Direito Administrativo

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CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
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Estado, Governo e Administração Pública 
Conceito De Estado 
O conceito de Estado varia conforme o ângulo em que é considerado. Para nossos fins, interessa o 
prisma constitucional: o Estado é pessoa jurídica territorial soberana. Pessoa jurídica é a unidade 
de pessoas naturais ou de patrimônios, que visa à consecução de certos fins, reconhecida pela 
ordem jurídica como sujeito de direitos e obrigações. Território é o espaço físico em que o Estado 
exerce sua soberania. Inclui o solo, o subsolo, as águas interiores, o mar territorial e o espaço 
aéreo. Já a soberania, no âmbito interno, é o poder supremo consistente na capacidade de 
autodeterminação e, no âmbito externo, é a prerrogativa de receber tratamento igualitário na 
comunidade internacional. Disso decorre, por exemplo, a imunidade diplomática. 
Poderes De Estado 
Os poderes de Estado, na clássica tripartição de Montesquieu, são: o Legislativo, o Executivo e o 
Judiciário, independentes e harmônicos entre si e com suas funções reciprocamente indelegáveis 
(CF , art. 2º). A cada um desses poderes é atribuída uma função de modo preferencial. Assim a 
função preferencial do Poder Legislativo é a elaboração de leis (função normativa); a função 
preferencial do Poder Executivo é a conversão da lei em ato individual e concreto (função 
administrativa); e a função preferencial do poder Judiciário é a aplicação forçada da lei aos 
litigantes (função judicial). 
Fala-se de função preferencial de cada poder de Estado porque todos os poderes praticam atos 
administrativos, e, em caráter excepcional e admitido pela CF , desempenham funções e praticam 
atos que, a rigor, seriam de outro poder. Ex.: o Poder executivo pode julgar por meio de processos 
administrativos e pode legislar por meio de medidas provisórias. O Poder Legislativo exerce 
funções administrativas ao regular seus serviços internos e funções judiciais ao julgar o Presidente 
da República por crime de responsabilidade. Por fim, o Poder Judiciário também exerce funções 
administrativas ao regular seus serviços internos e funções legislativas em casos como as 
resoluções do Tribunal Superior Eleitoral, as súmulas vinculantes e as declarações de 
inconstitucionalidade (neste último caso, trata-se de legislador negativo). 
De acordo com o sistema de freios e contrapesos ("cheks and balances"), cada Poder será 
controlado pelos outros, ou seja, certos atos só podem ser praticados por um Poder com a 
participação de outro (s). Ex.: a nomeação de Ministro do Supremo Tribunal Federal deve ser feita 
pelo Presidente da República e antecedida de indicação do próprio Presidente e aprovação do 
indicado pelo Senado. O Executivo pode participar da produção legislativa por meio de medidas 
provisórias e projetos de lei e o Legislativo pode, inclusive por meio do Tribunal de Contas, 
fiscalizar a atuação do Executivo. 
Funções Do Estado 
De acordo com Celso Antonio Bandeira de Mello (2005, p. 25), a função do Estado ou "função 
pública, no Estado Democrático de Direito, é a atividade exercida no cumprimento do dever de 
alcançar o interesse público, mediante o uso de poderes instrumentalmente necessários conferidos 
pela ordem jurídica". 
No mundo ocidental, é unânime a existência de três funções públicas: a legislativa (ou normativa ), 
a administrativa (ou executiva) e a jurisdicional. Existem, porém, atos que não se enquadram em 
nenhuma delas e que terminam por compor a função política. 
A função legislativa é aquela que o Estado, de modo exclusivo, exerce por meio da edição de 
normas gerais e abstratas, que inovam na ordem jurídica e estão subordinadas diretamente 
à Constituição. Essa função é exercida basicamente pelo Poder Legislativo, pois, normalmente, 
atos dos demais poderes só tem efeitos concretos. Excetuam-se as medidas provisórias e as leis 
delegadas que, a despeito de serem editados pelo Executivo, são imediatamente subordinados 
à Constituição. Os regulamentos, que também são normas gerais e editadas pelo Poder Executivo, 
não estão compreendidos nessa função, pois encontram-se subordinados às leis e não têm 
autonomia para criar obrigações. 
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A função jurisdicional também é atribuída exclusivamente ao Estado para resolução de conflitos de 
interesses com força de coisa julgada. No caso, apenas o Poder Judiciário exerce essa função, 
pois, somente suas decisões tornam-se imutáveis (transitam em julgado) depois de esgotados os 
recursos ou depois de ultrapassado o prazo para sua interposição. Trata-se do sistema da 
jurisdição única, segundo o qual todas as matérias podem ser apreciadas pelo Judiciário, que é o 
único poder competente para decidi-las de modo definitivo. 
Nos termos do magistério do citado autor (p. 32), "função administrativa é a função que o Estado, 
ou quem lhe faça as vezes, exerce na intimidade de uma estrutura e regime hierárquicos e que, no 
sistema constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada por 
comportamentos infralegais ou, excepcionalmente, submissos todos a controle de legalidade pelo 
Poder Judiciário". Vê-se que a função administrativa é a única passível de ser exercida também por 
particulares, como os que recebem uma delegação para a prestação de serviços públicos. Também 
é única presente em todos os poderes, a despeito de predominar de forma nítida no Poder 
Executivo. 
A função política ou de governo não é aceita por toda a doutrina, sendo considerada por muitos 
apenas como uma qualidade, um atributo das altas escolhas de governo, em qualquer um dos três 
poderes. Para os que concordam com sua existência, atos políticos são aqueles que cuidam da 
gestão superior da vida estatal, pressupondo decisões de âmbito muito mais político do que 
jurídico. Ex.: iniciativa de leis pelo chefe do Poder Executivo, a sanção, o veto, o impeachment, a 
decretação de calamidade pública e a declaração de guerra. Apesar do alto grau de independência 
com que esses atos são realizados, também estão submetidos ao controle judicial. 
Organização Do Estado Brasileiro 
Forma de Estado designa o como o poder é dividido em um determinado território. Se houver 
apenas um centro de poder, a forma de Estado é unitária, o que geralmente ocorrer em países de 
pequena extensão, como o Uruguai. Havendo mais de um centro de poder, a forma é composta, 
que se divide em uniões, confederações e federações. A última espécie é a mais relevante de 
todas, caracterizando-se por um conjunto de Estados autônomos (poder limitado nos termos 
da Constituição) que abdicam de sua soberania (poder ilimitado no âmbito interno) em favor de 
uma União. 
Como forma de Estado, o Brasil adotou o federalismo. Assim, cabe distinguir: Estado federal, isto é, 
a República Federativa do Brasil, é o todo, dotado de personalidade jurídica de Direito Público 
internacional. A União, como diz o próprio nome, é a entidade política formada pela reunião das 
partes componentes, constituindo pessoa jurídica de Direito Público interno, autônoma em relação 
aos Estados e a que cabe exercer as prerrogativas da soberania do Estado brasileiro. Os Estados -
membros, o Distrito Federal e os Municípios são entidades federativas componentes, dotadas de 
autonomia e também de personalidade jurídica de Direito Público interno. Já os territórios não são 
componentes da federação, mas simples descentralização administrativo-territorial da União, 
também chamados de autarquias territoriais. 
As leis podem ser classificadas de acordo com a entidade federativa que a emite: há, portanto, leis 
federais , estaduais, municipais e distritais. A União, porém, pode emitir também leis nacionais, 
com eficácia para todos os entes federativos, nos casos previstos na Constituição. Ex.: enquanto a 
Lei 8.112/90, que rege os servidores públicos, é federal; a Lei 8.666 /93, que rege as licitações e os 
contratos administrativos, é uma lei nacional. 
GovernoGoverno é o conjunto de órgãos e as atividades que eles exercem no sentido de conduzir 
politicamente o Estado, definindo suas diretrizes supremas. Não se confunde com a Administração 
Pública em sentido estrito, que tem a função de realizar concretamente as diretrizes traçadas pelo 
Governo. Portanto, enquanto o Governo age com ampla discricionariedade, a Administração 
Pública atua de modo subordinado. 
Sistema de Governo é o modo como se relacionam os poderes Executivo e Legislativo. Existem os 
seguintes sistemas de governo: 
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a) presidencialista: o chefe de estado também é o chefe de Governo e, portanto, da Administração 
Pública. É o sistema adotado no Brasil pela Constituição de 1988 e confirmado pelo plebiscito de 
1993; 
b) parlamentarista: a chefia de Estado é exercida por um presidente ou um rei, sendo que a chefia 
de Governo fica a cargo de um gabinete de ministros, nomeados pelo Parlamento e liderados pelo 
primeiro-ministro; 
c) semipresidencialista: também chamado de sistema híbrido, é aquele em que o chefe de Governo 
e o chefe de Estado compartilham o Poder Executivo e exercem a Administração Pública; 
d) diretorial: o Poder executivo é exercido por um órgão colegiado escolhido pelo Parlamento. Ao 
contrário do parlamentarismo, não há possibilidade de destituição do diretório pelo Parlamento. 
