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DIREITO ADMINISTRATIVO 
ESCRIÇÃO DE POLÍCIA CIVIL DF 
PROFESSOR ARMANDO MERCADANTE 
 
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AULA 2 
(15/07/13) 
 
Prezado(a) aluno(a), 
 
Nessa segunda aula será abordado o seguinte tema: 
 
 
• Atos administrativos: 
 
 
Qualquer dúvida utilize-se do fórum disponibilizado pelo Ponto dos 
Concursos. 
 
Grande abraço e ótima aula! 
 
 
 
Armando Mercadante 
armando@pontodosconcursos.com.br 
 
 
 
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PONTO 4 
ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
4.1. CONCEITO 
 
Em que pese a diversidade de conceitos na doutrina, é possível 
sintetizá-los com a seguinte definição: 
 
Declaração unilateral da Administração Pública ou de quem 
lhe faça às vezes, regida pelo regime jurídico de direito 
público (regime jurídico administrativo), que produza efeitos 
jurídicos imediatos visando à satisfação do interesse público. 
 
 
- Considerações acerca do conceito 
 
 
I) “Declaração”: 
 
Alguns autores, ao formularem seus conceitos de atos 
administrativos, ao invés de “declaração” usam a expressão 
“manifestação”. 
 
Maria Sylvia Di Pietro, em seu livro “Direito Administrativo1”, assim 
justifica: “é preferível falar em declaração do que em manifestação, 
porque aquela compreende sempre uma exteriorização do 
pensamento, enquanto a manifestação pode não ser exteriorizada; o 
próprio silêncio pode significar manifestação de vontade e produzir 
efeito jurídico, sem que corresponda a um ato administrativo”. 
 
Portanto, na sua prova, pode aparecer no conceito de ato 
administrativo tanto a expressão “declaração unilateral” como 
“manifestação unilateral”. Ambos estarão corretos. 
 
De qualquer forma, já chamo sua atenção para um detalhe 
importantíssimo: o silêncio administrativo não é ato 
administrativo, mas sim fato administrativo, pois não há 
declaração de vontade da Administração Pública. 
 
Fique atento(a) para essa informação nas questões envolvendo atos 
administrativos. Repito: SILÊNCIO ADMINISTRATIVO, apesar de 
produzir efeitos jurídicos, não é ato administrativo! 
 
 
1
 DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 20ª ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 195 
 
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Um exemplo de silêncio administrativo consta do art. 66, §3°, CF, 
cujo conteúdo prescreve que decorrido o prazo de 15 dias, o silêncio 
do Presidente da República importará sanção do projeto de lei 
enviado para sua apreciação. 
 
Observe que o silêncio do Presidente da República produzirá como 
efeitos jurídicos a sanção do projeto de lei. 
 
 
II) “Declaração unilateral”: 
 
Sendo unilaterais os atos administrativos, para sua existência 
bastará a declaração de vontade da Administração Pública. 
 
A título de exemplo, um fiscal da vigilância sanitária que se depara 
com estabelecimento comercial que não atende às normas 
regulamentares tem a prerrogativa de lavrar auto de interdição, 
sendo indiferente para a existência deste ato administrativo – o auto 
de interdição – a participação de qualquer representante da empresa 
autuada. 
 
 
III) “da Administração Pública ou de quem lhe faça às vezes”: 
 
Os sujeitos da manifestação de vontade são os agentes da 
Administração e os particulares em exercício de função pública 
(investidos em prerrogativas estatais). 
 
Consideram-se agentes da Administração todos aqueles que 
integrem a estrutura funcional da Administração Direta (União2, 
Estados, Distrito Federal e Municípios) e Indireta (autarquias3, 
fundações públicas4, empresas públicas5 e sociedades de economia 
mista6). 
 
É importante aqui recordar que não interferirá na caracterização do 
ato administrativo saber de qual Poder faz parte o agente público, 
pois o essencial é identificar se o mesmo está exercendo função 
administrativa. 
 
2 Exemplos de agente público da União são os Fiscais da Receita Federal do Brasil e os agentes do Departamento da 
Polícia Federal. 
 
3 INSS, IBAMA e Banco Central do Brasil. 
 
4 FUNAI e FUNASA. 
 
5 Caixa Econômica Federal e Correios. 
 
6 Banco do Brasil e Petrobrás. 
 
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Em tese, todo e qualquer agente público está apto a exercer função 
administrativa e, por consequência, praticar atos administrativos, 
independentemente de qual Poder integre. 
 
Já os particulares em exercício de função pública, apesar de 
editarem atos administrativos, não integram a Administração Pública, 
pois não estão vinculados funcionalmente às entidades integrantes da 
Administração Direta ou Indireta. 
 
Dessa frase você pode extrair a conclusão que nem todo ato 
administrativo é praticado pela Administração Pública. 
 
Na realidade, esses particulares atuam por delegação concedida pelo 
Poder Público, como ocorre, por exemplo, com as concessionárias e 
as permissionárias de serviços públicos. 
 
Vale a pena destacar que apenas os atos praticados pelos 
agentes dessas entidades no exercício de função pública é que 
serão considerados atos administrativos. 
 
 
IV) “regida pelo regime jurídico de direito público ...”: 
 
Outro ponto fundamental para a caracterização de um ato como 
administrativo diz respeito à presença do regime jurídico de 
direito público (ou regime jurídico administrativo). 
 
É crucial que o Poder Público, ao praticar um ato administrativo, 
coloque-se em posição de supremacia perante o particular 
destinatário do ato, em clara posição de verticalidade. 
 
A inexistência dessa superioridade estatal não permitirá a qualificação 
do ato como administrativo, passando a ser considerado um ato 
privado da Administração (espécie de ato da Administração). 
 
Tome-se como exemplo um auto de apreensão de mercadorias, ato 
administrativo por meio do qual o Poder Público impõe sua vontade 
diante do particular em inquestionável demonstração de verticalidade 
na relação. Por outro lado, em caminho diverso, cite-se uma compra 
e venda de um imóvel firmada entre União e um particular. Aqui a 
relação caracterizar-se-á pela horizontalidade, em contradição à 
verticalidade existente no ato administrativo, uma vez que a União 
não poderá impor a sua vontade fixando unilateralmente, por 
exemplo, o valor da operação. 
 
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Quanto a este tema, segue o magistério de Raquel Melo Urbano de 
Carvalho7: 
 
“Com efeito, só é ato administrativo aquele que se rege por 
normas típicas do regime jurídico de direito administrativo, o 
qual exorbita o direito comum. Atos privados, realizados sem 
fundamento em prerrogativa especial ou restrição específica de 
natureza pública, mesmo se originados no Estado, não se 
qualificam como atos administrativos propriamente ditos.” 
 
 
V) “que produza efeitos jurídicos imediatos”: 
 
Para a caracterização do ato administração é imprescindível a 
produção de efeitos jurídicos imediatos, retirando da definição 
diversos atos praticados pelo Poder Público que serão classificados 
como atos da Administração, tais como as certidões (atos de 
conhecimento) e os pareceres (atos de opinião). 
 
É importante destacar que em diversos livros esses atos aparecem 
como exemplos de atos administrativos enunciativos. O tema será 
oportunamente estudado.Portanto, numa prova, se a banca não levantar qualquer 
questionamento sobre o fato de os atos citados (certidões e 
pareceres) serem ou não considerados “atos administrativos”, você 
pode se posicionar que são atos administrativos enunciativos. 
 
 
VI) “visando à satisfação do interesse público”: 
 
Todo ato administrativo praticado pela Administração Pública tem 
como fim mediato atender aos interesses da coletividade 
(finalidade em sentido amplo), bem como o resultado específico 
que o ato deve produzir (finalidade em sentido restrito). 
 
O ato de demissão, por exemplo, tem como finalidade em sentido 
amplo atender aos interesses da coletividade e em sentido restrito 
punir o servidor faltoso. 
 
Analisado o conceito de ato administrativo, veja se possui alguma 
dúvida. Releia os pontos que não foram bem fixados e em caso de 
dúvidas é só fazer contato por meio do fórum disponibilizado pelo 
Ponto. 
 
7
 URBANO DE CARVALHO, Raquel Melo. Curso de Direito Administrativo. 1ª. ed. Salvador: Podivm. 2008. p. 357. 
 
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4.2. ELEMENTOS (REQUISITOS) 
 
A Lei 4.717/65 (Lei da ação popular), em seu art. 2º, lista os 
elementos dos atos administrativos: 
 
• competência (sujeito) 
• forma 
• objeto (conteúdo) 
• motivo (causa) 
• finalidade 
 
Parte da doutrina, em que pese a existência de grande divergência 
quanto ao tema, prefere usar a expressão “requisitos” como sinônimo 
de “elementos”. 
 
