Cap 11 Parlamentos e Congressos_ Modelos de Democracia_Arend Lijphart

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0 segundo con1ponente da dimensão federal-unitária é a distribuição _ 
concentração versus divisão - do poder na legis latura. o modelo majo-
ritário puro requer a concentração do Poder Legislativo numa câmara 
única. O modelo consensual puro caracter iza-se por uma legislatura 
bicameral, na qual o poder é dividido igualmente entre duas câmaras 
constituídas de maneira diferente. Na prática, encontramos uma grande 
variedade de composições intermediárias. Nos capítulos 2 e 3 vimos que, 
sob esse aspecto, os parlamentos da Nova Zelândia (após 1950) e da Suíça 
constituem protótipos perfeitos das democracias majoritária e consensual, 
respectivamente, mas que os outros três principais exemplos se desviam, 
até certo ponto, do modelo puro. O parlamento britânico é bicameral, 
mas, devido ao fato de a Câmara dos Lordes ter pouco poder, ele pode 
ser descrito como sendo assimetricamente bicameral. A mesma descrição 
se ajusta à legislatura de Barbados, porque o seu Senado, indicado por 
nomeação, tem o poder de retardação, porém não de veto. O Parlamento 
bicameral belga anterior ao federalismo caracterizava-se pelo equilíbrio 
de poder entre as duas câmaras, mas essas câmaras pouco diferiam na 
composição. Na nova legislatura federal, eleita pela primeira vez em 199 5, 
o Senado ainda não é composto de forma muito diferente da Câmara dos 
Representantes, além de ter também perdido alguns de seus poderes an-
teriores. 
O primeiro tópico deste capítulo é a simples classificação dicotômica dos 
parlamentos em bicamerais e unicamerais. Em seguida, discutirei as diferen-
ças entre as duas câmaras das legislaturas bicamerais, especialmente com re-
ferência a seus respectivos poderes e composição. Com base nessas duas 
diferenças capitais, elaboro um índice quantitativo de bicameralismo. Por 
último, irei examinar a relação entre a força do bicameralismo, segundo a 
2 2 9 
AREND LIJPHART 
. , 0 gr.lll de federalis1no e de descentraliz _ 
. . J, q ' índKC, t -- açao d· 
1 · 10 ut ~- Isc nH'l h,, . 1 - ·1ntcriorcs. llti. 
- · 1,,1ru ()!',. , • · . d , . J,-. no~\_, . . . d ·i dois comentai 10s 1ntro utonos . Pr · . 
. ycss~r1os, .1111 • ' . . , . JJne1ro 
~.w t1 l . _ ,. urn~l diversidade de nomes propnos (en 'as cã. 
_ 1,,j ,d ;Hl\'~l~ retn ,., tre os 
111.i r .~~ t~ · c :hnara de Deputados, Camara dos Rep 9llais 
-. dos Conwns, , . - resent 
( .1111 .:tr.1 i ) e 1 fim de evitar confusao, os seguintes te antes, 
' ,de:- r;H~ e Sen:H o ' • . rrnos ge , 
~u i . L • J _ 13 discussão sobre os parlamentos b1camerai . . ne. 
-o · ,er;lO u~~wo!- I, s. Prirne · 
íl '- ~ · ,. , .1 baixa) e segunda cân1ara (ou câmara alta) . A p . . 1ra 
'-·â111:1r.1 (ou GHll,H, • ~ . . nrne1ra câ . 
. mais importante ou, nos sistemas federalistas a 
m.~r~1 é sempre .._1 , • , ' casa eleira 
i. . . populaç-ão. 1 O segundo comentano e que a legislatu 6. ('Oíll L'J~e na , ra ica-
1 
_ 0 um rodo normalmente e chamada de Congresso nos s· mcr,1 . ~om , , . . isternas 
.. d _1·alistas _ não na França, e claro, onde se ong1nou O termo " rrc~I en \.. . . Par-
! to .. _ e de Parlamento nos sistemas parlamen tanstas de ºov amen o erno. 
Enrretan to, 0 termo "parlamento" é também muitas vezes usado gene-
ncamenre. corno sinônimo de "legislatura", e irei seguir esse uso convencio-
nal aqui. 
UNICAMERALISMO E BICAMERALISMO 
Uma classificação dicotômica dos parlamentos como unicamerais ou bi-
camerais parece ser simples e direta, porém duas legislaturas não se ajustam 
a nenhuma dessas categorias: a da Noruega e, antes de 1991, a da Islândia. 
