriques Filho
Procurador da República em Minas Gerais
Tiago Alzuguir Gutierrez
Procurador da República em Joinville
Colaboradores
A improbidade administrativa em 
razão do descumprimento do dever 
fundamental de prestar contas
Sergei Medeiros Araújo
1 Deveres fundamentais. 2 O dever fundamental de prestar contas. 
3 Efeitos do descumprimento do dever fundamental de prestar contas. 4 Im-
probidade por omissão da prestação de contas. 4.1 O tipo objetivo. 4.2 O 
sujeito ativo. 4.3 O tipo subjetivo. 4.4 As sanções. 5 Conclusões
151 Deveres fundamentais
A doutrina do direito constitucional no Brasil não tem dado 
ênfase ao estudo dos deveres fundamentais. Pode-se tentar expli-
car esse fenômeno destacando o fato de que, após a redemocrati-
zação do país e a promulgação da Constituição de 1988, tornou-
-se necessário repensar a dogmática dos direitos fundamentais, 
agora na perspectiva da construção de um Estado Democrático de 
Direito fundado no bem-estar de todos e na dignidade da pessoa 
humana, cujo pressuposto é o reconhecimento de um vasto rol de 
direitos e garantias.
Apesar de a Constituição de 1988, em seu Capítulo I do 
Título II, aparentemente tratar como correlatos os direitos e de-
veres individuais e coletivos, a verdade é que o reconhecimento 
textual da existência de deveres de ordem constitucional, quan-
do muito, foi tratada na pauta dos estudos constitucionais como 
algo que representa “o outro lado dos direitos fundamentais”, se-
gundo a ideia de que, para cada direito fundamental, há um dever 
correspondente (CANOTILHO, 1998, p. 518).
Essa é uma constatação que se aplica também no campo de 
toda doutrina constitucional contemporânea. Consoante alerta 
José Casalta Nabais (1998, p. 16), “se tratou tão só de dar prio-
ridade à liberdade (individual) sobre a responsabilidade (comu-
nitária)”, o que, de certo modo, para o autor, é compreensível, 
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uma vez que a responsabilidade “pressupõe, não só em termos 
temporais, mas também em termos materiais, a liberdade, que 
assim constitui um prius que dispõe de primazia lógica, ontológi-
ca, ética e política face à responsabilidade”.
Os deveres fundamentais existem como realidade norma-
tiva autônoma, a denotar situações jurídicas subjetivas passivas, 
de permanência e essencialidade fundadas no próprio texto cons-
titucional. Pode-se defini-los como “deveres jurídicos do homem 
e do cidadão que, por determinarem a posição fundamental do 
indivíduo, têm especial significado pela comunidade e podem por 
esta ser exigidos” (NABAIS, 1998, p. 64).
Entretanto, trata-se de uma autonomia que não deve ser 
vista de modo absoluto. É inegável a existência de incindível cor-
relação entre direitos e deveres fundamentais, pois o exercício e o 
pleno gozo daqueles exigem do Estado e dos membros da socieda-
de conduta em conformidade com a norma constitucional.
Assim, depreende-se da Constituição de 1988 que a pro-
clamação geral do direito à vida, à liberdade, à segurança, à igual-
dade e à propriedade (art. 5o, caput), bem como a declaração de 
outros direitos e garantias (v.g., reunião, opinião e crença), induz 
a imputação, ao Estado e a todos os membros da sociedade, do 
dever negativo de respeitar esses direitos. Onde a Constituição 
cria um direito, também impõe um dever.
Além desses deveres negativos, são identificáveis na Cons-
tituição deveres gerais positivos. Nesse rol, podem-se citar: 
a. os deveres sociais do Estado, como saúde, previdência, assis-
tência social (art. 194) e educação (art. 205); 
b. os deveres dos agentes estatais, inclusive os agentes políti-
cos, como o dever geral de probidade (art. 37, § 4o) e os de-
veres inerentes aos exercícios das respectivas funções (art. 
130-A, § 4o); 
c. os deveres de todos os integrantes da sociedade para com a 
educação (art. 205), o respeito ao meio ambiente (art. 225) e 
a especial atenção que deve ser dada à criança e ao adolescen-
te (art. 227).
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O dever fundamental de prestar contas apresenta-se, em 
nossa Constituição, como um dever positivo vinculado ao exer-
cício de uma função pública e ao manejo, pelo particular, pessoa 
física ou jurídica, de bens ou receitas estatais.
É desse dever e dos efeitos de seu descumprimento no cam-
po da improbidade administrativa que trata o presente trabalho.
2 O dever fundamental de prestar contas
Ainda que a Constituição nada falasse sobre prestação de 
contas, ainda que silenciasse sobre a demonstração da aplicação 
dos recursos arrecadados pelo Estado no exercício de seu poder 
de tributar; mesmo assim esse dever fundamental seria uma de-
corrência lógica e necessária da estruturação republicana de nos-
so Estado (CF, arts. 1o e 3o)1.
A própria ideia de república indica que é da essência dessa 
forma de governo a publicidade dos atos de quem exerce o poder 
e participa da administração do Estado. A gestão republicana é 
incompatível com a arcana praxis, que somente se justifica, como 
exceção à publicidade, quando o sigilo é indispensável à seguran-
ça da sociedade e do Estado2.
Em nosso ordenamento jurídico, não fosse expressa a 
regra, o dever fundamental de prestar contas decorreria neces-
sariamente do princípio da publicidade (CF, art. 37, caput), que 
exige absoluta transparência dos gestores e agentes públicos na 
realização dos atos administrativos. Está associado, igualmente, 
ao direito que todo cidadão tem de receber dos órgãos públicos 
informações de interesse coletivo ou geral (CF, art. 5o, XXXIII).
Se a publicidade “sempre foi tida como um princípio ad-
ministrativo”, como lembra José Afonso da Silva (2000, p. 653), 
1 O princípio republicano é um dos princípios estruturantes do Estado brasi-
leiro, os quais são “constitutivos e indicativos das idéias directivas básicas de 
toda a ordem constitucional”, assumindo uma dimensão constitutiva, dado 
que “denotam uma compreensão global da ordem constitucional” (CANOTI-
LHO, 1998, p. 1110).
2 Ver Lei n. 11.111/2005.
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é porque “se entende que o Poder Público, por ser público, deve 
agir com a maior transparência possível, a fim de que os adminis-
trados tenham, a toda hora, conhecimento do que os administra-
dores estão fazendo”.
Entretanto, legis habemus. A Constituição tem em seu tex-
to regras que tratam do dever de prestar contas, a alcançar os 
agentes políticos, os servidores públicos e todo cidadão que por 
qualquer forma administre bens públicos.
No que se refere aos agentes políticos, destacam-se na 
Constituição as seguintes regras:
a. os prefeitos municipais devem prestar contas de seu governo 
e gestão às Câmaras Municipais (CF, arts. 30, III; 31, § 1o);
b. os governadores dos territórios, se existissem, prestariam 
contas ao Congresso Nacional (CF, art. 33, § 2o);
c. os governadores dos estados prestam contas às Assembleias 
Legislativas, nos termos da constituição estadual, que nesse 
ponto deve ser simétrica à Constituição Federal (CF, arts. 25 
e 75);
d. o Congresso Nacional julga as contas de governo que o pre-
sidente da República deve prestar-lhe (CF, art. 49, IX), após 
a elaboração de parecer prévio pelo Tribunal de Contas da 
União (CF, art. 71, I).
Em relação aos demais agentes públicos, bem como a toda 
pessoa física e jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, 
guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos 
federais, as contas devem ser prestadas ao Tribunal de Contas da 
União (CF, art. 70, parágrafo único). Nas esferas estadual e muni-
cipal, as contas devem ser prestadas aos Tribunais de Contas dos 
Estados e aos Tribunaisde Contas dos Municípios, onde houver.