Para aqueles que sustentam a diferença das expressões, os 
elementos estão ligados à existência do ato ao passo que os 
requisitos à sua validade. 
 
Analisaremos agora cada um dos elementos com suas 
características... 
 
 
COMPETÊNCIA 
 
Maria Sylvia Di Pietro prefere fazer referência a “sujeito”. Para 
renomada autora, “sujeito é aquele a quem a lei atribui competência 
para a prática do ato”8. 
 
No Direito Administrativo, o agente, além de ter capacidade9 para 
praticar determinado ato administrativo, deve ter também 
competência, sendo esta conceituada como o conjunto de 
atribuições conferido pela lei às pessoas jurídicas, órgãos e 
agentes públicos. 
 
José dos Santos Carvalho Filho define competência como “o círculo 
definido por lei dentro do qual podem os agentes exercer 
legitimamente sua atividade”10. 
 
 
8 Obra citada, p. 188. 
 
9 Aptidão para ser titular de direitos e obrigações. 
 
10 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 18ª ed. R.J.: Lumen Juris, 2007. p. 97. 
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Já Hely Lopes Meirelles diz que “o poder atribuído ao agente da 
Administração para o desempenho específico de suas 
funções”11. 
 
Dentre as suas características, merecem destaque: 
 
• decorre necessariamente de lei: apenas não se esqueça que a 
competência também pode se originar da Constituição Federal; 
 
• é inderrogável, seja pela vontade das partes ou da 
Administração: a competência somente pode ser modificada por 
lei; 
 
• é improrrogável: um órgão incompetente ao praticar determinado 
ato administrativo não se torna competente para aquela prática; 
 
• pode ser objeto de delegação e avocação: ressaltando que 
delegar e avocar não significa transferir a competência, pois essa 
expressão – transferir – traz em si um caráter de definitividade. 
Tanto delegação quanto avocação são temporárias e serão 
estudadas mais adiante; 
 
• não pode ser alterada por acordo entre a Administração e os 
administrados interessados: somente a lei pode alterar a 
competência; 
 
• é imprescritível: o não exercício da competência pelo seu titular 
não implica em sua extinção; 
 
• é irrenunciável: o agente público não pode abdicar de sua 
competência; 
 
• é elemento sempre vinculado. 
 
Outro ponto que deve ser estudado para a sua prova diz respeito aos 
critérios que são levados em conta pelo legislador para a fixação da 
competência: 
 
• matéria (exs. Ministério da Educação e Ministério do Meio 
Ambiente); 
 
• hierarquia (a distribuição leva em conta o maior ou menor grau 
de complexidade e responsabilidade); 
 
 
11 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 152. 
 
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• lugar (associado à descentralização territorial, como as delegacias 
regionais de órgãos federais); 
 
• tempo (no caso, por exemplo, de calamidade pública); 
 
• fracionamento (distribuição por órgãos diversos nos casos de 
procedimentos e de atos complexos). 
 
 
- Delegação e avocação de competência 
 
Quanto à delegação e à avocação de competência, é oportuna a 
reprodução dos arts. 12 a 17 da Lei 9.784/99, com a inserção de 
destaques (negrito) nos pontos que merecem a sua atenção: 
 
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não 
houver impedimento legal12, delegar parte13 da sua 
competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não 
lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for 
conveniente14, em razão de circunstâncias de índole técnica, 
social, econômica, jurídica ou territorial. 
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à 
delegação de competência dos órgãos colegiados aos respectivos 
presidentes. 
 
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser 
publicados no meio oficial. 
§ 1º O ato de delegação especificará as matérias e poderes 
transferidos, os limites da atuação do delegado, a duração e 
os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter 
ressalva de exercício da atribuição delegada. 
§ 2º O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela 
autoridade delegante. 
§ 3º As decisões adotadas por delegação devem 
mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-se-
ão editadas pelo delegado. 
 
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por 
motivos relevantes devidamente justificados, a avocação15 
 
12 Demonstrando que a regra é a possibilidade de delegar. 
 
13 Só se admite delegação parcial de competências. 
 
14 Trata-se de ato discricionário, pois a norma faz referência à conveniência da delegação. 
 
15 A doutrina não admite a avocação de competência exclusiva. 
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temporária de competência atribuída a órgão 
hierarquicamente inferior16. 
 
Art. 16. Os órgãos e entidades administrativas divulgarão 
publicamente os locais das respectivas sedes e, quando 
conveniente, a unidade fundacional competente em matéria de 
interesse especial. 
 
Art. 17. Inexistindo competência legal específica, o 
processo administrativo deverá ser iniciado perante a 
autoridade de menor grau hierárquico para decidir. 
 
 
Da leitura dos dispositivos acima, extrai-se que a delegação é 
regra, enquanto a avocação constitui exceção. 
 
Por isso é que órgãos administrativos e seus titulares podem, 
independentemente de previsão legal expressa, delegar parte 
de sua competência a outros órgãos ou titulares. 
 
Exemplo de delegação consta do art. 84, parágrafo único, da 
CF, que permite ao Presidente da República delegar competências 
listadas no citado artigo (incisos VI, XII e XXV, primeiraparte) a 
Ministros de Estado, Procurador Geral da República e Advogado Geral 
da União. Eis as competências delegáveis: 
 
• dispor mediante decreto, sobre organização e funcionamento da 
administração federal, quando não implicar aumento de despesas 
nem criação ou extinção de órgãos públicos (VI, a), e extinção de 
funções ou cargos públicos, quando vagos (VI, b); 
 
• conceder indulto e comutar penas, com audiência, se necessário, 
do órgãos instituídos em lei (XII); 
 
• prover cargos públicos federais, na forma da lei, entendendo o STF 
que a competência para prover abrange a para desprover, sendo 
possível, portanto, delegar competência para demitir (XXV, 
primeira parte). 
 
Não se admite no ordenamento jurídico pátrio a delegação de 
competências entre os Poderes, salvo nos casos permitidos na própria 
Constituição, como, por exemplo, no caso da lei delegada (art. 68, 
CF). 
 
 
16 Significando que o superior hierárquico é quem avoca a competência 
 
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Da mesma forma, é vedada a delegação de atos de natureza política, 
como o poder de tributar, a sanção e o veto de projetos de leis. 
 
Hely Lopes Meirelles17 sustenta que a delegação não pode ser 
recusada pelo subordinado quando originária de superior 
hierárquico, como também não pode ser subdelegada sem 
expressa concordância do delegante. 
 
Quanto ao exemplo de avocação, cite-se o art. 103-B, §4º, da CF, 
que prevê a possibilidade de avocação pelo Conselho Nacional de 
Justiça de processos disciplinares em curso, instaurados contra 
membros ou órgãos do Poder Judiciário. 
 
 
- Vícios de competência 
 
Quando a regra da competência não é observada pelo agente 
público18, ou seja, quando ele extrapola os limites de sua 
competência, o ato administrativo praticado será eivado de 
ilegalidade, sendo passível de anulação pela própria Administração 
Pública ou pelo Poder Judiciário. 
 
É o que a doutrina denomina de abuso de poder19 na modalidade 
excesso de poder. 
 
 
Os outros vícios relacionados à competência são: 
 
• usurpação de função pública 
 
• função de fato 
 
Quanto a esses dois vícios, dê uma lida nos ensinamentos da mestre 
Di Pietro20: 
 
“A usurpação de função é crime definido no artigo 328 do CP: 
“usurpar o exercício de função pública”. Ocorre quando a pessoa 
 
17 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 123. 
 
18 Como exemplo, agente público que tem competência apenas para advertir seus subordinados, aplica 
pena de suspensão. 
 
19 O abuso de poder possui duas espécies: excesso de poder (vício de competência) ou desvio de 
finalidade (vício de finalidade). 
 
20 DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 20ª ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 222. 
 
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que pratica o ato não foi por qualquer modo investida no cargo, 
emprego ou função; ela se apossa, por conta própria, do 
exercício de atribuições próprias de agente público, sem ter essa 
qualidade. 
( ... ) 
A função de fato ocorre quando a pessoa que pratica o ato está 
irregularmente investida no cargo, emprego ou função, mas a 
sua situação tem toda a aparência de legalidade. Exemplos: 
falta de requisito legal para investidura, como certificado de 
sanidade vencido; inexistência de formação universitária para 
função que a exige, idade inferior ao mínimo legal; o mesmo 
ocorre quando o servidor está suspenso do cargo, ou exerce 
funções depois de vencido o prazo de sua contratação, ou 
continua em exercício após a idade-limite para a aposentadoria 
compulsória. 
 
Ao contrário do ato praticado por usurpador de função, que a 
maioria dos autores considera inexistente, o ato praticado por 
funcionário de fato é considerado válido, precisamente pela 
aparência de legalidade de que se reveste; cuida-se de proteger 
a boa-fé do administrado”. 
 
