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2011 Contabilidade PúbliCa Prof.ª Cátia Maria Fraguas Veiga Copyright © UNIASSELVI 2011 Elaboração: Prof.ª Cátia Maria Fraguas Veiga Revisão, Diagramação e Produção: Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri UNIASSELVI – Indaial. 657.61 V426c Veiga, Cátia Maria Fraguas. Contabilidade pública/ Cátia Maria Fraguas Veiga. 2ª Ed. Indaial : Uniasselvi, 2011. 251 p. il. Inclui bibliografia. ISBN 978-85-7830-433-1 1. Contabilidade pública. I. Centro Universitário Leonardo da Vinci II. Núcleo de Ensino a Distância III aPresentação Caro(a) acadêmico(a)! A Contabilidade Pública tem como função principal evidenciar e con- trolar o patrimônio das entidades públicas e suas variações. Porém, a sua busca é realizada através do emprego de várias técnicas e procedimentos contábeis, o que a torna numa ramificação da Ciência Contábil muito inte- ressante. Este ramo da contabilidade exige, ao mesmo tempo, que sejam aten- didos os aspectos legais que norteiam as Finanças Públicas e a Gestão Fiscal dessas, bem como os aspectos normativos da Ciência Contábil. É esta particularidade que torna a Contabilidade Púbica interessante, já que além de atender aos registros de variação patrimonial aplicados de for- ma geral pela Ciência Contábil, também deve registrar os atos praticados pelos administradores que possam a vir afetar o patrimônio da entidade pública. Neste Caderno de Estudos, abordaremos algumas das principais ati- vidades executadas pelos administradores que podem vir a afetar o patri- mônio da entidade, sendo necessário, primeiramente, conhecer o ambiente que está relacionado ao setor público. Por isso, a seguir apresentamos como este estudo será desenvolvido para que você possa compreender melhor este ambiente e suas transações. Na Unidade 1, veremos o ambiente em que está inserida a Contabili- dade Pública, já que são vários os tipos de entidades públicas encontradas no setor público; bem como conhecer como o Brasil está organizado em relação à questão administrativa. Na Unidade 2, estudaremos o Planejamento Governamental, o por- quê este deve ser elaborado e qual sua composição, enfatizando neste estudo a elaboração e composição do orçamento público; bem como, será apresenta- do o procedimento administrativo denominado Licitação, procedimento de utilização obrigatória na Administração Pública para garantir a livre concor- rência nas atividades econômicas. Na Unidade 3, conheceremos as normas que orientam o trabalho do contador público quanto à sua aplicação, objeto, princípios, escrituração, re- gime contábil, além de conhecer as principais transações e seus respectivos registros, bem como as principais demonstrações contábeis. Portanto, este Caderno de Estudos servirá de rumo para você começar a construir e organizar seus conhecimentos ao longo desse período de estudo. Tenha bons estudos! Profa. Cátia Maria Fraguas Veiga IV Você já me conhece das outras disciplinas? Não? É calouro? Enfim, tanto para você que está chegando agora à UNIASSELVI quanto para você que já é veterano, há novidades em nosso material. Na Educação a Distância, o livro impresso, entregue a todos os acadêmicos desde 2005, é o material base da disciplina. A partir de 2017, nossos livros estão de visual novo, com um formato mais prático, que cabe na bolsa e facilita a leitura. O conteúdo continua na íntegra, mas a estrutura interna foi aperfeiçoada com nova diagramação no texto, aproveitando ao máximo o espaço da página, o que também contribui para diminuir a extração de árvores para produção de folhas de papel, por exemplo. Assim, a UNIASSELVI, preocupando-se com o impacto de nossas ações sobre o ambiente, apresenta também este livro no formato digital. Assim, você, acadêmico, tem a possibilidade de estudá-lo com versatilidade nas telas do celular, tablet ou computador. Eu mesmo, UNI, ganhei um novo layout, você me verá frequentemente e surgirei para apresentar dicas de vídeos e outras fontes de conhecimento que complementam o assunto em questão. Todos esses ajustes foram pensados a partir de relatos que recebemos nas pesquisas institucionais sobre os materiais impressos, para que você, nossa maior prioridade, possa continuar seus estudos com um material de qualidade. Aproveito o momento para convidá-lo para um bate-papo sobre o Exame Nacional de Desempenho de Estudantes – ENADE. Bons estudos! NOTA V VI VII UNIDADE 1 - INTRODUÇÃO AO SETOR PÚBLICO ................................................................ 1 TÓPICO 1 - SERVIÇO PÚBLICO ..................................................................................................... 3 1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................. 3 2 CONCEITO ........................................................................................................................................ 3 3 CLASSIFICAÇÃO ............................................................................................................................. 4 3.1 SERVIÇOS PÚBLICOS ............................................................................................................... 4 3.2 SERVIÇOS DE UTILIDADE PÚBLICA ................................................................................... 5 3.3 PRÓPRIOS E IMPRÓPRIOS ....................................................................................................... 6 3.4 SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS E INDUSTRIAIS ................................................................ 7 3.5 SERVIÇOS UTI UNIVERSI OU UTI SINGULI ......................................................................... 7 4 TITULARIDADE, COMPETÊNCIA PARA PRESTAÇÃO DE SERVIÇO ............................. 8 RESUMO DO TÓPICO 1.................................................................................................................... 14 AUTOATIVIDADE ............................................................................................................................. 15 TÓPICO 2 - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................................................................... 17 1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................. 17 2 ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA BRASILEIRA ........................................ 18 2.1 ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................................................. 20 2.1.1 Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário ................................................ 22 2.1.2 Administração Direta e Indireta ....................................................................................... 26 3 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ..................................................................... 32 3.1 LEGALIDADE .............................................................................................................................. 33 3.2 IMPESSOALIDADE .................................................................................................................... 33 3.3 MORALIDADE ............................................................................................................................ 35 3.4 PUBLICIDADE ............................................................................................................................. 36 3.5 EFICIÊNCIA ................................................................................................................................. 37 RESUMO DO TÓPICO 2....................................................................................................................39 AUTOATIVIDADE ............................................................................................................................. 40 TÓPICO 3 - LEGISLAÇÕES APLICADAS À CONTABILIDADE PÚBLICA ......................... 41 1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................. 41 2 PRINCIPAIS LEGISLAÇÕES RELACIONADAS À CONTABILIDADE PÚBLICA .......... 46 RESUMO DO TÓPICO 3.................................................................................................................... 51 AUTOATIVIDADE ............................................................................................................................. 52 TÓPICO 4 - FUNDOS ESPECIAIS ................................................................................................... 53 1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................. 53 2 CRIAÇÃO DOS FUNDOS ESPECIAIS ........................................................................................ 53 3 ESTRUTURA DOS FUNDOS ESPECIAIS .................................................................................. 57 LEITURA COMPLEMENTAR ........................................................................................................... 59 RESUMO DO TÓPICO 4.................................................................................................................... 66 AUTOATIVIDADE ............................................................................................................................. 