A prestação de contas constitui, portanto, um dever fun-
damental imputável a todo agente político, servidor público e de-
mais pessoas físicas e jurídicas que de alguma forma empreguem 
recursos ou administrem bens públicos. Esse dever alcança, até 
mesmo, os partidos políticos, que prestam contas à Justiça Eleito-
ral, dos recursos recebidos pelo fundo partidário (CF, art. 17, III).
19
O objetivo da prestação de contas, em linhas gerais, é con-
ferir transparência à gestão da coisa pública. É por meio dela que 
o gestor demonstra à sociedade e ao contribuinte o efetivo em-
prego dos recursos alocados pelo Estado em sua finalidade legal. 
É a prestação de contas o meio apto a demonstrar, também, que 
a gestão desses recursos ou bens atendeu aos princípios constitu-
cionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência (CF, art. 37, caput).
A prestação de contas deve ser vista, portanto, como um 
mecanismo de controle estatal sobre as atividades dos agentes 
públicos e particulares que administram bens públicos. Repre-
senta, igualmente, um meio necessário ao controle social sobre 
as atividades do Estado e de seus agentes, tanto que a Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal a tem como um instrumento de transparên-
cia da gestão fiscal, determinando que seu conteúdo seja posto à 
disposição de todo cidadão e entidades da sociedade civil3. 
A importância da prestação de contas num ordenamento ju-
rídico republicano e democrático conduz à necessidade de que sejam 
previstas consequências para a hipótese de seu descumprimento.
3 Efeitos do descumprimento do dever fundamental 
de prestar contas
Um dos efeitos para a hipótese de descumprimento do de-
ver de prestar contas está previsto na Constituição Federal. Tra-
ta-se da possibilidade de propositura, pelo procurador-geral da 
República, da Ação Direta de Inconstitucionalidade Interventiva 
perante o Supremo Tribunal Federal, quando houver descumpri-
mento pelo Estado ou Distrito Federal desse princípio constitu-
cional sensível (CF, art. 34, VII, a, e art. 36, III)4.
3 Lei Complementar n. 101/2000, art. 49. “As contas apresentadas pelo chefe 
do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respecti-
vo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para 
consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade”. No mesmo 
sentido, em relação às contas apresentadas pelos gestores dos municípios, ver 
o § 3o do art. 31 da Constituição Federal.
4 Os princípios constitucionais sensíveis são destacados na Constituição por-
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As constituições dos estados devem prever hipótese de in-
tervenção pelo mesmo fundamento (CF, art. 35, II).
A Carta Magna também estabelece a incidência de multa, 
a ser fixada pelo Tribunal de Contas da União, para o gestor que 
incorrer em ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, 
situação que inclui a omissão do dever de prestar contas, sem 
prejuízo do ressarcimento do dano eventualmente causado e da 
cominação de outras sanções previstas em lei (CF, art. 71, VII).
A omissão da prestação de contas pelo presidente da Re-
pública deflagra a instauração de processo de tomada de contas 
pela Câmara dos Deputados (CF, art. 51, II). Vê-se, pois, que a 
Constituição Federal trata o descumprimento do dever de prestar 
contas como causa bastante para a instauração de procedimento 
de tomada de contas, a apontar para a existência de presunção 
de ilegalidade na conduta omissiva e para a necessidade de que 
idêntico procedimento seja adotado em relação a todos os demais 
gestores públicos.
No plano infraconstitucional, encontram-se outros efeitos 
para a falta de prestação de contas. O primeiro a destacar comple-
menta norma da Constituição Federal que determina a fixação de 
crimes de responsabilidade para o presidente da República (CF, 
art. 85, caput e parágrafo único). Desse modo, a Lei n. 1.079/1950 
dispõe que é crime de responsabilidade contra a probidade na Ad-
ministração o presidente da República não prestar ao Congresso 
Nacional, dentro de 60 (sessenta) dias após a abertura da sessão 
legislativa, as contas relativas ao exercício anterior.
Os governadores de estado incorrerão em crime de respon-
sabilidade caso venham a descumprir a mesma regra, omitindo-
-se na apresentação das contas às Assembleias Legislativas (Lei n. 
1.079/1950, art. 74).
No âmbito municipal, os prefeitos que deixam de prestar 
contas incorrem no tipo penal previsto no art. 1o, VI e VII, do 
que “sua inobservância pelos Estados-Membros ou Distrito Federal no exer-
cício de suas competências legislativas, administrativas ou tributárias, pode 
acarretar a sanção politicamente mais grave existente em um Estado Federal, 
a intervenção na autonomia política” (MORAES, 2005, p. 600).
21
Decreto-Lei n. 201/1967, com pena de detenção de três meses a 
três anos, sem prejuízo da cassação do mandato em julgamento 
político administrativo conduzido pela Câmara de Vereadores5. 
Deve-se lembrar que os chamados crimes de responsabilidade 
dos prefeitos são classificados como crimes comuns, segundo rei-
terado entendimento do Supremo Tribunal Federal6.
Em relação aos demais gestores públicos, ou pessoas físicas 
responsáveis pela gestão de bens públicos, nosso ordenamento 
jurídico não tipifica penalmente a conduta de deixar de prestar 
contas, em que pese a lesividade dessa omissão para a Administra-
ção Pública. Parece-me haver evidente déficit da legislação penal, 
que merece nesse ponto ser colmatado.
Encontram-se nos campos civil, administrativo e eleito-
ral os efeitos da omissão na prestação de contas imputáveis aos 
5 Estabelece o Decreto-Lei n. 201, de 27 de fevereiro de 1967: “Art. 1o São cri-
mes de responsabilidade dos Prefeitos Municipais, sujeitos ao julgamento do 
Poder Judiciário, independentemente do pronunciamento da Câmara dos 
Vereadores: [...] VI – deixar de prestar contas anuais da administração finan-
ceira do Município à Câmara de Vereadores ou ao órgão que a Constituição do 
Estado indicar, nos prazos e condições estabelecidos; VII – Deixar de prestar 
contas, no devido tempo, ao órgão competente, da aplicação de recursos, em-
préstimos subvenções ou auxílios internos ou externos, recebidos a qualquer 
titulo; [...] Art. 4o São infrações político-administrativas dos Prefeitos Muni-
cipais sujeitas ao julgamento pela Câmara dos Vereadores e sancionadas com 
a cassação do mandato: VII – Praticar, contra expressa disposição de lei, ato 
de sua competência ou emitir-se na sua prática;”.
6 PENAL. PROCESSUAL PENAL. PREFEITO: CRIME DE RESPONSABILIDA-
DE. D.L. n. 201, de 1967, art. 1o: CRIMES COMUNS. I. – Os crimes deno-
minados de responsabilidade, tipificados no art. 1o do D.L. n. 201, de 1967, 
são crimes comuns, que deverão ser julgados pelo Poder Judiciário, indepen-
dentemente do pronunciamento da Câmara dos Vereadores (art. 1o), são de 
ação pública e punidos com pena de reclusão e de detenção (art. 1o, § 1o) e o 
processo e o comum, do CPP, com pequenas modificações (art. 2o). No art. 4o, 
o D.L. n. 201, de 1967, cuida das infrações político-administrativas dos pre-
feitos, sujeitos ao julgamento pela Câmara dos Vereadores e sancionadas com 
a cassação do mandato. Essas infrações é que podem, na tradição do direito 
brasileiro, ser denominadas de crimes de responsabilidade. II. – A ação penal 
contra prefeito municipal, por crime tipificado no art. 1o do D.L. n. 201, de 
1967, pode ser instaurada mesmo após a extinção do mandato. III. – Revisão 
da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. IV. – HC indeferido (STF, HC 
n. 70.671/PI, rel. Min. Carlos Velloso – RTJ 159/152). 
22
agentes políticos que não exercem mandatos executivos, bem 
como para todos os demais gestores da coisa pública, sejam agen-
tes públicos ou não. Essas sanções sãoaplicáveis também aos che-
fes do Poder Executivo da União, dos estados e municípios, sem 
prejuízo das sanções por crimes comuns ou de responsabilidade7.