Os legisladores da Noruega são eleitos com um corpo único, porém depois 
da eleição se dividem em duas câmaras, pela escolha de uma quarta parte de 
seus membros para formarem uma segunda câmara. Entretanto, as duas cà-
maras têm comitês legislativos conjuntos, e quaisquer desacordos entre elas 
são_ resolvidos por uma sessão plenária composta por todos os membros da 
leg1slarura Ap · d . _ f . b e O caso 
· roxima amente a mesma descnçao pode ser ena so r 
da Islândia co - f ada por 
' m ª exceçao de que, ali, a segunda câmara era orm 
um terço dos leg · l d 1 . . resent,un is ª ores e eaos. Dessa forma, essas legislaturas ap 
A· - nW 
' unica di fi culdade o . , . . , . . A • do Parla111e . 
nola ndês é f 
I 
P tencial dessa rerm111olog1a e que a primeira camar,l ·I .11n;1 Pn· orma menre eh d A -·A ar:1 se (.. ,. . 
mé1ra Càmar ama a de Segunda Camara, e que a segunda 1.-am . . n,er31 .1n 
ª· Da mesma f A • • • l rur.i bica 
tenor a 1970 , . orma, as camaras pnme1 ra e segunda da legis ª A • ras. 
, na Suec1a eh . ·ra CaJ11.l 
' amavam-se, respecrivamenre, Segunda e Pnmet 
2 3 O 
MODELOS DE DEMOCRAC I A 
ltruns rn1ços de unicameralismo e outros de bicam 1· l ~ d :1 e . era ismo: a so uçao os 
des.3cordos por meto de uma sessão con1·unta na~o 1·nd · . 
. 1ca necessariamente o 
unicameralismo, porque não constitui um método incomum t 
, . · . . , ampouco para 
legislatura~ sei~ d~v1da b1came.ra1s. Se fôssemos forçados a uma escolha pu-
r,unente d1cotom1ca, essas legislaturas seriam provavelmente consideradas 
como algo mais próximo do unicameralismo que do bicameralismo. Mas não 
há necessidade de uma escolha tão difícil, e a classificação de todas as 
legislaturas apresentadas depois, neste capítulo, coloca esses dois casos exa-
tamente na categoria especial de uma câmara e meia. 
Em seu amplo estudo comparativo sobre o bicameralismo, George Tsebelis 
e Jeannette Money (1997: 1) relatam que cerca de um terço dos países do 
mundo têm legislaturas bicamerais, e aproximadamente dois terços, legis-
laturas unicamerais. A relação proporcional para as nossas 3 6 democracias é 
completamente diferente: o bicameralismo é muito mais comum que o 
unicameralismo. Em 1996, apenas 13 das 36 democracias - pouco mais que 
um terço - tinha parlamentos unicamerais. Quatro países passaram para o 
unicameralismo durante o período em análise: a Nova Zelândia em 1950, a 
Dinamarca em 1953, a Suécia em 1970 e a Islândia em 1991 (Longley e Olson, 
1991). No início do período que cobre cada uma das 36 democracias, ape-
nas nove - exatamente a quarta parte - tinham legislaturas unicamerais: 
Costa Rica, Finlândia, Grécia, Israel, Luxemburgo, Malta, República de 
Maurício, Papua-Nova Guiné e Portugal. Não houve mudanças na direção 
oposta, de um Parlamento unicameral para um bicameral. 
Os 13 países com parlamentos unicamerais relacionados no parágrafo 
anterior costumam ser os países menores. A Grécia, com uma população de 
pouco mais de 10 milhões de habitantes, é o maior. Uma característica ainda 
mais notável é que nenhum deles constitui um sistema federalista. Colocan-
do de um outro modo todos os nove sistemas formalmente federais, entre 
' 
as 36 democracias, têm legislaturas bicamerais, ao passo que, a partir de 1996, 
os 27 sistemas formalmente unitários - inclusive aqueles rotulados no capí-
tulo anterior como semifederalistas _ são equilibradamente divididos entre 
o unicameralismo e O bicameralismo: 13 têm legislaturas unicamerais; 13, 
le · I b. • m sistema de uma câmara e meia. gis aturas 1camera1s e a Noruega tem u 
Isto 1·a, , f • d.' ~ d laça~ 0 entre estrutura da câmara e distinção e uma orte m 1caçao a re . 
federal · , • E 1 ~ , 11·sada mais detalhadamente no fmal deste -umtana. ssa re açao e ana 
2 3 1 
AR E ND LI J PHAR T 
, r -·uss·l0 das diferentes formas que o hicamcra]' . 
c.1pírnll), ,tp()S :1 t 1~1. . , isn10 Pode 
,'.'ISSllnlll'. 
VARIEDADES DE BICAMERALISMO 
J • .A101., 1 .. 1s d 'l S Jegislaruras bicamerais costumam diferir de d' 
,\ s l1u:1~ e. •1 • • ' ... • _ • • _ !Versos 
d _ Originalmente. a tunçao mais 1mpo1 tante da segunda câma mo o~. ... . . . . . , . ra - ou 
. .. "qipcrior '' -.eleita com base em um limitado pnvileg10, era a d . 