67 sumário VIII UNIDADE 2 - ORÇAMENTO PÚBLICO ........................................................................................ 69 TÓPICO 1 - RECEITA PÚBLICA ...................................................................................................... 71 1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................. 71 2 RECEITA PÚBLICA .......................................................................................................................... 71 2.1 RECEITA ORÇAMENTÁRIA .................................................................................................... 74 2.1.1 Conceito................................................................................................................................ 74 2.1.2 Classificação da receita orçamentária quanto à sua natureza ...................................... 76 2.1.3 Estágios da receita orçamentária ...................................................................................... 82 2.1.4 Deduções da receita orçamentária ................................................................................... 86 2.2 INGRESSOS EXTRAORÇAMENTÁRIOS ................................................................................ 87 RESUMO DO TÓPICO 1.................................................................................................................... 88 AUTOATIVIDADE ............................................................................................................................. 89 TÓPICO 2 - DESPESA PÚBLICA ..................................................................................................... 91 1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................. 91 2 DESPESA PÚBLICA ......................................................................................................................... 91 2.1 DESPESA ORÇAMENTÁRIA .................................................................................................... 92 2.1.1 Conceito................................................................................................................................ 92 2.1.2 Classificação da despesa orçamentária ........................................................................... 93 2.1.2.1Classificação da despesa orçamentária quanto ao seu impacto na situação líquida patrimonial ....................................................... 93 2.1.2.2 Classificação da despesa orçamentária quanto à sua natureza ...................... 94 2.1.2.3 Classificação da despesa orçamentária quanto à classificação institucional ....................................................................................... 108 2.1.2.3.1 Classificação quanto à sua classificação funcional .............................. 110 2.1.3 Estrutura programática da despesa orçamentária ................................................ 114 2.1.4 Fases da despesa orçamentária ................................................................................ 119 2.2 DISPÊNDIOS EXTRAORÇAMENTÁRIOS (DESPESAS EXTRAORÇAMENTÁRIAS) .... 124 RESUMO DO TÓPICO 2.................................................................................................................... 127 AUTOATIVIDADE ............................................................................................................................. 128 TÓPICO 3 - PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL ................................................................. 131 1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................. 131 2 PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL .................................................................................... 131 2.1 PLANO PLURIANUAL .............................................................................................................. 131 2.2 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS .............................................................................. 137 2.3 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL ............................................................................................ 140 2.3.1 Princípios orçamentários ................................................................................................... 141 2.3.2 Créditos adicionais ............................................................................................................. 146 RESUMO DO TÓPICO 3.................................................................................................................... 149 AUTOATIVIDADE ............................................................................................................................. 150 TÓPICO 4 - PROCEDIMENTOS ESPECÍFICOS .......................................................................... 151 1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................. 151 2 LICITAÇÕES...................................................................................................................................... 151 3 RESTOS A PAGAR ........................................................................................................................... 155 LEITURA COMPLEMENTAR ........................................................................................................... 156 RESUMO DO TÓPICO 4.................................................................................................................... 160 AUTOATIVIDADE ............................................................................................................................. 161 IX UNIDADE 3 - INTRODUÇÃO À CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR PÚBLICO ....................................................................... 163 TÓPICO 1 - ASPECTOS GERAIS DA CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR PÚBLICO ........................................................................... 165 1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................165 2 ASPECTOS GERAIS TRATADOS PELA CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR PÚBLICO ............................................................................................... 166 2.1 CONCEITO DE CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR PÚBLICO ........................... 166 2.2 OBJETIVO E OBJETO DA CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR PÚBLICO .......... 167 2.3 CONCEITO DE PATRIMÔNIO PÚBLICO .............................................................................. 167 2.4 CAMPO DE APLICAÇÃO DA CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR PÚBLICO ........................................................................................... 168 3 PRINCÍPIOS DA CONTABILIDADE SOB A PERSPECTIVA DO SETOR PÚBLICO ..................................................................................................................... 170 3.1 PRINCÍPIO DA ENTIDADE ...................................................................................................... 171 3.2 PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE ........................................................................................... 171 3.3 PRINCÍPIO DA OPORTUNIDADE .......................................................................................... 172 3.4 PRINCÍPIO DO REGISTRO PELO VALOR ORIGINAL ........................................................ 173 3.5 PRINCÍPIO DA COMPETÊNCIA ............................................................................................. 175 3.6 PRINCÍPIO DA PRUDÊNCIA ................................................................................................... 176 4 REGIME CONTÁBIL APLICADO NO SETOR PÚBLICO ...................................................... 177 5 REGISTRO CONTÁBIL ................................................................................................................. 179 5.1 FORMALIDADES DO REGISTRO CONTÁBIL ...................................................................... 179 5.2 CARACTERÍSTICAS DO REGISTRO CONTÁBIL ................................................................. 179 6 TEMAS RELACIONADOS AO SETOR PÚBLICO ................................................................... 183 6.1 DÍVIDA PÚBLICA ....................................................................................................................... 183 6.2 INVENTÁRIO .............................................................................................................................. 184 7 PRESTAÇÃO DE CONTAS ............................................................................................................ 186 RESUMO DO TÓPICO 1.................................................................................................................... 191 AUTOATIVIDADE ............................................................................................................................. 192 TÓPICO 2 - INTRODUÇÃO AO PCASP (PLANO DE CONTAS APLICADO AO SETOR PÚBLICO) .......................................................................... 195 1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................. 