A omissão na prestação de contas da administração de bens 
e recursos federais tem como efeito a instauração do procedi-
mento denominado tomada de contas especial (TCE)8. Sob pena 
de responsabilidade solidária9, a autoridade administrativa, no 
âmbito federal, deverá tomar a iniciativa de instaurar esse pro-
cedimento, cujo objetivo é a apuração dos fatos, identificação dos 
responsáveis e quantificação do dano (Lei n. 8.443/1992, art. 8o).
O resultado do julgamento da tomada de contas especial, 
em persistindo a omissão na apresentação das contas, é a decla-
ração de sua irregularidade, com imputação de débito ao gestor 
omisso, sem prejuízo da aplicação de multa (Lei n. 8.443/1992, 
art. 16, III, a, c/c os arts. 19 e 58, I).
Outro efeito da rejeição das contas fundamentada na 
omissão em sua apresentação é a inelegibilidade do gestor pú-
blico pelo período de cinco anos contados da decisão (Lei Com-
plementar n. 64/1990, art. 1o, I, g). O Tribunal Superior Eleitoral 
tem entendimento firme de que a rejeição das contas, em razão 
de omissão em sua apresentação, é considerada irregularidade 
7 Deixa-se de discutir no presente trabalho o problema das incidências da Lei 
n. 8.429/1992 aos chamados agentes políticos, em razão da especificidade do 
tema.
8 No âmbito da Administração Pública federal, o procedimento de tomada de 
contas especial foi regulamentado pelo Tribunal de Contas da União. Atual-
mente, encontra-se em vigor a Instrução Normativa n. 56/2007, que define 
a TCE como “um processo devidamente formalizado, com rito próprio, para 
apurar responsabilidade por ocorrência de dano à administração pública fede-
ral e obtenção do respectivo ressarcimento” (art. 3o).
9 Consoante lembra Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (1996, p. 176), “apurar as 
irregularidades é para a Administração Pública um direito-dever que não se 
pode obviar por sentimentos de desconforto, indulgência ou tendo em conta 
a capacidade de pagamento de quem deu causa à lesão ao patrimônio públi-
co”. 
23
insanável, constituindo motivo suficiente para a incidência da 
inelegibilidade10.
Finalmente, a omissão da prestação de contas constitui ato 
de improbidade administrativa. É desse tema que passaremos a 
tratar em seguida.
4 Improbidade por omissão da prestação de contas
A Constituição de 1988 estabelece que a improbidade ad-
ministrativa é modalidade de ilícito administrativo punível, na 
forma e gradação previstas em lei, com as sanções de suspensão 
dos direitos políticos, perda da função pública e o ressarcimento 
ao erário (CF, art. 15, V, e art. 37, § 4o). Essas sanções são in-
dependentes de eventuais penas incidentes em razão de a ação 
ímproba constituir, também, ilícito penal. A indisponibilidade de 
bens apresenta-se no texto constitucional como medida asse-
curatória voltada para a composição do dano.
Em nome do valor da moralidade administrativa, e no pro-
pósito de combater a corrupção na Administração Pública, a Car-
ta Magna de 1988 pôs em destaque o fenômeno da improbidade 
administrativa. Isso não significou, em absoluto, a instituição de 
um marco zero no campo do combate à corrupção mediante o 
manejo de sanções não penais.
Ainda na vigência da Constituição de 1946, que tratou 
expressamente da probidade administrativa somente para clas-
sificar os atos contra ela atentatórios como crime de respon-
sabilidade do presidente da República, foi promulgada a Lei n. 
3.502/1958, conhecida como Lei Bilac Pinto. Essa lei regulou o 
sequestro e o perdimento de bens nos casos de enriquecimento 
ilícito, por influência ou abuso do cargo ou função, a ser decreta-
10 Recurso especial. Registro de candidatura. Rejeição de contas. TCU. Convê-
nio. Construção. Unidade de saúde. Omissão no dever de prestar contas. Ir-
regularidade insanável. Ação desconstitutiva. Não obtenção de liminar. Inele-
gibilidade. Seguimento negado. Agravo regimental. Fundamentos da decisão. 
Não-infirmado. Inovação. Impossibilidade (TSE, REsp n. 34.542, rel. Min. 
Marcelo Ribeiro, Publicação PSESS – Publicado em Sessão, em 13 nov. 2008).
24
do pelo juiz do cível em procedimento cautelar incidental à ação 
de rito ordinário voltada para o ressarcimento do dano.
A obrigação de ressarcimento do dano causado à Admi-
nistração Pública pode ser depreendida do ordenamento jurídi-
co como decorrência da proibição geral de lesar a outrem (nemi-
nem laedere). A grande novidade da Lei Bilac Pinto, portanto, foi 
descrever situações típicas de enriquecimento ilícito e prever a 
sanção de perdimento de valores indevidamente acrescidos ao 
patrimônio do agente público, independentemente de a conduta 
configurar ou não tipo penal e de eventual pena administrativo-
-disciplinar.
Em seguida, as Constituições de 1967 e 1969 remeteram 
à legislação complementar a criação de tipos de inelegibilidade 
voltados para a preservação da probidade administrativa. A Lei 
Complementar n. 5/1970, não obstante seu viés autoritário na 
criação de alguns tipos de inelegibilidade, cumpriu o comando 
constitucional, fixando, v.g., inelegibilidade por ato de improbi-
dade na Administração Pública, direta ou indireta, decorrente de 
condenação à destituição de cargo, função ou emprego, em virtu-
de de sentença judicial transitada em julgado ou mediante pro-
cesso administrativo em que seja assegurada ampla defesa (Lei 
Complementar n. 5/1970, art. 1o, I, h).
Desse modo, a Constituição de 1988 incorporou, em parte, 
as técnicas de combate à corrupção por meio de institutos não pe-
nais já previstas no ordenamento anteriormente vigente, passan-
do a tratá-las como ato de improbidade administrativa, cujas san-
ções incidem sem prejuízo de outras que também sejam cabíveis.
Norma de eficácia limitada, o § 4o do art. 37 da Constitui-
ção Federal veio a ser complementado pela Lei n. 8.429/1992, 
que definiu os atos típicos de improbidade administrativa, classi-
ficando-os em três grupos: a) atos de improbidade administrati-
va que importam enriquecimento ilícito; b) atos de improbidade 
administrativa que causam prejuízo ao erário; e c) atos de impro-
bidade administrativa que atentam contra os princípios da Admi-
nistração Pública.
25
A omissão no dever de prestar contas constitui ato de im-
probidade administrativa que atenta contra os princípios da Ad-
ministração Pública, estando assim descrita na Lei n. 8.429/1992:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta 
contra os princípios da administração pública qualquer ação ou 
omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, le-
galidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
[...]
VI – deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
Pode-se questionar se é adequada a inserção desse tipo de 
improbidade no grupo de atos lesivos a princípios. Com efeito, 
deve-se reconhecer que a omissão na prestação de contas impede 
a verificação do efetivo e correto emprego da receita estatal, o que 
transcende a mera lesão a valores e princípios. 
Diante disso, o Tribunal de Contas da União tem imputado 
ao gestor o ressarcimento do valor total das receitas, por presun-
ção de prejuízo11.
Entretanto, a presunção de dano, mesmo sendo bastante 
para imputar o débito na tomada de contas especial, não é sufi-
ciente para caracterizar ato de improbidade que importa prejuízo 
ao erário, cuja carga punitiva deve ser mais severa. Somente a de-
monstração efetiva da perda patrimonial, do desvio, do malbarata-
mento, da apropriação ou da dilapidação dos bens pode justificar a 
associação da conduta de omissão da prestação de contas a outro 
ato ímprobo lesivo ao erário, de modo que justifique pedido de res-
sarcimento em sede de ação civil de improbidade administrativa.Sendo assim, em que pese a presunção de prejuízo no 
campo do procedimento de tomada de contas, a conduta omissi-
11 Nesse sentido: “[...] a prestação de contas é dever constitucionalmente es-
tabelecido (art. 70, parágrafo único, CF), por meio do qual o gestor deve 
comprovar a boa e regular aplicação dos recursos federais; não o fazendo, há 
presunção de dano, o que obriga o gestor a restituir os valores aos cofres pú-
blicos” (Tribunal de Contas da União, Processo n. TC-011.721/2006-6. Dispo-
nível em: <http://www2.tcu.gov.br/pls/portal/url/ITEM/4F046FD4267EDB
59E040010A700049F1>).