As formas de Governo (ou sistemas políticos) dizem respeito ao conjunto das instituições pelas 
quais o Estado exerce sue poder sobre a sociedade e, principalmente, o modo como o chefe de 
Estado é escolhido. Existem três formas: 
a) presidencialismo: escolhido pelo voto (direto ou indireto) para um mandato pré-determinado; 
b) monarquia: escolhido geralmente pelo critério hereditário, sua permanência no cargo é vitalícia - 
o afastamento só pode ocorrer por morte ou abdicação. A monarquia pode ser absoluta, em que a 
chefia de Governo também está nas mãos do monarca; ou parlamentarista, em que a chefia de 
Governo está nas mãos do primeiro-ministro; 
c) anarquia: ausência total de Governo. 
Administração Pública 
A palavra "administrar" significa não só prestar serviço, executá-lo, mas também dirigir, governar, 
exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil; e até, traçar um programa de ação e 
executá-lo. Distingue-se da propriedade no sentido de que, na administração, o dever e a finalidade 
são predominantes; no domínio, a vontade prevalece. 
Basicamente, são dois os sentidos em que se utiliza mais comumente a expressão Administração 
Pública: 
a) em sentido subjetivo, formal ou orgânico, ela designa as pessoas jurídicas, órgãos e agentes 
públicos incumbidos de exercer a função administrativa em qualquer um dos Poderes - Legislativo, 
Executivo e Judiciário; 
b) em sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza da atividade exercida pelos 
referidos entes; nesse sentido, a Administração Pública é a própria função administ rativa que 
incumbe, predominantemente, ao Poder Executivo. Nesse sentido a Administração Pública 
abrange: 
I) fomento: atividade administrativa de incentivo à iniciativa privada. São atividades de fomento: 
auxílios financeiros ou subvenções, financiamentos, favores fiscais e desapropriações que 
favoreçam entidades privadas sem fins lucrativos; 
II) polícia administrativa: atividade de execução das restrições impostas por lei ao exercício da 
liberdade e da propriedade em benefício do interesse coletivo. Ex.: l imite de velocidade nas 
estradas; 
III) serviço público: toda utilidade material que a Administração Pública executa, direta ou 
indiretamente, para satisfazer as necessidades coletivas. Ex.: serviços de água, luz e telefone; 
IV) "intervenção administrativa: compreende a regulamentação e fiscalização da atividade 
econômica de natureza privada, bem como a própria atuação direta do Estado na atividade 
econômica, nos termos do art. 173 da Constituição Federal , normalmente por meio de empresas 
públicas e sociedades de economia mista" (Alexandrino e Paulo, 2008, p. 17-18). 
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Há ainda outra distinção que os autores costumam fazer, a partir da idéia de que administrar 
compreende planejar e executar: 
a) em sentido amplo, a Administração Pública, subjetivamente considerada, compreende tanto os 
órgãos governamentais, supremos, constitucionais (Governo) aos quais incumbe traçar os planos 
de ação, dirigir, comandar, como também os órgãos administrativos, subordinados, dependentes 
(Administração Pública em sentido estrito), aos quais incumbe executar os planos governamentais; 
ainda em sentido amplo, porém objetivamente considerada, a Administração Pública compreende a 
função política, que traça as diretrizes governamentais e a função administrativa, que as executa; 
b) em sentido estrito, a Administração Pública compreende, sob o aspecto subjetivo, apenas os 
órgãos administrativos e, sob o aspecto objetivo, apenas a função administrativa, que as executa. 
1. De acordo com a lei 8.617 /93, o mar territorial brasileiro tem 12 milhas. 
2. Por isso, não é exato dizer que o Poder Judiciário não pode revogar atos administrativos. Poderá 
fazê-lo se os atos tiverem origem no próprio Poder Judiciário. 
3. O federalismo foi concebido como a integração entre Estados, contando eventualmente com um 
Distrito Federal. O Brasil inova ao prever também o Município como ente federativo. 
4. De acordo com o magistério de MELLO (2004, p. 62): "É que a Administração Pública exerce 
função: a função administrativa. Existe função quando alguém está investido no dever de satisfazer 
dadas finalidades em prol do interesse de outrem (...) Quem exerce 'função administrativa' está 
adstrito a satisfazer os interesses públicos, ou seja, interesses de outrem: a coletividade". É 
conhecida a frase de Seabra Fagundes, segundo o qual, "administrar é aplicar a lei de ofício", 
indicando que somente a lei pode indicar quais são as finalidades consideradas de interesse 
público. 
Governo, Estado E Administração Pública 
Conceito de Estado 
O conceito de Estado varia segundo o ângulo em que é considerado: 
I – corporação territorial dotada de um poder de mando originário; 
II – comunidade de homens, fixada sobre um território com poder de mando, ação e coerção; 
III – pessoa jurídica territorial soberana; 
IV – pessoa jurídica de direito público interno; 
V – entidade política, ou seja, pode elaborar as suas próprias leis. 
Conceito de Governo 
É o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais. É o complexo de funções estatais básicas. É a 
condução política dos negócios públicos. Na verdade, o Governo ora se identifica com os Poderes e 
órgãos supremos do Estado, ora se apresenta nas funções originárias desses Poderes e órgãos 
como manifestação da Soberania. A constante, porém, do Governo é a sua expressão política de 
comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente. 
O Governo atua mediante atos de Soberania ou, pelo menos, de autonomia política na condução dos 
negócios públicos. 
Conceito de Administração pública: 
Administração pública é um conceito da área do direito que descreve o conjunto de agentes, serviços 
e órgãos instituídos pelo Estado com o objetivo de fazer a gestão de certas áreas de uma sociedade, 
como Educação, Saúde, Cultura, etc. Administração pública também representa o conjunto de ações 
que compõem a função administrativa. 
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A administração pública tem como objetivo trabalhar a favor do interesse público, e dos direitos e 
interesses dos cidadãos que administra. Na maior parte das vezes, a administração pública está 
organizada de forma a reduzir processos burocráticos. Também é comum existir a descentralização 
administrativa, no caso da administração pública indireta, que significa que alguns interessados 
podem participar de formaefetiva na gestão de serviços. 
Um indivíduo que trabalha na administração pública é conhecido como gestor público, e tem uma 
grande responsabilidade para com a sociedade e nação, devendo fazer a gestão e administração de 
matérias públicas, de forma transparente e ética, em concordância com as normas legais estipuladas. 
Quando um agente público incorre em uma prática ilegal contra os príncipios da Administração 
Pública, ele pode ser julgado por improbidade administrativa, conforme a lei nº 8.429 de 2 de Junho 
de 1992. 
Elementos Do Estado 
O Estado é constituído de três elementos originários e indissociáveis: Povo, Território e Governo 
soberano. 
Povo é o componente humano do Estado; 
Território, a sua base física; 
Governo soberano, o elemento condutor do Estado, que detém e exerce o poder absoluto de auto-
determinação e auto-organização emanado do Povo. 
Não há nem pode haver Estado independente sem Soberania, isto é, sem esse poder absoluto, 
indivisível e incontrastável de organizar-se e de conduzir-se segundo a vontade livre de seu Povo e 
de fazer cumprir as suas decisões, inclusive, pela força, se necessário. A vontade estatal apresenta-
se e se manifesta através dos denominados poderes de Estado. 
Poderes De Estado 
Os Poderes de Estado, na clássica tripartição de Montesquieu, até hoje adotada nos Estados de 
Direito, são o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si e com suas 
funções reciprocamente indelegáveis (CF, art. 2º).Esses Poderes são imanentes e estruturais do 
Estado(diversamente dos poderes administrativos, que são incidentais e instrumentais da 
Administração), a cada um deles correspondendo uma função que lhe é atribuída comprecipuidade. 
Assim, a função precípua do Poder Legislativo é a elaboração da lei (função normativa); a função 
precípua do Poder Executivo é a conversão da lei emato individual e concreto (função administrativa); 
a função precípua do Poder Judiciário é a aplicação coativa da lei aos litigantes (função judicial). 
Referimo-nos à função precípua de cada Poder de Estado porque, embora o ideal fosse a 
privatividade de cada função para cada Poder, na realidade isso não ocorre, uma vez que todos os 
Poderes têm necessidade de praticar atos administrativos, ainda que restritos à sua organização e ao 
seu funcionamento, e, em caráter excepcional, admitido pela Constituição, desempenham funções e 
praticam atos que, a rigor, seriam de outro Poder. 
O que há, portanto, não é a separação de Poderes com divisão absoluta de funções, mas, sim, a 
distribuição das três funções estatais precípuas entre órgãos independentes, mas harmônicos e 
coordenados no seu funcionamento, mesmo porque o poder estatal é uno e indivisível. Aliás, já se 
observou que Montesquieu nunca empregou em sua obra política as expressões “separação de 
Poderes” ou “divisão de Poderes”, referindo-se unicamente à necessidade do “equilíbrio entre os 
Poderes”, em que um Poder limita o outro, como sugerira o próprio autor no original. Seus 
apressados seguidores é que lhe deturparam o pensamento e passaram a falar em “divisão” e“ 
separação de Poderes”, como se estes fossem estanques e incomunicáveis em todas as suas 
manifestações, quando, na verdade, isto não ocorre, porque o Governo é a resultante da interação 
dos três Poderes de Estado –Legislativo, Executivo e Judiciário – como a Administração o é de todos 
os órgãos desses Poderes. 