195 2 DIRETRIZES DO PCASP ................................................................................................................ 195 3 CONCEITO DE PLANO DE CONTAS ....................................................................................... 197 4 OBJETIVO DO PLANO DE CONTAS ........................................................................................ 197 5 TEORIA PATRIMONIALISTA ADOTADA PELO PCASP ...................................................... 198 6 ESTRUTURA DA PLANIFICAÇÃO DO PCASP ....................................................................... 199 7 SISTEMA CONTÁBIL APLICADO NO PCASP ........................................................................ 200 8 NATUREZA DAS INFORMAÇÕES DAS CONTAS DO PCASP ........................................... 202 9 LÓGICA DO REGISTRO CONTÁBIL APLICADO AO PCASP ............................................ 204 RESUMO DO TÓPICO 2.................................................................................................................... 206 AUTOATIVIDADE ............................................................................................................................. 207 TÓPICO 3 - LANÇAMENTOS TÍPICOS APLICADOS NO SETOR PÚBLICO ..................... 209 1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................. 209 2 LANÇAMENTOS TÍPICOS ............................................................................................................ 209 X 2.1 ABERTURA DE EXERCÍCIO ..................................................................................................... 210 2.2 APROVAÇÃO DO ORÇAMENTO ........................................................................................... 210 2.3 LANÇAMENTOS TÍPICOS DA EXECUAÇÃO DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA ......... 211 2.3.1 Créditos adicionais ............................................................................................................. 211 2.3.2 Reserva de dotação ............................................................................................................. 212 2.3.3 Emissão de empenho.......................................................................................................... 213 2.3.4 Liquidação de empenho .................................................................................................... 213 2.3.5 Pagamento de empenho .................................................................................................... 214 2.4 LANÇAMENTOS TÍPICOS DA EXECUÇÃO DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA ............. 215 2.4.1 Lançamento da receita orçamentária ............................................................................... 215 2.4.2 Arrecadação de tributos após o reconhecimento do fato gerador ............................... 215 2.4.3 Arrecadação de receita para formação do FUNDEB ..................................................... 216 2.5 CRONOGRAMA DE EXECUÇÃO MENSAL DE DESEMBOLSO ....................................... 217 RESUMO DO TÓPICO 3.................................................................................................................... 222 AUTOATIVIDADE ............................................................................................................................. 223 TÓPICO 4 - DEMONSTRAÇÕES CONTÁBEIS ........................................................................... 225 1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................. 225 2 BALANÇO ORÇAMENTÁRIO ..................................................................................................... 226 3 BALANÇO FINANCEIRO .............................................................................................................. 231 4 BALANÇO PATRIMONIAL ........................................................................................................... 234 5 DEMONSTRAÇÃO DA VARIAÇÃO PATRIMONIAL ............................................................ 239 6 DEMONSTRAÇÃO DO FLUXO DE CAIXA .............................................................................. 241 LEITURA COMPLEMENTAR ........................................................................................................... 245 RESUMO DO TÓPICO 4.................................................................................................................... 247 AUTOATIVIDADE ............................................................................................................................. 248 REFERÊNCIAS .....................................................................................................................................249 1 UNIDADE 1 INTRODUÇÃO AO SETOR PÚBLICO OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM PLANO DE ESTUDOS A partir do estudo desta unidade você será capaz de: • compreender o que são serviços públicos, algumas de suas características e a quem compete executá-los; • compreender como o Brasil está estruturado para executar estes serviços públicos; • evidenciar a legislação que norteia o trabalho do contador público; • apresentar o tema fundos especiais tratado no ambiente do setor público. Esta unidade está dividida em quatro tópicos. No primeiro tópico você será apresentado ao ambiente do setor público através da caracterização de seus serviços. No segundo tópico verificaremos como o Brasil está organizado política e administrativamente para executar estes serviços. No terceiro tópico revisaremos as principais legislações que se aplicam à contabilidade no setor público. No quarto tópico abordaremos o tema “fundos especiais”. Em cada tópico você encontrará atividades que o(a) ajudarão a compreender os conteúdos apresentados. TÓPICO 1 – SERVIÇO PÚBLICO TÓPICO 2 – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA TÓPICO 3 – LEGISLAÇÕES APLICADAS À CONTABILIDADE PÚBLICA TÓPICO 4 – FUNDOS ESPECIAIS 2 3 TÓPICO 1 UNIDADE 1 SERVIÇO PÚBLICO 1 INTRODUÇÃO A Contabilidade Pública é a ciência que permite acompanhar a evolução do patrimônio das entidades do setor público, através do fornecimento de informações que visam auxiliar a tomada de decisão por parte dos gestores e demais usuários desta. Antes de adentrarmos nas normas contábeis aplicadas ao setor público ou mesmo buscarmos conhecer a legislação pertinente à Contabilidade Pública, é necessário identificarmos primeiramente este ambiente que envolve o setor público. Para começarmos a identificar este ambiente, nesse tópico será apresentado o conceito de serviço público, a sua classificação e a quem compete realizar os mesmos. 2 CONCEITO Este tema “serviço público” é um dos objetos de estudo do Direito Administrativo e, ao buscarmos sua conceituação, vamos nos deparar com uma gama de doutrinadores que buscam defender seu ponto de vista. Para este estudo vamos apresentar o conceito definido por Meirelles (2007, p. 330): serviço público: é todo aquele prestado pela administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado. Fora dessa generalidade não se pode, em doutrina, indicar as atividades que constituem serviço público, porque variam segundo as exigências de cada povo e de cada época. Nem se pode dizer que são as atividades coletivas vitais que caracterizam os serviços públicos, porque ao lado destas existem outras, sabidamente dispensáveis pela comunidade, que são realizadas pelo Estado como serviço público. Através deste conceito apresentado por Meirelles (2007), percebe-se que não por que identificar as atividades que constituem serviço público de uma forma rígida, até porque estas, dependendo da época e do povo, podem ser ou UNIDADE 1 | INTRODUÇÃO AO SETOR PÚBLICO 4 não tipificadas como um serviço público. O importante é saber que, uma vez tipificada como um serviço público, será realizada pelo Estado de forma direta ou indireta, como veremos mais adiante, mas não necessariamente será privativa (exclusiva) do Estado, como ocorre com a educação, saúde, entre outras prestações de serviço que encontramos disponíveis no mercado. Também encontramos como serviço público aquelas atividades que não são essenciais ou mesmo necessárias para a coletividade. Elas são dispensáveis, mas o Estado entende que pode realizá-las como serviço público, como, por exemplo, a Loteria Federal e a Loteria Esportiva. 3 CLASSIFICAÇÃO “Os serviços públicos podem ser classificados em públicos e de utilidade pública; próprios e impróprios do Estado; administrativos e industriais; “uti universi” e “uti singuli”, conforme Meirelles (2007, p. 331). 3.1 SERVIÇOS PÚBLICOS São os prestados diretamente pela administração à comunidade, não cabe delegação destes a terceiros. Isto porque são tidos como essenciais e necessários para a existência do grupo social e do Estado. Geralmente estes serviços exigem atos de império (são aqueles em que a Administração Pública tem supremacia sobre o particular, como, por exemplo, os de defesa nacional, os de polícia, a desapropriação, entre outros) e medidas compulsórias em relação aos administrados. Como mencionamos na introdução deste tópico, o tema “serviço público” é um dos objetos de estudo do Direito Administrativo e, pela razão já descrita acima, sugerimos que se faça a leitura de outros conceitos, já que na própria doutrina não existe unanimidade por parte dos autores. NOTA TÓPICO 1 | SERVIÇO PÚBLICO 5 FIGURA 1 – FORÇAS ARMADAS FONTE: Disponível em: <http://www.fundacaosagittarius.com/pgdefesanacional. htm>. Acesso em: 15 mar. 2011. 