26
va da prestação de contas importa simplesmente em atentado a 
princípios da Administração Pública, para fins de enquadramen-
to em ato de improbidade, somente ensejando o ressarcimento 
do dano quando efetivamente demonstrado (Lei n. 8.429/1992, 
art. 12, III).
Vejamos o alcance do tipo objetivo da improbidade por 
omissão da prestação de contas. A partir desse ponto, já que esta-
mos tratando de descrição normativa de conduta juridicamente 
relevante, tomaremos emprestados alguns institutos do direito 
penal, considerando que a Lei n. 8.429/1992 descreve tipos de 
ilícito administrativo.
4.1 O tipo objetivo
O descumprimento do dever de prestar contas é ato omis-
sivo. A improbidade administrativa está configurada quando o 
gestor, servidor público ou não, deixa de prestar de contas, ou 
seja, não cumpre o dever, omite-se, mantém-se inerte, não age 
para demonstrar a correta aplicação dos recursos recebidos ou a 
gestão de bens públicos.
O núcleo objetivo da descrição típica é a conduta deixar de 
prestar contas. É evidente que a omissão somente será relevante 
quando houver comando legal que crie o dever, ou seja, quando o 
agente estiver “obrigado a fazê-lo”. O elemento normativo estaria 
implícito na própria descrição objetiva da conduta, que pressupõe 
a existência do dever legal imputável a alguém, e na proclamação 
de que seu descumprimento “constitui ato de improbidade”. Por-
tanto, a expressão “obrigado a fazê-lo” não deixa de ser supérflua 
e, no texto da Lei n. 8.429/1992, acabou ocupando o lugar do 
elemento normativo temporal, que foi omitido12.
De todo modo, a improbidade somente estará efetivamen-
12 O marco temporal a caracterizar a omissão é elemento lógico necessário no 
descumprimento do dever de prestar contas. Consta do art. 9o, 1, da Lei n. 
1.079/1950, e do art. 1o, VI, do Decreto-Lei n. 201/1967. Somente a má téc-
nica redacional explica sua omissão na Lei n. 8.429/1992.
27
te configurada quando, vencido o prazo para a apresentação, per-
sistir a omissão na prestação de contas. Sem que se identifique 
o prazo, não há como definir em que momento a omissão estará 
consumada ou mesmo caracterizada.
Assim, a título de exemplo, no Estado do Maranhão, os pre-
feitos municipais devem prestar contas do exercício anterior em 
até sessenta dias do início da sessão legislativa municipal (Consti-
tuição do Estado do Maranhão, art. 158, IX). Vencido esse prazo, 
a princípio, estará caracterizada a improbidade administrativa.
Na Administração Pública federal, os prazos para a apre-
sentação dos relatórios de gestão e dos processos de contas ordi-
nárias são estabelecidos em decisões normativas do Tribunal de 
Contas da União (Instrução Normativa n. 57, art. 6o). Em relação 
ao exercício de 2008, os prazos foram fixados no art. 3o da Deci-
são Normativa TCU n. 94, de 3 de dezembro de 2008. Assim, os 
responsáveis pelas unidades jurisdicionadas ao TCU que deixam 
de observar os prazos ali previstos incorrem em omissão no dever 
de prestar contas.
No que se refere às verbas transferidas pela União aos es-
tados e municípios, deve ser observado o prazo que, necessaria-
mente, estará expresso no instrumento de convênio ou contra-
to de repasse. Esse prazo foi inicialmente estabelecido em 30 
dias contados do último pagamento realizado, nos termos do 
§ 6o do art. 10 do Decreto n. 6.170/2007. Posteriormente, por 
força do Decreto n. 6.428/2008, o prazo da prestação passou a 
ser fixado de acordo com diretrizes editadas em ato conjunto dos 
ministros de Estado da Fazenda, do Planejamento, Orçamento e 
Gestão e do Controle e da Transparência. 
Ocorre que a Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU n. 
127, de 29.5.2008, que fixou essas diretrizes, não estabeleceu o 
prazo para a apresentação da prestação de contas, determinando 
unicamente que o assunto constará de cláusula do instrumento 
de convênio ou contrato de repasse (art. 30, XXVII). Fica o re-
gistro de que, se, por um lado, a não adoção de prazo único per-
mite adequar as cláusulas contratuais às peculiaridades de cada 
28
convênio ou contrato de repasse, por outro, abre a possibilidade 
para casuísmos e disparidade de critérios na definição do prazo, 
resultando em tratamento diferenciado entre as entidades con-
tratadas ou conveniadas.
Cabe discutir, porém, se o simples atraso na entrega da pres-
tação de contas chega a configurar improbidade administrativa.
Deve-se excluir, de plano, a absurda hipótese de conside-
rar escusada a improbidade, ou afastada a incidência do tipo, em 
razão da apresentação da prestação de contas após a propositura 
da ação, quando rejeitadas as contas pelo órgão julgador exata-
mente com fundamento na omissão. Acatar a tese da atipicidade 
da conduta nessa situação, além de configurar nítida violação à 
moralidade, seria abrir as portas para fraudes contra a efetivida-
de ao art. 11, VI, da Lei n. 8.429/1992.
A tese que se situa no outro extremo, – que seria de ver 
consumada a improbidade diante de mero atraso na prestação de 
contas, à consideração de que se trata de ilícito formal –, vem sen-
do afastada pelo Tribunal Regional Federal da 1a Região, em que 
pese a Corte não ter esclarecido exatamente em que momento 
deve-se entender como caracterizada a improbidade, em persis-
tindo o atraso13.
O atraso prolongado acaba por deixar evidentes o menos-
cabo da lei e o desiderato de quedar-se inerte o gestor, impedindo 
aquilo que é justamente o objetivo da prestação: o exame da cor-
reta aplicação do recurso14.
13 “O atraso na prestação de contas não se configura como ato de improbidade 
administrativa prevista no art. 11, VI, da Lei n. 8.429/1992, uma vez que 
este dispositivo fala em: deixar de prestar contas quando esteja obrigado 
a fazê-lo, não podendo sofrer interpretação extensiva” (TRF 1a Região, AC 
2000.01.00.069563-7-BA, rel. Juíza Federal Convocada Vânila Cardoso An-
dré de Moraes, DJU/II de 24 jun. 2005, p. 13).
14 Veja-se, a propósito, acórdão do TRF da 5a Região: PROCESSUAL CIVIL, 
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IM-
PROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECURSOS RECEBIDOS POR MUNICÍ-
PIO, ADVINDOS DO MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL (CON-
VÊNIO), PARA A CONSTRUÇÃO DE BARRAGEM DE TERRA. PRESTAÇÃO 
DE CONTAS. ATRASO. ART. 11, II E VI, DA LEI N. 8.429/1992. REJEIÇÃO 
29
 Diante desses extremos, propõe-se que o marco con-
sumativo da improbidade deve ser estabelecido levando-se em 
conta a primeira intimação do gestor omisso quanto à não apre-
sentação das contas. Ciente do prazo legal ou contratual do dever 
de prestar contas, considera-se como incurso na improbidade o 
gestor que, mesmo após pessoalmente cientificado da omissão, 
deixa de apresentá-la.
Apresentadas as contas, de modo eficaz, após essa intima-
ção, a instauração da TCE ou a propositura da ação, a conduta 
deve ser considerada para reduzir a sanção, tomando-se como pa-
râmetro o art. 16 do Código Penal.
Outra questão a ser enfrentada, ainda quanto à descrição 
do tipo objetivo, é saber se a prestação das contas dentro do 
prazo, mas de forma incompleta, equivale a omitir-se em sua 
apresentação.
