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MATERIAL DIDÁTICO POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO EDUCACIONAL CREDENCIADA JUNTO AO MEC PELA PORTARIA Nº 2.861 DO DIA 13/09/2004 0800 283 8380 www.portalprominas.com.br Todos os direitos reservados ao Instituto Prominas de acordo com a convenção internacional de direitos autorais. Nenhuma parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Instituto Prominas. SUMÁRIO INTRODUÇÃO ............................................................................................................................................... 3 UNIDADE 1 – POLÍTICAS PÚBLICAS ...................................................................................................... 7 1.1 TIPOLOGIA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS....................................................................................................... 8 1.2 OS ATORES NAS POLÍTICAS PÚBLICAS .................................................................................................... 11 1.3 O CICLO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS ......................................................................................................... 15 UNIDADE 2 – POLÍTICAS PÚBLICAS EDUCACIONAIS .................................................................... 19 UNIDADE 3 - A LEI DE DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO NACIONAL (LDB) LEI Nº 9.394/96 ........................................................................................................................................................... 23 UNIDADE 4 – O PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO ........................................................................ 45 4.1 O PNE DE 2014 ..................................................................................................................................... 47 4.2 AS PRINCIPAIS METAS DO PNE .............................................................................................................. 48 UNIDADE 5 – O FUNDEB – LEI Nº 11.494/07 .......................................................................................... 51 UNIDADE 6 – FUNDO DE FINANCIAMENTO ESTUDANTIL (FIES) ................................................ 57 REFERÊNCIAS ............................................................................................................................................ 62 INTRODUÇÃO Políticas públicas são os meios necessários para a efetivação dos direitos fundamentais, uma vez que pouco vale o mero reconhecimento formal de direitos se ele não vem acompanhado de instrumentos para efetivá-los (FREIRE JR, 2005). Instrumento de um Governo ou uma ação elaborada para enfrentar um problema público, também podendo ser elaborada por uma instituição privada desde que se refira à “coisa pública”, a um “problema público” (RUA, 1998; SOUZA, 2006; SECCHI, 2012). A implementação de Políticas Públicas requer uma disseminação do conhecimento, com a garantia de acesso das pessoas aos recursos tecnológicos, garantia de motivação para a participação e demandam não só o investimento adequado, mas também a existência de pessoal habilitado a lidar com tais ferramentas para que tais ações possam ser concebidas realmente como públicas. Política pública refere-se, portanto, à ação dos governantes que detêm a autoridade e o poder para dirigir a coletividade organizada, bem como às ações da coletividade em apoio ou contrárias às autoridades governamentais (SILVA, 2009). Vamos partir desses entendimentos para discorrermos sobre políticas públicas e legislação educacional. Falar em políticas públicas nos leva de imediato a algumas questões básicas: 1º As demandas que podem ser novas, as demandas recorrentes e as demandas reprimidas. 2º Ajuste fiscal! Sim. Essa é uma questão crucial nos dias atuais e que Estados e Municípios ainda não conseguiram fazer a leitura correta de como equilibrar as contas públicas para atender às necessidades básicas para a população. Quanto à legislação educacional ela se constitui de um conjunto de leis que regulariza determinada matéria e tem como objetivo, organizar a vida de um país. No nosso caso, a educação é organizada e regida por um desses conjuntos que chamamos de ‘legislação educacional’ e se baseia na Constituição Federal de 4 19881, em leis como a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) - Lei nº 9.394/962, o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) - Lei nº 8.069/903, o Plano Nacional de Educação (PNE) - Lei nº 13.005/144 e outras documentos mais específicos como os Atos Normativos do Conselho Nacional de Educação e as