3.2 SERVIÇOS DE UTILIDADE PÚBLICA Estes serviços podem ser realizados diretamente pela administração, como podem ser prestados por terceiros, através da concessão, permissão ou autorização, devidamente regulamentados e sob o controle da administração. Estes podem ser realizados desta forma, pois não são serviços públicos essenciais e necessários para a subsistência da sociedade. São exemplos deste serviço público: o transporte coletivo, gás, energia elétrica, telefone, entre outros. UNIDADE 1 | INTRODUÇÃO AO SETOR PÚBLICO 6 FIGURA 2 - EXEMPLOS DE SERVIÇOS PÚBLICOS FONTE: Disponível em: <http://4.bp.blogspot.com/_ZBjfKvsvIb4/TTMyWm3NMEI/AAAAAAAAAAc/ wZ9eeoMj1ew/s1600/energia_eletrica1.jpg>. Acesso em: 18 mar. 2011. 3.3 PRÓPRIOS E IMPRÓPRIOS Os serviços públicos próprios do Estado são os que estão diretamente relacionados com as atribuições do poder público, como a segurança, polícia, saúde pública, entre outros. Para a realização destes a Administração se utiliza de sua superioridade para determinar as políticas públicas necessárias para atender aos interesses da coletividade. Por esta razão, estes não podem ser realizados por particulares, nem mesmo sob a forma de delegação. Estes devem ser prestados por órgãos ou entidades públicas. Já os serviços públicos impróprios do Estado são denominados assim para identificar os que não precisam ser prestados obrigatoriamente pelo Estado, podendo ser prestados através das entidades da administração indireta (autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista) ou através da concessão, permissão ou autorização a terceiros para realizarem os mesmos. TÓPICO 1 | SERVIÇO PÚBLICO 7 Enquanto os serviços próprios são considerados essenciais, os impróprios não o são, e por esta razão geralmente os serviços próprios são gratuitos ou de baixa remuneração (para que a sociedade como um todo tenha acesso ao mesmo) e os impróprios podem ser rentáveis. 3.4 SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS E INDUSTRIAIS Os serviços administrativos são aqueles executados pela administração a fim de viabilizar o exercício, execução de sua função. São serviços internos necessários para a existência da máquina administrativa. Já os serviços industriais são serviços diretamente relacionados com a exploração da atividade econômica, e conforme o art. 173 da CF, estes só podem ser realizados pelo Estado quando forem considerados “imperativos da segurança nacional ou de relevante interesse coletivo”. Por esta razão são considerados impróprios, mas que, atendida a condição da norma constitucional, o Estado poderá realizar esta atividade, bem como poderá delegar a terceiros, sob a forma de concessão, permissão ou autorização. Ainda sobre os serviços industriais, é importante atentar para o fato de que estes, mesmo sendo prestados por terceiros, estão vinculados a uma tarifaou preço público, que é fixada(o) pelo poder público. 3.5 SERVIÇOS UTI UNIVERSI OU UTI SINGULI Para Meirelles (2007, p. 333), “estes dois tipos de serviço também podem ser denominados, respectivamente, de serviços gerais e serviços individuais”. Os serviços gerais são aqueles direcionados a atender à coletividade. Não existe o benefício específico para um seleto grupo de usuários, como os de iluminação pública, calçamento, entre outros. Neste momento, se pensarmos na nossa rua pavimentada e iluminada, constataremos que não somos os únicos a sermos beneficiados por sua condição, todos os transeuntes que a utilizam No próximo tópico, sobre Administração Pública, caracterizaremos a Administração Indireta citada acima. ESTUDOS FU TUROS UNIDADE 1 | INTRODUÇÃO AO SETOR PÚBLICO 8 também o são. Por esta razão, estes serviços são considerados indivisíveis no seu utilizar, justamente por não termos como medir o quanto cada usuário está utilizando aquele benefício e assim determinar uma tarifa por sua utilização. É fato que estes precisam ser mantidos, porém a tarifa ou preço público não é a mais adequada para este tipo de serviço, e sim a mensuração deste através de imposto. Já em relação aos serviços individuais, estes podem ser mantidos através de tarifa ou preço público determinado pelo poder público, justamente por haver condições de mensuração individual. Enquadram-se neste tipo de serviço o fornecimento de energia elétrica, de telefone e água. Desta forma, os serviços públicos individuais são aqueles que são utilizados de forma particular, individual, facultativa e mensurável. 4 TITULARIDADE, COMPETÊNCIA PARA PRESTAÇÃO DE SERVIÇO De quem é a competência para a prestação de serviço público ou de utilidade pública? A competência é tanto da União como dos Estados, Distrito Federal e dos Municípios, respeitados os poderes reservados a cada uma das esferas, em conformidade com a Constituição Federal de 1988. Antes de adentrarmos às referidas competências é importante compreendermos que a Constituição Federal de 1988, segundo Meirelles (2007), preservou a mesma linha básica de repartição de competências advinda das constituições anteriores: poderes reservados ou enumerados da União (Artigos. 21 e 22), poderes remanescentes para os Estados (Art. 25 § 1º) e poderes indicativos para os Municípios (Art. 30); bem como procurou distinguir a competência executiva da competência legislativa. A competência executiva é a que se refere a quem realiza a execução dos serviços, que, conforme consta na Constituição em seus Art. 21 e 23, podem ser executados privativamente ou em comum, respectivamente. Vejamos o que os referidos artigos mencionam em seu caput: Art. 21 Compete à União: e Art. 23 É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Caro(a) acadêmico(a)! Recomendo que leia os Artigos 21 e 23 na íntegra, que tratam, respectivamente, do que compete à União, aos Estados, Distrito Federal e aos Municípios. ATENCAO TÓPICO 1 | SERVIÇO PÚBLICO 9 Já a competência legislativa se refere a quem tem a capacidade de editar leis, podendo ser estas privativas, concorrentes e suplementares. Para melhor esclarecer estas competências, vamos às palavras de Meirelles (2007, p. 339) sobre esta questão: No âmbito da competência legislativa concorrente, a Constituição reservou-a apenas à União, aos Estados e ao Distrito Federal (art. 24). E nos parágrafos desse artigo procurou sistematizar a concorrência legislativa, que sempre foi campo fértil de discussões judiciais. Assim, nessa área, a competência da União limita-se a estabelecer normas gerais (§ 1º); estas, porém, não excluem a legislação complementar dos Estados (§ 2º); inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão competência legislativa plena, para atender às suas peculiaridades (§ 3º); mas a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário (§ 4º). A competência legislativa suplementar foi deferida aos Estados (art. 24, § 2º), mas estendida também aos Municípios, aos quais compete suplementar a legislação federal e estadual no que couber (art. 30, II). Entendidas as competências executivas e legislativas quanto aos serviços públicos, abaixo elencaremos algumas dessas competências materiais (executivas) definidas pela Constituição Federal às esferas da União, do Estado, do Distrito Federal e Municípios. COMPETÊNCIA DA UNIÃO É no art. 21 que encontraremos as competências executivas privativas da União, através dos 25 incisos que tratam dessas, as quais apresentaremos algumas a seguir: I – manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais; [...] III – assegurar a defesa nacional; [...] VII emitir moeda; VIII – administrar as reservas cambiais do país e fiscalizar as operações de natureza financeira, especialmente as de crédito, câmbio e capitalização, bem como as de seguro e de previdência privada; [...] X – manter o serviço postal e o Correio Aéreo Nacional; XI – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais; UNIDADE 1 | INTRODUÇÃO AO SETOR PÚBLICO 10 XII – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão; a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens; b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos; c) a navegação aérea, aeroespacial e a infraestrutura aeroportuária; d) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; XIII – organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios; [...] XVIII – planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações; [...] XXIII – explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer o monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados; XXIV – organizar, manter e executar a inspeção do trabalho; XXV – estabelecer as áreas e as condições para o exercício da atividade de garimpagem, em forma associativa. FONTE: Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado. htm>. Acesso em: 15 jan. 2015. Apesar de esses serviços públicos serem privativos à União, a Constituição Federal definiu aqueles que deverão ser executados diretamente pela União, e os que poderão ser executados indiretamente através da