Organização Do Estado 
• Entidades componentes do Estado Federal 
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A organização político-administrativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e 
os Municípios. Estas entidades são autônomas, cabendo à União exercer a soberania do Estado 
brasileiro no contexto interno e à República Federativa do Brasil, pessoa jurídica de direito público 
externo, o exercício de soberania no plano internacional. 
• Competência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
A União, pessoa jurídica de direito público interno, exerce os poderes que objetivam a garantia da 
soberania e defesa nacionais; a manutenção de relações com países estrangeiros, a participação em 
organismos internacionais se a promoção do desenvolvimento econômico-social do país, bem como a 
garantia da cidadania e dos direitos individuais dos cidadãos. Destacam-se, ainda, dentre outras 
atribuições de caráter administrativo da União, as seguintes: 
–declarar guerra e celebrar a paz; 
–assegurar a defesa nacional; 
–elaborar e executar planos nacionais e regionais de desenvolvimento econômico e social; 
–organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública do Distrito Federal 
e dos Territórios, bem como as Polícias Civil e Militar e o Corpo de Bombeiros do Distrito Federal; 
–manter o serviço postal e o Correio Aéreo Nacional; 
–organizar, manter e executar a inspeção do trabalho; 
–emitir moeda. 
Cabe à União, privativamente, legislar sobre matérias específicas das quais destacam-se as 
seguintes: 
–direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário e trabalho; 
–população indígena; 
–águas, energia (inclusive nuclear), informática, telecomunicações e radiodifusão; comércio exterior e 
interestadual; 
–nacionalidade, cidadania, naturalização e direitos referentes aos estrangeiros; 
–seguridade social; 
–diretrizes e bases da educação nacional; 
–normas gerais de licitação e contratação para a Administração Pública nas diversas esferas de 
governo e empresas sob seu controle; 
–serviço postal; 
–desapropriação. 
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios possuem competências comuns, que são 
exercidas de modo a que cada unidade restrinja-se a um determinado espaço de atuação. Dentre 
estas competências destacam-se as seguintes: 
–conservação do patrimônio público; 
–saúde e assistência públicas; 
–proteção dos bens de valor histórico, das paisagens naturais notáveis e dos sítios arqueológicos; 
–acesso à educação, à cultura e à ciência; 
–proteção ao meio ambiente e controle da poluição; 
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–combate às causas da pobreza e da marginalização, promovendo a integração dos setores 
desfavorecidos. 
O art. 24 da Constituição Federal possibilita à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislarem de 
forma concorrente em matérias específicas. 
Neste âmbito, a União limita-se a estabelecer normas gerais. Os Estados e o Distrito Federal exercem 
competências legislativas complementares, atendendo, cada um, às suas peculiaridades. 
Nos termos das competências concorrentes, os Estados e o Distrito Federal adaptam-se à legislação 
federal vigente. 
Cabe à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar, de forma concorrente, sobre: 
–Direito Tributário, Financeiro, Penitenciário, Econômico e Urbanístico; 
–orçamento; 
–produção e consumo; 
–florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, proteção do meio ambiente e controle da 
poluição; 
–proteção do patrimônio histórico, cultural, artístico e paisagístico; 
–educação, cultura, ensino e desporto; 
Natureza 
É a de um encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses da 
coletividade. Como tal, impõe-se ao administrador público a obrigação de cumprir fielmente os 
preceitos do Direito e da moral administrativa que regem a sua atuação. Ao ser investido em função 
ou cargo público, todo agente do poder assume para com a coletividade o compromisso de bem 
servi-la, porque outro não é o desejo do povo, como legítimo destinatário dos bens, serviços e 
interesses administrados pelo Estado. 
Fins 
O bem comum da coletividade administrada. Toda atividade do administrador público deve ser 
orientada para esse objetivo. Se dele o administrador se afasta ou desvia, trai o mandato de que está 
investido, porque a comunidade não institui a Administração senão como meio de atingir o bem-estar 
social. Ilícito e imoralserá todo ato administrativo que não for praticado no interesse da coletividade. 
O fim, e não a vontade do administrador domina todas as formas de administração. Os fins da 
Administração consubstanciam-se, portanto, na defesa do interesse público, assim entendidas 
aquelas aspirações ou vantagens licitamente almejadas por toda a comunidade administrada, ou por 
uma parte expressiva de seus membros. O ato ou contrato administrativo realizado sem interesse 
público configura desvio de finalidade. 
Princípios 
De forma explícita no artigo 37 do CF trás: 
• Legalidade – Poder constituinte de 1º grau. Na AP, o agente público só pode fazer ou deixar de 
fazer o que está expressamente na lei. Na CF, as pessoas não podem fazer o que a lei proíbe 
(autonomia de vontade); 
• Impessoalidade – Poder constituinte de 1º grau. Direciona que o servidor não pratique um ato para 
favorecer ou prejudicar alguém. Vedação a promoção pessoal (art. 37, P.1º); 
• Moralidade – Poder constituinte de 1º grau. Exige que o agente público paute sua conduta por 
padrões éticos que têm por fim último alcançar a consecução do bem comum, independentemente da 
esfera de poder ou do nível político-administrativo da Federação em que atue; 
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• Publicidade – Poder constituinte de 1º grau. Vem propiciar a transparência, de modo que a todos é 
assegurado o direito à obtenção de informações e certidões, para defesa de direitos e 
esclarecimentos de situações de interesse pessoal, assim como o remédio do habeas data.; 
• Eficiência – Passou a ser expresso a partir de 1998 com a Reforma Administrativa. Deve ser dirigida 
à consecução do máximo de proveito, com o mínimo de recursos humanos, materiais e financeiros 
com destinação pública, a partir da constatação de que a eficiência pode ser obtida pelo contrato de 
gestão, e de acordos administrativos referentes à atividades tipicamente estatais. Previsão de 
avaliação periódica de desempenho nos termos de lei complementar.; 
O conceito de Direito Administrativo pode ser elaborado de várias maneiras distintas, dependendo da 
conotação do autor da obra a ser enfocada, ou seja, de acordo com as informações e o mecanismo 
didático escolhido pelo doutrinador, mas, sempre há de ser destacada as seguintes características do 
conceito de Direito Administrativo: 
• pertence ao ramo do Direito Público, ou seja, está submetido, principalmente, à regras de caráter 
público (tal qual o Direito Constitucional e o Tributário); 
• é considerado como direito não codificado, pois, não pode ser reunido em uma única lei e sim em 
várias leis específicas, chamadas de legislações esparsas (ex. Lei de Licitações, Lei de Improbidade 
Administrativa, Lei de Processo Administrativo Federal); 
• o Direito Administrativo pátrio é considerado não contencioso, ou seja, não existe a previsão legal 
de Tribunais e Juízes Administrativos ligados ao Poder Judiciário, em face do Princípio da Jurisdição 
Única, onde a Constituição Federal/88 concede a este Poder a atribuição típica de julgar os litígios; 
• possui regras que se traduzem em Princípios Constitucionais (que levam este nome por estarem 
previstos na própria C.F./88. no art. 37, caput) e Princípios Infraconstitucionais (previstos nas 
legislações específicas do tema Direito Administrativo); 
• tem como objeto o estudo da organização e estrutura da Administração Pública. 
Segundo Hely Lopes Meirelles “Direito Administrativo é o conjunto harmônico de princípios jurídicos 
que regem os órgãos, os agentes, as atividades públicas tendentes a realizar, concreta, direta e 
imediatamente os fins desejados do Estado”. 
Maria Sylvia Di Pietro “Direito Administrativo é o ramo do direito público que tem por objeto órgãos, 
agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade 
jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que utiliza para a consecução de seus fins, de 
natureza pública”. 
Fontes do Direito Administrativo 
• A Lei, que em sentido amplo, é a fonte primária do Direito Administrativo, podendo ser considerada 
como fonte, as várias espécies de ato normativo; 
• A Doutrina, formada pelo sistema teórico de princípios aplicáveis ao Direito Administrativo; 
• A Jurisprudência, representada pela reiteração dos julgados sobre um mesmo tema em um 
mesmo sentido; 
• O costume, em razão da deficiência da legislação, a prática administrativa vem suprindo o texto 
escrito, e sedimentada na consciência dos administradores e administrados, a praxe burocrática 
passa a suprir a lei, ou atua como elemento reformativo da doutrina. 
Regime Jurídico Administrativo 
A expressão Regime Jurídico Administrativo é utilizada para designar, em sentido amplo, o regime 
de Direito Público a que está submetida a Administração Pública, ou seja, esta tem que observar 
normas de caráter público, onde o interesse da coletividade tem que prevalecer como finalidade única 
dos atos administrativos praticados pelo Administrador Público. 
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As normas de natureza pública podem conceder à Administração Pública 
tanto prerrogativas quanto restrições. 