DA PETIÇÃO INICIAL. NÃO CABIMENTO. CONFIGURAÇÃO, EM TESE, DE 
ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTINUIDADE DO PRO-
CESSAMENTO.[...]
 2. Sentença de rejeição da ação, entendendo-se correto o afastamento da hi-
pótese do inciso II, do art. 11, pelo inciso VI, do mesmo dispositivo, da Lei n. 
8.429/1992, em razão da especialidade do último, bem como na qual se com-
parou o art. 11, VI, da Lei n. 8.429/1992, com o art. 1o, VII, do Decreto-Lei n. 
201/1967, para concluir que a primeira norma não abrangeria, para efeito de 
caracterização como improbidade administrativa, a prestação de contas fora 
do prazo, mas apenas a ausência de prestação de contas.
 [...]
 5. Pratica ato de improbidade administrativa o gestor público que deixa 
de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo (art. 11, VI, da Lei n. 
8.429/1992), ação injurídica essa que se concretiza ainda quando a presta-
ção de contas se dá, embora de modo extemporâneo, quando a dimensão 
da extemporaneidade implica agressão, em igual medida, ao bem jurídico a 
proteger com a previsão legal em tela, tendo o efeito prático da omissão na 
prestação, o que demanda análise casuística.
 6. In casu, há indícios fortes de que não se tratou de qualquer demora, mas de 
um atraso no cumprimento do dever de prestação de contas de mais de três 
anos – as contas deveriam ter sido apresentadas em março/2002, mas ape-
nas foram trazidas pelo requerido em maio/2005, e, ainda assim, de forma 
incompleta […] (TRF 5a Região, Apelação Cível n. 423.043, rel. Des. federal 
Francisco Cavalcanti, DJ de 28 fev. 2008, p. 1.241, n. 40). 
30
Nesse ponto, o Tribunal de Contas da União somente 
considera eficaz a prestação de contas quando acompanhada de 
todos os documentos reputados essenciais para o exame da reti-
dão no emprego da verba pública15, considerando caracterizada 
a omissão quando a documentação é apresentada de forma in-
completa16. No mesmo sentido há decisão do Superior Tribunal 
de Justiça17.
15 É o que estabelece a IN TCU n. 57: “Art. 9o Os processos de contas somente se-
rão considerados entregues ao Tribunal se contiverem todas as peças e conte-
údos exigidos nesta instrução normativa e na decisão normativa de que trata 
o art. 4o, e estiverem formalizados de acordo com o estabelecido no Título III 
deste normativo”. 
16 Vê-se, também, na IN TCU n. 57: “Art. 10. As unidades jurisdicionadas devem 
observar, na apresentação dos processos de contas ordinárias ao Tribunal, os 
prazos, a forma e os conteúdos definidos nesta decisão normativa. § 1o A crité-
rio do Tribunal, os processos de contas, inclusive os relatórios de auditoria de 
gestão, que não atenderem a forma e o conteúdo definidos nesta decisão nor-
mativa podem ser devolvidos à unidade jurisdicionada ou ao órgão de controle 
interno para realização dos ajustes necessários, com fixação de novo e impror-
rogável prazo para apresentação. § 2o No caso de inadimplemento das condições 
previstas no caput, o órgão de controle interno competente será informado do 
fato pela unidade técnica do Tribunal responsável pela unidade jurisdicionada, 
para que, em até trinta dias, adote as providências cabíveis. § 3o Passado o prazo 
definido no parágrafo anterior e não saneadas as falhas identificadas, restará 
configurada a omissão no dever de apresentar contas para efeito do disposto no 
caput do art. 8o e no art. 16, III, a, da Lei n. 8.443/1992”.
17 ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRA-
TIVA. DESPESAS DE VIAGEM. PRESTAÇÃO DE CONTAS. IRREGULARIDA-
DE. LESÃO A PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. ELEMENTO SUBJETIVO. 
DANO AO ERÁRIO. COMPROVAÇÃO. DESNECESSIDADE. SANÇÃO DE 
RESSARCIMENTO EXCLUÍDA. MULTA CIVIL REDUZIDA.
 [...]
 3. Segundo o art. 11 da Lei n. 8.429/1992, constitui ato de improbidade que 
atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omis-
são que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade 
às instituições, notadamente a prática de ato que visa fim proibido em lei ou 
regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência (inciso I), 
ou a ausência de prestação de contas, quando esteja o agente público obrigado 
a fazê-lo (inciso VI).
 4. Simples relatórios indicativos apenas do motivo da viagem, do número de via-
jantes e do destino são insuficientes para comprovação de despesas de viagem.
 5. A prestação de contas, ainda que realizada por meio de relatório, deve jus-
31
Com efeito, a prestação de contas não deve ser vista como 
mera formalidade, senão como o momento em que o gestor, cum-
prindo mandamento constitucional, demonstra ter aplicado os 
recursos ou administrado o bem público nos limites da lei e aten-
dendo aos princípios constitucionais da moralidade e da eficiência.
Para tanto, os meros demonstrativos contábeis são in-
suficientes, conforme lembra Jorge Ulisses Jacoby Fernandes 
(1996, p. 99):
[...] cabe assinalar que os profissionais do controle reconhecem, 
de modo quase unânime, a pouca valia dos demonstrativos con-
tábeis como instrumento de fiscalização. [...] A propósito, a lei 
Orgânica do TCU e de vários tribunais alterou profundamente a 
fisionomia das prestações de contas, fazendo inserir nelas uma 
manifestação de mérito do ordenador de despesas e do dirigen-
te de controle interno. Nesse contexto, as contas anuais podem 
deixar de representar o criticado amontoado de demonstrativos, 
meramente contábeis, que em nada refletiam a probidade, efici-
ência e eficácia da gestão.
Consoante já afirmado, para a configuração do tipo de im-
probidade decorrente da omissão da prestação de contas, não é 
exigível o resultado danoso. Assim, basta que esteja caracterizada 
a omissão para incidir o tipo de improbidade do art. 11, VI, da Lei 
n. 8.429/1992. Trata-se de ilícito de mera conduta. O dano, se 
existente, deve ser demonstrado para justificar o pedido de res-
sarcimento, conforme já decidiu o Superior Tribunal de Justiça18.
4.2 O sujeito ativo
Sujeito ativo da conduta ímproba é o agente público, a pes-
soa física e o representante da pessoa jurídica a quem é imputado 
tificar a viagem, apontar o interesse social na efetivação da despesa, qualifi-
car os respectivos beneficiários e descrever cada um dos gastos realizados, 
medidas necessárias a viabilizar futura auditoria e fiscalização (STJ, REsp n. 
880.662, rel. Min. Castro Meira, DJ de 1o mar. 2007, p. 255).
18 (STJ, REsp n. 880.662/MG; REsp n. 2006/0170488-9, rel. Min. Castro Meira, 
2a Turma, j. 15.2.2007, DJ de 1o mar. 2007, p. 255).
32
o dever fundamental de prestar contas, nos termos da lei, do con-
trato ou convênio. 
Classifica-se como não personalíssima a obrigação de apre-
sentar a prestação de contas. Desse modo, nada impede que, 
omisso o gestor, as contas sejam apresentadas por seu sucessor. 
Isso porque, para o órgão ou entidade recebedora do recurso, sub-
siste a obrigação na prestação de contas e o interesse em elidir 
eventuais restrições de ordem administrativa. Isso não significa, 
entretanto, na perspectiva do gestor omisso, a exclusão da tipici-
dade da conduta ímproba anteriormente caracterizada.
Problema recorrente na definição do sujeito ativo da im-
probidade dá-se quando a ação administrativa é realizada sob a 
responsabilidade de vários gestores. É o que acontece nas ativida-
des administrativas de trato sucessivo, como, por exemplo, nos 
contratos e convênios celebrados por prefeituras municipais em 
uma gestão, com execução prolongada e finalizada em outra. Nes-
se caso, a princípio, o gestor responsável pela apresentação da 
prestação de contas não será aquele que subscreveu o termo de 
ajuste ou contrato, mas aquele em exercício do momento do ven-
cimento do prazo. É necessário observar, entretanto, se o contra-
to prevê a prestação de contas das etapas executadas. Somente 
assim será exigível a prestação de contas a todos os gestores que 
praticaram atos na realização da despesa. 