 
A função de fato diz respeito aos atos praticados por “funcionários 
de fato” (“agentes de fato”), que são aqueles irregularmente 
investidos na função pública (ex: servidor que ingressou sem o 
obrigatório concurso público), mas cuja situação tem aparência de 
legalidade. 
 
Atribui-se validade aos seus atos sob o fundamento de que 
foram praticados pela pessoa jurídica e com o propósito de 
proteger a boa-fé dos administrados. 
 
Imaginem um servidor que foi nomeado sem concurso público e ao 
longo dos anos praticou diversos atos. Há uma irregularidade em sua 
investidura (ausência de concurso), o que, com base na teoria do 
órgão, não invalidará os seus atos se praticados de acordo com o 
ordenamento jurídico, pois, conforme já dito, consideram-se 
praticados pela pessoa jurídica a qual integra. 
 
Por fim, é importante destacar que nas hipóteses de impedimento21 
e suspeição22 previstas na Lei 9.784/99, não há vícios de 
competência, mas sim vícios de capacidade do agente público. 
 
21 Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que: I - tenha 
interesse direto ou indireto na matéria; II - tenha participado ou venha a participar como perito, 
testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e 
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FORMA 
 
De acordo com Hely Lopes Meirelles, é “o revestimento 
exteriorizador do ato administrativo”23. 
 
Para José dos Santos Carvalho Filho “é o meio pelo qual se 
exterioriza a vontade”24. 
 
Enquanto no Direito Privado a liberdade de forma é a regra, no 
Direito Público é a exceção. 
 
Os atos administrativos, em regra, são formais, motivo pelo qual são 
escritos, em que pese o ordenamento jurídico admitir a manifestação 
administrativa por meio de outros meios, como gestos (ex. guardas 
de trânsito), palavras (ordens verbais de superiores hierárquicos) ou 
sinais (placas de trânsito). 
 
Sobre os atos administrativos não escritos, Hely Lopes Meirelles 
leciona que apenas são admissíveis “em casos de urgência, de 
transitoriedade da manifestação da vontade administrativa ou de 
irrelevância do assunto para a Administração”25. 
 
A forma é classificada como elemento vinculado, em que pese existir 
na doutrina moderna vozes sustentando que tal elemento não é 
sempre vinculado, como ocorre na norma veiculada pelo art. 22 da 
Lei 9.784/99 preceituando que “os atos do processo administrativo 
não dependem de forma determinada senão quando a lei 
expressamente a exigir”. 
 
Outro exemplo é o art. 6226 da Lei 8.666/90 que permite, nos casos 
nela previstos, a substituição do instrumento de contrato por nota de 
 
afins até o terceiro grau; III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou 
respectivo cônjuge ou companheiro. 
 
22 Art. 20. Pode ser argüida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade íntima ou inimizade 
notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até 
o terceiro grau. 
 
23 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 152. 
 
24 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 18ª ed. R.J.: Lumen Juris,2007. p. 102. 
 
25 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 154. 
 
26 “O instrumento de contrato é obrigatório nos casos de concorrência e de tomada de preços, bem como 
nas dispensas e inexigibilidades cujos preços estejam compreendidos nos limites destas duas 
modalidades de licitação, e facultativo nos demais em que a Administração puder substituí-lo por outros 
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empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de execução 
de serviço. 
 
Importante também destacar que quando a lei determina que certa 
forma é essencial para a validade do ato, a sua inobservância 
acarretará a anulação do ato administrativo. Em caso contrário, em 
hipótese que a forma não seja essencial, e diante de sua não 
observância, o ordenamento27 admite a convalidação do ato 
administrativo. 
 
Para encerrar este tópico, tenha atenção com a diferença existente 
entre forma do ato (meio de exteriorização de vontade) e 
procedimento administrativo (sequencia ordenada de atos). 
 
A existência de defeito em um ou outro é caracterizada como vício de 
forma, por isso a omissão ou a observância incompleta ou irregular 
de formalidades indispensáveis à validade do ato constituem vícios de 
forma. 
 
 
- Motivação
 
Não se deve confundir motivo (que será estudado daqui a pouco) 
com motivação. Esta é a explicação por escrito do motivo, isto é, a 
exposição dos motivos que embasaram a prática do ato 
administrativo. 
 
A motivação integra o elemento forma e está ligada ao 
princípio da publicidade. 
 
A motivação pode ser prévia ou contemporânea (simultânea) à 
prática do ato. 
 
O art. 50 da Lei 9.784/90 lista quais atos administrativos deverão 
conter motivação: 
 
“Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com 
indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: 
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; 
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; 
 
instrumentos hábeis, tais como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de compra ou 
ordem de execução de serviço.” 
 
27 Art. 55, da Lei 9.784/99: “Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público 
nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela 
própria Administração”. 
 
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III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção 
pública; 
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo 
licitatório; 
V - decidam recursos administrativos; 
VI - decorram de reexame de ofício; 
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão 
ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios 
oficiais; 
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação 
de ato administrativo.” 
 
Amparando-se nesse dispositivo legal, José dos Santos Carvalho Filho 
sustenta que nem todos os atos administrativos dependem de 
motivação, só se podendo “considerar a motivação obrigatória se 
houver norma legal expressa neste sentido”28. 
 
Contudo, Maria Sylvia Di Pietro29, discordando do citado mestre, 
sustenta posição mais acertada, sendo a que você deve seguir na sua 
prova: 
 
“Entendemos que a motivação é, em regra, necessária, seja para 
os atos vinculados, seja para os atos discricionários, pois 
constitui garantia de legalidade que tanto diz respeito ao 
interessado como à própria Administração Pública; a motivação é 
que permite verificação, a qualquer momento, da legalidade do 
ato, até mesmo pelos demais Poderes do Estado”. 
 
Raquel Melo Urbano de Carvalho30 segue pelas mesmas trilhas de Di 
Pietro: 
 
“Em face da Constituição de 1988, não remanesce a 
possibilidade de se falar em ato administrativo desprovido de 
fundamentação. Na medida em que o contraditório e a ampla 
defesa encontram-se erigidas como garantias no artigo 5º, LV, 
da Lei Maior, inadmissível que a atuação administrativa surja 
desacompanhada das razões fáticas e jurídicas que a 
justificaram, sob pena de, ausente a motivação, afigurar-se 
impossível o exercício democrático das citadas garantias 
constitucionais”. 
 
 
28 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 18ª ed. R.J.: Lumen Juris, 2007. p. 105. 
 
29 DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 20ª ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 196. 
 
30 URBANO DE CARVALHO, Raquel Melo. Curso de Direito Administrativo. 1ª. ed. Salvador: Podivm. 2008. p. 379. 
 
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Nessa linha, a regra é a motivação dos atos administrativos, 
constituindo-se em exceções as hipóteses em que a lei dispensar (ex. 
nomeação e exoneração de servidores para cargos em comissão) ou 
quando a natureza do ato for com ela incompatível (ex. placas de 
trânsito). 
 
Por fim, uma expressão que você precisa conhecer: motivação 
aliunde. Trata-se da motivação prevista no art. 50, §1º, da Lei 
9.784/90 (trecho destacado): 
 
 
“§ 1º A motivação deve ser explícita, clara e congruente, 
podendo consistir em declaração de concordância com 
fundamentos de anteriores pareceres, informações, 
decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte 
integrante do ato.” 
 
 
 
OBJETO 
 
É o resultado imediato que o agente público produz com a 
prática do ato administrativo. 
 
Maria Sylvia Di Pietro ensina que objeto ou conteúdo “é o efeito 
jurídico imediato que o ato produz”31. 
 
Há autores que não aceitam a utilização das expressões “objeto” e 
“conteúdo” como sinônimas. Dentre eles, segue magistério de Raquel 
Melo Urbano de Carvalho32, adotando as lições de Celso Antônio 
Bandeira de Mello: 
 
“Entende-se que a noção de conteúdo distingue-se da idéia de 
objeto do ato administrativo. O conteúdo é o que o ato 
prescreve. O objeto é a coisa ou a relação jurídica sobre a qual 
recai o conteúdo. O conteúdo do ato de desapropriação é a 
aquisição originária de um bem pelo Poder Público com a 
extinção da propriedade alheia. É isso que o ato dispõe; 
aquisição pública e perda dominial daquele que sofre a 
intervenção. O objeto é o bem sobre o qual o conteúdo 
(desapropriação) recai. Assim, se um Município desapropria 
um prédio para construir uma escola (fundado em utilidade 
 
31 DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 20ª ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 191. 
 
32 URBANO DE CARVALHO, Raquel Melo. Curso de Direito Administrativo. 1ª. ed. Salvador: Podivm. 2008. p. 360. 
 
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pública), o conteúdo é a aquisição originária do imóvel pelo 
ente político e o objeto é o prédio objeto da desapropriação”. 
 