'--1~1 . . e serv,r 
(omo um fre io conservador para
a casa "inferior", eleita de forma mais de-
mocrári(J. Com o advento do sufrágio universal para todas as eleições, ern 
nosso conjunto de regimes totalmente democráticos, essa função se tornou 
obsoleta. Entretanto, a Câmara dos Lordes, na Grã-Bretanha, e a Casa dos 
Chefes, em Botsuana, constituem casos imprecisos: o status de membro da 
Câmara dos Lordes ainda se baseia principalmente nos princípios da heredi-
tariedade~ e em Botsuana, embora os chefes agora estejam submetidos a uma 
eleição formal, na prática a hereditariedade ainda prevalece. Conseqüente-
mente, esses dois corpos têm uma mentalidade firmemente conservadora. A 
Câmara dos Lordes, por exemplo, tem permanentemente uma maioria con-
servadora. Das seis diferenças restantes entre as câmaras primeira e segunda, 
três são especialmente importantes, no sentido em que elas determinam se o 
bicameralismo é uma instituição de fato significativa. Vamos agora, breve-
mente, examinar as três diferenças menos importantes. 
Em primeiro lugar, as segundas câmaras tendem a ser menores que as 
primeiras. De faro, isto poderia ser uma regra absoluta para as legislaturas 
bicamerais, em nosso conjunto de democracias, não fosse pela Câmara dos 
Lordes britânica, composta de aproximadamente 1.200 membros, quase duas 
vezes maior que a Câmara dos Comuns, com seus 659 membros, após as elei-
ções de 1997. Enrretanro, a exceção é mais aparente do que real. Se excluirmos 
os membros que raramente participam, em especial muitos pares hereditários, 
reduz-se O número em cerca de trezentos. Entre todas as outras seguodas 
câmaras que sa-o men · · · · d de variedade 
' ores que as pnmeiras, existe am a uma gran A 
q uanro à propo - d A aras tel11 rçao em que são menores. Algumas segun as cam ' 
tamanhos relariv , · · A ras· por 
amente prox1mos aos das respectivas p rimeiras cama ' · 
exemplo em T · ·d d E panha, 
' rmi ª os respectivos números são 31 e 36, e na s 
2 3 2 
MODELOS DE DEMOCRAC I A 
~SO No outro extremo, a Alemanha tem a m · . . " 
? ~7 e . · a1or pnme1ra camara 
... ·dtica do mundo, com 672 membros após a eleição d 1994 ( ,, dcn10c ' . _ e numero 
ie acordo com uma dec1sao parlamentar no início de 1998 d ,, que, e. • . , evera ser 
d l·do para cerca de seiscentos nas eleições do ano 2002) t b,, rc uz e am em uma 
d::is menores segundas câmaras, composta de apenas 69 membros. 
Em segundo, os períodos de mandato legislativo tendem a ser mais lon-
<ros nas segundas câmaras do que nas primeiras. Os períodos da primeira 
:âmara oscilam entre dois e cinco anos, comparados com os da segunda, que 
vão de quatro a nove anos (e, na Grã-Bretanha e no Canadá, respectivamen-
re, mandato vitalício e mandato até a aposentadoria). A Suíça constitui uma 
única e menor exceção: alguns dos membros da segunda câmara são eleitos 
para mandatos mais curtos que os quatro anos da primeira câmara. Em todas 
as demais legislaturas bicamerais, os membros da segunda câmara têm man-
datos que são ou mais longos ou iguais aos dos membros da primeira câmara. 2 
Em terceiro lugar, uma característica comum das segundas câmaras é sua 
forma de eleição alternada. Metade dos membros das segundas câmaras aus-
traliana e japonesa se renova a cada três anos. Um terço das segundas câma-
ras dos Estados Unidos e da Índia é eleito a cada dois anos, e um terço da 
segunda câmara da França se renova a cada três anos. Da mesma forma, os 
membros das câmaras federais da Áustria, Alemanha e Suíça são seleciona-
dos de forma intercalada, porém a intervalos irregulares. 
Essas três diferenças afetam, de fato, o modo como atuam as duas câma-
ras das diversas legislaturas. Em particular, as segundas câmaras menores 
podem conduzir suas atividades de uma forma mais informal e relaxada do 
que usualmente fazem as primeiras câmaras muito maiores. Porém, com uma 
exceção a ser brevemente mencionada, elas não afetam a questão de ser o 
bicameralismo de um país uma instituição verdadeiramente forte e significa-
tiva. 
2A Câmara de Deputados dos Estados Unidos é um caso excepcional, ~elo fato d~ ter um 
curro mandato d d • A CAmara Bai·xa australiana e a legislatura unicameral e apenas 01s anos. a , 
neozelandesa - I . A N Sue'ci·a O período era de quatro anos ate 1970, sao e e1tas por tres anos . a , 
quando foram adotados tanto o unicameralismo quanto o mandato de três anos, porém os 
mand d • d 1994 Em todos os outros países, os mem-
atos e quatro anos foram restaurados a partir e · . , 
bros da primei·r A d A , ni·ca podem servir de quatro a cinco anos, porem a camara, ou a camara u , 
na ma · · d d. 1 - prematuras podem encurtar esses 10na os sistemas parlamentaristas as isso uçoes 
termos , . 
max1mos. 