delegação a pessoas jurídicas tanto de direito público como de direito privado, além de pessoa físicas. Dando continuidade às competências executivas, encontraremos no Art. 23 da Constituição Federal os serviços públicos comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, em 12 incisos. Alguns deles são: I – zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público; cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência; [...] TÓPICO 1 | SERVIÇO PÚBLICO 11 IV – impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural; V – proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência; VI e VII – proteger o meio ambiente, combater a poluição, preservar as florestas, a fauna e a flora; [...] IX – promover programas de construção demoradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; X – combater as causas da pobreza e os fatores da marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos, entre outros serviços públicos. FONTE: Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado. htm>. Acesso em: 15 jan. 2015. É importante destacar que caberá às leis complementares fixar normas de cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios para garantir o equilíbrio, em âmbito nacional, do desenvolvimento e bem- estar da população em conformidade ao que determina o parágrafo único do Art. 23. Cabe lembrar aqui que para a saúde já existe regulamentação sobre este serviço público, onde ficou determinado que este será realizado mediante um sistema único envolvendo todos os entes, hoje conhecido como SUS – Sistema Único de Saúde. COMPETÊNCIA DO ESTADO As competências executivas dos Estados não são elencadas na Constituição, como fora realizado para a União, já que para estas existem as variáveis que devem ser consideradas como os interesses da população de cada região, pois nem tudo o que é prioritário para um Estado será para o outro; e a própria condição do Estado em oferecer os serviços públicos. Foi pensando nestas variáveis que o constituinte foi prudente em fazer constar na Constituição que competem ao Estado todas as competências que lhe não são vetadas (Art. 25, § 1º). Desta forma, as competências que não foram atribuídas à União podem ser realizadas pelos Estados, desde que estes serviços não sejam de interesse local, pois assim sendo, se caracterizam como competência dos Municípios. Já os serviços públicos de interesse geral, de categorias específicas disseminadas pelo território estadual, ou aqueles que ultrapassam as divisas de um município e são de interesse regional, cabe ao Estado realizá-los, mas não se descuidando da predominância do interesse local sobre o estadual. UNIDADE 1 | INTRODUÇÃO AO SETOR PÚBLICO 12 COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO Diferente do que ocorre com o Estado, encontramos na Constituição Federal a menção das competências executivas do Município. É no art. 30 que estas foram citadas, como, por exemplo, organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o transporte coletivo, que tem caráter essencial (Inciso V); manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de Ensino Fundamental, bem como de serviços de atendimento à saúde da população (incisos VI e VII), entre outros. No entendimento de Meirelles (2007, p. 341). “a indicação expressa de tais serviços pelo texto constitucional torna-os prioritários em relação aos demais, constituindo sua falta grave omissão dos governantes municipais (prefeito e vereadores)”. Assim como ocorre com o Estado, não cabe aqui tentarmos enumerar exaustivamente todos os serviços públicos que competem aos Municípios, até porque não podemos esquecer que estes estão totalmente vinculados à predominância do interesse local, com exceção daqueles citados no texto constitucional. O importante é saber que competem ao Município determinados serviços públicos, e estes devem ser oferecidos à população, para melhor atendê-la. COMPETÊNCIA DO DISTRITO FEDERAL Os serviços comuns citados no art. 23 também são inerentes ao Distrito Federal, portanto compete a este executá-los em conformidade com o texto constitucional. Como caracterizar que um serviço público é de interesse local? “O que caracteriza o interesse local é a predominância desse interesse para o Município em relação ao eventual interesse estadual ou federal acerca do mesmo assunto” (MEIRELLES, 2007, p. 340). Por isso essa aferição deve ser realizada para cada serviço público que está se pretendendo oferecer para determinar a sua predominância. Uma vez determinada a predominância do interesse local, este será realizado pelo Município, caso contrário tanto o Estado como a União poderão fazê-lo. NOTA TÓPICO 1 | SERVIÇO PÚBLICO 13 Em se tratando de competência legislativa, encontraremos no art. 32, § 1º que: “Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios”. Desta forma, cabe ao Distrito Federal todo o serviço público que não for vetado pela Constituição Federal. Para conhecer as formas como o serviço público pode ser executado. Exemplo: Centralizado, Descentralizado e Desconcentrado (Desconcentrado é uma forma de executar o serviço público e sua escrita se dá desta forma que ora é apresentada), sugerimos a leitura de livros sobre Direito Administrativo. MEIRELLES, Lopes Hely. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. São Paulo: Malheiros, 2006. Disponível na biblioteca da Uniasselvi-Indaial. NOTA 14 RESUMO DO TÓPICO 1 O Serviço Público, estudado pelo Direito Administrativo, não é um tema pacífico de entendimento, muitos são os doutrinadores a defender seus pontos de vista. Para este estudo foi apresentado o conceito de Meirelles (2007, p. 330): “serviço público é todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado”. Através da caracterização dos serviços públicos em: serviços públicos de utilidade pública; serviços próprios e impróprios do Estado; serviços administrativos e industriais; serviços gerais e individuais é que encontramos sentido nas palavras de Meirelles (2007), pois diante desta caracterização é possível compreender quando um serviço pode ser considerado essencial ou secundário; quando este atende a uma conveniência do Estado; quando este deve ser executado privativamente pelo Estado sem poder transferir esta execução a outras pessoas jurídicas ou mesmo pessoas físicas, e que sempre está regido por normas e controles estatais. Também apresentamos a quem compete a realização dos serviços, que ora podem ou devem ser executados pela União, pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios. Essas competências estão todas definidas na Constituição Federal, seja a definição realizada de forma direta ou através da inexistência de veto. 15 AUTOATIVIDADE Vamos relembrar alguns assuntos estudados! 1 Serviço público: é todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado (MEIRELLES, 2007). Por que os doutrinadores evitam indicar na conceituação de serviço público as atividades que constituem serviço público? 2 Qual é o serviço público oferecido no Brasil que não é considerado essencial e nem secundário para a coletividade, porém é considerado como serviço público por conveniência do Estado em realizá-lo. Assinale a alternativa CORRETA: a) ( ) Serviços relacionados à saúde. b) ( ) Serviços relacionados ao transporte. c) ( ) Serviços relacionados à educação. d) ( ) Serviços relacionados à loteria federal. 3 Os serviços públicos podem ser classificados em públicos, de utilidade pública, próprios e impróprios; administrativos e industriais; gerais e individuais. Assinale as alternativas que descrevem as características dos serviços classificados como “público”: a) ( ) Os serviços, classificados como público, não podem ser delegados a terceiros, ou seja, só podem ser executados pelo Estado. c) ( ) Os serviços, classificados como público, podem ser realizados pelo Estado como por terceiros. d) ( ) Nos serviços públicos a administração pública tem supremacia sobre o particular. e) ( ) Os serviços públicos são aqueles considerados como essenciais e necessáriospara a existência do grupo social e do Estado. 4 Alguns dos serviços públicos podem ser executados tanto pela administração pública como por terceiros, desde que devidamente regulamentados através de permissão, concessão ou autorização. Assinale a seguir, os serviços públicos que podem ser executados por terceiros: a) ( ) Transporte coletivo. b) ( ) Desapropriação de terrenos. c) ( ) Telefone. d) ( ) Forças armadas. e) ( ) Polícia militar. f) ( ) Energia elétrica. 16 5 Os serviços públicos podem ser classificados também em próprios e impróprios; gerais e individuais. Classifique V para as sentenças verdadeiras e F para as falsas: ( ) São considerados serviços gerais, os serviços indivisíveis justamente por não ser possível mensurar o quanto cada usuário está utilizando aquele benefício. Por esta razão, não é possível estabelecer uma tarifa por sua utilização. ( ) Os serviços industriais são considerados impróprios, pois estes se relacionam diretamente com a atividade econômica. Eles não deixam de ser industriais quando atendida a norma constitucional que dá permissão ao Estado executar esse. ( ) Os serviços próprios não são executados por terceiros, apenas pelo Estado, em razão de sua superioridade para determinar as políticas públicas necessárias para atender aos interesses da coletividade. ( ) São entidades da administração indireta: as autarquias, as fundações, empresas públicas e sociedades de economia mistas. Estas não podem executar serviços públicos próprios. 