resoluções. A existência de uma legislação representa muito mais que um conjunto de ordens a serem cumpridas. Trata-se, antes de tudo, da superação do poder do mais forte, do mais rico ou qualquer outro fator de distinção entre os indivíduos. Representa o estabelecimento de uma igualdade entre as pessoas na definição ou garantia dos direitos. Com as leis, todos passaram a ter sua conduta limitada, mas, por outro lado, têm maior possibilidade de proteção de seus direitos (PACHECO; CERQUEIRA, 2013, p. 24). Nosso módulo começa então por conceitos básicos como política, política pública, política educacional, algumas tipologias e seu ciclo e fecharemos com a legislação voltada à educação. O Plano Nacional de Educação, a lei que rege o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) e o Fundo de Financiamento ao Estudante (FIES) completam nosso módulo. Desejamos boa leitura e bons estudos, mas antes algumas observações se fazem necessárias: 1) Ao final do módulo, encontram-se muitas referências utilizadas efetivamente e outras somente consultadas, principalmente artigos retirados da World Wide Web (www), conhecida popularmente como Internet, que devido ao acesso facilitado na atualidade e até mesmo democrático, ajudam sobremaneira para enriquecimentos, para sanar questionamentos que por ventura surjam ao longo da leitura e, mais, para manterem-se atualizados. 1 Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm 2 Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9394.htm 3 Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8069.htm 4 Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/l13005.htm 5 2) Deixamos bem claro que esta composição não se trata de um artigo original5, pelo contrário, é uma compilação do pensamento de vários estudiosos que têm muito a contribuir para a ampliação dos nossos conhecimentos. Também reforçamos que existem autores considerados clássicos que não podem ser deixados de lado, apesar de parecer (pela data da publicação) que seus escritos estão ultrapassados, afinal de contas, uma obra clássica é aquela capaz de comunicar-se com o presente, mesmo que seu passado datável esteja separado pela cronologia que lhe é exterior por milênios de distância. 3) Em se tratando de Jurisprudência, entendida como “Interpretação reiterada que os tribunais dão à lei, nos casos concretos submetidos ao seu julgamento” (FERREIRA, 2005)6, ou conjunto de soluções dadas às questões de direito pelos tribunais superiores, algumas delas poderão constar em nota de rodapé ou em anexo, a título apenas de exemplo e enriquecimento. 4) Por uma questão ética, a empresa/instituto não defende posições ideológico-partidária, priorizando o estímulo ao conhecimento e ao pensamento crítico. 5) Pedimos compreensão por usar a lógica ocidental tradicional que funciona como uma divisão binária: masculino x feminino, macho x fêmea ou homem x mulher, mas na medida do possível iremos nos adequandoà identidade de gênero, cientes de que no mundo atual as pessoas tem liberdade de se expressarem de forma tão diversa e plural e que o respeito à singularidade e a tolerância de cada indivíduo torna-se fator de extrema importância. 6) Sabemos que a escrita acadêmica tem como premissa ser científica, ou seja, baseada em normas e padrões da academia, portanto, pedimos licença para fugir um pouco às regras com o objetivo de nos aproximarmos de vocês e para que os temas abordados cheguem de maneira clara e objetiva, mas não menos científicos. Por fim: 5 Trabalho inédito de opinião ou pesquisa que nunca foi publicado em revista, anais de congresso ou similares. 6 FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Novo Dicionário Eletrônico Aurélio. Versão 5.0. Editora Positivo, 2005. 6 7) Deixaremos em nota de rodapé, sempre que necessário, o link para consulta de documentos e legislação pertinente ao assunto, visto que esta última está em constante atualização. Caso esteja com material digital, basta dar um Ctrl + clique que chegará ao documento original e ali encontrará possíveis leis complementares e/ou outras informações atualizadas. Caso esteja com material impresso e tendo acesso à Internet, basta digitar o link e chegará ao mesmo local. 