Prerrogativas quando oferece ao Agente Público, dentre outras atribuições, o Poder de Polícia, no 
qual há a utilização do Poder de Império (poder de coagir o Administrado a aceitar a imposição da 
vontade do Estado através de uma limitação ao direito subjetivo do particular). 
Restrições no que diz respeito à emissão dos atos administrativos, que devem estar sempre 
vinculados à finalidade pública, sob pena de serem declarados nulos de pleno direito, em virtude da 
presença de uma ilegalidade que causa um vício insanável na formulação do ato e compromete toda 
a sua estrutura. 
No que diz respeito aos requisitos que compõem o Regime Jurídico Administrativo, também deve ser 
destacada a Supremacia do Interesse Público sobre o Interesse Privado, onde a Administração 
Pública coloca-se em pé de desigualdade em face do particular, tendo em vista o fato desta poder 
impor a sua vontade (que representa o interesse da coletividade) em detrimento da vontade do 
particular (ex nas desapropriações, onde o interesse público se sobrepõem ao direito de propriedade 
assegurado ao particular, ressalvando as indenizações previstas em lei). 
Administração Pública 
Direta 
Também chamada de Administração Pública Centralizada, existe em todos os níveis das Esferas do 
Governo, Federal, Estadual, Distrital e Municipal, e em seus poderes, Executivo, Legislativo e 
Judiciário. 
Na Administração Pública Direta como o próprio nome diz, a atividade administrativa é exercida pelo 
próprio governo que “atua diretamente por meio dos seus Órgãos, isto é, das unidades que são 
simples repartições interiores de sua pessoa e que por isto dele não se distinguem”. Celso Antônio 
Bandeira de Mello (2004:130) 
Estes órgãos são despersonalizados, ou seja, não possuem personalidade jurídica própria, 
portanto, não são capazes de contrair direitos e obrigações por si próprios. Os Órgãos não 
passam de simples repartições internas de retribuições, e necessitam de um representante legal 
(agente público) para constituir a vontade de cada um deles. Trata-se da desconcentração do poder 
na Administração Pública. Onde há desconcentração administrativa vai haver hierarquia, entre 
aquele Órgão que está desconcentrando e aquele que recebe a atribuição (exemplo: Delegacias 
Regionais da Polícia Federal, Varas Judiciais, Comissão de Constituição e Justiça). 
Indireta 
Apenas com a Administração Pública Direta, o Estado não seria capaz de administrar todo o território 
nacional, tanto pela sua extensão quanto pela complexidade e volume das relações sociais existentes 
entre o administrado (particular) e o Governo. Por isso, houve-se por bem outorgar poderes para 
outras estruturas (Entidades). 
A Administração Pública Indireta ou Descentralizada é a atuação estatal de forma indireta naprestação dos serviços públicos que se dá por meio de outras pessoas jurídicas, distintas da própria 
entidade política. Estas estruturas recebem poderes de gerir áreas da Administração Pública por meio 
de outorga. 
A outorga ocorre quando o Estado cria uma entidade (pessoa jurídica) e a ela transfere, por lei, 
determinado serviço público ou de utilidade pública. 
Nesta descentralização de poderes não há vinculo hierárquico entre a Administração Central e as 
Entidades que recebem a titularidade e a execução destes poderes, portanto, as entidades não são 
subordinadas ao Estado. O que existe na relação entre ambas é um poder chamado 
de Controle com atribuições de fiscalização. 
O Controle é “o poder que a Administração Central tem de influir sobre a pessoa descentralizada”. 
Assim, enquanto os poderes do hierarca são presumidos, os do controlador só existem quando 
CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
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previstos em lei e se manifestam apenas em relação aos atos nela indicados”. Celso Antônio 
Bandeira de Mello (2004:141) 
Estas Entidades são personalizadas, portanto, possuem vontade e capacidade de exercer 
direitos e contrair obrigações por si próprios. 
São elas: Autarquias, Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e Fundações Públicas. 
Observação: No sistema norte americano o federalismo é do tipo centrípeto, no entanto, no Brasil o 
federalismo é centrífugo ou por desagregação. 
Natureza 
É a de um encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses da 
coletividade. Como tal, impõe-se ao administrador público a obrigação de cumprir fielmente os 
preceitos do Direito e da moral administrativa que regem a sua atuação. Ao ser investido em função 
ou cargo público, todo agente do poder assume para com a coletividade o compromisso de bem 
servi-la, porque outro não é o desejo do povo, como legítimo destinatário dos bens, serviços e 
interesses administrados pelo Estado. 
Fins 
O bem comum da coletividade administrada. Toda atividade do administrador público deve ser 
orientada para esse objetivo. Se dele o administrador se afasta ou desvia, trai o mandato de que está 
investido, porque a comunidade não institui a Administração senão como meio de atingir o bem-estar 
social. Ilícito e imoral será todo ato administrativo que não for praticado no interesse da coletividade. 
O fim, e não a vontade do administrador, domina todas as formas de administração. Os fins da 
Administração consubstanciam-se, portanto, na defesa do interesse público, assim entendidas 
aquelas aspirações ou vantagens licitamente almejadas por toda a comunidade administrada, ou por 
uma parte expressiva de seus membros. O ato ou contrato administrativo realizado sem interesse 
público configura desvio de finalidade. 
Critérios da Administração Pública 
O critério objetivo (material), ou seja, o que é realizado pela administração pública: 
• Serviço Público (atividade positiva); 
• Poder de Polícia (atividade negativa, pois demonstra o que não pode ser feito); 
Pelo critério subjetivo (formal), ou seja, quem realiza são: 
• Órgãos; 
• Pessoas; 
Elementos do Ato Administrativo 
Alguns autores utilizam a expressão elementos do ato administrativo, outros utilizam, para o mesmo 
fim, a expressão requisita ou, ainda, pressupostos. Os elementos do ato administrativo que serão 
aqui analisados estão previstos pelo artigo 2º da Lei 4.717/65, Lei da Ação Popular. A ausência de 
quaisquer desses elementos torna o ato administrativo inválido. São eles: competência, finalidade, 
forma, motivo, objeto. 
• Competência: é a função atribuída a cada órgão ou autoridade por lei. Tem competência para 
praticar determinado ato administrativo a autoridade que recebeu essa função da lei, assim, a 
competência só pode ser alterada ou retirada por lei. Ela se caracteriza por ser irrenunciável, 
imprescritível, inderrogável e improrrogável. A Lei nº 9.784/99, em seu artigo 12, permite a delegação 
de competência, ou seja, a transferência de competência da autoridade superior para o seu 
subordinado, bem como, prevê a avocação de competência, isto é, o chamamento de competência 
do subordinado pela autoridade superior. Há excesso de poder quando o agente público pratica ato 
fora do seu campo de atribuições; 
CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
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• Finalidade: é o resultado que a administração quer alcançar com a prática do ato. Em sentido 
amplo, a finalidade corresponde à consecução de um interesse público, nesse sentido, o ato 
administrativo deve ter sempre uma finalidade pública; em sentido estrito, finalidade é o resultado 
específico que cada ato deve produzir, conforme definido em lei. Há desvio de finalidade, quando o 
agente público busca fim alheio ao interesse público ou fim diverso daquele especificamente previsto 
pela lei para aquele ato. 
• Forma: é o modo pelo qual o ato se exterioriza. No Direito público, a regra é a solenidade das 
formas, a forma escrita, mas, excepcionalmente, admitem-se atos verbais, gestos, apitos, sinais 
luminosos, cartazes e placas. O artigo 22 da Lei nº 9.784/99 determina que os atos do processo 
administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente o exigir. 
• Motivo: é o conjunto de circunstâncias, de acontecimentos que levam a Administração a praticar o 
ato. É inconcebível um ato sem motivo, sem justificativa, todavia, a doutrina discute se todos os atos 
devem ser motivados. Motivação é a exteriorização, a indicação, pela autoridade competente, do 
motivo do ato praticado. Para uns a motivação só é obrigatória quando a lei exigir, para outros, 
sempre que for indispensável para o controle do ato. A Lei nº 9.784/99 arrola a motivação como 
princípio (artigo 2º) e elenca as hipóteses em que a motivação é obrigatória (artigo 50). 
• Objeto: é o mesmo que conteúdo do ato administrativo, é aquilo que o ato decide, enuncia, diz, 
dispõe. O objeto deve ser lícito, possível, certo (determinado ou determinável) e moral, assim como o 
ato de direito privado. 
Poderes Administrativos 
Os poderes da Administração são instrumentais, ou seja, são instrumentos conferidos à Administração 
e empregados apenas para o atendimento do interesse público. Exceder os limites das atribuições ou 
desviar das suas finalidades constitui abuso de poder e, consequentemente, prática de ato ilícito. 
O poder administrativo é conferido à autoridade para remover interesses particulares que se opõem 
ao interesse público. 
• Excesso de Poder – ocorre quando o agente extrapola os limites de sua competência, pratica o ato 
mesmo não tendo competência para isso. 
• Desvio de Finalidade – ocorre quando o administrador abandona a finalidade indicada na lei e 
busca atender outra diversa da estatuída na norma que autoriza a sua atuação (Princípio da 
Indisponibilidade do Interesse Público). 