4.3 O tipo subjetivo
Alguns julgados do Superior Tribunal de Justiçavêm apon-
tando para a necessidade de descrever o elemento subjetivo da 
conduta do agente na caracterização da improbidade administra-
tiva19, o que, em muitos casos, é entendido como a má-fé do gestor 
público na prática da conduta típica20. Trata-se de entendimento 
19 Nesse sentido: REsp n. 766.231, rel. Min. Denise Arruda, DJE de 11 fev. 
2009; REsp n. 511.095, rel. Min. Luiz Fux, DJE de 27 nov. 2008.
20 Veja-se o acórdão proferido no REsp n. 1.009.953, rel. Min. Francisco Falcão, 
DJE de 23 out. 2008. 
33
adequado à necessidade de efetivamente excluir da incidência 
da Lei de Improbidade ações administrativas equivocadas que, 
conquanto possam formalmente configurar ilegalidade, muitas 
vezes resultaram ou de atos de boa-fé do gestor ou de desvio em 
que fora verificada culpa levíssima ou de error in procedendo, sem 
maiores consequências para a Administração Pública. 
Em se tratando de violação a princípios previstos no caput 
do art. 11 da Lei n. 8.429/1992, a construção jurisprudencial em 
torno da necessidade de demonstração de má-fé do agente é sa-
lutar e serve como limite necessário para evitar o absurdo de se 
pretender incidente a Lei de Improbidade Administrativa para 
todo e qualquer ato ilegal ou ineficiente do gestor, principalmen-
te quando dele não resulta dano concreto.
É preciso verificar se se deve seguir, tout court, esse enten-
dimento na hipótese de improbidade por omissão do dever de 
prestar contas e vislumbrar a má-fé como elemento normativo 
implícito destacável da descrição objetiva da conduta omissiva. 
Parece que não é esse o caso.
Observa-se que a lei não exige finalidade especial do su-
jeito ativo para a caracterização da improbidade administrativa 
por omissão na prestação de contas. Basta que a conduta nega-
tiva resulte da vontade livre e consciente do gestor, ou do que 
os penalistas classificam como “dolo genérico”, para que se tenha 
configurada a improbidade administrativa. 
A má-fé, nesse tipo de ilícito, deriva da própria conduta ne-
gativa do agente que, deixando de prestar contas, impede a Admi-
nistração Pública de verificar, de imediato, o correto emprego da 
verba ou gestão do bem público.
Assim, o elemento subjetivo integrante da estrutura típi-
ca revela-se na omissão, sendo indissociável, portanto, do pró-
prio dolo, da vontade livre e consciente de quedar-se inerte e não 
apresentar a devida prestação de contas.
A má-fé de quem deixa de prestar contas somente é elidi-
da quando afastado um elemento caracterizador da tipicidade do 
art. 11, VI, da Lei n. 8.429/1992.
34
Pode-se vislumbrar essa situação, por exemplo, quando 
ocorre o simples atraso na apresentação da prestação de contas, 
questão sobre a qual já se fez menção neste artigo.
Outra situação que afasta a má-fé do gestor decorre da im-
possibilidade de prestar contas ou de fornecer algum elemento 
essencial para sua constituição, por motivo de força maior ou 
caso fortuito. Pode-se citar, como exemplo, destruição da documen-
tação necessária à prestação de contas em razão de incêndio ou 
inundação da sede do órgão público em que depositada. Situações 
desse tipo afastam o dolo na omissão do agente e, por consequên-
cia, descaracterizam a má-fé na conduta.
O desconhecimento da lei que imputa ao gestor o dever 
de prestar contas (ignorantia legis neminem excusat) também não 
pode ser alegado como excludente da má-fé, agora por analogia 
com a consciência da ilicitude enquanto um dos elementos da 
culpabilidade.
Ora, todo aquele que administra recursos públicos, inclu-
sive o particular e mais ainda o servidor público, tem o dever de 
informar-se sobre os requisitos e formalidades inerentes à prática 
dos atos administrativos. Além disso, o dever de prestar contas, a 
necessidade de demonstrar de que modo foi gasto o dinheiro que 
a alguém foi entregue por terceiro, está de tal modo arraigado às 
atividades cotidianas da sociedade que faz parte da chamada cons-
ciência profana do injusto. O erro e a ignorância são inescusáveis.
Age com culpabilidade e má-fé o agente que deixa delibera-
damente de buscar informações sobre os deveres legais na aplica-
ção de recursos públicos (ignorantia affectata) ou que não procura 
“informar-se convenientemente, mesmo sem má intenção para o 
exercício de atividades regulamentadas” (TOLEDO, 1996, p. 258).
4.4 As sanções
A Lei n. 8.429/1992 estabelece as seguintes sanções para a 
omissão do dever de prestar contas:
Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e admi-
nistrativas, previstas na legislação específica, está o responsável 
35
pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações:
[...]
III – na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se 
houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos 
de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o 
valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de con-
tratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos 
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por in-
termédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo 
prazo de três anos.
A sanção do ressarcimento integral do dano somente será 
cabível quando efetivamente demonstrado. Para fins da Lei de 
Improbidade Administrativa, o dano não pode ser presumido21. 
As demais sanções devem ser aplicadas, cumulativamente 
ou não, proporcionalmente à gravidade da conduta, e são inde-
pendentes das sanções penais, administrativas e civis previstas 
na legislação específica.
5 Conclusões
A omissão na prestação de contas e o fornecimento de in-
formações incompletas são problemas recorrentes na Administra-
ção Pública. Não são raros os casos em que os gestores de recursos 
públicos deixam de apresentar a devida prestação de contas.
O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação 
(FNDE) noticiou que, no exercício de 2007, não foram apresen-
tadas 1.896 prestações de contas envolvendo os mais diversos 
repasses automáticos a prefeituras municipais em todo o país22. 
21 Nesse sentido: “Não havendo prova de dano ao erário, afasta-se a sanção de 
ressarcimento prevista na primeira parte do inciso III do art. 12 da Lei n. 
8.429/1992. As demais penalidades, inclusive a multa civil, que não ostenta 
feição indenizatória, são perfeitamente compatíveis com os atos de improbi-
dade tipificados no art. 11 da Lei n. 8.429/1992 (lesão aos princípios admi-
nistrativos) (STJ, REsp n. 880.662/MG; REsp n. 2006/0170488-9, rel. Min. 
Castro Meira, 2a Turma, j. 15.2.2007, DJ de 1o mar. 2007, p. 255).
22 A informação consta do Memorando n. 208/2008, datado de 7.11.2008, da 
36
Embora faltem dados estatísticos precisos, não é de se desconsi-
derar a hipótese de que esse tipo de problema ocorre em outras 
esferas da Administração Pública e na mesma intensidade.
A descentralização administrativa, mediante o incremento 
na utilização de mecanismos de transferência voluntária e legal 
de recursos entre entes federados, bem como na utilização do 
chamado terceiro setor, tendem a agravar esse quadro.
A constatação de que a omissão na prestação de contas 
apresenta números relevantes de ocorrência deve servir de aler-
ta aos órgãos de controle para disfunções e irregularidades mais 
graves na aplicação de recursos públicos.
A omissão na prestação de contas não deve ser entendida, 
portanto, como mera irregularidade formal ou ilícito de menor 
gravidade, pois, em muitos casos, o ato omisso serve justamente 
para dificultar a persecução de irregularidade mais grave.
Referências
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regime igualitário no julgamento dos agentes públicos. Belo Horizonte: 
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CANOTILHO, J. J. Gomes.Direito constitucional e teoria da Constituição. 
3. ed. Coimbra: Almedina, 1998.