7 UNIDADE 1 – POLÍTICAS PÚBLICAS Denomina-se política a ciência de bem governar um povo, constituído em Estado. Em um Estado democrático, essa governabilidade é exercida pelo poder público, via representantes conduzidos ao poder, direta ou indiretamente, pelo povo (MACHADO; KYOSEN, 2000). Assim, a política tem como objetivo estabelecer os princípios que se mostrem indispensáveis à realização de um governo, tanto mais perfeito, quanto seja o desejo de conduzir o Estado ao cumprimento de suas precípuas finalidades, isto é, em melhor proveito dos governados. A política mostra o corpo de doutrinas, indispensáveis, ao bom governo de um povo, dentro das quais devem ser estabelecidas as normas jurídicas necessárias ao bom funcionamento das instituições administrativas do Estado. Quando o Estado busca, em suas realizações, o atendimento a necessidades sociais básicas da população, seja através de garantias e ações concernentes à assistência social, saúde, educação, segurança, entre outros, verifica-se a implementação e efetivação da política social por parte daquele. Apesar de surgir como uma concepção universalista, por exemplo, na França, pós-revolução de 1789, com o passar do tempo vai ganhando uma conotação mais focalizada – destinada aos mais “desfavorecidos”, como políticas compensatórias promovidas pelo Estado para minimizar a “questão social” (a forma como as elites político-econômicas chamavam as epidemias, os enormes contingentes de desempregados, a violência urbana e as manifestações populares contra a pobreza e a exploração fabril). Somente no século XX, em especial na Europa Ocidental, após a Segunda Guerra Mundial, é que ressurge a ideia de política pública como um direito que todo cidadão possui, independente da sua condição social. Assim, as políticas públicas sociais são um dos principais instrumentos de integração entre Estado, Governos e sociedade, e, por isso, torna-se indispensável entender os fatores históricos, políticos, culturais e ideológicos, bem como os movimentos sociais que desencadearam os construtos político-sociais do Estado 8 como promotor de bens e serviços públicos, percebendo seu papel dentro do quadro das ideias neoliberais apresentadas pela dinâmica do Estado contemporâneo no qual nos situamos hoje, compreendendo a importância das políticas públicas sociais como instrumento de desenvolvimento e inclusão social (PEREIRA; SILVA, 2014). Guarde... Política Pública é um conceito muito utilizado no discurso dos gestores e das lideranças da sociedade civil, mas dificilmente paramos para pensar em seu significado. Sua caracterização foi necessária quando, em dado momento da história moderna, as pessoas perceberam que a burocracia estatal não deveria apenas garantir a ordem e a segurança social, mas também prover serviços destinados a diminuir as desigualdades sociais e promover o crescimento econômico. Portanto, política pública compreende o conjunto de intervenções e ações do Estado orientadas para a geração de impactos nas relações sociais, sendo as mais conhecidas as políticas de educação, saúde, assistência social, transporte e habitação, entre outros (SANTOS, 2009). A expressão “política social” refere-se às políticas consideradas do ponto de vista setorial, ou de uma questão pública em particular da sociedade. Entre elas incluem-se as de educação, saúde, transportes, entre tantas outras (HEIDEMANN, 2010). Pode-se dizer que toda política social é uma política pública, no entanto, nem toda política pública é uma política social. Ou seja, as políticas sociais se configuram em um subconjunto de um conjunto maior que denominamos políticas públicas. Assim, as políticas sociais são direcionadas a aspectos particulares da sociedade e por isso são consideradas políticas setoriais. 1.1 Tipologia das políticas públicas São vários os caminhos que podemos seguir quando se trata de apresentar, analisar e escolher o tipo de política a ser escolhida e/ou implementada, 9 principalmente se pensarmos que as políticas públicas podem e têm objetivos e particularidades distintas. Por “tipo” podemos entender modelo, coisa que reúne em si características distintivas de uma classe, ou ainda símbolo, algo exemplar. Em sua revisão de literatura sobre políticas públicas, Souza (2012) fala dos principais modelos explicativos que foram desenvolvidos para se entender melhor como e por que o governo faz ou deixa de fazer alguma ação que repercutirá na vida dos cidadãos. Antes de falarmos desses modelos, vamos aos critérios expostos por Teixeira (2002), ao considerar importante alguns tipos de políticas, para que se possa definir o tipo de atuação que se pode ter frente a sua formulação e implementação. a) Quanto à natureza ou grau da intervenção: a.1) estrutural – buscam interferir em relações estruturais como renda, emprego, propriedade, entre outros; a.2) conjuntural ou emergencial – objetivam suavizar uma situação temporária, imediata. b) Quanto à abrangência dos possíveis benefícios: b.1) universais – para todos os cidadãos; b.2) segmentais – para um segmento da população, caracterizado por um fator determinado (idade, condição física, gênero, entre outros); b.3) fragmentadas – destinadas a grupos sociais dentro de cada segmento. c) Quanto aos impactos que podem causar aos beneficiários, ou ao seu papel nas relações sociais: c.1) distributivas – visam distribuir benefícios individuais, costumam ser instrumentalizadas pelo clientelismo; 10 c.2) redistributivas – visam redistribuir recursos entre os grupos sociais, buscando certa equidade, retiram recursos de um grupo para beneficiar outros, o que provoca conflitos; c.3) regulatória – visam definir regras e procedimentos que regulem comportamento dos atores para atender interesses gerais da sociedade; não visariam benefícios imediatos para qualquer grupo. Ainda para falarmos dessa tipologia, o cientista político americano Theodore Lowi (1931-2017) desenvolveu a talvez mais conhecida tipologia sobre política pública, elaborada através de uma máxima: a política pública faz a política. Com essa máxima Lowi quis dizer que cada tipo de política pública vai encontrar diferentes formas de apoio e de rejeição e que disputas em torno de sua decisão passam por arenas diferenciadas. Para Lowi, a política pública pode assumir quatro formatos: a) o primeiro é o das políticas distributivas, decisões tomadas pelo governo, que desconsideram a questão dos recursoslimitados, gerando impactos mais individuais do que universais, ao privilegiar certos grupos sociais ou regiões, em detrimento do todo; b) o segundo é o das políticas regulatórias, que são mais visíveis ao público, envolvendo burocracia, políticos e grupos de interesse; c) o terceiro é o das políticas redistributivas, que atinge maior número de pessoas e impõe perdas concretas e no curto prazo para certos grupos sociais, e ganhos incertos e futuro para outros; são, em geral, as políticas sociais universais, o sistema tributário, o sistema previdenciário e são as de mais difícil encaminhamento; d) o quarto é o das políticas constitutivas, que lidam com procedimentos. Cada uma dessas políticas públicas vai gerar pontos ou grupos de vetos e de apoios diferentes, processando-se, portanto, dentro do sistema político de forma também diferente. 11 1.2 Os atores nas políticas públicas Aos participantes (pessoas e/ou grupos) que apresentam propostas, que reivindicam alguma ação ou que a executam transformando-as em políticas públicas, podemos denominar ‘atores’. Esses atores que participam do processo que envolve desde a discussão, criação, execução e avaliação das Políticas Públicas, são geralmente divididos em dois grupos: os ‘estatais’ (oriundos do Governo ou do Estado) e os ‘privados’ (oriundos da Sociedade Civil). Os atores estatais são aqueles que exercem funções públicas no Estado, tendo sido eleitos pela sociedade para um cargo por tempo determinado (os políticos), ou atuando de forma permanente, como os servidores públicos (que operam a burocracia) (SEBRAE/MG, 2008). No processo de definição de políticas públicas, sociedades e Estados complexos como os constituídos no mundo moderno estão mais próximos da perspectiva teórica daqueles que defendem que existe uma “autonomia relativa do Estado”, o que faz com que o mesmo tenha um espaço próprio de atuação, embora permeável a influências externas e internas (EVANS, RUESCHMEYER e SKOCPOL, 1985 apud SOUZA, 2006). Essa autonomia relativa gera determinadas capacidades, as quais, por sua vez, criam as condições para a implementação de objetivos de políticas públicas. A margem dessa “autonomia” e o desenvolvimento dessas “capacidades” dependem, obviamente, de muitos fatores e dos diferentes momentos históricos de cada país. Apesar do reconhecimento de que outros segmentos que não os governos se envolvem na formulação de políticas públicas, tais como os grupos de interesse e os movimentos sociais, cada qual com maior ou menor influência a depender do tipo de política formulada e das coalizões que integram o governo, e apesar de uma certa literatura argumentar que o papel dos governos tem sido encolhido por fenômenos como a globalização, a diminuição da capacidade dos governos de intervir, formular políticas públicas e de governar não está empiricamente comprovada. Visões menos ideologizadas defendem que, apesar da existência de limitações e constrangimentos, estes não inibem a capacidade das instituições governamentais de governar a sociedade (PETERS, 1998, p. 409 apud SOUZA, 12 2006), apesar de tornar a atividade de governar e de formular políticas públicas mais complexa. Santos (2009) explica de maneira bem didática a estrutura/rotina de elaboração e funcionamento das políticas públicas que merece ser exposta. Vejamos: O Estado só existe se for financiado pela sociedade, por meio de impostos coletados entre pessoas físicas (cidadãos) e