Curso Preparatório para INSS - Atos Administrativos

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Ponto dos Concursos – Curso preparatório para o INSS 
Direito Administrativo - Prof. Fabiano Pereira 
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Olá! 
Nossa aula de hoje é extremamente especial, pois tratará de 
um tema presente em quase todos os editais de concursos 
públicos: atos administrativos. 
De todos os tópicos que serão apresentados, gostaria que você 
desse uma atenção especial aos requisitos, atributos e formas 
de invalidação do ato administrativo. Digo isso porque são os 
assuntos mais freqüentes em provas, sejam elas elaboradas pelo 
CESPE, FUNRIO ou qualquer outra banca examinadora. 
A propósito, transcrevo abaixo recente matéria divulgada na 
mídia especializada sinalizando que a publicação do edital do INSS 
pode ocorrer a qualquer momento, portanto, vamos “apertar o 
passo”! 
INSS: autorização deve sair após 2º turno das eleições 
Com a proximidade do fim do ano, o aguardado concurso público para 
área de atendimento do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), que, 
segundo o ministro da Previdência Social, Carlos Eduardo Gabas, deverá 
sair até dezembro, tem mobilizado inúmeros candidatos pelo país afora. 
Desde o último dia 14, o pedido está sob análise da Assessoria da 
Secretaria Executiva do órgão. Segundo fontes ligadas à Diretoria de 
Recursos Humanos do INSS, a autorização deverá sair após o 2º turno 
das eleições presidenciais, que acontecem no próximo dia 31. O objetivo 
do INSS é oferecer 2.500 vagas, sendo 2 mil para o cargo de técnico e 
500 para o de analista do seguro social. Nos fóruns da internet os 
interessados em participar não veem a hora de a seleção ser autorizada 
pelo Ministério do Planejamento (MPOG). 
Bons estudos! 
Fabiano Pereira 
fabianopereira@pontodosconcursos.com.br 
"Direcione sua visão para o alto, quanto mais alto, melhor. Espere que 
as mais maravilhosas coisas aconteçam, não no futuro, mas 
imediatamente. Perceba que nada é bom demais para você. Não permita 
que absolutamente nada te impeça ou te atrase, de modo algum." 
(Eileen Caddy) 
 
o s i l d a S a n t o s , C P F : 4 6 8 9 7 8 0 1 4 5 3
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ATOS ADMINISTRATIVOS 
1. Considerações iniciais ............................................................. 03 
2. Ato administrativo, fato da administração e fato administrativo 
 2.1. Ato administrativo e fato da administração .................. 05 
 2.2. Fatos administrativos ................................................... 07 
 2.2.1. Fato administrativo involuntário ................................ 07 
 2.2.2. Fato administrativo voluntário ................................... 08 
3. Conceito ................................................................................... 08 
4. Elementos ou requisitos do ato administrativo ......................... 10 
 4.1. Competência ................................................................. 10 
 4.2. Finalidade ..................................................................... 12 
 4.3. Forma ........................................................................... 14 
 4.4. Motivo .......................................................................... 15 
 4.5.Objeto ............................................................................ 19 
5. Atributos do ato administrativo ................................................ 19 
 5.1. Presunção de legitimidade ............................................ 20 
 5.2. Imperatividade ............................................................. 21 
 5.3. Auto-executoriedade .................................................... 22 
 5.4. Tipicidade ..................................................................... 24 
6. Classificação dos atos administrativos ..................................... 24 
7. Espécies de atos administrativos .............................................. 32 
8. Desfazimento dos atos administrativos .................................... 37 
9. Convalidação de atos administrativos ....................................... 42 
10. Revisão de véspera de prova – “RVP”...................................... 44 
11. Questões para a fixação do conteúdo ..................................... 48 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1. Considerações iniciais
Ao exercer a função administrativa com o objetivo de 
satisfazer as necessidades coletivas primárias, a Administração 
Pública utiliza-se de um mecanismo próprio, que lhe assegura um 
conjunto de prerrogativas necessárias ao alcance das finalidades 
estatais: o denominado regime jurídico-administrativo. 
É o regime jurídico-administrativo que garante à 
Administração Pública a possibilidade de relacionar-se com os 
particulares em condição de superioridade, podendo impor-lhes 
decisões administrativas independentemente da concordância ou da 
aquiescência, pois são necessárias ao alcance das finalidades 
estatais. 
Com o intuito de materializar as funções administrativas, ou 
seja, para realmente colocar em prática a vontade da lei, a 
Administração irá editar várias espécies de atos, cada um com uma 
finalidade específica, a exemplo de uma portaria, um decreto de 
nomeação de servidor, uma ordem de serviço, uma certidão 
negativa de débitos previdenciários, uma instrução normativa, 
uma circular, entre outros. 
Apesar de ser regra geral, é válido esclarecer que nem 
sempre os atos editados pela Administração serão regidos pelo 
direito público, pois, a depender do fim ao qual se visa 
legalmente, alguns atos podem ser praticados sob o amparo do 
direito privado. 
Diante disso, é possível concluir que a Administração Pública 
edita dois tipos de atos jurídicos: 
1º) atos que são regidos pelo Direito público e, 
consequentemente, denominados de atos administrativos; 
2º) atos regidos pelo Direito privado. 
É importante esclarecer que os atos administrativos 
editados pela Administração estão amparados pelo regime 
jurídico-administrativo e, portanto, expressam a sua 
superioridade em face dos administrados. Por outro lado, nos atos 
regidos pelo direito privado, a Administração apresenta-se em 
condições isonômicas frente ao particular, como acontece, por 
exemplo, na assinatura de um contrato de aluguel. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Quando a Administração deseja celebrar um contrato de 
locação (ato regido pelo direito privado, mais precisamente pelo 
Direito Civil) com um particular (deseja alugar um imóvel para 
instalar uma unidade administrativa da Polícia Federal, por 
exemplo), essa relação bilateral é consequência de um “acordo 
de vontades” entre as partes. 
No referido contrato, as cláusulas não foram definidas e 
elaboradas exclusivamente pela Administração, existiu uma 
negociação anterior até que se chegasse a um consenso sobre o 
que seria melhor para as partes e, somente depois, o contrato foi 
assinado. 
Pergunta: Professor Fabiano, então é correto afirmar que, 
nosatos regidos pelo Direito privado, a Administração jamais 
gozará de qualquer prerrogativa ou “privilégio”? 
Não. Tenha muito cuidado com a expressão “jamais”, “nunca”, 
“exclusivamente”, “somente”, entre outras, pois excluem a 
possibilidade de exceções, existentes às “milhares” no Direito. 
Como regra geral, entenda que, nos atos regidos pelo 
direito privado, a Administração encontra-se em uma relação 
horizontal em face do particular, ou seja, uma relação isonômica, 
em igualdade de condições e, portanto, não irá gozar de 
prerrogativas. 
Entretanto, em situações excepcionais, tanto o direito 
privado como o Direito Administrativo (direito público) podem 
estabelecer prerrogativas (“privilégios”) à Administração, caso seja 
necessário ao alcance do interesse público. 
Exemplo: Como estudaremos adiante, todos os atos regidos 
pela Administração, inclusive os regidos pelo direito privado, 
gozam do atributo denominado “presunção de legitimidade”. Sendo 
assim, da mesma forma que ocorre em relação aos atos 
administrativos, os atos regidos pelo direito privado também são 
presumivelmente editados em conformidade com o direito. 
Pergunta: Professor, quando você afirma que a 
Administração Pública pode editar atos regidos pelo direito 
público e pelo direito privado, você está incluindo no conceito de 
Administração também os poderes Legislativo e Judiciário? 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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É claro que sim. Lembre-se de que a função administrativa é 
típica do Poder Executivo, mas não é exclusiva. Portanto, os 
poderes Legislativo e Judiciário também poderão exercê-la 
atipicamente. 
Atenção: Essas informações sobre os atos regidos pelo direito 
privado são muito importantes para responder algumas questões 
em prova. Contudo, o nosso foco de estudo neste capítulo são os 
atos administrativos, ou seja, aqueles regidos pelo direito público. 
Dificilmente você irá encontrar uma prova de Direito 
Administrativo que não exija conhecimentos sobre o tema, 
principalmente sobre os “requisitos” e “atributos” do ato 
administrativo. Tente assimilar todos os conceitos que serão 
apresentados, bem como todas as questões que serão 
disponibilizadas ao término da aula, pois serão essenciais para o 
seu sucesso no concurso desejado. 