Se o ordenamento jurídico confere ao agente público apenas um 
comportamento, o objeto será elemento vinculado. 
 
Todavia, caso o agente tenha liberdade de escolha, o objeto será 
considerado discricionário. 
 
Nos atos discricionários objeto e motivo formam o 
denominado mérito do ato administrativo. 
 
José dos Santos Carvalho Filho33 ilustrando esta lição, cita exemplo de 
objeto vinculado a licença paraexercer profissão, pois se o 
interessado preenche todos os requisitos legais para o exercício da 
profissão em todo o território nacional, não pode o agente público 
negá-la ou restringir o âmbito do exercício da profissão. Quanto ao 
objeto discricionário, seu exemplo é de autorização para 
funcionamento de um circo em praça pública, em que o ato pode fixar 
o limite máximo de horário em certas circunstâncias, ainda que o 
interessado tenha formulado pedido de funcionamento em horário 
além do que o ato veio a permitir. 
 
Haverá vício de objeto quando o resultado perseguido pelo agente 
com a prática do ato importar em violação de lei, regulamento ou 
outro ato normativo. 
 
 
MOTIVO 
 
Pressuposto de fato ou de direito que justifica a pratica do ato 
administrativo, sendo que o pressuposto de fato corresponde ao 
acontecimento que levou a Administração Pública a praticar o ato, 
enquanto o pressuposto de direito é o dispositivo legal em que se 
baseia o ato. 
 
É a matéria de fato ou de direito em que se fundamenta o ato 
administrativo, sendo também denominado de causa. 
 
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo citam os seguintes exemplos de 
motivo: “na concessão de licença paternidade, o motivo será sempre 
o nascimento do filho do servidor; na punição do servidor, o motivo é 
a infração por ele cometida; na ordem para demolição de um prédio, 
o motivo é o perigo que ele representa, em decorrência de sua má 
 
33 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 18ª ed. R.J.: Lumen Juris, 2007. p. 102. 
 
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conservação; no tombamento, o motivo é o valor histórico do bem; 
etc.”34. 
 
Da mesma forma que o objeto, o motivo pode ser tanto elemento 
discricionário como vinculado. 
 
Haverá vício de motivo quando a matéria de fato ou de direito em 
que se fundamenta o ato for materialmente inexistente ou 
juridicamente inadequada ao resultado pretendido pelo agente 
público com a prática do ato. 
 
 
- Teoria dos motivos determinantes 
 
Por fim, associada ao motivo, apresenta-se a teoria dos motivos 
determinantes, por meio da qual a validade do ato 
administrativo vincula-se aos motivos apresentados com seu 
fundamento. 
 
Dessa forma, se o agente indica um motivo falso ou inexistente será 
consequência inevitável a nulidade do ato administrativo praticado. 
 
 
FINALIDADE 
 
Todo ato administrativo praticado pela Administração Pública tem 
como fim mediato atender aos interesses da coletividade 
(finalidade em sentido amplo), bem como o resultado específico 
que o ato deve produzir (finalidade em sentido restrito). 
 
É requisito que se vincula à noção de permanente e necessária 
satisfação do interesse público. 
 
A finalidade do ato administrativo é aquela que a lei indicada 
expressa ou implicitamente. 
 
A sua inobservância acarreta o vício denominado desvio de 
finalidade (desvio de poder), que constitui espécie de abuso de 
poder. 
 
Portanto, na remoção de servidor como forma de punição está 
presente o desvio de finalidade, pois a lei não regula o instituto da 
remoção com este propósito, mas sim como meio de atender a 
necessidade de serviço. Outros exemplos: desapropriação de imóvel 
 
34 ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 14ª ed. Niterói: Impetus. 2007. p. 341. 
 
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de desafeto político do prefeito municipal; aplicação de verba em 
educação quando a lei determina a sua aplicação na área de saúde. 
 
Por fim, é importante destacar que Maria Sylvia Di Pietro leciona em 
seu livro “Direito Administrativo” que a finalidade em sentido amplo 
“corresponde à consecução de um resultado de interesse público”, 
sendo discricionária, “porque a lei se refere a ela usando noções 
vagas e imprecisas, como ordem pública, moral segurança, bem-
estar”. Apresenta o seguinte exemplo: “a autorização para fazer 
reunião em praça pública será outorgada segundo a autoridade 
competente entenda que ela possa ou não ofender a ordem pública”; 
já em sentido restrito “corresponde ao resultado específico que 
decorre, explícita ou implicitamente da lei, para cada ato 
administrativo”, sendo nesse caso vinculado, pois “para cada ato 
administrativo previsto na lei, há um finalidade específica que não 
pode ser contrariada. Traz como exemplo o fato de a finalidade da 
demissão ser sempre a de punir o infrator. 
 
 
4.3. ATRIBUTOS 
 
- Presunção de legitimidade e veracidade 
 
Uma vez editado o ato administrativo há presunção, até prova em 
contrário, de que o mesmo foi confeccionado de acordo com o 
ordenamento jurídico e de que os fatos nele indicados são 
verdadeiros. 
 
Por admitir prova em contrário, cujo ônus pertence ao administrado, 
a presunção é considerada relativa (presunção juris tantum). 
 
Essa presunção decorre do princípio constitucional da legalidade (art. 
37, CF), não dependendo de lei expressa, pois deflui da própria 
natureza do ato, como ato emanado de agente integrante da 
estrutura do Estado35. 
 
Maria Sylvia Di Pietro36 lista três consequências desse atributo: 
 
- enquanto não decretada a invalidade do ato pela própria 
Administração ou pelo Judiciário, ele produzirá efeitos da mesma 
forma que o ato válido, devendo ser cumprido37; 
 
35 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 18ª ed. R.J.: Lumen Juris, 2007. p. 111. 
 
36 DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 20ª ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 184. 
 
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- o Judiciário não pode apreciar de ofício a validade dos atos 
administrativos, ou seja, só poderá proferir decisão acerca da 
legalidade de determinado ato administrativo se for provocado por 
meio da ação cabível; 
 
- a presunção de veracidade inverte o ônus da prova, cabendo 
ao administrado destinatário do ato provar a sua ilegalidade. 
 
Pode-se acrescentar como conseqüências: 
 
- possibilidade de a decisão administrativa ser executada 
imediatamente (autoexecutoriedade); 
 
- constitui o particular em obrigações unilateralmente, ou seja, 
independentemente de sua concordância (imperatividade). 
 
 
- Imperatividade 
 
Por esse atributo a Administração Pública impõe sua vontade 
aos administrados independentemente da concordância 
desses. 
 
Ou seja, os administrados são constituídos unilateralmente em 
obrigações pela Administração. 
 
Decorre do poder extroverso do Estado, “que permite ao Poder 
Público editar provimentos que vão além da esfera jurídica do sujeito 
emitente, ou seja, que interferem na esfera jurídica de outras 
pessoas, constituindo-as unilateralmente em obrigações”38. 
 
Tal atributo não está presente em todos os atos 
administrativos, mas tão somente naqueles que impõe obrigações. 
Dessa forma, inexiste, por exemplo, nos atos enunciativos (certidões, 
atestados, pareceres) e nos negociais (licenças, permissões, 
autorizações). 
 
 
- Autoexecutoriedade 
 
 
37 Hely Lopes Meirelles trata desta conseqüência da seguinte forma: “a presunção de legitimidade autoriza a imediata 
execução ou operatividade dos atos administrativos, mesmo que argüidos de vícios ou defeitos que oslevem à 
invalidade”. (obra citada, p. 159) 
 
38 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 23ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 403. 
 
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Por meio desse atributo o ato administrativo pode ser posto em 
execução independentemente de manifestação do Poder 
Judiciário. 
 
Como exemplo, o agente da fiscalização não depende de ordem 
judicial para interditar um estabelecimento comercial que não possua 
alvará de funcionamento. 
 
Da mesma forma que os demais atributos do ato administrativo, a 
autoexecutoriedade decorre do princípio da supremacia do interesse 
público, típico do regime jurídico administrativo. 
 
A autoexecutoriedade não está presente em todos os atos 
administrativos, o que ocorre, por exemplo, na cobrança de 
multas aplicadas aos particulares (atentar para o fato de que a 
aplicação da multa é autoexecutória). 
 
Quanto à cobrança de multa, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo39 
apresentam exceção à exceção, ou seja, situação em que a cobrança 
de multa será autoexecutória. 
 
Trata-se da hipótese prevista no art. 80, inciso III, da Lei 8.666/80, 
que permite à Administração Pública reter da garantia oferecida pelo 
particular o valor equivalente à multa administrativa devida por este 
pelo descumprimento do contrato administrativo. 
 