2 3 3 
AR E ND LIJPHART 
SMO FORTE VERSUS BICAMERALISMO FRACO BICAM E RALI 
__ . ... ·r ,rí,ric,s dos parlamentos bicamerais determinam f 1 f {:S l ,li ,ll. l ' . e a Orç,., 
. o . . . <l Ot 
. n) bic1mcraltsmo. pr11ne1ro aspecto tmportJnte . 1 a (r;li.l\Jl'/.:l l ( ' . • . - e CüílSISte 
J ~ - ~onsrirucionais formais de que d1spoe1n as duas câmar•l O nos poucn !', L ' C c1S, Pad ,' 
1 ~ l\JC -1s segundas câtnaras costu1na1n ser subordinadas a' s . rªº í.;l'l' :l t: l1 ' ' ' e Prtm , 
, . . l . e, ras 
110 1. ,., . .., mnlo os seus votos negativos a um proJeto eg1slativo pod · t,,\. t , em 111 · 1 • ' A ) lii• rn . rezes ser anulados pe as primeiras camaras, e na maioria dos . 
, ~ -, ~ sistemas 
nJrhmenrares o gabinete é responsável exclusivan1ente referente a' . . 
t • , pnme1-
r.'.l dmara. Em dois países, a India e a Venezuela, as divergências entre as 
duas câmaras são resolvidas por uma sessão conjunta. Aqui, os tamanhos 
relativos das duas câmaras, discutido na seção anterior, fazem realmente 
diferença com relação à força do bicameralismo. A segunda câmara da Ín-
dia tem quase a metade do tamanho da primeira, ao passo que o Senado 
venezuelano tem menos que um quarto dos membros da câmara baixa. Os 
únicos exemplos de legislaturas bica1nerais com poderes formalmente iguais, 
em nosso conjunto de democracias, são as legislaturas da Colômbia, Itál ia, 
Suíça e Estados Unidos. Três países costumavam ter câmaras formalmente 
iguais - Bélgica, Dinamarca e Suécia -, mas o poder do Senado belg,i foi 
seriamente reduzido quando da sua eleição em sua nova forma federal, em 
l 995, e a Dinamarca e a Suécia aboliram as suas segundas câmaras em 1953 
e 1970, respectivamente. 
O d l' . d - segundJs segun o aspecto é que a verdadeira in1portância po mca ;:is 
, b, n de seu 
camaras depende não apenas de seus poderes forn1ais, mas ram ei . 
, · direto 
metodo de seleção. Todas as primeiras câmaras são elei tas pelo voto -
d A 1r·1s s,10 os el · , d cain: ' 
enores, porem os membros da maior parte das segun as . lo 
eleitos d f · d ' . ível ab:u.:<0 l . 
e orma 111 1reta (em geral pelas legislaturas num 11 1111,us governo · 1 , . , , · ) ou, con 
nac,ona , como na Ind1a Holanda e ate 1970, Suecia -1íses freqüência s- . d. ' ' d , os q u:1tro P· . 
_ . ' ªº 111 icados (como os senadores no Cana a e n 05 pare' LanbenJ1os da e . ·l· 1deses, e . ) 
. , . ommonwealth, e alguns dos senadores 11 ª1 n:W s,t( 
\ italic10s da CA ,.. ·c1 ras que . 1 
.1 . . amara dos Lordes britânica) . As segundas cam, ' d,1í J re.t e eiras por vo d. , . . e ve!11 · ·W 
i fl . . to ireto carecem de legitin1idade democranca, ,1 ek1~· 
n uenc1a políri . amenre, lkr d. . ca conferida pela eleição popular. Invers . ·e tt Pº 
lrt ta de uma se d "' mpens .. 11 s 
l 1rn · d gun a camara pode até certo ponto co 
· na o. 
MODELOS DE DEMO C RA C IA 
Com base nos dois critérios acima - os poderes formais relativos das 
du:,s dmaras e a legitimidade democrática das segundas câmaras _ as 
lcgisbturas bicamerais podem ser classificadas ou como simétricas ou ;ssi-
111étricas. Câmaras simétricas são aquelas que dispõem de poderes constitu-
óonais iguais, ou
apenas moderadamente desiguais, e de legitimidade 
democrática. As câmaras assimétricas são extremamente desiguais nesses as-
pectos. A categoria simétrica inclui as sete legislaturas, relacionadas acima, 
que têm ou tiveram câmaras com poderes formalmente iguais. Três dessas 
legislaturas também têm segundas câmaras diretamente eleitas - a Colôm-
bia, a Itália e os Estados Unidos - e os membros das segundas câmaras suíça 
e belga, em sua maioria, são eleitos pelo voto popular. Além disso, as câma-
ras de quatro legislaturas bicamerais não são completamente iguais, mas ain-
da assim podem ser classificadas como assimétricas, de acordo com a definição 
acima: as da Austrália, Alemanha, Japão e Holanda. Os padamentos da Aus-
trália e do Japão, em sua totalidade, são eleitos diretamente. O Parlamento 
holandês pertence a essa categoria, a despeito da eleição indireta da segunda 
câmara pelas legislaturas provinciais, porque esta câmara tem um absoluto 
poder de veto sobre qualquer legislação proposta, que não pode ser anulado 
pala primeira câmara. A segunda câmara alemã não deve sua força à eleição 
popular ou a um poder absoluto de veto legislativo, mas sim ao fato de ser 
uma câmara única federal, composta de representantes dos executivos dos 
estados membros da federação - usualmente ministros dos gabinetes des-
ses estados membros. Ela pode, assim, ser descrita como "uma das mais for-
res segundas câmaras do mundo" (Edinger, 1986: 16). A relação de poder 
entre as duas casas nos demais parlamentos bicamerais é assimétrica. 