Aproveitando a oportunidade, gostaria de convocá-lo para 
participar do fórum de dúvidas. Tenho constatado que poucos 
alunos estão participando efetivamente do fórum e isso dificulta a 
elaboração das próximas aulas, pois não consigo perceber a 
evolução do curso. Não consigo saber se a linguagem está sendo 
acessível, se as questões de fixação do conteúdo estão sendo 
respondidas facilmente, enfim, preciso desse retorno. 
Caso você não queira se manifestar no fórum, envie o seu e-
mail para fabianopereira@pontodosconcursos.com.br. 
No mais, vamos voltar para o “batente”! 
2. Ato administrativo, fato da administração e fato 
administrativo
Apesar de as bancas examinadoras não cobrarem com muita 
frequência esse tema, é necessário que você conheça as 
diferenças conceituais existentes entre ato administrativo, fato 
da administração e fato administrativo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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2.1. Ato administrativo e fato da administração 
Sem aprofundarmos neste momento, é necessário que você 
entenda que a edição de um ato administrativo tem por fim 
imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir ou 
declarar direitos, ou seja, os atos administrativos necessariamente 
produzem efeitos jurídicos. 
Por outro lado, os fatos da administração são 
acontecimentos provenientes da atuação da Administração que não 
produzem efeitos jurídicos, ou seja, não implicam aquisição, 
extinção ou alteração de direitos, pois representam uma mera 
execução ou materialização do ato administrativo. 
Atenção: lembre-se sempre de que o fato administrativo é 
uma consequência do ato administrativo. Primeiro, edita-se o ato 
administrativo e, posteriormente, no momento de colocá-lo em 
prática, de executá-lo, ocorre o fato da administração, que 
também é denominado de “ato material” da Administração. 
Exemplo: Imagine que um servidor, ao se deparar com um 
carregamento de produtos impróprios para o consumo (com prazo 
de validade expirado), tenha que efetuar a apreensão dos mesmos. 
Nesse caso, a apreensão dos produtos é um ato material, ou 
seja, o servidor irá retirar os produtos do veículo que os 
transportava e levá-lo para o depósito do órgão público. Entretanto, 
a apreensão somente ocorreu em virtude da lavratura de um ato 
administrativo de apreensão. 
Ainda podemos citar como exemplos de fatos da administração 
a limpeza de vias públicas, uma cirurgia médica realizada em um 
Posto de Saúde do Município, a aula ministrada por um professor de 
Universidade Pública, a edificação de uma obra, entre outros. 
Nem sempre será fácil responder questões sobre esse assunto, 
como podemos perceber na afirmativa abaixo, incluída na prova do 
concurso do Superior Tribunal de Justiça, elaborada pelo CESPE: 
(CESPE / Analista STJ/2008) Enquanto os atos administrativos 
são passíveis de anulação e revogação, de acordo com a 
ordem jurídica, os fatos da administração gozam de 
presunção de legitimidade e se enquadram nos ditames da 
discricionariedade ( ). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Resposta: Ora, se os fatos da administração não produzem 
quaisquer efeitos jurídicos, é claro que não poderei afirmar que 
gozam de presunção de legitimidade! Afirmativa errada. 
2.2. Fatos administrativos 
Para facilitar a assimilação desse conceito, lembre-se de que 
fato jurídico pode ser entendido como um acontecimento capaz de 
criar, extinguir ou alterar relações jurídicas. 
Quando algum acontecimento é irrelevante para o Direito, pois 
não repercute na esfera jurídica, estaremos diante de um “simples” 
fato, mas não “fato jurídico”, pois este repercute no mundo jurídico 
e o primeiro não. 
Exemplo: Acabei de presenciar o meu filho de um ano (que 
está aqui ao meu lado, próximo ao computador, “malinando”) fazer 
um risco na parede recém-pintada de meu escritório. 
Pergunta: Esse risco efetuado na parede do meu escritório é 
simplesmente um fato ou um “fato jurídico”? 
É apenas um fato, pois não repercutiu no Direito, não produziu 
efeitos jurídicos. 
Sendo assim, quando algum fato jurídico acontece na órbita 
do Direito Administrativo, será denominado fato administrativo, 
que pode ser entendido como um acontecimento voluntário ou 
involuntário que repercute no mundo jurídico. 
2.2.1. Fato administrativo involuntário 
É aquele que decorre de um evento natural que produziu 
consequências jurídicas no âmbito do Direito. Podemos citar como 
exemplos a morte de um servidor, um raio que causou um 
incêndio em uma repartição pública, ou, ainda, o nascimento do 
filho de uma servidora. 
Pergunta: Nos exemplos citados, quais as consequências 
jurídicas (efeitos jurídicos) que a morte e o nascimento podem 
produzir na Administração? 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Bem, com o falecimento do servidor, ocorrerá a vacância do 
cargo e surgirá o direito de seus dependentes receberem pensão. 
Por outro lado, como o nascimento do filho de uma servidora, esta 
passará a usufruir da famosa “licença-maternidade”. 
2.2.2. Fato administrativo voluntário 
Os fatos administrativos voluntários são consequência de atos 
administrativos ou de condutas administrativas que refletem 
os comportamentos e as ações administrativas que repercutirão 
no mundo jurídico. 
Segundo o professor José dos Santos Carvalho Filho, os fatos 
administrativos voluntários se materializam de duas maneiras 
distintas: 
a) por atos administrativos, que formalizam a providência 
desejada pelo administrador através da declaração de vontade 
do Estado; 
b) por condutas administrativas, que refletem os 
comportamentos e as ações administrativas, sejam ou não 
precedidas de ato administrativo formal. 
Antes de você me perguntar se esse tópico pode ser cobrado 
em prova, apresento-lhe abaixo uma afirmativa do CESPE, incluída 
na prova para Advogado da AGU, em 2004. 
(CESPE / AGU / 2004) Os fatos administrativos voluntários se 
materializam ou por meio de atos administrativos que exprimam a 
manifestação da vontade do administrador ou por meio de condutas 
administrativas, as quais não são obrigatoriamente precedidas de um ato 
administrativo formal; por sua vez, os fatos administrativos naturais 
originam-se de fenômenos da natureza com reflexos na órbita 
administrativa. 
Resposta: Afirmativa correta. 
3. Conceito
São vários os conceitos de ato administrativo formulados pelos 
doutrinadores brasileiros, cada um com as suas peculiaridades. 
Entretanto, percebe-se, nas provas de concursos, uma maior 
inclinação pelo antigo conceito elaborado pelo professor Hely Lopes 
Meirelles, que assim declara: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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“Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade 
da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha 
por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, 
extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos 
administrados ou a si própria.” 
Analisando-se o conceito do saudoso professor, podemos 
concluir que o ato administrativo possui algumas características que 
são bastante peculiares e, consequentemente, muito exigidas em 
concursos: 
1ª) É uma manifestação unilateral de vontade da 
Administração Pública: nesse caso, é suficiente esclarecer que a 
Administração não está obrigada a consultar o particular antes de 
editar um ato administrativo, ou seja, a edição do ato depende, em 
regra, somente da vontade da Administração (pense no caso da 
aplicação de uma multa de trânsito, por exemplo). 
2ª) É necessário que o ato administrativo tenha sido 
editado por quem esteja na condição de Administração 
Pública: é importante destacar que, além dos órgãos e entidades 
que integram a Administração Pública direta e indireta, também 
podem editar atos administrativos entidades que estão fora da 
Administração, como acontece com as concessionárias e 
permissionárias de serviços públicos, desde que no exercício de 
prerrogativas públicas. 
3ª) O ato administrativo visa sempre produzir efeitos no 
mundo jurídico: segundo o professor, ao editar um ato 
administrativo, a Administração visa adquirir, resguardar, 
transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou, ainda, impor 
obrigações aos administrados ou a si própria. 
Além das características que foram apresentadas acima, 
lembre-se ainda de que, ao editar um ato administrativo, a 
Administração Pública encontra-se em posição de superioridade 
em relação ao particular, pois está amparada pelo regime 
jurídico-administrativo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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4. Elementos ou requisitos do ato administrativo
Os elementos ou requisitos do ato administrativo nada mais 
são que “componentes” necessários para que o ato seja 
considerado inicialmente válido, editado em conformidade com a 
lei. 