Muito valiosa a lição da consagrada Maria Sylvia Di Pietro40 ao indicar 
as duas hipóteses em que estará presente a autoexecutoriedade: 
 
• quando expressamente prevista em lei; 
 
• quando se tratar de medida urgente que, caso não adotada de 
imediato, possa ocasionar prejuízo maior para o interesse público 
(nesse caso, a autoexecutoriedade não estará prevista 
expressamente na lei). 
 
Com efeito, Celso Antônio Bandeira de Mello não adota a expressão 
“autoexecutoriedade”, mas sim executoriedade e exigibilidade. 
 
Conceitua executoriedade como “a qualidade pela qual o Poder 
Público pode compelir materialmente o administrado, sem precisão de 
 
39 ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 14ª ed. Niterói: Impetus. 2007. p. 354. 
 
40 DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 20ª ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 185. 
 
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buscar previamente as vias judiciais, ao cumprimento da obrigação 
que impôs e exigiu”41. 
 
Quando à exigibilidade, assim se pronuncia: “é a qualidade em 
virtude da qual o Estado, no exercício da função administrativa, pode 
exigir de terceiros o cumprimento, a observância, das obrigações que 
impôs. Não se confunde com imperatividade, pois, através dela, 
apenas se constitui uma dada situação, se impõe uma obrigação. A 
exigibilidade é o atributo do ato pelo qual se impele à obediência, ao 
atendimento da obrigação já imposta, sem necessidade de recorrer 
ao Judiciário para induzir o administrado a observá-la”42. 
 
A diferença entre executoriedade e exigibilidade consiste no fato de 
essa não garantir, por si só, a possibilidade de coerção material, o 
que leva à conclusão de que há atos dotados de exigibilidade, mas 
que não possuem executoriedade. 
 
No exemplo de Celso Antônio Bandeira de Mello, a Administração 
pode exigir que o administrador comprove estar quite com os 
impostos municipais relativamente a um imóvel para expedir o alvará 
de construção, mas não pode obrigar o administrado, por meios 
próprios, a pagar o imposto. 
 
Quando a executoriedade está presente, a Administração pode 
compelir materialmente o administrado, como o faz na apreensão de 
mercadorias, interdição de estabelecimento comercial, dissolução de 
passeata e etc.. 
 
 
- Tipicidade 
 
É atributo corolário (consequência) do princípio da legalidade, 
significando que o ato administrativo deve corresponder a figuras 
definidas previamente pela lei como aptas à produção de efeitos. 
 
Para cada pretensão da Administração Pública há um ato definido em 
lei, o que impede a prática de atos inominados. 
 
Como exemplos: se o Poder Público vai realizar um concurso público 
precisa divulgá-lo, prevendo a lei a figura do edital como ato 
administrativo que atenda a esse objetivo; se vai realizar um pregão, 
a lei prevê a utilização do aviso. 
 
41 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 23ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 403. 
 
42 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 23ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 403. 
 
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4.4. CLASSIFICAÇÃO 
 
Neste tópico será feita uma coletânea das principais classificações dos 
atos administrativos, registrando-se que não há uniformidade entre 
os administrativistas face à diversidade de critérios existentes. 
 
Considero que a combinação dos diversos critérios tornou esse tópico 
bem extenso, porém, garante a amplitude necessária ao propósito 
visado por este trabalho: a sua aprovação no concurso. 
 
As bancas surpreendem muito quando o tema é classificação, pois 
vez ou outra cobram aquela que o candidato jurava que não fosse 
cair. 
 
Justamente por isso não corro esse risco em minhas aulas... prefiro 
pecar por excesso. 
 
- QUANTO AO GRAU DE LIBERDADE DA ADMINISTRAÇÃO: 
 
a) Vinculado: 
 
É também denominado de regrado. 
 
Está presente quando a lei regula todos os aspectos da atuação 
estatal, isto é, diante de determinada situação, o agente publico não 
terá opções em sua conduta, pois a lei já regulou exaustivamente a 
prática do ato. Simplesmente executará o ato de acordo com o único 
possível comportamento definido na legislação. 
 
Como exemplo, qualquer espécie de aposentadoria43 para servidor 
público, pois se o interessado preencheu os requisitos legais, a 
autoridade competente ficará obrigada a deferir o pedido. Diante 
deste pedido, a autoridade não terá opções, pois a lei regrou 
completamente o seu modo de atuar. 
 
Outros exemplos: licença para exercer profissão 
regulamentada; licença para funcionamento de 
estabelecimento comercial; licença de servidor civil federal 
para exercer atividade política (Lei 8.112/90, art. 81, IV); 
remoção de servidor civil federal para acompanhar cônjuge ou 
companheiro, também servidor público civil ou militar, que foi 
 
43 A CF/88 prevê três espécies de aposentadoria para servidores públicos: compulsória aos 70 anos de 
idade, por invalidez permanente e voluntária (art. 40, §1º). 
 
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deslocado no interesse da Administração (Lei 8.112/90, art. 36, 
III, a) e exoneração de servidor em estágio probatório. 
 
 
b) Discricionário: 
 
Diferentemente do que ocorre no ato vinculado, no discricionário, em 
que pese o agente público também estar adstrito à lei, esta não 
regula inteiramente a atuação estatal, deixando certa margem 
de liberdade para decisão diante do caso concreto. 
 
A escolha do agente público, que se pautará em critérios de 
conveniência e de oportunidade, deverá ser aquela que propicie 
melhores resultados para o interesse público. 
 
O mérito é justamente o aspecto do ato administrativo que diz 
respeito à conveniência e oportunidade de sua prática, estando 
presente apenas nos atosdiscricionários. 
 
Portanto, a discricionariedade administrativa decorre da possibilidade 
legal de o agente público poder escolher entre mais de um 
comportamento, desde que analisados os aspectos de conveniência e 
oportunidade. 
 
Assim, são exemplos de atos administrativos discricionários: 
nomeação e exoneração de ocupantes de cargos em comissão 
(conhecidas como nomeação ad nutum e exoneração ad nutum); 
autorização de porte de arma (enquanto as licenças são exemplos 
de atos vinculados, as autorizações são exemplos de discricionários); 
gradação de penalidades disciplinares (fixação, por exemplo, dos 
dias em que determinado servidor ficará suspenso) e conversão da 
penalidade de suspensão de servidor em multa, na base de 
50% por dia de vencimento ou remuneração (Lei 8.112/90, art. 
130, §2º44). 
 
Tomando-se como referência os elementos do ato administrativo 
(competência, forma, motivo, objeto e finalidade), pode-se afirmar 
que mesmo nos atos discricionários os elementos competência, forma 
(há exceções45) e finalidade46 permanecerão vinculados, enquanto 
motivo e objeto serão discricionários. 
 
44 “Quando houver conveniência para o serviço, a penalidade de suspensão poderá ser convertida em 
multa, na base de 50% (cinquenta por cento) por dia de vencimento ou remuneração, ficando o servidor 
obrigado a permanecer em serviço”. 
 
45 Art. 22 da Lei 9.784/99: “os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada 
senão quando a lei expressamente a exigir”. 
Art. 50, da Lei 8.666/93: “O instrumento de contrato é obrigatório nos casos de concorrência e de tomada 
de preços, bem como nas dispensas e inexigibilidades cujos preços estejam compreendidos nos limites 
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Daí estar correta a afirmação de que nos atos discricionários a 
discricionariedade não é absoluta, mas sim relativa, pois nem 
todos os seus elementos são discricionários; ao passo que nos 
atos vinculados a vinculação é absoluta, porque todos os 
elementos são vinculados. 
 
Importante também destacar que discricionariedade não se 
confunde com arbitrariedade, pois essa constituiu ofensa a ordem 
jurídica. Agindo dessa forma um agente público inevitavelmente terá 
seu ato anulado por conta de sua ilegalidade. 
 
Da mesma forma, é errado afirmar que discricionariedade significa 
ausência de lei disciplinando a atuação do agente público, bem como 
que a discricionariedade só se faz presente quando a lei 
expressamente confere à Administração Pública a prerrogativa para 
exercê-la. 
 
Por fim, vale destacar que os atos discricionários têm como 
limite a lei, e não os critérios conveniência/oportunidade. Não se 
pode esquecer que a liberdade que o agente público possui para a 
prática de ato é concedida e delimitada pela lei. 
 
Dessa necessária conformação do ato administrativo com o 
ordenamento jurídico decorre a possibilidade de o Poder Judiciário 
exercer controle sobre a legalidade da discricionariedade 
administrativa, preservando-se, contudo, a liberdade assegurada pela 
lei ao agente público. 
 