A terceira diferença crucial entre as duas câmaras das legislaturas bica-
merais é que as segundas câmaras podem ser eleitas por diferentes méto-
dos, ou designadas com O propósito de sobre-representar certas minorias. 
Se for este o caso as duas câmaras diferem em sua composição, e podem 
' 
ser chamadas incongruentes. Os exemplos mais notáveis são os da maior 
pane das segundas câmaras que atuam como câmaras federais e que super-
representam as menores unidades componentes da federação. O maior grau 
de sobre-representação ocorre quando há igualdade de representação esta-
dual ou cantonal sem levar em conta as populações dos estados ou dos 
' cantões. Essa paridade pode ser verificada nas câmaras federais da Suíça, 
2 3 5 
ARE N D LIJPHART 
.d . Ve nezuela (dois representantes por estado 0 F..r ·1c.fos U111 o.s e - u cantã 
,. · . d, _ d ·l esrndo).1 . O Bundesra t a lemao e o Senad 0) e 
Ausrd l1;1 ( 12 e c 1 , . . o canaden 
1 ~ , címaras federa is em que as unidades compon se ,jo cxcmp os (. e • . en tes n· 
" . 1 , rc rc1Jresentadas, mas em que as menores un idades 5_ ªº são igua nu n t ao sobre 
. i se as maiores sub-representadas. O Bu ndesrat aust ri' · 
rcprcse nr.u a < ' • _ • aco cons. 
. . e .... ·ecão sendo sua composiçao aproximadamente prop . 
nn11 uma , .. L 3' , • orc1ona] 
, la ·a· 0 dos Lander, sem co nceder especial representação aos L .. a popu ~ ander 
es De forma anál oga, o novo Senad o belga dá apenas uma 1. . menor • . . . .. , . 1ge1ra 
sobre-representação às mmonas lmgmst icas de fala francesa e alemã. A Ín-
dia consrirui um caso intermed iário. 
TABELA 11 .1 DESIGUALDADE DE REPRESENTAÇÃO EM NOVE CÂMARAS FEDERAIS 
Cadeiras o cupadas por porcentagens 
dos elei tores mais favoravelmente Índice 
representados Gini 
10% 20% 30% 50% de desigualdade 
Esrados Unidos 39,7 55,0 67,7 83 ,8 0,49 
Suíça 38,4 53,2 64,7 80,6 0,46 
Venezuela 31,6 47,2 60, 0 77,5 0,40 
Austrália 28,7 47,8 58,7 74,0 0,36 
Canadá 33,4 46,3 55,6 71 ,3 0,34 
Alemanha 24,0 41 , 7 54,3 72,6 0,32 
Índia 15,4 26,9 37,4 56,8 0,10 
Ausrria 11 ,9 22,5 32,8 52,9 0,05 
Bélgica 10,8 20,9 31,0 50,9 0,01 
Fon~e: Baseado em dados do Stepan-Swenden Federal Databank, Ali Souls College, Oxford Uni-
versi ry 
A Tabela 11 .1 apresenta, de uma forma mais precisa, o grau de super· 
represenraça~o d 'd d ~ termos do 
as um a es menores nas nove federaçoes - em 
grau de de · ld d d f 'vel das 
sigua a e e representação devida ao tratamento avora 
pequenas unidad El d " ara fede-
es. a mostra a percentagem dos membros a cam 
E - resen-
xceçoe~ parciais da · d d - as um rep . 
ranre . pan ª e sao os subcantões da Suíça, cada um com apen, 
001 
dois 
na camara federal . , . da um e 
~enado N ' e os terrnonos australianos da capital e do norte, ca 
res. a Venezu J · . 5 do. 
e a, anngos presidentes são também membros do ena 
2 3 6 
MODELOS DE DEMOCRACIA 
-.ti '-luc rt'prcscnt~l os J O, 20, 3 O e 5 O i~or cento da população mais favoravel -
1 • ,,'lresrnt~H.ios. As pessoas mais bem representadas fazem p t d 
!llflltt~ l l t e ar e as 
rc, uni<fadcs componentes da federação . O exemplo seguinte ilustra 
n1ftH) · 
,., 0 (~tkulad,ts ess,1s percentagens. Suponhamos que O menor e rna ·s 
~·<.)llll) ~. . . l 
1't'll' rcprescnt~td(~ est.-1do :mma federação tenha 6 por cento da população, e 
lia tbs (t'tll (~1deiras na camara federal. E que o segundo menor e mais bem 
rcprrsenrado estado tenha 8 por cento da população e também dez das cem 
~.llkiras tfa cfünarn federal. Então os 1 O por cento da população mais bem 
represenrndos são os 6 por cento do estado menor, mais a metade da popu-
bçáo no segundo menor estado. Juntos, esses dez por cento da população 
r~m 15 por cento das cadeiras da câmara federal. 