Não existe uma unanimidade doutrinária sobre a quantidade e 
as características de cada requisito ou elemento do ato 
administrativo. Portanto, como o nosso objetivo é ser aprovado em 
um concurso público, iremos adotar o posicionamento do professor 
Hely Lopes Meirelles, que entende serem cinco os elementos dos 
atos administrativos: competência, finalidade, forma, motivo e 
objeto. 
 
 4.1. Competência 
O ato administrativo não “cai do céu”. É necessário que 
alguém o edite para que possa produzir efeitos jurídicos. Esse 
alguém é o agente público, que recebe essa competência 
expressamente do texto constitucional, através de lei (que é a 
regra geral) ou, ainda, segundo o professor José dos Santos 
Carvalho Filho, através de normas administrativas. 
Neste último caso, o ilustre professor informa que “em relação 
aos órgãos de menor hierarquia, pode a competência derivar de 
normas expressas de atos administrativos organizacionais. Nesses 
casos, serão tais atos editados por órgãos cuja competência 
decorre de lei. Em outras palavras, a competência primária do 
órgão provem da lei, e a competência dos segmentos internos dele, 
de natureza secundária, pode receber definição através dos atos 
organizacionais”. 
Sobre a competência, além de saber que se trata de um 
requisito sempre vinculado do ato, é importante que você 
entenda ainda quais são as principais características enumeradas 
pela doutrina, pois é muito comum encontrarmos questões em 
prova sobre o assunto. 
1ª) É irrenunciável: já que prevista em lei, a competência é 
de exercício obrigatório pelo agente público sempre que o 
interesse público assim exigir. Não deve ser exercida ao livre 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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arbítrio do agente, mas nos termos da lei, que irá definir os seus 
respectivos limites. 
2ª) É inderrogável: os agentes públicos devem sempre
exercer a competência nos termos fixados e estabelecidos pela lei, 
sendo-lhes vedado alterar, por vontade própria ou por atos 
administrativos, o alcance da competência legal. 
3ª) Pode ser considerada improrrogável: quando a agente 
público edita um ato que inicialmente não era de sua 
competência, isso não significa que, a partir de então, ele se torna 
o único competente legalmente para exercê-lo, pois, 
provavelmente, o ato foi editado em razão de avocação ou 
delegação, ambos estudados anteriormente. 
4ª) É intransferível: como a avocação e a delegação estão 
relacionadas exclusivamente com o exercício da competência, é 
válido destacar que a sua titularidade permanece com a 
autoridade responsável pela delegação, que poderá ainda continuar 
editando o ato delegado, por exemplo. 
5ª) É imprescritível: o exercício de determinada 
competência pelo seu titular não prescreve em virtude do lapsotemporal, independentemente do tempo transcorrido. A obrigação 
de exercer a competência subsiste sempre que forem preenchidos 
os requisitos previstos em lei. 
Além das características apresentadas, atente-se ainda para 
as regras básicas previstas na Lei 9.784/99 (Lei do processo 
administrativo federal), objeto frequente nas provas de concursos. 
1ª) Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não 
houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a 
outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam 
hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, 
em razão de circunstâncias de índole técnica, social, 
econômica, jurídica ou territorial; 
2ª) Não pode ser objeto de delegação a edição de atos de 
caráter normativo; a decisão de recursos administrativos; as 
matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade; 
3ª) O ato de delegação e sua revogação deverão ser 
publicados no meio oficial; 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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4ª) O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela 
autoridade delegante; 
5ª) As decisões adotadas por delegação devem mencionar 
explicitamente esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo 
delegado; 
6ª) Será permitida, em caráter excepcional e por motivos 
relevantes devidamente justificados, a avocação temporária de 
competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior. 
 
 4.2. Finalidade 
Trata-se de requisito sempre vinculado (previsto em lei) que 
impõe a necessidade de respeito ao interesse público no 
momento da edição do ato administrativo. 
 Conforme estudamos anteriormente, a finalidade do ato 
administrativo deve ser atingida tanto em sentido amplo quanto 
em sentido estrito para que este seja considerado válido. 
Em sentido amplo, significa que todos os atos praticados 
pela Administração devem atender ao interesse público. Em 
sentido estrito, significa que todo ato praticado pela 
Administração possui uma finalidade específica, prevista em lei. 
Apenas para reforçar o que foi afirmado anteriormente e 
facilitar a assimilação do conteúdo, apresento novamente a questão 
abaixo, muito comum em provas de concursos. 
(Advogado IRB/2006) Tício, servidor público de uma Autarquia 
Federal, aprovado em concurso público de provas e títulos, ao 
tomar posse, descobre que seria chefiado pelo Sr. Abel, pessoa 
com quem sua família havia cortado relações, desde a época de 
seus avós, sem que Tício soubesse sequer o motivo. Depois de 
sua primeira semana de trabalho, apesar da indiferença de seu 
chefe, Tício sentia-se feliz, era seu primeiro trabalho depois de 
tanto estudar para o concurso ao qual se submetera. Qual não foi 
sua surpresa ao descobrir, em sua segunda semana de trabalho, 
que havia sido removido para a cidade de São Paulo, devendo, em 
trinta dias, adaptar-se para se apresentar ao seu novo chefe, 
naquela localidade. Considerando essa situação hipotética e os 
preceitos, a doutrina e a jurisprudência do Direito Administrativo 
Brasileiro, assinale a única opção correta. 
a) A conduta do Sr. Abel não merece reparos, posto que amparada pela 
lei. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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b) O Sr. Abel agiu com excesso de poder, razão pela qual seu ato padece 
de vício. 
c) O Sr. Abel agiu corretamente, na medida em que Tício ainda se 
encontrava em estágio probatório. 
d) O Sr. Abel incidiu em desvio de finalidade, razão pela qual o ato por 
ele praticado merece ser anulado. 
e) Considerando que o ato do Sr. Abel padece de vício, o mesmo deverá 
ser revogado. 
Resposta: letra “d”. 
Na citada questão, apesar de não ter constado expressamente, 
é possível supor que o Sr. Abel apenas removeu o servidor para a 
cidade de São Paulo em virtude de desavenças familiares, pois o 
servidor ainda estava em sua segunda semana de trabalho. 
Na verdade, o objetivo do Sr. Abel foi vingar-se do novo 
servidor e, para isso, editou um ato administrativo removendo-o 
para outra localidade. 
Pergunta: Qual é a finalidade, em sentido amplo, de um ato 
administrativo de remoção de servidor? 
Satisfazer o interesse público, assim como todo e qualquer 
ato editado pela Administração. 
Outra pergunta: E qual seria a finalidade, em sentido 
estrito, do mesmo ato de remoção de servidor? 
Suprir a carência de servidores em outra localidade. Todavia, o 
que se verifica na referida questão é que o Sr. Abel não editou o 
ato administrativo para suprir a carência de servidores na 
localidade de destino, mas sim para “ficar livre” daquele servidor, 
já que existiam desavenças familiares. 
Como o ato editado pelo Sr. Abel não foi editado com a 
finalidade específica de suprir a carência de servidores no local 
de destino, sendo editado apenas para satisfazer o seu interesse 
pessoal, deverá ser anulado por desvio de finalidade. 
Apesar de a Administração ter por objetivo a satisfação do 
interesse público, é válido ressaltar que, em alguns casos, poderão 
ser editados atos com o objetivo de satisfazer o interesse 
particular, como acontece, por exemplo, na permissão de uso de 
um certo bem público (quando o Município, por exemplo, permite 
ao particular a possibilidade de utilizar uma loja do Mercado 
municipal para montar o seu estabelecimento comercial). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Nesse caso, o interesse público também será atendido, mesmo 
que secundariamente. O que não se admite é que um ato 
administrativo seja editado exclusivamente para satisfazer o 
interesse particular. 
Sendo assim, o requisito denominado finalidade tem que 
responder à seguinte pergunta: para que foi editado o ato? 
4.3. Forma 
A forma, que também é um requisito vinculado do ato 
administrativo, a exemplo dos requisitos da competência e 
finalidade, também pode ser compreendida em sentido estrito e 
em sentido amplo. 