COSTA, Tito. Responsabilidade de prefeitos e vereadores. 4. ed. São Paulo: 
Revista dos Tribunais, 2002. 
FERNANDES, Ulisses Jacoby. Tomada de contas especial. Brasília: Brasí-
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FERRACINI, Luiz Alberto. Improbidade administrativa: teoria, legislação, 
Coordenação Geral de Contabilidade e Acompanhamento de Prestação de 
Contas do FNDE.
37
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MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. São Paulo: Atlas, 2005.
NABAIS, José Casalta. O dever fundamental de pagar impostos: contribu-
to para a compreensão do estado fiscal contemporâneo. Coimbra: Alme-
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RAMOS, João Gualberto Garcez. Crimes funcionais de prefeitos. Belo Ho-
rizonte: Del Rey, 2002.
SILVA, José Afonso. Curso de direito constitucional positivo. São Paulo: 
Malheiros, 2000.
TOLEDO, Francisco de Assis. Princípios básicos de direito penal. Rio de 
Janeiro: Saraiva, 1996.
O dever de probidade administrativa 
ambiental e a aplicabilidade da 
Lei n. 8.429/1992
Alexandre Melz Nardes
1 Introdução. 2 Ambiente equilibrado – direito fundamental e dever 
administrativo. 2.1 Ambiente como bem de uso comum e seu equilíbrio como 
direito fundamental. 2.2 Dever de defesa do ambiente como princípio adminis-
trativo. 2.3 Administração ambiental. 3 O dever de probidade administrativa 
ambiental. 3.1 O dever de probidade administrativa e os tipos sancionadores 
da Lei n. 8.429/1992. 3.2 Dever de probidade administrativa ambiental. 3.3 
Probidade administrativa ambiental no exercício de poder de polícia – licencia-
mento ambiental e fiscalização ambiental. 3.4 Probidade administrativa am-
biental na realização de atividades, obras e serviços públicos efetiva ou poten-
cialmente poluidores. 3.5 Sanções pela improbidade administrativa ambiental: 
sanções civis, criminais, administrativas e políticas. 4 Aplicabilidade da Lei n. 
8.429/1992 à sanção do administrador ambientalmente ímprobo. 4.1 Obser-
vação prévia. 4.2 Art. 9o – Atos de improbidade administrativa que importam 
em enriquecimento ilícito. 4.3 Art. 10 – Atos de improbidade administrativa 
que causam prejuízo ao erário. 4.4 Art. 11 – Atos de improbidade administrati-
va que atentam contra os princípios da Administração Pública. 4.5 Precedentes 
jurisprudenciais. 5 Conclusões.
391 Introdução
No presente artigo, será analisado o ambiente equilibrado 
como direito fundamental e difuso, tutelado constitucionalmen-
te, determinante de princípio administrativo geral, a ser seguido 
pelo administrador no exercício de suas atribuições, inclusive sob 
o prisma da probidade administrativa.
Na sequência, será desenvolvida a aplicabilidade da Lei n. 
8.429/1992 em face do administrador ambientalmente ímprobo, 
especialmente quanto à incidência das hipóteses sancionadoras 
dos arts. 9o, 10 e 11, analisando-se os elementos de cada tipo e o 
entendimento doutrinário acerca de sua interpretação.
2 Ambiente equilibrado – direito fundamental e dever 
administrativo
2.1 Ambiente como bem de uso comum e seu 
equilíbrio como direito fundamental
O ambiente recebe uma abrangente definição legal, esta-
belecida pelo art. 3o, I, da Lei n. 6.938/1981 (Política Nacional do 
Meio Ambiente), segundo o qual seria ele “o conjunto de condi-
ções, leis, influências e interações de ordem física, química e bio-
40
lógica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”.
Analisando tal definição legal, Edis Milaré (2004, p. 81) a 
considera incompleta, uma vez que ela, bem como a Constituição 
omitem-se sobre a consideração essencial de que o ser humano, 
considerado como indivíduo ou como coletividade, é parte inte-
grante do mundo natural e, por conseguinte, do meio ambiente. 
Esta omissão pode levar facilmente à idéia de que o ambiente é 
algo extrínseco e exterior à sociedade humana, confundindo-o, 
então, com seus componentes físicos bióticos e abióticos, ou com 
recursos naturais e ecossistemas.
Porém, o mesmo doutrinador reconhece os méritos da pre-
visão legal, concluindo que, 
não obstante, os deveres e os direitos fundamentais de indivídu-
os e da coletividade da espécie humana ficam explicitados e defi-
nidos no que se refere ao meio ambiente, segundo a letra e o pro-
pósito da lei. Bem se vê que nosso legislador adotou um conceito 
amplo e relacional de meio ambiente, o que, em conseqüência, 
dá ao direito ambiental brasileiro um campo de aplicação mais 
extenso que aquele de outros países (MILARÉ, 2004, p. 82-83).
Assim, pode-se desenvolver o conceito de ambiente tendo 
como ponto de partida a interação entre a natureza e o homem, 
englobando, ainda, elementos artificiais e resultantes da própria 
cultura humana, e um resultado pretendido, consistente na ma-
nutenção e no aprimoramento da qualidade de vida atual e futura.
Especial atenção deve-se ter com a Constituição Federal de 
1988, que, seguindo diplomas de igual sentido, como a Declara-
ção sobre o Ambiente Humano, firmada na Conferência das Na-
ções Unidas de 1972, em Estocolmo, dispõe, em seu art. 225, que 
o ambiente equilibrado é direito de todos, considerando-o, ainda, 
como bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade 
de vida. Ainda estabeleceu expressamente o dever do Estado, e 
também da coletividade em geral, de defendê-lo.
Trata-se, pois, de um direito humano fundamental, carac-
terizado como de “terceira geração”, ou de “terceira dimensão”, 
reconhecido, com a evolução da humanidade, como necessário à 
vida em sociedade. 
41
Acerca dessa relevante classificação de direitos humanos, 
Pedro Rui da Fontoura Porto (2006, p. 59-60) esclarece que 
os direitos humanos de primeira dimensão concernem ao indiví-
duo e sua esfera de liberdades – liberdade de locomoção, expres-
são, religião, reunião, opção afetiva – além de, modo especial, 
relacionar-se ao direito de propriedade e privacidade, imposto 
respeito à esfera individual e, portanto, abstenção do Estado e 
de particulares. Os de segunda dimensão dizem respeito às con-
quistas sociais e coletivas dos trabalhadores, dos estudantes, 
dos aposentados etc., sinalizando a tendência à especialização 
dos direitos humanos, referentes não mais ao homem universal, 
mas ao sujeito de direitos na sua condição singular de criança, 
adolescente, idoso, deficiente, mulher etc. Ademais, nesta se-
gunda dimensão, passa-se a exigir uma ação positiva do Esta-
do para a concretização dessas novas categorias deônticas, daí 
serem chamados direitos prestacionais. Finalmente, os direitos 
humanos de terceira dimensão, como regra, são direitos difusos, 
ou seja, atinentes ao gênero humano (direitos humani generis) 
e à melhoria de sua qualidade de vida, como o direito ao meio 
ambiente equilibrado e saudável, o direito à informação idônea, 
o direito à proteção do patrimônio genético, histórico, científi-
co e cultural da humanidade. Constituem aspirações, por exem-
plo, decorrentes da evolução tecnológica e suas conseqüências 
em face do planeta e da humanidade. Não excluem as gerações 
de direitos humanos anteriores, mas são fruto de um momento 
histórico em que sua identificação e seu reconhecimento impu-
seram-se como condição de manutenção da dignidade da pessoa 
humana coletivamente considerada, máxime considerando os 
riscos que a evolução econômica e tecnológica vem suscitando.
Além de direito humano fundamental, o direito ao ambien-
te equilibrado é caracterizado como direito difuso, pois, seguindo 
as previsões do art. 224, caput, da Constituição Federal, a defini-
ção legal do art. 81, parágrafo único, inciso I, do Código de Defesa 
do Consumidor, bem como a doutrina consolidada,é indivisível e 
de titularidade de pessoas indetermináveis, não interligadas por 
alguma relação jurídica preexistente.