Para o exercício de tal controle, o Poder Judiciário deverá 
confrontar o ato discricionário com a lei e com os princípios, 
em especial com os da razoabilidade e da proporcionalidade, o 
que lhe propiciará aferir a legalidade do ato. 
 
 
destas duas modalidades de licitação, e facultativo nos demais em que a Administração puder substituí-lo 
por outros instrumentos hábeis, tais como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de 
compra ou ordem de execução de serviço.” 
 
46
 Maria Sylvia Di Pietro ensina que o conceito de finalidade pode ser visto em sentido amplo (interesse 
público) e em sentido restrito (resultado específico que decorre, explícita ou implicitamente da lei, para 
cada ato administrativo). Para essa autora, finalidade em sentido amplo é discricionário e em sentido 
restrito vinculado. 
 
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- QUANTO AOS SEUS DESTINATÁRIOS 
 
a) Gerais: também são denominados de regulamentares ou 
normativos. Como exemplos, decretos, regulamentos, circulares 
e instruções normativas. 
 
São semelhantes às leis, pois se caracterizam pelo comando 
impessoal (também chamado de generalidade - não se direcionam 
para destinatários determinados, específicos, como ocorre com um 
decreto que desapropria uma fazenda, cujo destinatário é o 
respectivo proprietário, mas sim para destinatários indeterminados e 
indetermináveis, como o regulamento do imposto de renda) e 
abstrato (regula de forma abstrata as situações que sofrem a 
incidência de seus comandos), o que os tornam revogáveis a 
qualquer momento pela Administração (princípio da autotutela). 
 
Conforme dito acima, tais atos não possuem destinatários 
determinados, mas alcançam todos aqueles que se encontrem na 
mesma situação de fato regulada por seus comandos. 
 
Em sua obra, Hely Lopes Meirelles sustenta que “a característica dos 
atos gerais é que eles prevalecem sobre os atos individuais, ainda 
que provindos da mesma autoridade. Assim, um decreto individual 
não pode contrariar um decreto geral ou regulamentar em vigor. Isto 
porque o ato normativo tem preeminência sobre o ato específico”47. 
 
Quando de efeitos externos, dependem de publicação no órgão oficial 
para vigência e produção de efeitos jurídicos48. Não existindo órgão 
oficial, podem ser divulgados por jornal de circulação local. Também 
inexistindo imprensa escrita local, deverão ser afixados na sede de 
órgão público (no prédio da Prefeitura, por exemplo). 
 
 
b) Individuais: como exemplos, licenças, autorizações, auto de 
apreensão de mercadorias, nomeações, demissões e 
desapropriações. 
 
São chamados por Hely Lopes Meirelles de especiais, sendo todos 
aqueles direcionados para destinatários específicos, certos. 
 
 
47 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 165. 
 
48 Exemplo é o Decreto 6.690/08 que instituiu, no âmbito da Administração Pública federal direta, 
autárquica e fundacional, o Programa de Prorrogação da Licença à Gestante e Adotante que regulamenta 
o imposto de renda. 
 
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Nada impede que alcancem diversos sujeitos, desde que sejam 
individualizados. 
 
Da mesma forma que os gerais, quando produzem efeitos externos 
devem ser publicados na imprensa oficial ou na imprensa local ou 
afixados na sede dos órgãos públicos, conforme já explicado no item 
anterior. 
 
Também podem ser revogados para atender ao interesse público, 
exceto se gerarem direito adquirido, hipótese em que serão 
considerados irrevogáveis. 
 
 
- QUANTO AO ALCANCE (OU SITUAÇÃO DE TERCEIROS) 
 
a) Internos: produzem seus efeitos apenas no interior da 
Administração Pública, alcançando apenas seus agentes e seus 
órgãos, como ordens de serviço e portarias. 
 
Hely Lopes Meirelles49 critica a utilização desses atos, pois 
corriqueiramente seus efeitos são estendidos a terceiros estranhos à 
Administração Pública. 
 
Como não produzem efeitos diretos sobre os administrados, não 
dependem de publicação no órgão oficial para vigência e produção de 
efeitos. 
 
Em regra, não geram direitos adquiridos,podendo, portanto, ser 
revogados a qualquer tempo. 
 
 
b) Externos: são os que produzem efeitos sobre os administrados e 
os próprios servidores, como as licenças, decretos, nomeações e 
admissões. 
 
Obrigatoriamente devem ser devidamente publicados para produção 
de seus efeitos jurídicos perante terceiros. 
 
Hely Lopes Meirelles50 faz a seguinte observação: 
 
“Consideram-se, ainda, atos externos todas as providências 
administrativas que, embora não atingindo diretamente o 
 
49
 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 165. 
 
50 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 166. 
 
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administrado, devam produzir efeitos fora da repartição que as 
adotou, como também as que onerem a defesa ou o patrimônio 
público, porque não podem permanecer unicamente na 
intimidade da Administração, quando repercutem nos interesses 
gerais da coletividade”. 
 
 
- QUANTO AO OBJETO (OU PRERROGATIVAS OU POSIÇÃO 
JURÍDICA DA ADMINISTRAÇÃO) 
 
Essa classificação amparou-se na teoria da personalidade dupla do 
Estado, que foi construída no sec. XIX. Baseava-se no fato de que o 
Estado poderia atuar sob dois regimes jurídicos distintos: o de direito 
público e o de direito privado, alterando-se sua personalidade jurídica 
conforme atuasse num ou noutro regime. Essa teoria não é mais 
adotada, pois é certo que a personalidade jurídica do Estado é única: 
pessoa jurídica de direito público. 
 
 
a) Império: a interdição de um estabelecimento comercial é um ato 
classificado com o de império, pois nessa situação a Administração 
Pública age em posição de supremacia diante do administrado, 
da mesma forma como ocorre numa desapropriação e em apreensões 
de mercadorias. A relação será caracterizada pela verticalidade, 
pois a vontade da Administração Pública será imposta 
coercitivamente. São os típicos atos administrativos. 
 
 
b) Gestão: não são considerados atos administrativos quando estes 
recebem uma conceituação restritiva, pois nos atos de gestão a 
Administração Pública não se coloca em posição de supremacia diante 
do administrado. Diferentemente da relação vertical existente nos 
atos de império, nos atos de gestão a relação será caracterizada pela 
horizontalidade. 
 
Na verdade, em que pese estarem aqui classificados como atos 
administrativos, são atos da Administração, pois se igualam aos 
atos de Direito Privado. 
 
Como exemplos: aluguel de um imóvel pertencente ao INSS, que é 
uma autarquia federal, e compra e venda de imóvel formalizada pela 
União. 
 
 
c) Expediente: são atos sem caráter decisório, vinculado à rotina 
interna da Administração Pública. Como exemplos: cadastramento 
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de informações referentes a administrados no banco de dados dos 
órgãos públicos e autuações (abertura de “pastas” que correspondam 
a um processo) de requerimentos administrativos 
 
 
- QUANTO À FORMAÇÃO DE VONTADE (INTERVENÇÃO DE 
VONTADE ADMINISTRATIVA) 
 
a) Simples: é o que decorre da manifestação de vontade de um 
único órgão, seja esse unipessoal (que atua e decide por meio de 
um único agente, como a Presidência da República) ou colegiado 
(atua e decide por meio da vontade conjunta e majoritária de seus 
membros, como o Conselho de Contribuintes do Ministério da 
Fazenda). O número de pessoas que participa da formação do ato é 
indiferente, pois, o que importa, é a vontade unitária externada pelo 
conjunto. São exemplos: decisão do Conselho de Contribuintes acerca 
de recurso interposto por contribuinte e nomeação de servidor pelo 
Chefe do Executivo 
 
 
b) Complexo: decorre da fusão de vontades autônomas de dois ou 
mais órgãos, sejam estes unipessoais ou colegiados. O que importa é 
a combinação de vontades de órgãos diferentes para formação de um 
único ato, pois referidos órgãos, individualmente, não são suficientes 
para a constituição do ato. 
 
O que existe é apenas um ato administrativo e duas ou mais 
vontades de órgãos diferentes. 
 
Deve-se ter cuidado para não confundir ato complexo com 
procedimento administrativo, uma vez que este é formado por um 
conjunto de atos independentes preordenados a prática do ato final, 
como ocorre, por exemplo, numa licitação (existem vários atos 
intermediários, como o edital, julgamento das propostas, 
homologação da licitação e etc., e um ato final, que é a adjudicação 
do objeto licitado). No procedimento administrativo cada ato 
intermediário pode ser impugnado individualmente, o que não ocorre 
no ato complexo, pois apenas o ato em si poderá ser atacado e não 
isoladamente as vontades que se fundem. Ou seja, para questionar a 
validade de um ato administrativo complexo deve-se aguardar a sua 
formação. 
 