Em sentido estrito, a forma pode ser entendida como o 
revestimento exterior do ato administrativo, o “modelo” do ato, 
o modo pelo qual ele se apresenta ao mundo jurídico. 
Em regra, o ato administrativo apresenta-se ao mundo jurídico 
por escrito. Entretanto, existe a possibilidade de determinados 
atos surgirem verbal, gestual, ou, ainda, virtualmente. 
Exemplo: Quando o guarda de trânsito emite “dois silvos 
breves” com o seu apito, ocorre a edição de um ato administrativo 
informal, pois ele está determinando que você pare o veículo para 
que seja fiscalizado. Da mesma forma, quando o semáforo de 
trânsito apresenta a cor vermelha, está sendo editado um ato 
administrativo informal determinando que você também pare o 
veículo. 
Ao contrário do princípio da liberdade das formas, que 
vigora no direito privado, segundo o qual os atos podem ser 
praticados por qualquer forma idônea para atingir o seu fim, vigora 
no Direito Administrativo, em regra, o princípio da solenidade 
das formas, segundo o qual, para a edição de um ato 
administrativo, devem ser respeitados procedimentos especiais e 
forma prevista em lei. 
O princípio da solenidade das formas está consagrado no § 
1º do artigo 22 da Lei Federal 9.784/99, ao estabelecer que “osatos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, 
com a data e o local de sua realização e a assinatura da autoridade 
responsável”. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Sendo assim, em âmbito federal existe norma expressa que 
impõe a regra da forma escrita para o exercício das competências 
públicas, o que nos leva a entender que, em regra, os atos 
administrativos devem ser formais. 
Em sentido amplo, a forma pode ser entendida como a 
formalidade ou procedimento a ser observado para a produção 
do ato administrativo. Em outras palavras, entenda que a lei pode 
determinar expressamente outras exigências formais que não 
fazem parte do próprio ato administrativo, mas que lhe são 
anteriores ou posteriores (exigência de várias publicações do 
mesmo ato no Diário Oficial, por exemplo, para que possa produzir 
efeitos). 
Ao contrário do que ocorre em relação ao princípio da 
solenidade das formas, que impõe a necessidade da vontade 
administrativa se exteriorizar por escrito, em relação à 
formalidade ou procedimento, somente será exigida uma dada 
formalidade se a lei expressamente determinar. Inexistindo lei 
impondo uma exigência formal além da exteriorização escrita, não 
há que ser requerer qualquer procedimento complementar. 
Esse é o teor do caput do artigo 22 da Lei 9.784/99, ao 
declarar que “os atos do processo administrativo não dependem 
de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir”. 
4.4. Motivo 
O motivo, que também é chamado de “causa”, é o 
pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento para a 
edição do ato administrativo. 
O motivo se manifesta através de ações ou omissões dos 
agentes públicos, dos administrados ou, ainda, de necessidades da 
própria Administração, que justificam ou impõem a edição de um 
ato administrativo. 
Para que um ato administrativo seja validamente editado, faz-
se necessário que esteja presente o pressuposto de fato e de 
direito que autoriza ou determina a sua edição. 
a) Pressuposto de fato: É um acontecimento real, uma 
circunstância fática concreta, externa ao agente público e que 
ensejou a edição do ato. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Exemplos: a circunstância fática concreta que enseja a 
edição de um ato administrativo de desapropriação para fins de 
reforma agrária é a improdutividade de um latifúndio rural; a 
circunstância fática concreta que enseja a edição do ato que 
concede a licença-maternidade a uma servidora é o nascimento do 
filho; a circunstância fática concreta que enseja a edição do ato 
concessivo da aposentadoria compulsória é o implemento da idade 
de setenta anos, etc. 
b) Pressuposto de direito: é o dispositivo legal em que se 
baseia a edição do ato. Em outras palavras, são os requisitos 
materiais estabelecidos na lei e que autorizam (nos atos 
discricionários) ou determinam (nos atos vinculados) a edição do 
ato. 
Exemplos: 
1º) No ato de desapropriação para fins de reforma agrária, o 
pressuposto de direito para a edição do ato está no artigo 184 da 
CF/88, que assim declara: “Compete à União desapropriar por 
interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que 
não esteja cumprindo sua função social”[...] . Foi o artigo 184 da 
CF/88 que fundamentou juridicamente a edição do ato. 
2º) No ato concessivo de licença-maternidade, em âmbito 
federal, o pressuposto de direito que autoriza a edição do ato é o 
artigo 207 da lei 8.112/90, ao declarar que “será concedida licença 
à servidora gestante por 120 (cento e vinte) dias consecutivos, sem 
prejuízo da remuneração”. 
3º) No ato concessivo da aposentadoria compulsória, o 
pressuposto de direito, em âmbito federal, é o artigo 186 da Lei 
8.112/90, ao afirmar que “o servidor será aposentado 
compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos 
proporcionais ao tempo de serviço”. 
4.4.1. Motivo e motivação 
É necessário que você tenha muita atenção ao responder às 
questões de prova para não confundir motivo e motivação, que 
possuem significados diferentes. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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O motivo, conforme acabei de expor, pode ser entendido como 
o pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento 
para a edição do ato administrativo. Por outro lado, a motivação 
nada mais é que exposição dos motivos, por escrito, no corpo do 
ato administrativo. 
Exemplo: Na concessão de licença à servidora gestante por 
120 (cento e vinte) dias consecutivos, já sabemos que o 
nascimento do filho corresponderá ao pressuposto de fato e o 
artigo 186 da Lei 8.112/90 corresponderá ao pressuposto de 
direito (ambos formando o motivo). 
Entretanto, a motivação somente passará a existir a partir do 
momento que o agente público do setor de recursos humanos 
declarar expressamente, por escrito, o pressuposto de fato e 
de direito que justificará a edição do ato. 
4.4.2. Teoria dos motivos determinantes 
Segundo a teoria dos motivos determinantes, o motivo 
alegado pelo agente público, no momento da edição do ato, deve 
corresponder à realidade, tem que ser verdadeiro. Caso contrário, 
comprovando o interessado que o motivo informado não guarda 
qualquer relação com a edição do ato ou que sequer existiu, o ato 
deverá ser anulado pela própria Administração ou pelo Poder 
Judiciário. 
O professor Celso Antônio Bandeira de Mello, ao explicar a 
teoria dos motivos determinantes, afirma que “os motivos que 
determinam a vontade do agente, isto é, os fatos que serviram de 
suporte à sua decisão, integram a validade do ato. Sendo assim, a 
invocação de ´motivos de fato´ falsos, inexistentes ou 
incorretamente qualificados vicia o ato mesmo quando, conforme já 
se disse, a lei não haja estabelecido, antecipadamente, os motivos 
que ensejariam a prática do ato. Uma vez enunciados pelo agente 
os motivos em que se calçou, ainda quando a lei não haja 
expressamente imposto a obrigação de enunciá-los, o ato só será 
válido se estes realmente ocorreram e o justificavam”. 
 Exemplo: Suponhamos que o Prefeito de um determinado 
Município tenha decidido exonerar o Secretário Municipal de 
Turismo, ocupante de cargo em comissão. Entretanto, por ser 
colega do Secretário e temer inimizades políticas, decidiu motivar 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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o ato alegando a necessidade de reduzir a despesa com pessoal 
ativo (motivo) em virtude da queda no montante de recursos 
recebidos do Fundo de Participação dos Municípios. 
Porém, três meses após a exoneração do ex-Secretário de 
Turismo, imaginemos que o Prefeito tenha decidido nomear a sua 
irmã para ocupar o mesmo cargo, mas sem motivar o ato. 
Pergunta: No referido exemplo, ocorreu algum vício 
(irregularidade) na exoneração do Secretário Municipal deTurismo, 
já que o Prefeito sequer era obrigado a motivar o ato de 
exoneração? 
 Sim. Realmente o Prefeito não era obrigado a motivar o ato 
de exoneração, pois se trata de cargo de confiança (em comissão), 
de livre nomeação e exoneração. Contudo, já que decidiu motivar o 
ato, a motivação deveria corresponder à realidade, ser 
verdadeira e real, o que não aconteceu no caso. 
Como o motivo alegado (redução de despesas) foi 
determinante para a edição do ato de exoneração, mas, 
posteriormente, ficou provado que ele não existia, deverá ser 
anulado o ato por manifesta ilegalidade, seja pela própria 
Administração ou pelo Poder Judiciário. 