A Administração Pública não pode renunciar os poderes conferidos à ela. Há um dever de agir, o 
exercício é obrigatório e indeclinável. 
Espécies de Poder 
• Poder Vinculado – É aquele conferido pela lei à Administração para a prática de ato de sua 
competência, ficando determinados os elementos e os requisitos necessários a sua formalização. 
• Poder Discricionário – a Administração tem liberdade de escolha da conveniência, oportunidade e 
conteúdo do ato. 
• Poder Normativo – é o poder conferido aos chefes do Executivo para editar decretos e 
regulamentos com a finalidade de oferecer fiel execução à lei. Não se deve confundir regulamentos 
com a lei, não podendo contrariar, restringir ou ampliar suas disposições. 
“Constituição Federal – Art.84. Compete privativamente ao Presidente da República: 
IV – sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para 
sua fiel execução;” 
• Poder Disciplinar – é o exercido pela Administração para apurar as infrações dos servidores e das 
demais pessoas que ficarem sujeitas à disciplina administrativa. O poder disciplinarnão pode ser 
confundido com o poder punitivo do Estado, que é exercido pela Justiça Penal, ele só abrange as 
questões relacionadas ao serviço público. Entretanto, uma mesma infração pode dar ensejo a uma 
punição administrativa e a criminal. O poder disciplinar da administração não está sujeito a prévia 
CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
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definição sobre a infração funcional e a respectiva sanção. O administrador age segundo sua 
discricionariedade, ou seja, aplicará a sanção que achar cabível, oportuna e conveniente, dentre as 
que estiverem enumeradas em lei ou regulamento para as infrações administrativas. 
As penas disciplinares no nosso Direito Administrativo são: advertência, suspensão, demissão, 
cassação de aposentadoria ou disponibilidade, destituição de cargo em comissão e destituição de de 
função comissionada. 
Aqui também não se dispensa a ampla defesa do acusado e a motivação da punição disciplinar é 
sempre imprescindível para a validade da pena. 
• Poder Hierárquico – juntamente com o poder disciplinar, o poder hierárquico sustentam a ordem 
administrativa. É através do poder hierárquico que a Administração escalona a função de seus 
órgãos, revê a atuação de seus agentes e estabelece a relação de de subordinação entre seus 
servidores. A hierarquia existe no Poder Executivo. O poder hierárquico tem por objetivo ordenar, 
coordenar, controlar e corrigir as atividades administrativas, no âmbito interno da Administração. 
• Poder de Polícia – é a atividade do Estado que limita os direitos individuais em benefício do 
interesse público, ou seja, é o mecanismo de frenagem de que dispõe a Administração Pública para 
conter os abusos do direito individual. O interesse público está relacionado com a segurança, moral, 
saúde, meio ambiente, consumidor, propriedade, patrimônio cultural. 
o Razão do poder de polícia – interesse social. 
o Fundamento – princípio da predominância do interesse público sobre o particular, supremacia geral 
que o Estado exerce em seu território sobre todas as pessoas, bens e atividades. 
o Objeto – todo bem, direito ou atividade individual que possa afetar a coletividade ou por em risco a 
segurança nacional, exigindo regulamentação, controle e contenção pelo Poder Público. 
o Finalidade – proteção ao interesse público. 
o Extensão – é muito ampla, abrange desde a proteção à moral e aos bons costumes, a preservação 
da saúde pública, até a segurança nacional. 
o Limites – são demarcados pelo interesse social em conciliação com os direitos fundamentais 
individuais, através de restrições impostas às atividades do indivíduo que afetam a coletividade. 
o Atributos – discricionariedade (livre escolha de oportunidade e conveniência), auto-executoriedade 
(decidir e executar diretamente sua decisão sem a intervenção do Judiciário) e coercibilidade 
(imposição coativa das medidas adotas pela Administração). 
o Meios de Atuação – preferentemente preventiva através de ordens e proibições, sobretudo por 
meio de normas limitadoras e sancionadoras de conduta daqueles que utilizam bens ou exercem 
atividades que possam afetar a coletividade. 
o Sanções – são impostas pela própria Administração em procedimentos administrativos compatíveis 
com as exigências do interesse público, respeitando a legalidade da sanção e a sua 
proporcionalidade à infração. 
o Condições de Validade – a competência, a finalidade e a forma, acrescidas da proporcionalidade 
de sanção e da legalidade dos meios empregados pela Administração. 
Princípios 
De forma explícita no artigo 37 do CF trás: 
• Legalidade – Poder constituinte de 1º grau. Na AP, o agente público só pode fazer ou deixar de 
fazer o que está expressamente na lei. Na CF, as pessoas não podem fazer o que a lei proíbe 
(autonomia de vontade); 
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• Impessoalidade – Poder constituinte de 1º grau. Direciona que o servidor não pratique um ato para 
favorecer ou prejudicar alguém. Vedação a promoção pessoal (art. 37, P.1º); 
• Moralidade – Poder constituinte de 1º grau. Exige que o agente público paute sua conduta por 
padrões éticos que têm por fim último alcançar a consecução do bem comum, independentemente da 
esfera de poder ou do nível político-administrativo da Federação em que atue; 
• Publicidade – Poder constituinte de 1º grau. Vem propiciar a transparência, de modo que a todos é 
assegurado o direito à obtenção de informações e certidões, para defesa de direitos e 
esclarecimentos de situações de interesse pessoal, assim como o remédio do habeas data.; 
• Eficiência – Passou a ser expresso a partir de 1998 com a Reforma Administrativa. Deve ser dirigida 
à consecução do máximo de proveito, com o mínimo de recursos humanos, materiais e financeiros 
com destinação pública, a partir da constatação de que a eficiência pode ser obtida pelo contrato de 
gestão, e de acordos administrativos referentes à atividades tipicamente estatais. Previsão de 
avaliação periódica de desempenho nos termos de lei complementar.; 
Com a aplicação do princípio da impessoalidade, vale destacar o agente de fato. Este divide-se em 
putativo (agente que parece que é, mas não é) e necessário (é agente de direito). 
Outro ponto importante é que nem tudo que é legal é moral também. 
Exceções do Nepotismo: 
• Servidores concursados podem ser nomeados para assumir cargos comissionados desde que não 
seja de chefia imediata; 
• Nomeação em cargos de agentes políticos; 
Alguns dos Princípios Implícitos/Infraconstitucionais são: 
• Probidade Administrativa (Art. 37, P. 4) – “Os atos de improbidade administrativa importarão a 
suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao 
erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.” Segundo a lei, as 
penalidades podem ou não ser cumulativas; 
• Economicidade (Art. 70) – Tem que fazer mais com menos. Alcançar benefícios com pouco custo; 
• Segurança Jurídica (Art. 2º da Lei 9.784/1999) – Tem o objetivo de vedar a aplicação retroativa de 
nova interpretação de lei no âmbito da Administração; 
• Razoabilidade (Art. 2º da Lei 9.784/1999) – visa a proibir o excesso, no sentido de aferir a 
compatibilidade entre meios e fins de modo a evitar restrições desnecessárias ou abusivas por parte 
da Administração Pública, com lesão aos direitos fundamentais; 
• Proporcionalidade (Art. 2º da Lei 9.784/1999) – Este princípio exige proporcionalidade entre os 
meios utilizados pela Administração e os fins que eledeve alcançar; 
• Igualdade ou Isonomia () – Todos são iguais perante a lei. Segundo Celso Antônio Bandeira de 
Mello, o princípio da igualdade impõe à Administração Pública a vedação de qualquer espécie de 
favoritismo ou desvalia em proveito ou detrimento de alguém; 
• Motivação (Art. 2º da Lei 9.784/1999) – Exige-se do administrador público a indicação 
dos fundamentos de fato e de direito que motivaram suas ações; 
• Finalidade (Art. 2º da Lei 9.784/1999) – ; 
• Ampla Defesa e Contraditório (Art. 5º, LV da CF e Art. 2º da Lei 9.784/1999) – O sentido desse 
princípio, no âmbito da Administração Pública, é o de oferecer aos administrados a garantia de que 
não serão surpreendidos com restrições à sua liberdade, sem as cautelas preestabelecidas para sua 
defesa; 
CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
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• Supremacia do Interesse Público (Art. 2º da Lei 9.784/1999) – Segundo este princípio, o interesse 
público deve prevalecer sobre o interesse privado ou individual, isto ocorre devido ao fato do Estado 
defender o interesse da coletividade quando pratica os atos administrativos e não apenas o interesse 
de um único administrado; 
• Continuidade do Serviço Público – Os serviços públicos oferecidos pela Administração Pública à 
coletividade, devem ser prestados de maneira contínua, sem interrupções, não podendo 
ser suspensos sem a comunicação prévia das autoridadespertinentes aos administrados; 
• Indisponibilidade ou Poder-dever – Não pode dispor livremente de um patrimônio que não lhe 
pertence, pois, na verdade, os bens públicos pertencem a toda a coletividade, sendo o Estado 
apenas o seu gestor, exercendo a tutela destes; 
• Autotutela – O Estado tem o dever de fiscalizar a emissão dos seus atos administrativos, para isto, 
conta com um mecanismo que possui três espécies de controle: a anulação, a revogação e 
a convalidação dos atos administrativos; 
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Conceito de Direito Administrativo 
Direito administrativo é um ramo autônomo do direito público interno que se concentra no estudo 
da Administração Pública e da atividade de seus integrantes. Tal disciplina tem por objeto 
os órgãos, entidades, agentes e atividades públicos, e a sua meta é a sistematização dos fins 
desejados pelo Estado, ou seja, o interesse público, regrado pelo princípio da legalidade. Tudo que 
se refere ao instituto da Administração Pública e à relação jurídica entre ela e os administrados e 
seus servidores é regrado e estudado pelo direito administrativo. 