A amplitude da importância dos direitos difusos e, em es-
pecial, do direito ao ambiente equilibrado, é analisada por Porto 
(2006, p. 133), que preleciona que 
42
os interesses difusos são tão relevantes socialmente, posto con-
cernentes a uma melhoria da “qualidade de vida geral”, que se 
confundem com o interesse público ou, até mesmo, ultrapas-
sam tal parâmetro conceitual, na medida em que possuem uma 
vocação supranacional. O interesse pela proteção do meio am-
biente pode assumir, diante de situações concretas, proporções 
tão abrangentes que extravasem as fronteiras territoriais de um 
país. Nesse sentido, ele tende a adquirir uma feição tão ampla-
mente difusa que toma uma dimensão de aspiração universal, ou 
seja, de direito dos povos.
Sendo direito difuso, o ambiente equilibrado deve ser mo-
tivo de preocupação do poder público, tendo em vista, especial-
mente, as obrigações constitucionais e legais estabelecidas para 
a sua defesa.
Como princípios complementares da defesa do ambiente 
equilibrado, devem ser citados o da prevenção, o do poluidor-pa-
gador e o da reparação integral.
Segundo Milaré (2004, p. 144), o princípio da prevenção 
concerne “à prioridade que deve ser dada às medidas que evitem 
o nascimento de atentados ao ambiente, de modo a reduzir ou eli-
minar as causas de ações suscetíveis de alterar a sua qualidade”.
Medida de efetivação desse princípio é a exigência de estu-
dos de impacto ambiental, tal qual prevista pelo art. 225, § 1o, IV, 
da Constituição Federal, para a realização de obras ou atividades 
potencialmente poluidoras, como elemento de extrema impor-
tância no âmbito do procedimento de licenciamento ambiental.
Já pelo princípio poluidor-pagador (e não pagador-polui-
dor), impõe-se àquele que danou o ambiente a obrigação de re-
cuperar e/ou indenizar os danos causados (art. 225, § 3o, da Cons-
tituição Federal e arts. 4o, VII, e 14, § 1o, da Lei n. 6.938/1981).
Por fim, fundado no disposto no art. 225, § 3o, da CRFB, 
o princípio da reparação integral tem dois aspectos principais: 
se, por um lado, impõe o dever objetivo de recuperar direta e to-
talmente os danos causados ao ambiente, sendo excepcional a 
adoção de solução indenizatória, de outro, implica que “qualquer 
norma jurídica que disponha em sentido contrário ou que pre-
43
tenda limitar o montante indenizatório a um teto máximo será 
inconstitucional” (MILARÉ, 2004, p. 757).
Esses princípios, entre outros, aplicam-se, especialmente, 
como reitores do agir do administrador ambiental, seja na pre-
venção de danos ao ambiente, seja na busca da reparação e res-
ponsabilização por atos lesivos que venham a ser causados.
2.2 Dever de defesa do ambiente como princípio 
administrativo
Os dois princípios básicos que regem a Administração Pú-
blica são a supremacia do interesse público sobre o privado e a 
indisponibilidade dos bens e interesses públicos. A defesa do am-
biente encontra albergue por meio de tais princípios, pois a Cons-
tituição da República o estabeleceu como bem de uso comum do 
povo, integrante do patrimônio público, indisponível, ou seja, 
não se sujeitando à livre disposição do administrador, e insusce-
tível de apropriação privada. 
Essa relação é sintetizada no denominado “princípio da na-
tureza pública da proteção ambiental”, o qual mantém estreita 
relação com referidos princípios gerais, uma vez que, conforme 
doutrina de Milaré (2004, p. 139), 
o interesse na proteção do ambiente, por ser de natureza pública, 
deve prevalecer sobre os direitos individuais privados, de sorte 
que, sempre que houver dúvida sobre a norma a ser aplicada a 
um caso concreto, deve prevalecer aquela que privilegie os in-
teresses da sociedade a dizer, in dubio, pro ambiente. De igual 
sentir, a natureza pública que qualifica o interesse na tutela do 
ambiente, bem de uso comum do povo, torna-o também indis-
ponível. Não é dado, assim, ao Poder Público – menos ainda aos 
particulares – transigir em matéria ambiental, apelando para 
uma disponibilidade impossível.
Ainda, os demais princípios administrativos sustentam a 
proteção ambiental, uma vez que, diante da legalidade, a inter-
venção ambiental somente será permitida caso encontre auto-
rização legal; pela moralidade, o agir do administrador se pauta 
44
pela defesa do ambiente; em atenção ao princípio da finalidade, 
a preservação ambiental se caracteriza como objetivo a ser al-
cançado pelo administrador; pelo princípio da motivação, o agir 
administrativo é caracterizado pela transparente amparo na or-
dem legal ambiental; e, em atenção à proporcionalidade, deve-se 
garantir que as decisões administrativas que visem o desenvol-
vimento humano e social considerem o ambiente equilibrado 
como interesse maior a ser observado.
De todo modo, defende-se que deve ser considerada ges-
tão ímproba, pela violação de princípios administrativos, não só 
aquela atuação que desrespeita os princípios gerais da Adminis-
tração, mas também aquela que desatende diretamente outros 
princípios administrativos, igualmente plasmados na Constitui-
ção da República, cuja importância se iguala aos princípios reco-
nhecidos pela clássica doutrina administrativista.
A importância da defesa do ambiente equilibrado é insis-
tentemente defendida pelos estudiosos, pelo que se demanda a 
ultrapassagem dos conceitos administrativos tradicionais, que 
nem sempre viabilizam, de maneira adequada, tal proteção.
Segundo Paulo de Bessa Antunes (2004, p. 129), 
em matéria ambiental, não se poderá deixar de fazer uma crítica 
aos conceitos tradicionais do Direito Administrativo, sob pena de 
que estes impeçam uma adequada proteção ao meio ambiente. É 
fundamental que se perceba que a proteção do meio ambiente im-
plica a defesa de um direito fundamental do homem. Este é o nor-
te que deve ser adotado para entender o papel do Estado na limi-
tação do exercício de direitos quando presentes temas ambientais.
Dessa feita, tendo o dever administrativo de defesa do am-
biente equilibrado sido alçado à condição de princípio constitucio-
nal (art. 225, caput, CRFB), enquadra-se ele como princípio admi-
nistrativo, até mesmo para os fins do art. 11 da Lei n. 8.429/1992.
2.3 Administração ambiental
Inserida na categoria do poder de polícia administrativa, 
a administração ambiental tem como atribuição fiscalizar a atu-
45
ação dos administrados e da própria Administração Pública em 
geral, no que concerne às limitações e imposições decorrentes 
da legislação ambiental, prevenindo, regulando e sancionando 
condutas que desatendam as normas reitoras do regime jurídico 
ambiental.
Para Ney de Barros Bello Filho (2000, p. 59), “a admi-
nistração ambiental pode ser conceituada como a parcela da 
administração pública encarregada da efetivação da legislação 
ambiental e da aplicação das diretrizes estabelecidas através de 
uma decisão política”.
Efetivamente, se a Constituição impõe a todos os agentes 
públicos a obrigação da defesa do ambiente equilibrado, muito 
mais se deve exigir do administrador ambiental, que tem por mis-
são precípua atuar fiscalizando o atendimento à legislação pelos 
responsáveis por atividades e serviços potencialmente poluido-
res, bem como prevenindo, sancionando e promovendo a repara-
ção de danos causados ao ambiente.
Como bem observa Hugo Nigro Mazzilli (2002, p. 130), 
a Administração não pode invocar o princípio da discricionarie-
dade e retardar ou até se negar a combater a poluição. Nem a um 
órgão público se pode admitir o jogo de um atribuir ao outro o 
dever de fiscalização. Todas as autoridades e todos os indivíduos 
são responsáveis pelo meio ambiente. Da parte da Administração, 
se ela surpreende uma violação ambiental ou dela