jurídicas (empresas). Esses impostos formam um fundo público, ou seja, um caixa administrado pelo Poder Executivo no qual devem ser depositadas todas as receitas e retiradas todas as despesas do Estado. Além dos recursos orientados para sua própria manutenção, parte dessas receitas estatais deve custear as políticas públicas que, ao lado da administração da justiça e da segurança, é uma das suas principais funções. Entretanto, a concepção de política pública nasce entrelaçada com a ideia de intervenção estatal. Nesse sentido, só poderia ser elaborada e executada pelos agentes públicos, em outras palavras, funcionários selecionados para compor a burocracia estatal. O desenho institucional para a política pública seria, nessa concepção, o seguinte: a democracia representativa garantiria a seleção (por meio de eleições periódicas) dos ocupantes do Executivo e do Legislativo; os primeiros seriam responsáveis pela seleção (via concursos) e gestão dos funcionários públicos; esses utilizariam seus conhecimentos técnicos para planejar, construir, executar e monitorar um conjunto de ações estatais visando ao atendimento dos direitos dos cidadãos. Ainda de acordo com essa concepção, caberia a outros órgãos estatais – Tribunais de Contas, Controladorias, Ministério Público, Legislativo – todo o processo de fiscalização orçamentária e de toda a execução das atividades do Executivo. Nessa forma de compreensão de política pública, ela é uma atividade técnica e só pode ser questionada “tecnicamente” por outros profissionais da burocracia ou, no limite, “politicamente” no parlamento pelos representantes eleitos pelo povo. E essa concepção fica ainda mais reforçada quando essas ações estatais perdem seu traço universalista para um contorno mais focalizado, pois nesse caso é preciso utilizar as ferramentas teóricas da Economia, da Estatística e da Sociologia para definir quem é “pobre” e quem deve ser beneficiado pelas ações do Estado. 13 O mesmo autor ressalta que essa visão, bastante limitada sobre a formulação da política pública, implica reconhecer apenas a burocracia estatal como protagonista de todo o processo de construção e execução. Ocorre que a Constituição de 1988 e outras leis infraconstitucionais que a sucederam atribuem a outros atores sociais uma participação significativa em toda elaboração e monitoramento dessas ações e atividades. Antes de responder quem seriam esses atores, devemos lembrar que mesmo dentro de um Governo, nem todos pensam e aspiram igualmente. Podemos encontrar os interesses “técnicos” dos funcionários de carreira e os interesses “políticos” dos funcionários nomeados. Em geral, aos primeiros é atribuída a preocupação com as ações de longo prazo (políticas de Estado), enquanto aos segundos é associada a preocupação com as ações de curto prazo (políticas de governo). Ainda que essa divisão não seja assim tão rígida, e muitas vezes é possível observar até uma inversão nessas expectativas, é preciso considerar que aquilo que chamamos Governo não é um bloco com uma posição única, logo, é natural emergir conflitos em seu próprio seio; um exemplo disso seria a relação entre o gestor e os sindicatos de funcionários públicos. Poderíamos até mesmo discorrer sobre as diferentes perspectivas de ocupantes de secretarias com funções diferentes, como seria, por exemplo, o caso de um secretário de educação – preocupado com a expansão dos gastos nessa área – e de um secretário de finanças – focado na missão de conter qualquer tipo de gasto. Mas fiquemos por ora com essa ideia da multiplicidade de interesses governamentais (SANTOS, 2009). Desmembrando o grupo de atores públicos ou estatais, poderíamos citar os deputados e senadores (responsáveis pela aprovação do orçamento que define quanto será gasto por cada Política Pública), governadores, deputados estaduais (responsáveis pela elaboração de Políticas Públicas estaduais), prefeitos e vereadores (que, além de elaborar as políticas municipais, se utilizam de seu prestígio político para apresentar reivindicações de suas localidades a deputados, senadores e ao Poder Executivo Federal e Estadual), ministros de Estado, servidores do MDIC (mais especificamente do Departamento de Micro, Pequenas e Médias Empresas), do Ministério da Cultura; do Ministério do Turismo (uma vez que uma das ações da política é a chamada Rotas de Turismo),servidores dos órgãos estaduais referentes ao artesanato, dentre outros. 