Para que fique mais fácil visualizar a forma de cobrança desse 
tópico nas provas de concursos, apresento abaixo uma questão 
recente do CESPE, aplicada no exame da OAB/SP, no fim de 2008. 
(CESPE/OAB-SP-135º/2008) Com relação aos diversos aspectos 
que regem os atos administrativos, assinale a opção correta. 
A) Segundo a teoria dos motivos determinantes do ato administrativo, o 
motivo do ato deve sempre guardar compatibilidade com a situação de 
fato que gerou a manifestação de vontade, pois, se o interessado 
comprovar que inexiste a realidade fática mencionada no ato como 
determinante da vontade, estará ele irremediavelmente inquinado de 
vício de legalidade. 
B) Motivo e motivação do ato administrativo são conceitos equivalentes 
no Direito Administrativo. 
C) Nos atos administrativos discricionários, todos os requisitos são 
vinculados. 
D) A presunção de legitimidade dos atos administrativos é uma 
presunção jure et de jure, ou seja, uma presunção absoluta. 
Resposta: letra “a”. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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4.5. Objeto 
O quinto requisito do ato administrativo, que pode ser 
discricionário ou vinculado, é o objeto, entendido como a coisa 
ou a relação jurídica sobre a qual recai o ato. 
Segundo a professora Maria Sylvia Zanella di Pietro, o objeto é 
o efeito jurídico que o ato produz. O que o ato faz? Ele cria um 
direito? Ele extingue um direito? Ele transforma? Quer dizer, o 
objeto vem descrito na norma, ele corresponde ao próprio 
enunciado do ato. 
Para os professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, o 
objeto do ato administrativo identifica-se com o seu próprio 
conteúdo, por meio do qual a Administração manifesta sua 
vontade, ou atesta simplesmente situações pré-existentes. 
Assim, continuam os professores, é objeto do ato de 
concessão de alvará a própria concessão do alvará; é objeto do ato 
de exoneração a própria exoneração; é objeto do ato de suspensão 
do servidor a própria suspensão (neste caso há liberdade de 
escolha do conteúdo específico – número de dias de suspensão – 
dentro dos limites legais de até noventa dias, conforme a valoração 
da gravidade da falta cometida); etc. 
Bem, analisados os requisitos ou elementos dos atos 
administrativos, passemos agora ao estudo de seus atributos, que 
também estão presentes nas questões elaboradas pelas principais 
bancas organizadoras do país. 
5. Atributos do ato administrativo 
Como consequência do regime jurídico-administrativo, que 
concede à Administração Pública um conjunto de prerrogativas 
necessárias ao alcance do interesse coletivo, os atos 
administrativos editados pelo Poder Público gozarão de 
determinadas qualidades (atributos) não existentes no âmbito do 
Direito privado. 
Não existe um consenso doutrinário sobre a quantidade de 
atributos inerentes aos atos administrativos, mas, para responder 
às questões de provas, é necessário que estudemos a presunção de 
legitimidade, a imperatividade, a auto-executoriedade e a 
tipicidade. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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5.1. Presunção de legitimidade 
Todo e qualquer ato administrativo é presumivelmente 
legítimo, ou seja, considera-se editado em conformidade com o 
direito (leis e princípios). Essa presunção é consequência da 
confiança depositada no agente público, pois se deve partir do 
pressuposto de que todos os parâmetros e requisitos legais foram 
respeitados pelo agente no momento da edição do ato. 
A presunção de legitimidade dos atos administrativos tem o 
objetivo de evitar que terceiros (em regra, particulares) criem 
obstáculos insensatos ou desprovidos de quaisquer fundamentos, 
que possam inviabilizar o exercício da atividade administrativa. 
Atenção: É importante que você saiba que a presunção de 
legitimidade alcança todos os atos administrativos editados pela 
Administração, independentemente da espécie ou classificação. 
Entretanto, não é correto afirmar que a presunção de 
legitimidade dos atos administrativos seja juris et de jure 
(absoluta), pois o terceiro que se sentir prejudicado pode provar a 
ilegalidade do ato para que não seja obrigado a cumpri-lo. 
 Na verdade, a presunção de legitimidade será sempre juris 
tantum (relativa), pois é assegurado ao interessado recorrer à 
Administração, ou mesmo ao Poder Judiciário, para que não 
seja obrigado a submeter-se aos efeitos do ato (que considera 
ilegítimo ou ilegal). 
É importante esclarecer que, enquanto o Poder Judiciário ou a 
própria Administração não reconhecerem a ilegitimidade do ato 
administrativo, todos os seus efeitos continuam sendo 
produzidos normalmente, e o interessado deverá cumpri-lo 
integralmente. 
O atributo da presunção de legitimidade também tem sido 
cobrado em provas de concursos como “presunção de legalidade”, 
apesar de alguns autores discordarem desse entendimento. 
(ESAF/AGU) O ato administrativo, a que falte um dos elementos 
essenciais de validade, 
a) é considerado inexistente, independente de qualquer decisão 
administrativa ou judicial. 
b) goza da presunção de legalidade, até decisão em contrário. 
c) deve por isso ser revogado pela própria Administração. 
d) só pode ser anulado por decisão judicial. 
e) não pode ser anulado pela própria Administração. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Resposta: letra B 
Quando se afirma que o ato administrativo é presumivelmente 
legitimo, está se afirmando que foi editado em conformidade com o 
direito, ou seja, respeitando-se as leis e princípios vigentes. Por 
outro lado, ao se afirmar que o ato administrativo é 
presumivelmente legal, restringe-se a presunção ao respeito à lei. 
Atenção: A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro ainda 
afirma que, além de serem presumivelmente legítimos, os atos 
administrativos também são presumivelmente verdadeiros. 
Segundo a professora, a presunção de veracidade assegura que 
os fatos alegados pela Administração são presumivelmente 
verdadeiros, assim como ocorre em relação a certidões, atestados, 
declarações ou informações por ela fornecidos, todos dotados de fé 
pública. 
Por último, lembre-se sempre de que é do particular a 
obrigação de demonstrar e provar a ilegalidade ou possível 
violação ao ordenamento jurídico causada pela edição do ato. 
Enquanto isso não ocorrer, o ato continua produzindo todos os seus 
efeitos. 
Esse é o posicionamento do professor Hely Lopes Meirelles, ao 
afirmar que essa presunção “autorizaa imediata execução ou a 
operatividade dos atos administrativos, mesmo que argüidos de 
vícios ou defeitos que os levem à invalidade. Enquanto, porém, não 
sobrevier o pronunciamento de nulidade, os atos administrativos 
são tidos por válidos e operantes, quer para a Administração, quer 
para os particulares sujeitos ou beneficiários de seus efeitos”. 
5.2. Imperatividade 
A imperatividade é o atributo pelo qual os atos administrativos 
se impõem a terceiros, independentemente de sua concordância 
ou aquiescência. 
Ao contrário do que ocorre na presunção de legitimidade, que 
não necessita de previsão em lei, a imperatividade exige expressa 
autorização legal e não pode ser aplicada a todos os atos 
administrativos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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O professor José dos Santos Carvalho Filho considera os 
termos coercibilidade e imperatividade expressões sinônimas, ao 
declarar que “significa que os atos administrativos são cogentes, 
obrigando a todos quantos se encontrem em seu círculo de 
incidência (ainda que o objetivo a ser por ele alcançado contrarie 
interesses privados), na verdade, o único alvo da Administração 
Pública é o interesse público”. 
É o atributo da imperatividade que permite à Administração, 
por exemplo, aplicar multas de trânsito, constituir obrigação 
tributária que vincule o particular ao pagamento de imposto de 
renda, entre outros. 
Em virtude da unilateralidade, a Administração Pública não 
precisa consultar o particular, antes da edição do ato 
administrativo, para solicitar a sua concordância ou aquiescência, 
mesmo que o ato lhe cause prejuízos. 
A doutrina majoritária entende que a imperatividade decorre 
do poder extroverso do Estado, que pode ser definido como o 
poder que o Estado tem de constituir, unilateralmente, obrigações 
para terceiros, com extravasamento dos seus próprios limites. 