Como exemplos: decreto assinado pelo Chefe do Executivo e 
referendado por Ministro de Estado; nomeação dos Ministros do STF e 
do STJ que dependem da aprovação da escolha pela maioria absoluta 
do Senado Federal (art. 101, parágrafo único, e art. 104, parágrafo 
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único, da CF), concessão de aposentadorias, reformas e pensões (não 
se aperfeiçoa enquanto não apreciado pelo Tribunal de Contas). 
 
 
c) Composto: decorre da vontade de um único órgão, porém só 
produzirá efeitos após a prática de outro ato que o aprove. Este 
segundo ato pode ser aprovação, autorização, ratificação, visto ou 
homologação. 
 
Diferentemente do ato complexo, em que duas vontades autônomas 
se fundam, sendo elas homogêneas, no composto existe a vontade 
principal e as demais são acessórias, existindo tão somente para dar 
eficácia (produção de efeitos) ao ato principal. 
 
Como exemplo: parecer de advogado público que depende da 
homologação de autoridade superior para produzir seus regulares 
efeitos. 
 
 
- QUANTO À EXEQUIBILIDADE 
 
a) Perfeito: a perfeição está ligada à presença de todos os 
elementos do ato administrativo (sujeito, forma, motivo, objeto e 
finalidade). Será perfeito o ato administrativo que completou seu ciclo 
de formação. 
 
Tome cuidado, pois o ato perfeito não necessariamente será válido, 
ou seja, produzido de acordo com o ordenamento jurídico. O ato pode 
possuir seus cinco elementos, sendo perfeito, porém possuir vício no 
seu elemento finalidade (desvio de finalidade). 
 
 
b) Imperfeito: diferentemente, o ato administrativo imperfeito é 
aquele cujo ciclo de formação não se completou, não podendo 
produzir os seus efeitos. Como exemplo: um ato administrativo sem 
assinatura ou ainda não publicado. 
 
 
c) Pendente: é aquele que, apesar de perfeito, depende, para 
produzir os seus regulares efeitos, da ocorrência de um termo, que é 
evento futuro e certo (por exemplo: a permissão de uso de box em 
mercado municipal concedida a determinado comerciante passa a 
vigorar a partir de tal data. Esta data será o termo) ou condição, 
que é evento futuro e incerto (em período de seca, Prefeito edita 
Decreto determinando a suspensão do fornecimento de água caso a 
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quantidade atinge determinado limite no reservatório. Atingir o limite 
mínimo de água é um evento incerto). 
 
 
d) Consumado (exaurido): é o ato que já produziu seusefeitos. 
Ex.: ato administrativo que autoriza o uso de rua por uma noite para 
realização de determinada festa. Após o particular ter utilizado o 
bem, os efeitos do ato administrativo se exauriram. 
 
 
- QUANTO AOS EFEITOS (OU CONTEÚDO) 
 
a) Constitutivo: é aquele por meio do qual a Administração Pública 
cria um direito, dever ou uma nova situação jurídica para o 
administrado. Exemplos: nomeações de servidores, licenças (uma 
licença para edificar, por ex.) e sanções (advertência). 
 
É importante destacar que não há inovação no ordenamento jurídico 
por parte da Administração, mas apenas concessão de um direito 
previsto em lei. Não se esqueça do princípio da legalidade! 
 
 
b) Desconstitutivo (extintivo)51: é aquele por meio do qual a 
Administração põe fim a situações jurídicas existentes. Exemplos: 
demissão de servidor, cassação de aposentadoria e cassação de 
licença. 
 
 
c) Declaratório: por este ato a Administração Pública apenas 
reconhece uma situação de direito ou de fato já existente. Exemplos: 
certidões (ex, certidão de tempo de serviço), homologações 
(homologação de licitação) e declarações (declaração de que 
determinado imóvel corre risco de desabamento). 
 
 
d) Enunciativo: indicam juízos de valores. Exemplo: pareceres. 
 
 
e) Modificativo: são atos que permite à Administração Pública 
modificar uma situação preexistente, sem extinguir direitos ou 
obrigações Exemplos: alteração de horários de funcionamento de 
órgãos públicos e mudança de local de reunião. 
 
51 Autores com Celso Antônio Bandeira de Mello e Maria Sylvia Di Pietro não consideram essa 
classificação dos atos em desconstitutivos, pois entendem que a extinção ou modificação de um direito ou 
situação jurídica correspondem aos atos constitutivos. Ou seja, fundem os conceitos apresentados para 
os atos constitutivos, modificativos e desconstitutivos em um só, classificando-os como constitutivos. 
 
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f) Alienativo: é aquele que promove a transferência de direitos de 
um titular para outro. Exemplo: decreto que transfere bens da União 
para o INSS. 
 
 
g) Abdicativo: por meio deste ato o titular renuncia a um direito. 
Exemplo: parecer de advogado público renunciado a honorários 
advocatícios. 
 
 
- QUANTO À NATUREZA DA ATIVIDADE 
 
a) Atos de administração ativa: são aqueles utilizados pela 
Administração Pública para constituir uma situação jurídica. 
Exemplos: licenças (licença para exercer atividade profissional), 
nomeações, autorizações (autorização para exploração de jazida 
mineral), concessões (concessão de serviços de telefonia) e 
declarações de utilidade pública (o Executivo declara determinado 
imóvel de utilidade pública para desapropriá-lo). 
 
 
b) Atos de administração consultiva: servem de suporte para os 
atos de administração ativa, pois visam fornecer informações e 
sugerir providências quando da prática daqueles atos. Exemplo: 
pareceres. 
 
 
c) Atos de administração controladora ou atos de controle: 
exercem controle prévio ou posterior sobre os atos de administração 
ativa, analisando-os sob os aspectos da legalidade e 
conveniência/oportunidade. Exemplos: homologações e aprovações. 
 
 
d) Atos de administração verificadora: têm como objetivo apurar 
(verificar se determinado servidor está doente) ou documentar a 
existência de determinada situação de direito ou de fato (inscrições, 
registros e certificações). 
 
 
e) Atos de administração contenciosa: relacionados ao 
julgamento de processos administrativos. 
 
 
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- QUANTO À ESTRUTURA DO ATO 
 
a) Concretos: têm aplicação em um determinado caso, esgotando-
se após sua aplicação. Exemplo: demissão de servidor público. 
 
 
b) Abstratos: não se direciona a um caso específico, pois são 
aplicados todas as vezes que a situação neles previstas ocorre na 
prática. Alcançam um número indeterminado de destinatários. Ex.: 
decreto que regula a cobrança de determinado imposto. 
 
 
- QUANTO À EXECUTORIEDADE 
 
a) Autoexecutórios: são aqueles que podem ser executados pela 
Administração Pública independentemente de ordem judicial. 
Exemplos: a grande maioria dos atos administrativos, tais como 
apreensões de mercadorias; aplicação de multas; interdições de 
estabelecimento comerciais; nomeação, exoneração e demissões de 
servidores; circulares, portarias e instruções. 
 
 
b) Não autoexecutórios: dependem da manifestação do Poder 
Judiciário para serem executados. Constituem exceções, como ocorre 
com a cobrança de valores pela Administração Pública. Como 
exemplos: a cobrança de multas52 e dos créditos tributários. Se o 
administrado resistir à cobrança de multa de trânsito ou do imposto 
de renda, a Administração Pública deverá ajuizar a ação competente. 
 
 
- QUANTO AOS RESULTADOS SOBRE A ESFERA JURÍDICA DOS 
ADMINISTRADOS 
 
a) Ampliativos: são aqueles que ampliam a esfera de direitos dos 
destinatários. Exemplos: admissões, licenças, autorizações, 
concessões e permissões. 
 
 
b) Restritivos: são aqueles que restringem a esfera de direitos dos 
destinatários ou lhes impõe deveres ou sanções. Exemplos: demissão 
e suspensão de servidores, cassação de licenças e de concessões, 
proibições. 
 
 
52 Atentar para o fato de que a aplicação da multa é autoexecutório, ao passo que a cobrança da multa 
não. 
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- QUANTO À NATUREZA DAS SITUAÇÕES JURÍDICA QUE 
CRIAM53 
 
Esta classificação foi elaborada por um jurista francês denominado 
Leon Duguit. Nessa classificação os atos-regras e os atos condição 
estão nos extremos, ao passo que os atos-condição em posição 
intermediária, posicionando-se entre os outros dois. 
 
a) Atos-regra: por meio desses atos a Administração Pública cria 
situações jurídicas gerais, abstratas e impessoais, que podem a 
qualquer tempo ser modificadas, como ocorre com as leis, 
regulamentos, regimentos e estatutos. Alguns atos-regra, para serem 
aplicados, dependem de uma terceira categoria de atos: os atos-
condição. 
 
 
b) Atos subjetivos: estes são caracterizados pela individualidade e 
subjetividade, pois criam situações jurídicas concretas e pessoais, 
como ocorre nos contratos. As regras neles traçadas aplicam-se 
apenas às partes envolvidas. 
 
 
c) Atos-condição: servirão como uma ponte entre o ato-regra 
e o indivíduo. São aqueles praticados quando alguém se vincula a 
uma situação jurídica preestabelecida pelos atos regras, sujeitando-
se a alterações unilaterais. Exemplos: aceitação de cargo público. 
 