A desigualdade na ilustração acima é pequena, se comparada às verda-
deiras desigualdades que encontramos na maioria das câmaras federais . Os 
Estados Unidos são o caso mais extremo: os 1 O por cento da população mais 
faroravelmente representados, vivendo nos menores estados, têm quase 40 
por cento da representação no Senado; 20 por cento dos eleitores mais bem 
representados têm uma confortável maioria de 55 por cento. E exatamente 
a metade deles elege uma esmagadora maioria de quase 84 senadores. As 
percentagens para a Suíça são próximas às dos americanos, e o Conselho dos 
Estados suíço pode, assim, ser qualificado como quase tão manipulado quanto 
o Senado dos Estados Unidos. Na Venezuela, Austrália, Canadá e Alemanha, 
as desigualdades são menos extremas, porém ainda substanciais: 20 por cen-
to dos eleitores mais bem representados não elegem na verdade maiorias na 
câmara alta, mas 30 por cento o fazem. O Bundesrat austríaco e o Senado 
belga são as únicas câmaras federais em que o grau de super-representação é 
tão leve que eles podem ser quase considerados câmaras proporcionalmente 
distribuídas, e por isso deveriam ser classificados como congruentes com suas 
primeiras câmaras. A composição das câmaras federais da Índia parece estar 
mais próxima do padrão austríaco e belga do que dos outros seis sistemas 
federalistas. Entretanto, pelo fato de também ser eleita por um método di-
verso - a forma VUT da representação proporcional, em vez da regra da 
maioria simples empregada para eleições da câmara baixa -, a segunda câ-
mara indiana devia ser classificada como incongruente. 
O índice Gini de Desigualdade, mostrado na Tabela 11.1, é uma medida 
concisa do grau de desigualdade. Pode oscilar de zero, quando existe com-
2 3 7 
AREND LIJPHART 
1 . igualdade - o índice belga de 0,01 está prox1mo dess r era .. . e Ponto 
máxi mo hipotético aproximado de 1,00, quando a unidad . - até 
um e rna1s f 
velmente representada detém todas as cadeiras na câmara federal avara. 
1 O f · ' d · G · · d O ' e as ou rras unidades, nen ,uma. e et1vo m ice ini e ,49 para os Estado . · 
. d . s Unido 
está aproximadamente no meto, entre esses ois extremos e O , d ' s 
' tn ice su' 
de 0.46 vem logo a seguir. iço 
Diversas segundas câmaras não-federais também devem ser c1 'f• 
. ,., , . ass, Icadas 
como incongruentes. O Senado frances e eleito por um colégio ele ·r 
1 1 ora em 
que as pequenas comunas, com menos de um terço da população te" . 
, m mais 
da metade dos votos. Devido---a essa sobre-representação
rural e de peq 
uenas 
cidades, Maurice Duverger certa vez caracterizou o Senado como a "C" 
ama-
ra da Agricultura" (citado em Ambler, 1971: 165). O Senado espanhol é in-
congruente por três razões : as províncias do continente (mas não as ilhas e 
os dois enclaves do norte da África) são igualmente representados. A maio-
ria dos senadores é eleita por meio do sistema semiproporcional do voto li-
mirado (em contraste com o método da representação proporcional usado 
para a eleição da primeira câmara). E quase um quinto é eleito pelas legis-
laruras regionais autônomas. As duas casas do Congresso da Colômbia cos-
tumavam ser eleitas por métodos semelhantes - a RP em distritos de 
relativamente baixa magnitude-, mas em 1991 o Senado se tornou incon-
gruente, porque seu sistema eleitoral foi mudado para RP num grande dis-
trito de âmbito nacional - tornando muito mais fácil para os partidos e 
candidatos minoritários serem eleitos. 
Muitas das outras legislaturas bicamerais são congruentes porque suas duas 
,. - 1 · , · d p I -1· (até 1992), carnaras sao e eiras por metodos semelhantes: listas e R na ta 1ª T 
Holanda e na Bélgica anterior ao federalismo· DMP na Itália desde 1994; VUN 
- , ' . - "mara alra 
no Japao ate 1996 (embora em parte listas de RP para ele1çoes na ca . d 
d d - indica as 
es e l983). Nas Bahamas Barbados e Jamaica as câmaras altas sao , . 
' ' van°5 
pelo governador-geral e em Trinidad pelo presidente de acord0 com . · 
. , . ' ' . 1 onª· 
cntenos m d f . . • · 0 me1e a ma , as sempre e orma a que o pnmeiro-m1nistro n ·do 
Assim o parr· 1·d . . , . . . ,., b, se torna o parn 
. ' 
0 maJontano na primeira camara tam em rque 
ma1oritário d · gruenre, Pº 
na segun a. O Senado da Irlanda parece ser mcon . ros no-
um grande ' d . . · d cand1da . 
numero e senadores precisa ser eleito a partir e , .