O poder extroverso pode ser encontrado, por exemplo, na 
cobrança e fiscalização dos impostos, no exercício do poder de 
polícia, na fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, no 
controle do meio ambiente, entre outros. 
5.3. Auto-executoriedade 
A auto-executoriedade é o atributo que garante ao Poder 
Público a possibilidade de obrigar terceiros ao cumprimento dos 
atos administrativos editados, sem a necessidade de recorrer ao 
Poder Judiciário. 
O referido atributo garante à Administração Pública a 
possibilidade de ir além do que simplesmente impor um dever ao 
particular (consequência da imperatividade), mas também utilizar 
força direta e material no sentido de garantir que o ato 
administrativo seja executado. 
Entretanto, é necessário esclarecer que a auto-executoriedade 
não está presente em todos os atos administrativos (atos negociais 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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e enunciativos, por exemplo), pois somente ocorrerá em duas 
hipóteses: 
1ª) Quando existir expressa previsão legal; 
2ª) Em situações emergenciais em que apenas se garantirá a 
satisfação do interesse público com a utilização da força 
estatal. 
 
Exemplo: Imagine que a Administração Pública se depare 
com a existência de um imóvel particular em péssimas condições, 
prestes a desabar e que ainda é habitado por uma família de cinco 
pessoas. 
Nesse caso, a Administração não precisará recorrer ao 
Poder Judiciário para retirar obrigatoriamente as pessoas do 
local, utilizando a força se preciso for, pois está diante de uma 
situação emergencial, na qual a integridade física de várias pessoas 
está em risco. 
Também podem ser citados como exemplos de manifestação 
da auto-executoriedade a destruição de medicamentos com prazo 
de validade vencido e que foram recolhidos em farmácias e a 
demolição de obras construídas em áreas de risco (zonas 
proibidas). 
Atenção: Conforme já informei, nem sempre os atos 
administrativos irão gozar de auto-executoriedade e, para fins de 
concursos públicos, a multa (ato administrativo) é o exemplo mais 
cobrado em relação à ausência de auto-executoriedade. 
Nesse caso, apesar da aplicação da multa ser decorrente do 
atributo da imperatividade, se o particular não efetuar o seu 
pagamento, a Administração somente poderá recebê-la se recorrer 
ao Poder Judiciário. 
Conforme nos informam os professores Marcelo Alexandrino e 
Vicente Paulo, a única exceção ocorre na hipótese de multa 
administrativa aplicada por adimplemento irregular, pelo particular, 
de contrato administrativo em que tenha havido prestação de 
garantia. Nessa hipótese, a Administração pode executar 
diretamente a penalidade, independentemente do consentimento 
do contratado, subtraindo da garantia o valor da multa (Lei nº 
8666/1993, artigo 80, inciso III). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Por último, é necessário deixar bem claro que os atos 
praticados sob o amparo do atributo da auto-executoriedade podem 
ser revistos pelo Poder Judiciário, sempre que provocado pelos 
interessados. 
Para tanto, basta que os interessados demonstrem, por 
exemplo, que tais atos foram praticados de forma arbitrária, 
desproporcional, desarrazoada ou abusiva para que o judiciário 
possa anulá-los retroativamente. 
5.4. Tipicidade 
Não existe um consenso doutrinário sobre a possibilidade de 
incluir a tipicidade como um dos atributos do ato administrativo. 
Todavia, como as bancas examinadoras gostam muito de utilizar o 
livro da professora Maria Sylvia Zanella di Pietro como base para a 
elaboração de questões, é bom que o conheçamos. 
Segundo a ilustre professora, podemos entender a tipicidade 
como “o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder 
a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir 
determinados resultados”. 
Como é possível observar, o princípio da tipicidade decorre da 
aplicação do princípio da legalidade e, segundo o entendimento da 
professora di Pietro, para cada finalidade que a administração 
pretende alcançar existe um ato definido em lei, logo, o ato 
administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente 
pela lei como aptas a produzir determinados resultados. 
Resumidamente falando, a professora entende que, para cada 
finalidade que a Administração deseja alcançar, existe uma espécie 
distinta de ato administrativo e, portanto, é inadmissível que sejam 
editados atos inominados. 
6. Classificação dos atos administrativos
Não existe uma uniformização doutrinária sobre a classificação 
dos atos administrativos, pois cada autor possui uma classificação 
própria, segundo os critérios adotados para estudo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Entretanto, para fins de concursos públicos, penso que o mais 
sensato é focarmos a classificação do professor Hely Lopes 
Meirelles, que tem sido adotada pelas principais bancasexaminadoras do país. 
 
6.1. ATOS GERAIS E INDIVIDUAIS 
Os atos administrativos gerais ou regulamentares são 
aqueles que possuem destinatários indeterminados, com 
finalidade normativa, tais como os decretos regulamentares, as 
instruções normativas, etc. 
Caracterizam-se por serem de comando abstrato e 
impessoal (destinados a sucessivas aplicações, sempre quando 
ocorrer a hipótese neles prevista), muito parecidos com os das leis, 
e, portanto, revogáveis a qualquer tempo pela Administração. 
Geralmente são editados com o objetivo de explicar o texto legal a 
fim de garantir a sua fiel execução. 
Podemos citar como principais características dos atos gerais: 
1ª) Devem prevalecer sobre o ato administrativo individual; 
2ª) Para que produzam efeitos em relação aos particulares, 
necessitam de publicação na imprensa oficial; 
3ª) Podem ser revogados a qualquer momento, 
respeitados os efeitos já produzidos; 
4ª) Os administrados não podem impugná-los diretamente 
perante a própria Administração ou Poder Judiciário. 
Ao contrário dos atos gerais, atos administrativos 
individuais são aqueles que possuem destinatários determinados 
ou determináveis, podendo alcançar um ou vários sujeitos, 
sendo possível citar como exemplos os decretos de desapropriação, 
a nomeação de servidores, uma autorização ou permissão, etc. 
Atenção: Para que um ato administrativo seja classificado 
como individual, não interessa a quantidade de destinatários, mas 
sim a possibilidade de quantificá-los (definir a quantidade e 
conhecer os destinatários). 
Exemplo: Nesses termos, poderá ser considerado ato 
administrativo individual tanto aquele responsável pela nomeação 
de um candidato para o cargo “X”, quanto aquele responsável pela 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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nomeação de 20 (vinte) servidores, simultaneamente, pois, nesse 
caso, é possível definir e conhecer quais candidatos estão sendo 
atingidos pelo ato. 
Outra característica importante dos atos individuais é a 
possibilidade de serem impugnados diretamente pelos 
administrados, seja através de uma ação de rito ordinário (ação 
judicial comum), mandado de segurança ou, ainda, ação popular, 
sempre que forem praticados contrariamente à lei. 
Nos termos da Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal, “a 
administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de 
vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; 
ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, 
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os 
casos, a apreciação judicial”. 
Sendo assim, caso o ato individual tenha gerado direito 
adquirido para o seu destinatário, torna-se irrevogável. 
6.2. ATOS INTERNOS E EXTERNOS 
Atos administrativos internos são aqueles que produzem 
efeitos somente no interior da Administração Pública, e, portanto, 
não têm o objetivo de atingir os administrados, sendo possível citar 
como exemplos uma ordem de serviço, uma portaria de remoção 
de servidor, etc. 
Como não possuem o objetivo de alcançar os administrados, 
não exigem publicação no Diário Oficial, sendo suficiente a 
comunicação aos seus destinatários internos pelos instrumentos de 
comunicação disponíveis. 
Por outro lado, atos administrativos externos ou de 
efeitos externos são aqueles que afetam os administrados, 
produzindo efeitos fora da Administração, e, por isso, necessitam 
de publicação no diário oficial. Como exemplos, podemos citar um 
decreto, um regulamento, uma portaria de nomeação de candidato 
aprovado em concurso público, etc. 
Apesar de não possuírem o objetivo de alcançar diretamente 
os administrados, é válido destacar que os atos que onerem os 
cofres públicos e todos aqueles que visem produzir efeitos fora 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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da Administração são considerados externos, e, portanto, devem 
ser publicados. 
6.3. ATOS DE IMPÉRIO, DE GESTÃO E DE EXPEDIENTE 
Atos de império ou de autoridade são aqueles praticados 
pela Administração no gozo de sua supremacia sobre o 
administrado. São aqueles através dos quais a Administração cria 
deveres aos particulares independentemente de concordância ou 
aquiescência, tal como acontece na aplicação de uma multa de 
trânsito, na edição de um decreto de desapropriação, na apreensão 
de mercadorias, etc. 