17 TÓPICO 2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA UNIDADE 1 1 INTRODUÇÃO No tópico anterior verificamos o que são e quais são os serviços públicos. Neste tópico veremos como o Brasil está estruturado para organizar e executar esses serviços públicos, pois, segundo Jezé (1926 apud KOHAMA, 2006, p. 9): “O fim do Estado é organizar e fazer funcionar os serviços públicos”. Ao buscarmos o entendimento de como estes serviços públicos são executados, verificaremos a existência de uma linha tênue entre a Administração Pública e o serviço público, pois a execução do serviço público é feita privativamente pela Administração Pública, seja ela executada diretamente ou por delegação. A execução desse serviço público ocorre em razão da necessidade de se atender à coletividade, ou seja, cabe à Administração Pública cumprir com a sua finalidade, que é a de organizar, atender, zelar e desenvolver estes serviços públicos, para o bem da população (coletividade), observadas as respectivas áreas de atuação de cada poder. A Administração Pública existe para atender única e exclusivamente ao interesse coletivo e não ao particular. Em atendendo apenas ao particular, deixa de cumprir com sua finalidade pública. É por esta razão que existe a grande distinção entre a administração pública e a particular. Na busca de atender ao interesse coletivo, o Estado se organiza de tal forma que possa cumprir com suas principais funções, que são: a Legislativa, a Judiciária e a Executiva. Na unidade sobre a Introdução à Administração Pública, aprofundaremos o entendimento sobre as funções do Estado. ESTUDOS FU TUROS UNIDADE 1 | INTRODUÇÃO AO SETOR PÚBLICO 18 Ainda sobre o interesse público, Celso Antonio Bandeira de Mello (1981 apud KOHAMA, 2006, p. 9) descreve que: “O interesse público que à Administração incumbe zelar encontra-se acima de quaisquer outros, e para ela tem o sentido de dever, de obrigação. É obrigada a desenvolver atividade contínua, compelida a perseguir suas finalidades públicas.” Desta forma, veremos, neste tópico, como o Estado brasileiro está organizado para exercer seus poderes e cumprir com suas finalidades e funções, verificando primeiramente sua estrutura político-administrativa para depois conhecermos quais são estes poderes e como está estruturado o aparelhamento administrativo para o atendimento das necessidades do serviço público. 2 ORGANIZAÇÃO POLÍTICO- ADMINISTRATIVA BRASILEIRA O Brasil, de acordo com a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu primeiro artigo, define que: A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: I – a soberania; II – a cidadania; III – a dignidade da pessoa humana; IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V – o pluralismo político. Parágrafo Único: todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. FONTE: Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado. htm>. Acesso em: 15 jan. 2015. Esta forma de exercer o poder caracteriza o Brasil como um Estado Federal democrático. Segundo Heilio Kohama (2006, p. 11): “A forma com a qual se exerce o poder político em função do território pode ser de Unidade, em que se configuraria o Estado Unitário, ou, como no caso em que se divide por organizações governamentais regionais, em que estaríamos diante do Estado Federal.” Logo, o Brasil é um Estado Federal, reconhecido como a República Federativa do Brasil. Neste contexto, verificamos que o Brasil é formado pela união indissolúvel dos seguintes níveis de governo: pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 19 Em relação a estes níveis de governo que formam o governo brasileiro, atentamos para as particularidades do Distrito Federal e dos Territórios. Em relação ao Distrito Federal é importante atentarmos para o fato de que este, mesmo sendo administrado por um governador, não pode ser dividido em Municípios, conforme definido no art. 32 da CF: O Distrito Federal, vedada sua divisão em municípios, reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição. Já no caso dos Territórios, estes são administrados por um governador, nomeado pelo Presidente da República, e podem ser divididos em Municípios onde seus prefeitos são nomeados pelo governador. Estas particularidades correspondentes aos Territórios estão definidas na Constituição Federal, em seu art. 33. Para entendermos esta particularidade do governo dos Territórios, recorremos ao que Hely Lopes Meirelles (2007 apud KOHAMA, 2006, p. 11) comenta: Não dispondo os Territórios Federais de poder ou órgão legislativo, nem desfrutando de autonomia político-administrativa, portanto os seus governadores são agentes executivos da União, apresentam-se como verdadeiras autarquias territoriais, bem diferenciadas dos municípios e do Distrito Federal, que são entidades político-administrativas com autonomia governamental e poder normativo próprio. Hoje o Brasil não tem nenhum território federal instituído, porém os territórios mais recentes que se transformaram em Estados foram Acre, Amapá, Rondônia, entre outros. Como complementação de seus estudos sobre as competências que cada nível de governo possui, sugerimos a leitura da Constituição Federal, em seu TÍTULO III - Da Organização do Estado, Capítulos I, II, III, IV e V. Disponível em: <http://www.planalto.gov. br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 15 jan. 2015. NOTA e pelos Municípios. Cabe aqui lembrar que todos eles são entidades de direito público, dotados de autonomia conforme previsto no art. 18 da Constituição Federal. Apesar da autonomia conferida, através da Constituição, para estas organizações governamentais cabe somente à União a missão da soberania do Brasil, entre outras competências privativas. UNIDADE 1 | INTRODUÇÃO AO SETOR PÚBLICO 20 Desta forma, verifi camos que a organização político-administrativa estruturadahoje no Brasil é decorrente de sermos um Estado Federal formado pela união indissolúvel da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; níveis de governos autônomos de direito público, bem como pelos Territórios, unidades operacionais subordinadas à União. FIGURA 3 – UNIDADES DA FEDERAÇÃO FONTE: IBGE: Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/estadosat/>. Acesso em: 14 mar. 2011. 2.1 ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Neste tópico apresentamos como o Brasil está estruturado para cumprir com suas fi nalidades e funções de Estado Federal que o é. Segundo Meirelles (2007, p. 59): “O estudo da Administração Pública em geral, compreendendo a sua estrutura e as suas atividades, deve partir do conceito de Estado, sobre o qual repousa toda a concepção moderna de organização e funcionamento dos serviços públicos a serem prestados aos administradores.” Caro(a) acadêmico(a), para aprofundar o seu conhecimento sobre a organização administrativa brasileira, sugerimos a leitura do capítulo XII - Organização Administrativa Brasileira, do livro: Meirelles, Hely Lopes – Direito Administrativo Brasileiro. 33. ed. São Paulo: Malheiros Editores Ltda, 2007, p. 831. NOTA TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 21 “O Brasil, por ser um Estado Federal, democrático, exerce a sua vontade estatal através dos Poderes de Estado. Estes Poderes de Estado são: o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si e com suas funções reciprocamente indelegáveis; tripartição clássica de Montesquieu adotada até hoje nos Estados de Direito” (MEIRELLES, 2007, p. 60). Se existe no Brasil esta tripartição é porque ela é base em todos os Estados de Direito, e os constituintes, ao elaborarem a Constituição de 1988, buscaram deixar claro que estado é o Brasil. É por isso que em seus artigos 1º e 2º encontramos a definição de que o Brasil é um Estado Federal Democrático de Direito, justificando assim a existência dos três poderes na nossa nação. É necessário aprofundar os conhecimentos sobre Estado. Esta busca pode ser realizada através de livros que tratam sobre o Direito Administrativo. Caro(a) Acadêmico(a),você encontrará este conteúdo no artigo que trata dos “500 anos de Direito Administrativo Brasileiro”. Disponível em: <http://www.direitodoestado.com.br/ artigo/maria-sylvia-zanella-di-pietro/500-anos-de-direito-administrativo-brasileiro>. NOTA Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: I – a soberania; II – a cidadania; III – a dignidade da pessoa humana; IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V – o pluralismo político. Parágrafo Único: todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. FONTE: Disponível em: <www.escabinos.blogspot.com/.../estado-democrtico-de-direito-e-seus. html>. Acesso em: 30 maio 2011. É importante atentarmos que esses poderes são imanentes e estruturais do Estado, fazem parte deste, a sua existência é pré-condição para um Estado de Direito. Esta colocação se faz necessária para diferenciarmos estes Poderes de Estado dos poderes administrativos, como o poder vinculado, discricionário, hierárquico, entre outros. UNIDADE 1 | INTRODUÇÃO AO SETOR PÚBLICO 22 Caro(a) acadêmico(a), então, agora que compreendemos porque o Brasil exerce sua função estatal através dos três poderes, vamos conhecer um pouco mais sobre estes três poderes. 