0 
eJe1ro-
rneados por g d . . no coleg1 
rupos e interesse vocacionais e culturais, mas . dof11in3· 
ral, composto d 1 . l d . . dána pre 
e egis a ores nacionais e locais, a política parti 
2 3 8 
M O D EL O S D E DEMO C R 
· A C IA 
, Scn~ldo irlandês ser "composto em grande _ , . p,11 o . . . parte por polit1cos que não 
uiro diferentes em termos de filiação panidár · d 
s~o 111 , . ta os seus colegas da (pri-
.. , -ânrnra) e, como e o caso de muitos deles com ~ . " 
111l' tt a "' ' conexoes muito tenues 
)s interesses que eles tendem a representar" (Chubb 1982 2 lu111 l , : 12). 
AS ESTRUTURAS DE CÂMARAS DAS 36 LEGISLATURAS DEMOCRÁTICAS 
A 'T'.abela 11 .1 usa as distinções entre o bicameralismo e O · 1. 1, umcamera ismo 
entre O bicameralismo simétrico e o assimétrico, e entre O bicameralism~ 
congruente e o incongruente, para compor uma classificação das estruturas 
de câmaras de 3 6 democracias, como também como índice de bicameralismo 
' oscilando entre 4,0 e 1,0 pontos. Existem quatro categorias principais: 0 
bicameralismo forte, o meio-forte, o fraco e o unicameralismo. o bica-
meralismo forte caracteriza-se tanto pela simetria quanto pela incongruên-
cia. No bicameralismo meio-forte, falta um desses dois elementos. Essa 
categoria é dividida em duas subclasses, na dependência de ser a simetria ou 
a incongruência o elemento que falta, porém ambos são classificados igual-
mente e têm o mesmo índice de bicameralismo (3,0 pontos). A terceira cate-
goria é o bicameralismo fraco, no qual as câmaras são tanto assimétricas 
quanto congruentes. E a quarta categoria é a das legislaturas unicamerais. 
Uma hipótese plausível pode ser proposta para a combinação das duas últi-
mas categorias: uma legislatura bicameral, composta de duas ou mais casas 
idênticas mais uma outra muito mais poderosa que as primeiras, difere de 
algum modo significativo de uma legislatura unicameral? Tsebellis e Money 
(1997: 211) dão uma resposta enfaticamente afirmativa a essa questão: "to-
das as segundas câmaras exercem influência mesmo que sejam consideradas 
fracas ou insignificantes". 4 Por isso, para o propósito de medir a divisão do 
Poder Legislativo, o bicameralismo fraco ainda representa um grau de divi-
são, enquanto o unicameralismo significa completa concentração de poder. 
4E • d 1 'f' · es de William B. Heller. Em As sta conclusão também é solidamente apoia a pe as ven icaço 
d · . , 1 "f " "f aco" e "insignificante", em vez emocraczas contemporâneas, empreguei os rotu os orte , r . 
de forte, meio-forte e fraco (Lijphart, 1984: 99-100). Os argumento_s d_e_Tsebe,~h~ e Money, 
b. r mo "insigmf1cante e um termo como também os de Heller convenceram-me que icamera 15 
' 
enganador, que deve ser evitado. 
2 3 9 
AREND LIJPHART 
TABELA 11 _2 ESTRUTURA DE CÂMARA DAS LEGISLATURAS EM 36 DEM 
PER[ODO DE 1945 A 1996 ÜCR.~c ,.l\s, 
. 1 · 111 ,,1,,,t,·,,11O • câmaras simétricas e incongruentes {4 O] fo rte J1Ct1 ' "' - • ' 
, ,1· 1 Suíça (Colômbia depoi·s d 
t \ll~t-ra 1~ . e 199} 
Estados Umdos ) 
Bici1mer1,J/ismo de força média: câmaras simétricas e congruentes [3,0j 
Bélgii:a Japão Colômbia [3 , l] 
Itália Holanda (Colômbia antes de 1991 
(Dinamarca antes de 195i) 
(Suécia antes de l 970) 
Bicameralismo de força média: câmaras assimétricas e incongruentes [3,0j 
Canadá Espanha 
França 
Índia 
Venezuela 
Bicameralismo de força entre média e fraca [2,5] 
Botsuana Reino Unido 
Fraco bicameralismo: câmaras assimétricas e congruentes [2,0] 
Áustria Irlanda Suécia (2,0] 
Bahamas Jamaica (Nova Zelândia antes de 1950) 
Barbados Trinidad 
Uma câmara e meia [1,5] 
Noruega 
Unicameralismo [1,0] 
Costa Rica 
Finlândia 
Grécia 
Israel 
Luxemburgo 
Malta 
Maurício 
Papua-Nova Guiné 
Portugal 
Nota: Os índices d b' 1· 
e 1camera ismo estão entre colchetes 
Islândia [ 1, 4] 
(Islândia antes de 1991) 
Dinamarca (1 ,3] 
Nova Zelândia [1 ,1] 
(Dinama rca depois de 1953) 
(Islândia depois de l 99 l) 
· d 1950) (Nova Zelândia depois e. 