O direito administrativo integra o ramo do direito público, cuja principal característica é a desigualdade 
jurídica entre as partes envolvidas. De um lado, a Administração Pública defende os interesses 
coletivos; de outro, o particular. Havendo conflito entre tais interesses, haverá de prevalecer o 
da coletividade, representado pela Administração Pública. No direito público, a Administração Pública 
se encontrará sempre em um patamar superior ao do particular, diferentemente do que é visto 
no direito privado, onde as partes estão em igualdade de condições. 
Origem do Direito Administrativo 
O Direito Administrativo nasceu no final do século XVIII, com forte influência do direito francês, que foi 
o grande inovador no regramento das matérias correlatas à Administração Pública. Como disciplina 
autônoma, assim como a maioria das matérias do direito público, surgiu em período posterior à 
implantação do Estado de Direito, que se deu logo após a Revolução Francesa. A França é 
considerada o berço de inúmeros institutos de Direito Administrativo, os quais tiveram origem nas 
construções jurisprudenciais do Conselho de Estado. 
A França adotou o sistema da dualidade de jurisdição, tendo em vista o sentimento de desconfiança 
em relação ao Poder Judiciário, pois os revolucionários não desejavam que as decisões do Executivo 
pudessem ser por ele revistas e modificadas. Daí desenvolveu-se a jurisdição administrativa 
separada da jurisdição comum. Originariamente, o contencioso francês subordinava-se ao governo, 
na chamada fase da justiça retida, por isso se costuma dizer que houve um suposto “pecado original” 
do Direito Administrativo, que, não obstante a Revolução, manteve algumas relações distorcidas do 
regime anterior; no entanto, a partir de 1872, houve o reconhecimento legal da autonomia do 
Conselho de Estado, a partir da adoção da justiça delegada. 
O Direito Administrativo brasileiro, por sua vez, adotou o sistema norte-americano da unidade de 
jurisdição desde a Constituição de 1891, sem se filiar, todavia, à sistemática do Common Law, entre 
outros fatores, justamente porque submete as questões envolvendo a Administração Pública a uma 
disciplina diferenciada daquela encontrada no direito comum/privado. Mesmo que a Justiça Comum 
julgue a Administração Pública no Brasil, ainda assim o fará segundo regras e princípios de direito 
público, provenientes do regime jurídico administrativo, daí o motivo da influência francesa. Por 
conseguinte, a teoria dos atos administrativos desenvolvida pelas decisões do contencioso francês 
influenciou na concepção brasileira dos atos, bem como a teoria do contrato, com cláusulas 
exorbitantes, ou mesmo o regime diferenciado dos bens públicos. Nesta perspectiva, sintetiza Di 
Pietro que: “o direito administrativo francês nasceu como direito não legislado, porque formulado pelo 
juiz para suprir as lacunas da legislação, então inexistente. Daí a contribuição do Conselho de Estado 
para a elaboração de princípios informativos do direito administrativo”. 
No Brasil 
A República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e 
do Distrito Federal. 
No Direito brasileiro, sente-se a falta de um Código que reúna todas as leis esparsas que tratam do 
Direito Administrativo. Então, o estudo é feito através da Doutrina e da análise de cada lei esparsa, 
bem assim da Constituição Federal. 
Não deve ser confundido com Direito Administrativo o crime de advocacia administrativa, 
fundamentado no artigo 321 do Código Penal, que ocorre quando um funcionário público se aproveita 
de sua profissão para beneficiar a outrem. Não há crime quando o funcionário patrocina a si próprio 
ou a outro funcionário público. 
CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
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O regime jurídico administrativo 
1. O Conceito de Regime Jurídico Administrativo 
Na Constituição da República Federativa do Brasil, encontramos um conjunto de princípios e normas, 
os quais norteiam a atividade desempenhada pelos agentes encarregados de zelar pela coisa 
pública. Desse modo, conjugando as regras e os princípios que estruturam a Administração Pública 
Brasileira, tem-se o regime jurídico administrativo. 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro ensina que “a expressão regime jurídico administrativo é reservada tão-
somente para abranger o conjunto de traços, de conotações que tipificam o Direito Administrativo, 
colocando a Administração Pública numa posição privilegiada, vertical, na relação jurídico-
administrativa. Basicamente pode-se dizer que o regime administrativo resume-se a duas palavras 
apenas: prerrogativas e sujeições”[1]. 
Marçal Justen Filho tem a seguinte definição: “o regime jurídico de direito público consiste no conjunto 
de normas jurídicas que disciplinam o desempenho de atividades e de organizaçõesde interesse 
coletivo, vinculadas direta ou indiretamente à realização dos direitos fundamentais, caracterizado pela 
ausência de disponibilidade e pela vinculação à satisfação de determinados fins”[2]. 
Decorre do ensinamento de Celso Antônio Bandeira de Mello que o regime de direito público resulta 
da caracterização normativa de determinados interesses como pertinentes à sociedade e não aos 
particulares considerados em sua individuada singularidade. Juridicamente esta caracterização 
consiste, no Direito Administrativo, segundo nosso modo de ver, na atribuição de uma disciplina 
normativa peculiar que, fundamentalmente se delineia em função da consagração de dois princípios: 
a) supremacia do interesse público sobre o privado; b) indisponibilidade, pela Administração, dos 
interesses públicos[3]. 
Cumpre ressaltar que os dois princípios retro mencionados são considerados princípios implícitos, 
entretanto, tem a mesma força jurídica que os princípios expressos. Ademais são princípios basilares 
da Administração Pública constituindo a base de todo o sistema normativo sendo, portanto, de alta 
relevância no ordenamento jurídico em geral. Dessa forma, o princípio da supremacia do interesse 
público sobre o interesse privado e o princípio da indisponibilidade do interesse público, informam 
todo o Direito Administrativo e constituem, por sua vez, o chamado regime jurídico administrativo. 
Neste sentido Di Pietro expõe que “ao mesmo tempo em que as prerrogativas colocam a 
Administração em posição de supremacia perante o particular, sempre com o objetivo de atingir o 
benefício da coletividade, as restrições a que está sujeita limitam a sua atividade a determinados fins 
e princípios que, se não observados, implicam desvio de poder e consequente nulidade dos atos da 
Administração. O conjunto das prerrogativas e restrições a que está sujeita a Administração e que 
não se encontram nas relações entre particulares constitui o regime jurídico administrativo. Muitas 
dessas prerrogativas e restrições são expressas sob a forma de princípios que informam o direito 
público e, em especial, o Direito Administrativo”[4]. 
Imperioso concluir esse tema com as palavras de Raquel de Carvalho que elucida o seguinte: 
 “um Estado, para ser Democrático de Direito, deve encarar a tarefa de tutelar a primazia do bem 
comum, tanto na mediação das relações privadas, quanto no exercício das competências públicas. 
Os efeitos danosos do individualismo característico do mundo contemporâneo alastram-se nas 
relações privadas e até mesmo no cumprimento dos deveres estatais. É grave o resultado da falta de 
consciência de que existe um interesse social que, em determinadas realidades, pode transcender o 
particular e que deve sobre o último prevalecer. Se o século XXI nasceu sob o signo do 
individualismo egoísta, cumpre ao jurista estruturar o sistema normativo de modo a combater as 
consequências desastrosas de tal vício quando atinge as instituições públicas. O regime jurídico 
administrativo deve necessariamente reconhecer que: 
a) a supremacia do interesse público primário (pertinente a toda sociedade) é princípio integrante do 
regime jurídico administrativo; 
b) é possível que haja, em dadas situações, convergência entre interesses privados e interesse 
público ou atividade particular protetora do bem comum, sem qualquer tensão que torne necessário 
falar-se na primazia do interesse público; 
CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
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c) na hipótese de conflito entre interesse publico e interesses privados, a proteção constitucional à 
dignidade da pessoa humana e aos direitos fundamentais não embasa a negativa de predomínio do 
bem comum, sendo este o interesse geral a ser tutelado pela Administração, o que não significa 
arbítrio ou autoritarismo, mas efetividade do Estado Democrático de Direito; 
d) não conduz à negação da primazia do interesse público primário o fato deste não ser sempre 
único, claramente identificável e incidente, de modo exclusivo, em uma dada realidade; o caráter 
dinâmico e a multiplicidade de interesses públicos inerentes ao mundo contemporâneo apenas torna 
cabível a técnica da ponderação entre os diversos interesses, em face de cada situação específica, à 
luz da proporcionalidade”. 