Atos de gestão são aqueles editados pela Administração sem 
fazer uso de sua supremacia sobre o administrado, 
estabelecendo-se uma relação horizontal (igualdade) e 
assemelhando-se aos atos de Direito privado, sendo possível citar 
como exemplo a aquisição de bens pela Administração, o aluguel de 
equipamentos, etc. 
Atos de expediente são os atos rotineiros praticados pelos 
agentes administrativos no interior da Administração, sem caráter 
vinculante e sem forma especial, que têm por objetivo organizar e 
operacionalizar as atividades exercidas pelos órgãos e pelas 
entidades públicas. Para exemplificar, podemos citar o 
preenchimento de um documento, a expedição de um ofício a um 
particular, a rubrica nas páginas de um processo administrativo, 
etc. 
6.4. ATOS VINCULADOS E DISCRICIONÁRIOS 
Nas palavras do professor Hely Lopes Meirelles, “atos 
vinculados ou regrados são aqueles para os quais a lei estabelece 
os requisitos e condições de sua realização”, ao passo que 
“discricionários são os que a Administração pode praticar com 
liberdade de escolha de seu conteúdo, de seu destinatário, de 
sua conveniência, de sua oportunidade e de seu modo de 
realização”. 
Em outro tópico da aula, afirmei que o ato administrativo 
possui cinco elementos ou requisitos básicos: competência, 
forma, finalidade, motivo e objeto. Sendo assim, sempre que a lei
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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estabelecer e detalhar esses cinco elementos, não deixando 
margem para que o agente público possa defini-los no momento 
da edição do ato, este será vinculado. 
Lembre-se sempre de que no ato vinculado o agente público 
não possui alternativas ou opções no momento de editar o ato, 
pois a própria lei já definiu o único comportamento possível. 
Portanto, caso o agente público desrespeite quaisquer dos 
requisitos ou elementos previstos pela lei, o ato deverá ser anulado 
pela Administração ou pelo Poder Judiciário. 
Exemplo: Suponhamos que determinada lei municipal 
estabeleça todos os requisitos que devem ser cumpridos pelo 
particular que tenha a intenção de construir um edifício. Nesse 
caso, se o particular apresentar toda a documentação necessária e 
cumprir todos os requisitos legais, a Administração não possui 
outra alternativa a não ser conceder a licença para o particular 
construir, por ser um direito subjetivo deste. 
Como a Administração não possui alternativas ou opções 
(conceder ou não a licença), já que a lei estabeleceu todos os 
requisitos necessários à edição do ato, este é denominado 
vinculado. 
Por outro lado, no ato discricionário, a lei apenas estabelece 
e detalha os requisitos da competência, forma e finalidade, 
deixando ao critério da Administração decidir sobre o motivo e 
o objeto.Sendo assim, é válido ressaltar que os requisitos 
competência, forma e finalidade serão sempre vinculados 
(definidos em lei), independentemente de o ato ser discricionário 
ou vinculado. 
No ato discricionário a Administração possui alternativas ou 
opções, e, dentre elas, irá escolher a que seja mais oportuna e 
conveniente ao interesse público. 
Exemplo: Suponhamos que o servidor público federal “X” 
tenha procurado o Departamento de Recursos Humanos do órgão 
em que trabalha para solicitar o parcelamento do seu período de 
férias, pois deseja usufruir 15 dias em julho e 15 dias em janeiro. 
Pergunta: Nesse caso, poderá a Administração Pública 
recusar-se a deferir o pedido de parcelamento das férias efetuado 
pelo servidor? 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Sim. O § 3º do artigo 77 da lei 8.112/90 estabelece 
expressamente que “as férias poderão ser parceladas em até três 
etapas, desde que assim requeridas pelo servidor e no interesse 
da administração pública”. 
Sendo assim, como a Administração pode deferir, ou não, o 
pedido efetuado pelo servidor, o ato será discricionário. 
6.5. ATO SIMPLES, COMPLEXO E COMPOSTO 
Ato administrativo simples é aquele que resulta da 
manifestação de vontade de um único órgão, unipessoal ou 
colegiado, sendo irrelevante o número de agentes que 
participarão da edição do ato. A edição do ato simples depende da 
vontade de um único órgão e independe de aprovações ou 
homologações posteriores. 
Como exemplos, podemos citar a edição de um parecer sob a 
responsabilidade de uma determinada autoridade administrativa, o 
despacho de um servidor ou uma decisão proferida por um 
conselho de contribuintes (neste caso, apesar de ser composto de 
vários membros, a decisão é uma só, representando a vontade da 
maioria). 
Ato administrativo complexo é aquele que depende da 
manifestação de vontade de dois ou mais órgãos para que seja 
editado. Apesar de ser um único ato, é necessário que exista um 
consenso entre diferentes órgãos para que possa produzir os 
efeitos desejados. 
É possível citar como exemplos os atos normativos editados 
conjuntamente, por dois ou mais órgãos, tais como as Portarias 
Conjuntas editadas pela Procuradoria Geral da Fazenda 
Nacional e Receita Federal do Brasil (a exemplo da Portaria 
Conjunta nº 01, de 10 de março de 2009, que dispõe sobre 
parcelamento de débitos para com a Fazenda Nacional); editadas 
pelos órgãos do Poder Judiciário (a exemplo da Portaria Conjunta 
01, de 07 de março de 2007, que regulamenta adicionais e 
gratificações no âmbito do Judiciário), entre outras. 
Nesse caso, deve ficar bem claro que existe uma 
manifestação conjunta de vontade de todos os órgãos 
envolvidos antes de o ato ser editado. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Por outro lado, ato administrativo composto é aquele em 
que apenas um órgão manifesta a sua vontade, todavia, para que 
se torne exequível, é necessário que outro órgão também se 
manifeste com o objetivo de ratificar, aprovar, autorizar ou 
homologar o ato. 
Atenção: Lembre-se de que, no ato composto, o seu 
conteúdo é definido por apenas um órgão, mas, para que o ato 
produza os seus efeitos, é necessária a manifestação de outro ou 
outros órgãos. 
Como exemplo de ato composto, podemos citar a nomeação 
dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Nesse caso, nas 
palavras da professora Maria Sylvia Zanela Di Pietro, teríamos um 
ato principal (nomeação efetuada pelo Presidente da República) e 
outro ato acessório ou secundário (aprovação do Senado 
Federal). 
6.6. ATO VÁLIDO, NULO E INEXISTENTE 
O ato válido é aquele editado em conformidade com a lei, 
respeitando-se todos os requisitos necessários para a sua edição: 
competência, finalidade, forma, motivo e objeto. 
É importante que você entenda que nem todo ato válido é 
necessariamente eficaz. Pode ocorrer de o ato ter sido editado nos 
termos da lei, porém, para que possa produzir efeitos, às vezes 
depende da ocorrência de um evento futuro e certo (termo) ou 
futuro e incerto (condição). 
Por outro lado, ato nulo é aquele editado com vício 
insanável em algum de seus requisitos de validade. Entretanto, 
apesar de ser nulo, é válido destacar que o ato produzirá seus 
efeitos até que o Poder Judiciário ou a própria Administração 
Pública estabeleça o contrário. Essa possibilidade decorre da 
presunção de legitimidade ou legalidade, um dos atributos do 
ato administrativo. 
Ato inexistente é aquele que não existe para o direito 
administrativo, pois não foi editado por um agente público, mas por 
alguém que se fez passar por tal condição. 
Exemplo: Imagine que um indivíduo qualquer (que não 
possui nada para fazer na vida) esteja “fiscalizando” o comércio na 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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cidade de Montes Claros/MG apresentando-se como auditor da 
Secretaria do Estado de Fazenda de Minas Gerais. Imagine agora 
que o suposto “servidor” aplique uma multa a um determinado 
comerciante, preenchida em um pedaço de guardanapo. 
Ora, nesse caso, está claro e evidente que o falso servidor não 
atua em nome da Administração e, portanto, não pode editar atos 
administrativos. Sendo assim, a Administração não pode ser 
responsabilizada por eventuais prejuízos causados a terceiros por 
esse falso servidor. 