2.1.1 Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário A cada um destes Poderes é atribuída uma função precípua. Ao Poder Legislativo é atribuída a função normativa de elaboração da lei; ao Poder Executivo é atribuída a função administrativa de aplicar a lei e zelar pelo cumprimento da mesma; ao Poder Judiciário é atribuída a função judicial que é a aplicação coativa da lei aos litigantes. Estes Poderes estão estruturados nos estados-membros da seguinte forma: I – Poder Legislativo a) Na União: é exercido pelo Congresso Nacional, que é composto pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal (CF – Art. 44). FIGURA 4 - IMAGEM DO CONGRESSO NACIONAL ONDE FUNCIONAM A CÂMARA DE DEPUTADOS E O SENADO FEDERAL FONTE: Disponível em: <http://lh6.ggpht.com/_fgZ2tgXYN0/S_251fKfC2I/AAAAAAAAAyI/ qoC7ReVgzGQ/congresso3.jpg>. Acesso em: 31 maio 2011. b) No Estado: é exercido pela Assembleia Legislativa (CF – Art. 27). TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 23 FIGURA 5 - ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA FONTE: Disponível em: < http://www.alesc.sc.gov.br/fotonoticia/fotos/2011/Foto_00058_2011_M. jpg>. Acesso em: 31 maio 2011. a) No Município: é exercida pela Câmara Municipal, mais conhecida como Câmara de Vereadores (CF – Art. 29, IV). FIGURA 6 - FACHADA DA CÂMARA DE VEREADORES DE INDAIAL FONTE: Disponível em:<http://www.camaraindaial.sc.gov.br/>. Acesso em: 14 mar. 2011. d) No Distrito Federal: é exercida pela Câmara Legislativa, mais conhecida como Câmara Distrital. É o único que absorve as funções de Estado e de município, por isso o nome ser diferenciado dos demais governos regionais. (CF – art. 32, § 1º). UNIDADE 1 | INTRODUÇÃO AO SETOR PÚBLICO 24 FIGURA 7 - CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL FONTE: Disponível em: <http://comunidade.maiscomunidade.com>. Acesso em: 14 mar. 2011. II – Poder Executivo (exercido pelo Chefe do Executivo) a) Na União: é exercido pelo Presidente da República e o Vice-Presidente; com auxílio dos Ministros de Estado (CF – art. 76). b) No Estado: é exercido pelo Governador e Vice-Governador; com auxílio dos Secretários Estaduais (CF – art. 235, III). c) No Município: é exercido pelo Prefeito e Vice-Prefeito; com auxílio dos Secretários Municipais. d) No Distrito Federal: é exercido pelo Governador e Vice-Governador; com auxílio dos Secretários Estaduais. FIGURA 8 – PREFEITURA MUNICIPAL DE INDAIAL FONTE: Disponível em: <http://www.panoramio.com/photo/20290591, por emmerich51>. Acesso em: 14 mar. 2011. TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 25 III – Poder Judiciário No Poder Judiciário não existe uma subdivisão rígida de órgãos específicos para a União, Estado, Distrito Federal, Municípios e Territórios. Existe uma hierarquização que deve respeitar as competências previstas na Constituição, como, por exemplo, as questões constitucionais sempre serão tratadas pelo Poder Judiciário Federal, e assim outras competências previstas na Constituição serão remetidas ora para o Poder Judiciário Federal, ora para o Poder Judiciário Estadual, pois compete apenas à União e aos Estados a função judiciária. A inexistência da função judiciária para os Municípios não significa dizer que este está relegado à não aplicação das leis, ocorre apenas que não cabe ao Município exercer a função judiciária. A presença do Poder Judiciário no Município é garantida através dos órgãos estaduais e federais que são disponibilizados por comarca, região, dentre outras formas previstas na Constituição. São órgãos do Poder Judiciário: a) I - o Supremo Tribunal Federal; b) I- o Conselho Nacional de Justiça; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) c) II - o Superior Tribunal de Justiça; d) III - os Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais; e) IV - os Tribunais e Juízes do Trabalho; f) V - os Tribunais e Juízes Eleitorais; g) VI - os Tribunais e Juízes Militares; h) VII - os Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal e Territórios. FIGURA 9 - FACHADA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL FONTE: Disponível em: < http://sapatariadf.files.wordpress.com/2008/09/stf.jpg>.Acesso em: 14 mar. 2011. UNIDADE 1 | INTRODUÇÃO AO SETOR PÚBLICO 26 2.1.2 Administração Direta e Indireta A forma de administrar, executar as atividades inerentes ao serviço público foi estabelecida através do Decreto-Lei n° 200/67 e atualizações posteriores, entre elas a Lei n° 8.490/92. Neste decreto foi estabelecido que a Administração Federal, em relação às suas atividades, o fará de forma direta ou indireta. Ficam a cargo da Administração Direta todas aquelas atividades, serviços públicos integrados à estrutura do Chefe do Poder Executivo (Presidente + Ministérios; Governador + Secretários Estaduais; Prefeitos + Secretários Municipais). Já em relação à Administração Indireta, são todas as entidades que possuem personalidade jurídica própria, que foram criadas pelo poder público com vistas a auxiliar as atividades dos órgãos do Chefe do Poder Executivo, e estas são vinculadas à respectiva área de competência do órgão auxiliar, por se enquadrarem na principal atividade daquele órgão. Estas entidades gozam de autonomia administrativa e financeira (Decreto-Lei 200/67; art. 4º, II, e § 1º, e art. 5º, I a III – Lei. nº 8.490/92. Para uma melhor compreensão sobre Administração Direta e Indireta, destacamos a visão de Meirelles sobre esta questão: Observamos que a Administração Pública não é propriamente constituída de serviços, mas, sim, de órgãos a serviço do Estado, na gestão de bens e interesses qualificados da comunidade, o que nos permite concluir, com mais precisão, que, no âmbito federal, a Administração direta é o conjunto dos órgãos integrados na estrutura administrativa da União e a Administração Indireta é o conjunto dos entes (personalizados) que, vinculados a um Ministério, prestam serviços públicos ou de interesse Verificamos que o Brasil é um Estado Federal, que exerce sua função de Estado através dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. Agora veremos que estes Poderes, ao executarem suas funções, podem fazê-lo de forma direta ou indiretamente. ESTUDOS FU TUROS O decreto está disponível no site: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto- lei/del0200.htm>. Através do decreto, que menciona a referida Lei, existe o link que direciona para a mesma. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8490.htm#art1>. DICAS TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 27 Como vimos no comentário de Meirelles acima, o serviço público executado através de entidades com personalidade jurídica (pública ou privada) necessariamente precisa estar vinculado a um órgão do Chefe do Poder Executivo, para serem consideradas entidades da Administração Indireta. É por isso que estas entidades são criadas pelo próprio poder público, através de lei, atribuindo a esta a execução e a titularidade de determinado serviço público. Esta forma de executar o serviço público é a maneira pela qual o poder público pode descentralizar estes serviços. Estas entidades criadas pelo poder público podem ser categorizadas em autarquias, fundações governamentais, sociedades de economia mista e empresas públicas, além dos consórcios públicos que foram criados através da Lei n° 11.107, de 06/04/2005. ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA ● AUTARQUIAS Seu conceito, segundo o Decreto 200/67, art. 5º, I: “o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada”. Por força do mandamento constitucional (artigos 18, 25 e 29), as administrações estaduais e municipais seguem, de forma geral, a da federal. Para conhecer a diferença entre centralização, descentralização e desconcentração dos serviços públicos e a distinção entre a execução direta e indireta, indicamos a leitura de livros que tratam sobre Direito Administrativo. NOTA NOTA público. Sob o aspecto funcional ou operacional, Administração Pública direta é a efetivada imediatamente pela União, através de seus órgãos próprios, e indireta é a realizada mediatamente por meio dos entes a ela vinculados (MEIRELLES, 2007, p. 739). UNIDADE 1 | INTRODUÇÃO AO SETOR PÚBLICO 28 Desta forma é verificada a obrigatoriedade da autarquia ser criada por Lei, e quem determina a necessidade ou não de sua criação é o Chefe do Poder Executivo. Esta obrigatoriedade é reforçada através da CF, art. 37, XIX: “somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”. Sendo assim, podemos ter as seguintes características para as autarquias (vamos a elas, conforme a leitura de sua definição): ● criação por lei; ● personalidade jurídica pública; ● executa atividades específicas (especialização da atividade); ● autonomia administrativa e financeira (não tem direito de criar/modificar atividade diferente para a qual foi criada, por isso a autonomia é específica para questões administrativas e financeiras); ● fica sujeita ao controle administrativo do Poder que a criou (garantir que esta não