Concluímos que, o regime jurídico administrativo trava no sentido de estabelecer, entre o 
administrador público e seus administrativos, um tratamento próprio e peculiar diferente daquele 
travado entre os particulares. Surge da relação entre administrador público e particulares um conjunto 
de direitos (prerrogativas) e deveres (limitação) que a lei confere à Administração Pública, tendo em 
vista que ela atua em busca do bem-estar coletivo. Ressalta-se que esses direitos e deveres não se 
estendem aos particulares, salvo quando lhe for delegado a execução de algum serviço público, 
através de concessão ou permissão, por exemplo. 
Quando mencionamos que a Administração Pública promove o bem-estar coletivo, queremos 
enfatizar que ela tem o dever de buscar o interesse público. Vale ressaltar que este interesse é 
pertencente ao povo, sendo, desse modo, indisponível. Assim cabe a Administração Pública buscar a 
primazia do bem comum, sem, no entanto, transferir a terceiros a administração desse interesse 
público, pois faz parte da função administrativa protegê-lo. 
Pois bem. Dado o conceito de regime jurídico administrativo, cabe salientar que, em regra, os 
doutrinadores enumeram, os princípios da legalidade, igualdade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade, eficiência, supremacia do interesse público, razoabilidade, proporcionalidade, motivação 
e controle da Administração como integrantes do regime jurídico administrativo. Vale destacar que a 
doutrina clássica adota a posição que a legalidade, a supremacia e a indisponibilidade do interesse 
público são princípios fundantes do regime mencionado. 
Diante do que foi exposto, para fins deste trabalho monográfico, é fundamental discorrer sobre os 
princípios previstos no artigo 37 da Constituição Federal de 1988 e sobre os princípios da supremacia 
e indisponibilidade do interesse público. Portanto, mãos à obra. 
2. Princípios Constitucionais Expressos 
Estão previstos no artigo 37, caput, da Constituição da República de 1988. A seguir passamos a 
descrever os princípios constitucionais expressos fundamentais, os quais são aplicáveis a todos os 
institutos do Direito Administrativo. 
1 – Legalidade: também chamado de princípio da juridicidade, exige adequação de toda e qualquer 
conduta administrativa a todo o ordenamento jurídico, nele estando incluídos todas as normas e todos 
os princípios. Enquanto o particular é livre para fazer tudo o que não seja proibido, a Administração 
só pode agir se a lei ordenar, nos termos que a lei traz, no condicionamento da lei e no tempo que a 
lei determina. Se a lei não traz qualquer comando, a Administração não pode agir. 
Para Di Pietro, “este princípio, juntamente com o de controle da Administração pelo Poder Judiciário, 
nasceu com o Estado de Direito e constitui uma das principais garantias de respeito aos direitos 
individuais. Isto porque a lei, ao mesmo tempo em que os define, estabelece também os limites da 
atuação administrativa que tenha por objeto a restrição ao exercício de tais direitos em benefício da 
coletividade. É aqui que melhor se enquadra aquela idéia de que, na relação administrativa, a 
vontade da Administração Pública é a que decorre da lei”. 
Segundo José dos Santos “o princípio da legalidade é certamente a diretriz básica da conduta dos 
agentes da Administração. Significa que toda e qualquer atividade administrativa deve ser autorizada 
por lei. Não o sendo, a atividade é lícita. Tal postulado, consagrado após séculos de evolução 
política, tem por origem mais próxima a criação do Estado de Direito, ou seja, do Estado que deve 
respeitar as próprias leis que edita”. 
CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
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Oprincípio da legalidade é considerado pelo Direito Constitucional como uma das maiores conquistas 
do povo, porque a legalidade é, na verdade, uma barreira protetora que os particulares têm em 
relação à Administração. É de se notar que a Administração atua em nossas vidas com poderes 
muito grandes, e se não houvesse o princípio da legalidade, a máquina administrativa poderia ser 
utilizada sem qualquer controle e sem a devida atenção que o interesse público merece. Assim esse 
princípio representa um escudo para que a Administração não abuse dos seus poderes. 
Como aplicação ao princípio da legalidade, foram editadas as seguintes súmulas, ambas do Supremo 
Tribunal Federal: 
Súmula 346: “A administração pública pode declarar a nulidade de seus próprios atos”. 
Súmula 473: “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os 
tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou 
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação 
judicial”. 
2 – Impessoalidade: princípio da isonomia no Direito Administrativo. Não significa dar o mesmo 
tratamento a todos, mas sim, um tratamento igual para os iguais e para os desiguais, um tratamento 
desigual, na medida em que se desigualam, como ensinava Pontes de Miranda. Desse modo, é 
possível um tratamento privilegiado desde que ele venha expressamente previsto em lei e esteja em 
conformidade com o interesse da sociedade. 
A título de exemplo, o Estatuto do Idoso prevê privilégios para quem é considerado idoso. Isso, 
contudo, não fere o princípio da impessoalidade, tendo em vista que a sociedade brasileira prevê tal 
tratamento como decorrente do princípio da dignidade da pessoa humana. É o que também ocorre 
com o tratamento especial dispensado às microempresas e empresas de pequeno porte, uma vez 
que, como atende aos interesses da sociedade porque gera empregos e promove a circulação de 
renda, o tratamento é isonômico. 
Na feliz síntese de José dos Santos Carvalho Filho “o princípio objetivo a igualdade de tratamento 
que a Administração deve dispensar aos administrados que se encontrem em idêntica situação 
jurídica. Nesse ponto, representa uma faceta do princípio da isonomia. Por outro lado, para que haja 
verdadeira impessoalidade, deve a Administração voltar-se exclusivamente para o interesse 
público, e não para o privado, vedando-se, em consequência, sejam favorecidos alguns indivíduos 
em detrimento de outros e prejudicados alguns para favorecimento de outros”. 
Celso Antônio Bandeira de Mello ensina que “no texto constitucional há, ainda, algumas referências a 
aplicações concretas deste princípio, como ocorre no art. 37, II, ao exigir que o ingresso em cargo, 
função ou emprego público depende de concurso público, exatamente para que todos possam 
disputar-lhes o acesso em plena igualdade. Idem, no art. 37, XXI, ao estabelecer que os contratos 
com a Administração direta e indireta dependerão de licitação pública que assegure igualdade de 
todos os concorrentes. O mesmo bem jurídico também está especificamente resguardado na 
exigência de licitação para permissões e concessões de serviço público (art. 175)[9]”. 
Isto quer dizer que, o particular tem autonomia para contratar quem quiser para a sua empresa. Já a 
Administração tem que observar o princípio da impessoalidade devendo contratar, destarte, através 
de concurso público. O empresário pode contratar qualquer serviço e pelo valor que estiver de 
acordo. Por outro lado a Administração não tem autonomia de vontade para isso, sendo necessário, 
portanto, a realização de licitação para realizar contrato com aquele licitante que ofereceu a melhor 
proposta. 
3 – Moralidade: obrigação de honestidade e de probidade. Ser honesto quer dizer ser fiel ao 
interesse público definido na lei. É exigido da Administração como um todo, de cada agente público e 
também dos particulares que se relacionam com a Administração. Em Direito Administrativo a 
violação grave do dever de moralidade é chamada de improbidade administrativa e está prevista no 
artigo 37, parágrafo 4º, da CF/88 e na lei nº 8.429/92. 
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, de acordo com o princípio da moralidade “a Administração 
e seus agentes tem de atuar na conformidade de princípios éticos. Violá-los implicará violação ao 
próprio Direito, configurando ilicitude que assujeita a conduta viciada a invalidação, porquanto tal 
princípio assumiu foros de pauta jurídica, na conformidade do art. 37 da Constituição”. 
CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
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José dos Santos Carvalho Filho, por sua vez, adverte que “a falta de moralidade administrativa pode 
afetar vários aspectos da atividade da Administração. Quando a imoralidade consiste em atos de 
improbidade, que, como regra, causam prejuízos ao erário público, o diploma regulador é a Lei nº 
8.429, de 2/6/1992, que prevê as hipóteses configuradoras da falta de probidade na Administração, 
bem como estabelece as sanções aplicáveis a agentes públicos e a terceiros, quando responsáveis 
por esse tipo ilegítimo de conduta. Ao mesmo tempo, contempla os instrumentos processuais 
adequados à proteção dos cofres públicos, admitindo, entre outras, ações de natureza cautelar de 
sequestro e arresto de bens e o bloqueio de contas bancárias e aplicações financeiras, sem contar, 
logicamente, a ação principal de perdimento de bens, ajuizada pelo Ministério Público ou pela pessoa 
de direito público interessada na reconstituição de seu patrimônio lesado. Outro instrumento relevante 
de tutela jurisdicional é a ação popular, contemplada no art. 5º, LXXIII, da vigente Constituição. Pela 
ação popular, regulamentada pela Lei nº 4.717, de 29/6/65, qualquer cidadão pode deduzir a 
pretensão de anular atos do Poder Público contaminados de imoralidade administrativa. Por fim, não 
se pode esquecer de também citar a ação civil pública, prevista no art. 129, III, da CF, como uma das 
funções institucionais do Ministério Público, e regulamentada pela Lei nº 7.347, de 24/7/85, como 
outro dos instrumentos de proteção à moralidade administrativa”[11]. 