Atenção: O professor Hely Lopes Meirelles não concorda com 
a existência de atos anuláveis no âmbito do Direito 
Administrativo, pois entende que, se os atos foram ilegais, são 
necessariamente nulos. 
6.7. ATO PERFEITO, IMPERFEITO, PENDENTE OU 
CONSUMADO 
Ato administrativo perfeito é aquele que já completou todo 
o seu ciclo de formação, superando todas as fases necessárias para 
a sua produção. A perfeição do ato refere-se ao processo de 
elaboração, ao passo que a validade refere-se à conformidade do 
ato com a lei. 
Sendo assim, caso o ato administrativo já tenha sido escrito, 
motivado, assinado e publicado no Diário Oficial, por exemplo, pode 
ser considerado perfeito, pois cumpriu todas as etapas necessárias 
para a sua formação. Entretanto, apesar de ser perfeito, o ato pode 
ser inválido, pois, apesar de ter concluído as etapas para a sua 
edição, o ato violou o texto legal. 
Em contrapartida, ato administrativo imperfeito é aquele 
que ainda não ultrapassou todas suas fases de produção e que, 
portanto, não pode produzir efeitos. Trata-se de um ato 
administrativo incompleto, que ainda necessita superar alguma 
formalidade para que possa produzir efeitos. 
Ato administrativo pendente é aquele que, embora perfeito 
(pois já cumpriu todas as etapas necessárias para a sua edição), 
ainda não pode produzir todos os seus efeitos porque está 
aguardando a ocorrência de um evento futuro e certo (termo) ou 
futuro e incerto (condição). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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É válido destacar que todo ato pendente é perfeito, pois já 
encerrou seu ciclo de produção, mesmo que ainda não possa 
produzir os efeitos pretendidos. Contudo, não é correto afirmar que 
todo ato perfeito é pendente, pois às vezes o ato já cumpriu todo o 
seu ciclo de formação e não está aguardando qualquer termo ou 
condição. 
Ato consumado ou exaurido é aquele que já produziu todos 
os seus efeitos, tornando-se definitivo e imodificável, seja no 
âmbito judicial ou perante a própria Administração Pública. 
Como exemplo de ato consumado, podemos citar uma 
autorização de fechamento da rua “Y”, concedida pela 
Administração municipal, para a realização de uma festa junina, em 
22 de junho. Nesse caso, no dia 23 de junho, poderá a 
Administração revogar a autorização? 
É claro que não, pois o ato estará consumado, tendo produzido 
todos os efeitos inicialmente desejados. 
7. Espécies de atos administrativos
7.1. Atos normativos 
Os atos normativos são aqueles editados com o objetivo de 
facilitar a fiel execução das leis, possuindo comandos gerais e 
abstratos, tais como os decretos regulamentares, as instruções 
normativas, os regimentos, entre outros. 
Apesar de possuírem comandos gerais e abstratos (assim 
como acontece com as leis), os atos normativos não podem 
inovar na ordem jurídica, possuindo como limite o texto da lei que 
regulamentam. 
7.2. Atos ordinatórios 
Os atos ordinatórios decorrem do poder hierárquico e têm 
o objetivo de disciplinar o funcionamento da Administração, 
orientando os agentes públicos subordinados no exercício das 
funções que desempenham. Os atos ordinatórios restringem-se ao 
interior da Administração e somente alcançam os servidores que 
estão subordinados à chefia que os expediu. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Como exemplos de atos ordinatórios, podemos citar as 
ordens de serviço (que são determinações especiais dirigidas aos 
responsáveis por obras ou serviços públicos, contendo imposições 
de caráter administrativo ou especificações técnicas sobre o modo e 
a forma de sua realização); as instruções (que são ordens escritas 
e gerais a respeito do modo e da forma de execução de 
determinada atividade ou serviço público, expedidas pelo superior 
hierárquico com o objetivo de orientar os seus subordinados), as 
circulares (que visam à uniformização do desempenho de 
determinada atividade perante os agentes administrativos), entre 
outros. 
7.3. Atos negociais 
Atos administrativos negociais são aqueles pelos quais a 
Administração faculta aos particulares o exercício de determinada 
atividade, desde que atendidas as condições estabelecidas no 
próprio ato. 
Os atos negociais possuem um conteúdo tipicamente 
negocial, pois representam o interesse convergente da 
Administração e do administrado, porém, não podem ser 
caracterizados como contratos administrativos (já que os atos 
negociais são unilaterais) e não gozam dos atributos da 
imperatividade e auto-executoriedade. 
Para exemplificar, podemos citar as licenças, as autorizações, 
as permissões, as aprovações, as dispensas, etc. 
Os atos negociais, nas palavras dos professores Marcelo 
Alexandrino e Vicente Paulo, podem ser vinculados ou 
discricionários e definitivos ou precários. 
Os atos negociais vinculados são aqueles em que existe um 
direito do particular à sua obtenção. Uma vez atendidos pelo 
particular os requisitos previstos em lei para a obtenção do ato, não 
cabe à Administração escolha: o ato terá que ser praticado 
conforme o requerimento do particular, em que faça prova do 
atendimento dos requisitos legais. 
Os atos negociais discricionários são aqueles que podem, 
ou não, ser praticados pela Administração, conforme seu juízo de 
oportunidade e conveniência. Assim, mesmo que o particular tenha 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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atendido às exigências da lei necessárias ao requerimento da 
prática do ato, essa poderá ser negada pela Administração. Não 
existe um direito do administrado à prática do ato negocial 
discricionário; esta depende sempre do juízo de oportunidade e 
conveniência, privativo da Administração. 
Os atos ditos precários são atos em que predomina o 
interesse do particular. Já sabemos que a Administração somente 
pode agir em prol do interesse público e que este é a finalidade de 
qualquer ato administrativo, requisito sem o qual o ato é nulo. 
Ocorre que há atos nos quais, ao lado do interesse público tutelado, 
existe interesse do particular, o qual, normalmente, é quem 
provoca a Administração para a obtenção do ato. 
Os atos precários resultam de uma liberdade da Administração 
e, por isso, não geram direito adquirido para o particular e podem 
ser revogados a qualquer tempo, pela Administração, inexistindo, 
de regra, direito à indenização para o particular. 
Os atos definitivos embasam-se num direito individual do 
requerente. São atos em que visivelmente predomina o interesse 
da Administração. Tal não significa que não possam ser revogados. 
Embora a revogação desses atos não seja inteiramente livre, a 
ocorrência de interesse público superveniente autoriza sua 
revogação por haver ele se tornado inoportuno ou inconveniente, 
salvo na hipótese de o ato haver gerado direito adquirido para seu 
destinatário. Poderá surgir direito de indenização ao particular que 
tenha sofrido prejuízo com a revogação do ato. 
Nas questões de concursos públicos, as três espécies de atos 
negociais mais cobradas são a licença, a autorização e a permissão. 
1ª) Licença: trata-se de um ato vinculado e que será 
editado em caráter definitivo, pois, enquanto o destinatário estiver 
cumprindo as condições estabelecidas na lei, o ato deverá ser 
mantido. Após cumpridos os requisitos legais, o particular possui 
direito subjetivo à sua edição. 
Como exemplos, podemos citar a licença para o exercício de 
uma determinada profissão, a licença para construir, a licença para 
dirigir, etc. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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2ª) Autorização: trata-se de ato discricionário e precário, 
em que, quase sempre, prevalece o interesse do particular. Podem 
ser revogados pela Administração a qualquer tempo, sem que, em 
regra, exista a necessidade de indenização ao administrado. 
A professora Maria Silvia Zanella di Pietro entende que, no 
direito brasileiro, a autorização administrativa pode ser estudada 
em várias acepções: 
a) Como ato unilateral e discricionário pelo qual a 
Administração faculta ao particular o desempenho de atividade que, 
sem esse consentimento, seria ilegal, tal como acontece na 
autorização para porte de arma de fogo (artigo 6º da Lei 
9.437/97); 
b) Como ato unilateral e discricionário pelo qual o Poder 
Público faculta ao particular o uso privativo de bem público, a título 
precário, a exemplo da autorização concedida para o bloqueio de 
uma rua para a realização de festa junina; 
c) Como ato unilateral e discricionário pelo qual o Poder 
Público delega ao particular a exploração de serviço público, a título 
precário, como acontece