Hely Lopes Meirelles54 apresenta uma definição diferente, 
conceituando como “todo aquele que se antepõe a outro para permitir 
a sua realização”. Cita como exemplo o concurso que é ato-condição 
para nomeação e a concorrência que é ato-condição para os 
contratos administrativos. 
 
 
- QUANTO À RETRATABILIDADE 
 
a) Revogáveis: são aqueles que podem ser extintos pela 
Administração Pública com base em critérios exclusivamente 
administrativos, quais sejam, oportunidade e conveniência. Exemplo: 
revogação de autorização que possibilitava o fechamento de rua para 
realização de festa junina. 
 
53 Trata-se de classificação dos atos jurídicos em geral e não apenas de atos administrativos, mas já foi 
objeto de questões de concursos público. 
 
54 MEIRELLES, Hely Lopes. DireitoAdministrativo Brasileiro. 33ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 178. 
 
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b) Irrevogáveis: não podem ser retirados no mundo jurídico por 
critérios administrativos, como ocorre com licença concedida para 
exercer profissão, que se classifica como ato vinculado. Quando 
estudarmos mais adiante revogação, apresentarei outros atos que 
não são passíveis de revogação. 
 
 
Finalmente!!! Ufa! Estudar classificação é cansativo, mas é 
necessário. Quem pretende obter aprovação em concurso público não 
pode se contentar com apenas as principais classificações, pois se na 
prova cai uma que você não estudou lá se vão 100 posições por conta 
de uma questão. Prefiro pecar pelo excesso... 
 
 
4.5. ESPÉCIES 
 
Adotando-se como base as lições de Hely Lopes Meirelles, os atos 
administrativos constituem-se nas seguintes espécies: 
 
ATOS NORMATIVOS 
 
São manifestações da Administração Pública com conteúdo geral e 
abstrato, cujo objetivo é esclarecer o conteúdo das leis, viabilizando a 
sua aplicação. 
 
Devem ser fiéis às disposições legais, restringindo-se aos limites por 
ela impostos. 
 
Seu conteúdo é semelhante ao das leis no aspecto da generalidade, 
abstração e obrigatoriedade, porém, diferentemente destas, não 
podem inovar no ordenamento jurídico pátrio, criando direitos e 
obrigações que não estejam previstos em lei. 
 
Daí serem considerados lei em sentido material, pois o seu conteúdo 
assemelha-se em alguns aspectos à lei, e não em sentido formal, 
uma vez que são aprovados como atos normativos derivados (não 
são aprovados como leis). 
 
 
- Decretos: é a forma dos atos praticados privativamente pelos 
Chefes do Podes Executivos (Presidente da República, Governadores 
e Prefeitos), podendo ser gerais ou individuais. 
 
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Se gerais (decreto geral), são considerados lei em sentido material, 
pois seus comandos alcançam indeterminados destinatários que se 
encontram na mesma situação jurídica, como ocorre com o 
Regulamento do Imposto de Renda. Porém, não criam direitos ou 
obrigações (não inovam). Daí serem considerados ato normativo 
derivado, pois têm como escopo esclarecer o conteúdo da lei 
viabilizando a sua aplicação. A lei é considerada ato normativo 
originário, porque cria direito novo. 
 
O decreto geral é também denominado pela doutrina de decreto 
regulamentar ou decreto executivo. 
 
Se individuais (decreto individual), direcionam-se a pessoa ou 
grupo de pessoas determinados, como é o caso de um decreto de 
desapropriação de imóvel ou nomeação de servidor. 
 
Retomando aqui à discussão quanto ao conceito de ato 
administrativo, em sentido amplo tanto o decreto geral como o 
individual seriam exemplos desta categoria de atos. Contudo, em 
sentido restritivo, que é a posição majoritária, apenas os decretos 
individuais podem ser considerados atos administrativos. 
 
 
- Regulamentos: o art. 84, IV, da Constituição Federal, preceitua 
que compete privativamente ao Presidente da República (e também 
aos demais Chefes do Executivo, por força do princípio da simetria 
constitucional) expedir decretos e regulamentos para fiel execução 
das leis. 
 
De acordo com lição de José dos Santos Carvalho Filho55, 
 
“A despeito de serem exteriorizados através de forma própria, 
constituem apêndices de outros atos, mais comumente de 
decretos (embora nem sempre). Esses atos é que os colocam em 
vigência. Trata-se, no entanto, de atos diversos – um é o 
regulamento e outro é o ato administrativo que o põe em vigor 
no mundo jurídico. No que concerne à função regulamentadora, 
no entanto, o objeto (ou conteúdo) de decretos regulamentares 
é regulamentos mostra-se idêntico, isto é, destinam-se aos 
mesmos fins. 
 
Dois são os aspectos que distinguem os decretos e os 
regulamentos: 1º) os decretos têm força jurígena própria, ou 
seja, vigoram por sim mesmos como atos independentes, ao 
 
55
 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 18ª ed. R.J.: Lumen Juris, 2007. p. 123. 
 
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passo que os regulamentos são atos dependentes e, por isso, 
não têm força própria que os impulsione para a vigência; 2º) os 
decretos podem ser normativos (como é o caso dos decretos de 
execução) ou individuais; os regulamentos, ao contrário, só se 
projetam como atos normativos”. 
 
 
- Instruções normativas: nos termos do art. 87, parágrafo único, 
da Constituição Federal, são atos expedidos pelos Ministros de Estado 
com o objetivo de viabilizar a execução das leis, decretos e 
regulamentos. Também são utilizadas por outros órgãos superiores 
com o mesmo propósito. 
 
 
- Regimentos: têm como objetivo regulamentar o funcionamento 
dos órgãos colegiados (ex: regimento interno do Conselho de 
Contribuintes do Ministério da Fazenda) e das corporações legislativas 
e judiciárias (exs: regimento interno do Senado Federal e do supremo 
Tribunal Federal). Em regra, são colocados em vigência por 
resoluções. 
 
 
- Resoluções: é o modo pelo qual se externam as deliberações dos 
órgãos colegiados e casas legislativas e judiciárias. São atos 
inferiores aos regulamentos e aos regimentos. Não são expedidos 
pelos Chefes do Poder Executivo. 
 
 
- Deliberações: são atos normativos (quando serão atos gerais) ou 
decisórios (hipótese que serão atos individuais) emanados dos órgãos 
colegiados e das casas legislativas ou judiciárias. As deliberações 
gerais são superiores às deliberações individuais, uma vez que 
aquelas só se revogam por outra deliberação geral. 
 
 
ATOS ORDINATÓRIOS 
 
São utilizados para disciplinar o funcionamento da 
Administração Pública e a conduta funcional de seus agentes. 
 
Têm por origem o poder hierárquico e apenas alcançam os agentes 
públicos que estejam subordinados à autoridade que os expediu. Não 
atingem os particulares. 
 
- Instruções: constituem-se em ordens internas emanadas dos 
superiores hierárquicos para os subalternos. São escritas e gerais, 
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tendo como objetivo orientar os subalternos quanto ao modo e forma 
de execução de determinado serviço público. 
 
 
- Circulares: possuem o mesmo objetivo das instruções, porém são 
de menor generalidade, pois alcançam determinados servidores ou 
agentes públicos incumbidos da prática de certo serviço ou de 
atribuições especiais. 
 
 
- Avisos: podem ser utilizados como veículos de notícias ou assuntos 
relacionados à atividade administrativa. Em regra, são utilizados 
pelos Ministros de Estados para tratarem de temas relacionados aos 
seus respectivos ministérios. 
 
 
- Portarias: são utilizadas pelos chefes de órgãos para expedição de 
ordens gerais ou especiais a seus subalternos. Também são usadas 
para dar início a sindicâncias e processos administrativos. 
 
 
- Ordens de serviço: são instrumentos utilizados para transmitir 
determinações aos subordinados de como executar determinado 
serviço. Ocorre de serem substituídas por circulares. 
 
 
- Provimentos: servem como veículos para determinações e 
instruções que visem à regularização e uniformização de serviços. 
São utilizados pelos tribunais e Corregedorias. 
 
 
- Ofícios: são comunicações escritas entre autoridades, entre 
superiores e subalternos