4 – Publicidade: como a Administração não é titular do interesse público, o qual pertence ao povo, 
tudo aquilo que acontece na esfera administrativa deve ser publicitado. É o dever de clareza e de 
transparência que a Administração deve ter em relação aos titulares do interesse público. A 
publicidade é também condição de validade dos atos administrativos, ou seja, apenas quando se 
tornam claros, eles estão em conformidade com a ordem jurídica. 
Cumpre salientar que esse princípio traz duas únicas exceções previstas no art. 5º, LX, quais sejam, 
restrição à publicidade determinada em lei para a proteção da intimidade (do particular ou do agente 
público) e o interesse social. 
O dever de motivação que a Administração Brasileira tem, ou seja, dever de expor por escrito as 
razões de fato e de direito que justificam a prática de qualquer uma de suas condutas decorre do 
princípio da publicidade. 
Expõe José dos Santos Carvalho Filho que o princípio da publicidade pode ser reclamado através de 
dois instrumentos básicos: a) o direito de petição, pelo qual os indivíduos podem dirigir-se aos órgãos 
administrativos para formular qualquer tipo de postulação (art. 5º, XXXIV, ‘a’, CF); b) as certidões que, 
expedidas por tais órgãos, registram a verdade de fatos administrativos, cuja publicidade permite aos 
administrados a defesa de seus direitos ou o esclarecimento de certas situações (art. 5º, XXXIV, ‘b’, 
CF). Negado o exercício de tais direitos, ou ainda não veiculada a informação, ou veiculada 
incorretamente, terá o prejudicado os instrumentos constitucionais para garantir a restauração da 
legalidade – o mandado de segurança (art. 5º, LXIX, CF) e o habeas data (art. 5º, LXXII, CF). Na 
verdade, não se deve perder de vista que todas as pessoas têm direito a receber dos órgãos públicos 
informaçõesde seu interesse particular ou de interesse coletivo, com exceção das situações 
resguardadas por sigilo (art. 5º, XXXIII, CF), e o exercício de tal direito, de estatura constitucional, há 
de pressupor necessariamente a obediência da Administração ao princípio da publicidade. 
5 – Eficiência: foi tornado expresso no caput do art. 37 da CR/88, por meio da Emenda 
Constitucional nº 19/98. Antes da emenda esse princípio não estava escrito na Constituição, pois era 
implícito, no entanto, a Administração já tinha o dever de ser eficiente, independente da ordem estar 
escrita ou não. 
Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro “o princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois 
aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se 
espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em 
relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo 
objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público. Vale dizer que a 
eficiência é princípio que se soma aos demais princípios impostos à Administração, não podendo 
sobrepor-se a nenhum deles, especialmente ao da legalidade, sob pena de sérios riscos à segurança 
jurídica e ao próprio Estado de Direito”. 
 Acrescenta-se que a construção desse princípio teve inspiração na iniciativa privada, uma vez que o 
sucesso de um negócio é medido pelo grau de satisfação de seu cliente. Cumpre ressaltar que o 
princípio da eficiência é tão importante quanto todos os outros princípios estruturantes do regime 
CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
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jurídico administrativo, de modo que não é possível que, em nome de uma maior eficiência, seja 
preterido, por exemplo, o princípio da legalidade. 
3. Princípios Implícitos 
Tem a mesma força jurídica dos princípios explícitos. A doutrina e a jurisprudência usualmente se 
referem a estes princípios, tendo, desse modo, uma mesma relevância jurídica que os princípios 
escritos na Constituição. 
Os princípios implícitos que mais nos interessam são: a supremacia do interesse público sobre o 
interesse particular e a indisponibilidade do interesse público. 
Recordando as palavras de Celso Antônio no que tange a estes dois princípios: “atribuísse-lhes a 
importância de pontos fundamentais do Direito Administrativo não porque possuam em si mesmos a 
virtude de se imporem como fontes necessárias do regime, mas porque, investigando o ordenamento 
jurídico-administrativo, acredita-se que eles hajam sido encampados por ele e nesta condição 
validados como fonte-matriz do sistema. Todo o sistema de Direito Administrativo, a nosso ver, se 
constrói sobre os mencionados princípios da supremacia do interesse público sobre o particular e 
indisponibilidade do interesse público pela Administração”[13]. 
4. O Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público 
A Administração deve realizar suas condutas sempre velando pelos interesses da sociedade, mas 
nunca dispondo deles, uma vez que o administrador não goza de livre disposição dos bens que 
administra, pois o titular desses bens é o povo. Isto significa que a Administração Pública não tem 
competência para desfazer-se da coisa pública, bem como, não pode desvencilhar-se da sua 
atribuição de guarda e conservação do bem. A Administração também não pode transferir a terceiros 
a sua tarefa de zelar, proteger e vigiar o bem. Ademais a disponibilidade dos interesses públicos 
somente pode ser feita pelo legislador. 
Vale mencionar dois importantes institutos que concretizam o dever de indisponibilidade do interesse 
público pela Administração: a licitação e o concurso público. No primeiro caso, a Administração não 
pode escolher, sem nenhum critério objetivo definido em lei, com quem vai celebrar contrato. A lei 
estabelece um processo administrativo que deve ser rigorosamente seguido a fim de que se possa 
escolher o interessado que apresente a proposta mais vantajosa. No que tange ao concurso público, 
se há uma vaga na estrutura administrativa, a escolha de quem será nomeado não pode ser 
aleatória. Então, por meio do concurso, pretende-se dar a mesma oportunidade a todos que 
preenchem os requisitos estabelecidos em lei de apresentarem sua capacidade física e intelectual de 
ser escolhido. 
Leciona Diógenes Gasparini que, segundo o princípio da indisponibilidade do interesse público, não 
se acham os bens, direitos, interesses e serviços públicos à livre disposição dos órgãos públicos, a 
quem apenas cabe curá-los, ou do agente público, mero gestor da coisa pública. Aqueles e este não 
são senhores ou seus donos, cabendo-lhes por isso tão-só o dever de guardá-los e aprimorá-los para 
a finalidade a que estão vinculados. O detentor dessa disponibilidade é o Estado. Por essa razão, há 
necessidade de lei para alienar bens, para outorgar concessão de serviço público, para transigir, para 
renunciar, para confessar, para revelar a prescrição e para tantas outras atividades a cargos dos 
órgãos e agentes da Administração Pública[14]. 
Hely Lopes Meirelles assevera que a Administração Pública não pode dispor desse interesse geral 
num renunciar a poderes que a lei lhe deu para tal tutela, mesmo porque ela não é titular do interesse 
público, cujo titular é o Estado, que, por isso, mediante lei poderá autorizar a disponibilidade ou a 
renúncia[15]. 
Segundo Raquel de Carvalho “com base na premissa de que a Administração não titulariza os 
interesses públicos primários, é lugar comum afirmar a indisponibilidade de tais interesses pelo 
agente encarregado de, na sua gestão, protegê-los. Quem detém apenas poderes instrumentais à 
consecução de um dado fim não possui, em princípio, a prerrogativa de deles abrir mão, donde 
resulta a idéia de indisponibilidade do interesse público”[16]. 
Na concepção de José dos Santos Carvalho Filho os bens e interesses públicos não pertencem à 
Administração nem a seus agentes. Cabe-lhes apenas geri-los, conservá-los e por eles velar em prol 
CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
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da coletividade, esta sim a verdadeira titular dos direitos e interesses públicos. A Administração não 
tem a livre disposição dos bens e interesses públicos, porque atua em nome de terceiros. Por essa 
razão é que os bens públicos só podem ser alienados na forma em que a lei dispuser. Da mesma 
forma, os contratos administrativos reclamam, como regra, que se realize licitação para encontrar 
quem possa executar obras e serviços de modo mais vantajoso para a Administração. O princípio 
parte, afinal, da premissa de que todos os cuidados exigidos para os bens e interesses públicos 
trazem benefícios para a própria coletividade[17]. A Lei Geral do Processo Administrativo nº 9.784/99 
prevê no seu art. 2º, parágrafo único, inciso II, a indisponibilidade do interesse público pela 
Administração Pública: 
“Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: 
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou 
competências, salvo autorização em lei.” (grifo nosso) 
Raquel de Carvalho acentua que o interesse público é indisponível e este é um princípio integrante do 
regime jurídico administrativo. No entanto, embora não seja a alternativa primeira, nem mesmo a 
regra, pode ser que, em dada realidade, abrir mão de uma vantagem seja a única saída para a real 
proteção do interesse público primário[18]. 
Mais além, diz a autora que, o que se admite discutir, portanto, é o que de fato representa proteger o 
interesse público primário em cada situação. Se o bem-estar geral for atendido com a perseguição 
integral de todas vantagens decorrentes do ordenamento em favor da Administração, é isto que cabe 
ao Estado buscar, de modo irrenunciável. Se, contudo, em determinados contextos, o empenho na 
satisfação de todos os benefícios públicos não conduzir à satisfação do bem comum, é cabível usar