(Suécia depois de 197~ 
en· 
Como na T: b l 10 f d rsmo e desc 
ª eª .1, que apresentava os graus de e era 1 po· 
tralização , l . . países er11 
no capitu o antenor, a Tabela 11.2 coloca diversos 
2 4 O 
MODELOS DE DEMOCRACIA 
. . , . inrcr111ediári~1s entre as quatro principais c t • 1 , , si~oc.s , . , · a egonas. sto e necessa-
rio. primeiro, porque ~~nos pa1ses mudaram sua estrutura de câmara du-
o neríodo em analise : para esses países são m d . 
r;-111rc t ,. _ , , ostra os tanto seu tipo 
J ·rrurura de camara em cada penodo como tamb, l d 
ot' es em os seus resu ta os 
édt·os para o período total. 5 Em segundo lugar O bi· 1 · 6 • ,. • !11 , camera ismo ntani-
"' t,orsuanês, não obstante tecnicamente incongruente , " b · d ,, d co '- , e re a1xa o e 
meio ponto porque as câmaras altas são relíquias de uma era pré-democrá-
tica. Em terceiro, como já se discutiu antes, as legislaturas intermediárias 
da Islândia (até 1991) e da Noruega devem ser classificadas como de uma 
câmara e meia, e receber o índice proporcional de 1,5 ponto. o índice médio 
de bicameralismo para todos os 36 países é 2,2, e O número mediano, 2,5 
pontos, entre o forte bicameralismo, de um lado, e O unicameralismo, do 
outro. 
ESTRUTURA DE CÂMARA E GRAUS DE FEDERALISMO E DESCENTRALIZAÇÃO 
Como foi destacado antes, há uma forte relação empírica entre as dicotomias 
bicameral-monocameral e federal-unitária: todos os sistemas formalmente 
federalistas têm legislaturas bicamerais, ao passo que alguns sistemas não-fe-
deralistas têm parlamentos bicamerais, e outros, monocamerais. A mesma 
ligação forte aparece quando são relacionados os dois índices de federalis-
mo e bicameralismo, como mostra a Figura 11.1. À medida que aumenta o 
grau de federalismo e de descentralização, primeiro se dá uma mudança do 
unicameralismo para o bicameralismo e, em seguida, a força do bicameralismo 
aumenta. O coeficiente de relação é de 0,64 (significativo no nível
de 1 por 
cento). 
A Áustria federalista, como não poderia deixar de ser, é um dos casos de 
desvio, como resultado de sua legislatura fracamente bicameral. Três países 
5Algo confusamente, a pontuação média da Suécia, de 2,0 pontos, coloca-a na categoria 
assimétrica e congruente, embora em verdade jamais tenha havido ali esse tipo _de ~arlam:nto. 
A explicação é que 2 o representa a média de dois períodos aproximadamente 1gua1s de cama-
. · ' · 1· o (1 O ponto) A mudança da Bélgi-ras s1métncas e congruentes (3 O pontos) e umcamera ism , · 
d 6. · · ' f orreu no final do período - o novo ca, e um 1camerahsmo me10-forte para um raco, oc 
S d f d _ . . d 995 , or 1·sso ignorado na tabela. ena o e era! nao fo1 eleito antes e 1 - e e P 
2 4 1 
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2 3 4 5 
Grau de federalismo e descentralização 
Fig. 11.1 Relação entre federalismo-descentralização e estrutura de câmara em 36 democracias 
' período de 1945 a 1996 
nórdicos que foram classificados como unitários e descentralizados - Fin-
lândia, Dinamarca e Noruega - têm baixos pontos de bicameralismo, mais 
típicos de sistemas unitários e centralizados. Da mesma forma, Israel e Papua-
Nova Guiné têm parlamentos monocamerais que estão em desacordo com 
sua classificação como sistemas semifederalistas. No outro lado da linha de 
regressão, um grupo de três sistemas unitários e mui to centralizados - ª 
Colômbia, a França e a Itália - tem um bicameralismo muito mais forre do 
que se poderia esperar. Uma explicação para esses desvios parece eSrar no 
t h d 1 , · ( , segundo aman ° a popu ação. Os países menores - a Austna que e 0 
me d . G . , e os países 
nor os nove sistemas federalistas), Israel, Papua-Nova ume . 
nórd· d . . . bicamerais, icos - ten em a ter legislaturas unicamerais ou fracamente 
2 4 2 
MODELOS DE DEMOCRACIA 
1 .,,cito de seu status federalista, semifederalista ou descentralizado. Em ;1 llt'S t · 
.:ontrapartida, países grandes como a Colômbia, a França e a Itália têm um 
, . . •. 111eralisn10 relativa111ente forte, apesar dos seus sistemas unitários e cen-L'Hl'"l 
rralizados. Observei, no capítulo anterior, que o tamanho da população tam-
bém se relaciona com o federalismo: os sistemas federalistas tendem a ser os 
países maiores. As três variáveis estão claramente longe da perfeita correla-
~ão. Entretanto, no capítulo 14, mostrarei que o tamanho da população está 
estreitamente ligado à dimensão federal-unitária inteira, da qual os índices 
de federalismo e bicameralismo constituem dois dos cinco componentes.