desvie de seus fins institucionais). São exemplos de autarquias no Governo Federal: INSS (Instituto Nacional da Seguridade Social); IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis), entre tantas outras que poderão ser encontradas na esfera federal, bem como nas estaduais e municipais. ● FUNDAÇÕES Assim como a autarquia, a caracterização da fundação também está sendo tratada pelo Decreto 200/67, art. 5º, IV, onde define que: Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987). Em relação à caracterização realizada pelo Decreto n° 200/67, é necessário esclarecer que, apesar de estar literalmente escrito que as fundações públicas são dotadas de personalidade jurídica de direito privado, é necessário saber que não existe consenso entre os doutrinadores sobre a sua natureza jurídica das fundações públicas. Isto é fácil de ser constatado, ao se buscar aprofundamento sobre este assunto em qualquer livro de Direito Administrativo. Como o nosso estudo está voltado a identificar quem são as entidades da administração indireta que devem aplicar as normas da Contabilidade Pública, não entraremos nesta discussão que, com certeza, beira há décadas. É necessário TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 29 compreender que as fundações podem fazer parte da Administração Indireta e para tanto é necessário conhecer a sua caracterização. Sendo assim, vamos à caracterização das fundações públicas de acordo com a aceitação existente hoje por parte do Direito Administrativo: ● autorização de sua criação por lei; ● personalidade jurídica de direito privado ou público (é verificada através da lei que a instituiu); ● entidade sem fins lucrativos; ● integrante do Orçamento do Ente (Ente = União, Estado, Distrito Federal e Município); ● finalidade social; ● fica sujeita ao controle administrativo do Poder que a criou; ● autonomia administrativa e financeira (não tem direito de criar/modificar atividade diferente para a qual foi criada, por isso a autonomia é específica para questões administrativas e financeiras). ● SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA A Sociedade de Economia Mista é assim definida pelo Decreto nº 200/67, em seu art. 5º, III:Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta (redação dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969). Alguns doutrinadores do Direito Administrativo entendem que o estudo sobre sociedade de economia mista e empresas públicas deve ser realizado em conjunto, pois possuem mais pontos em comuns do que diferenças. No nosso estudo, caracterizaremos separadamente estas duas personalidades jurídicas, para depois comentar as diferenças entre elas. São características da Sociedade de Economia Mista: ● criadas por autorização legal; ● personalidade jurídica de direito privado sob a forma de sociedade anônima; ● controle acionário deve pertencer na sua maioria ao poder público; ● permite a participação de particulares na formação do capital; UNIDADE 1 | INTRODUÇÃO AO SETOR PÚBLICO 30 ● finalidade é a exploração de atividades de caráter econômico, às vezes para prestação de serviços; ● patrimônio próprio e o mesmo não se caracteriza como bens públicos (CF, art. 98). No Governo Federal encontramos como exemplo de sociedade de economia mista o Banco do Brasil SA; a PETROBRAS, entre tantas outras. ● EMPRESAS PÚBLICAS Estas estão previstas na CF, art. 5º: IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes (incluído pela Lei nº 7.596, de 1987). Em relação às empresas públicas, encontramos a seguinte caracterização: ● criadas por autorização legal; ● personalidade jurídica de direito privado sob qualquer forma jurídica; ● não permite a participação de particulares na formação do capital, apenas de entidades de direito público interno que pertençam à Administração Indireta de qualquer Ente da federação; ● finalidade é a exploração de atividades de caráter econômico, às vezes para prestação de serviços; ● o patrimônio constituído é considerado bem Público. É necessário destacarmos aqui a questão do patrimônio das entidades caracterizadas como sociedades de economia mista. O patrimônio destas entidades não pode ser considerado como bens públicos, por isso é importante a leitura da CF em seu art. 98, bem como a leitura do livro de José dos Santos Carvalho Filho: “Manual de Direito Administrativo”, 15. ed. Livraria e Editora Lumen Justis Ltda, capítulo IX – Administração Direta e Indireta, Tópico V - Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista, título 9 – Patrimônio. NOTA TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 31 Como exemplo de empresa pública, podemos citar a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, o SERPRO (Serviço Federal de Processamento de Dados), o BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social), entre outras tantas que poderão ser encontradas tanto na esfera federal como na estadual e municipal. Verificada a caracterização das sociedades de economia mista e das empresas públicas, citamos duas diferenças existentes entre estas duas entidades. Uma está relacionada à constituição de seu capital e a outra em relação à constituição de seu patrimônio. Estas diferenças podem ser constatadas na releitura dos pontos destacados em suas caracterizações. Ao se buscar o aprofundamento sobre as entidades que formam o setor público, verificaremos que não existem apenas as quatro citadas anteriormente. Encontraremos as agências executoras; agências reguladoras; os serviços autônomos, entre outros. Porém, estes, de uma maneira ou de outra, se enquadram nos anteriores estudados, e por esta razão é importante citarmos que existem e precisam ser conhecidos através de leituras que levem ao aprofundamento desta matéria. Caro(a) acadêmico(a), o conhecimento discutido até este momento sobre Administração Pública é básico para apresentá-lo(a) ao mundo do setor público. Porém, este assunto deve ser aprofundado através da leitura de livros que tratam o Direito Administrativo. NOTA O Direito Administrativo, por se tratar de assunto de extrema relevância para a elucidação da organização administrativa do nosso país, nos oferece uma gama relevante de livros que tratam do referido assunto. Por esta razão, citamos os autores que entendemos possam oferecer uma linguagem de fácil compreensão para o leitor, além de terem sido utilizados na elaboração deste tópico. São eles: Maria Sylvia Zanella Di Pietro; José dos Santos Carvalho Filho e Hely Lopes Meirelles. O título do livro é “Direito Administrativo Brasileiro”. DICAS UNIDADE 1 | INTRODUÇÃO AO SETOR PÚBLICO 32 3 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Não podemos falar em Administração Pública sem mencionar os princípios que norteiam esta atividade. Alguns dos princípios foram expressamente citados na Constituição Federal e são conhecidos através da sigla LIMPE, que identifica os cinco princípios citado no texto legal. São eles: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Apresentamos o caput do referido artigo, pois o mesmo é acompanhado de 22 incisos, desdobrados ou não em parágrafos: Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998). Além destes princípios, outros são utilizados pela doutrina e jurisprudência, demonstrando assim a aceitação desses por parte dos que devem adotar as regras da Administração Pública. Estes são denominados por alguns doutrinadores como princípios reconhecidos, são eles: da supremacia do interesse público; da continuidade dos serviços públicos; da indisponibilidade; da autotutela; da razoabilidade; da segurança jurídica e da proporcionalidade. Neste estudo, vamos discorrer sobre os cincos princípios expressamente citados na Constituição Federal, porém os demais também devem ser objeto de estudo, através de leituras adicionais. Toda pessoa que lida com administração pública deveria conhecer pelo menos os cinco princípios que estão expressos na Constituição Federal, através do conhecido termo LIMPE. Vamos a eles. Para aprofundar os estudos sobre os princípios da Administração Pública, recomendamos a leitura do livro “Manual de Direito Administrativo”, de José dos Santos Carvalho Filho, em seu capítulo de Direito Administrativo e Administração Pública, Tópico: Princípios Administrativos. DICAS TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 33 3.1 LEGALIDADE Este princípio é essencial ao lidar com a coisa pública, pois é lícito fazer o que a lei autoriza, deve ser feito assim, não tem a vontade pessoal. Já para o particular é lícito fazer o que a lei não o proíbe, posso fazer assim, existe a liberdade pessoal. Desta forma, “entende-se que toda e qualquer atividade administrativa deve estar autorizada por lei, sendo este princípio a diretriz básica da conduta dos agentes da Administração” (CARVALHO FILHO, p. 16). FIGURA 10 – LEGALIDADE FONTE: Disponível em: <http://images04.olx.com.br/ui/8/72/04/1280334596_107256804_ 2-Fotos-de--homossexuais-legalidade-1280334596.jpg>. Acesso em: 6 jun. 2011. 3.2 IMPESSOALIDADE Neste princípio encontramos a referência do mesmo para a finalidade em que está calcada a Administração Pública, que é a de atender ao interesse público. E por uma questão de lógica,
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