14 Já os artesãos e suas associações, entidades de apoio ao desenvolvimento das micro e pequenas empresas, bem como as que se dedicam ao desenvolvimento do empreendedorismo em nossa sociedade, grupos ligados a atividades turísticas e culturais são alguns dos atores privados envolvidos nessa política (SEBRAE/MG, 2008). Também no grupo de atores privados, vamos encontrar aqueles que não possuem vínculo direto com a estrutura administrativa do Estado. Fazem parte desse grupo: a imprensa; os centros de pesquisa; os grupos de pressão, os grupos de interesse e os lobistas; as Associações da Sociedade Civil Organizada (SCO); as entidades de representação empresarial; os sindicatos patronais; os sindicatos de trabalhadores; outras entidades representativas da Sociedade Civil Organizada (SCO). Vamos pensar nos fornecedores de insumos e serviços ao poder público. Como o Estado precisa contratar dessas empresas, quase tudo para oferecer a execução das políticas sociais à população, então foi preciso construir processos para esse tipo de contratação, e o principal deles é a licitação, espécie de leilão, na qual as empresas que oferecem o menor preço dentro das especificações exigidas ganham o contrato. Essa relação é um dos principais focos de corrupção quando a devida transparência não é garantida. Mas mesmo quando não há irregularidades do ponto de vista legal, pode aparecer outro problema: as relações informais entre os gestores públicos e as empresas. Como o Estado é, muitas vezes, o principal cliente dessas empresas, ocorre todo o tipo de persuasão das empresas para com os gestores, tanto os de carreira quanto os comissionados. E pode ocorrer muitas vezes uma verdadeira ingerência do setor privado na própria elaboração do desenho da política pública, no sentido de “sugestões” para favorecê-los como o 15 principal fornecedor, ainda que não apareça como ilegal ou irregular (SANTOS, 2009). Como exemplo mais que recente, temos os desdobramentos da Operação Lava-jato que está em andamento e não precisa maiores esclarecimentos, não é mesmo? Já nos basta os jornais e telejornais com novidades a cada dia... Por fim, no grupo da sociedade civil, encontraremos os usuários dos serviços provenientes das políticas públicas e aqueles que lutam pela garantia dos direitos dos cidadãos. Enfim, a diversidade de interesses acaba sendo um problema para o gestor de políticas públicas. Pautas muito específicas, pouca arrecadação, pouco caixa, desvios de verbas, mal uso do dinheiro público, controle ineficiente são apenas alguns dos gargalos para que as políticas públicas sejam efetivas, eficientes e atendam aos cidadãos que geram impostos para tais fins. 1.3 O ciclo das políticas públicas Último ponto que precisamos entender um pouco antes de falarmos das políticas públicas voltadas para a educação é justamente o modo como acontece a formulação de um políticas pública. O modelo do “ciclo das políticas públicas”, “policy cicle” é uma concepção abstrata do processo político, que embora não corresponda exatamente ao que acontece na prática, funciona como um recurso de análise das políticas públicas. Por isso é chamado “Modelo Heurístico” (RUA, 2013). É um esquema de visualização e interpretação que organiza a vida política pública em fases sequenciais e interdependentes, no entanto, apesar de sua utilidade heurística, o ciclo de políticas públicas raramente reflete a real dinâmica ou vida de uma política pública, tanto que as fases geralmente se apresentam misturadas e as sequências se alternam, mas basicamente são sete as fases principais: i. Identificação do problema; ii. Formulação da agenda; 16 iii. Formulação de alternativas; iv. Tomada de decisão; v. Implementação; vi. Avaliação; vii. Extinção. A importância da concepção do “ciclo das políticas públicas” decorre do fato de que suas etapas correspondem a uma sequência de elementos do processo político-administrativo e podem ser investigadas no que diz respeito aos atores, às suas relações, seus recursos de poder, às redes políticas e sociais e às práticas que se encontram tipicamente em cada fase (RUA, 2013). Basicamente é isto: agenda, em que são selecionadas as prioridades; formulação, em que são apresentadas soluções ou alternativas; implementação, em que são executadas as políticas; avaliação, em que ocorre a análise das ações tomadas. Rua (2013) reafirma a questão colocada acima: na teoria, são estas as fases que correspondem às Políticas Públicas, mas na prática, tais etapas se misturam entre si e nem sempre seguem a sequência proposta, sendo tal segmentação mais significativa para uma melhor compreensão do assunto. 17 Versão simplificada Versão detalhada Para Frey (2000), o ciclo das políticas compreende as seguintes fases: percepção e definição de problemas, ‘agenda-setting’, elaboração de programas e 18 decisão, implementação de políticas e, finalmente, a avaliação de políticas e a eventual correção da ação. Saravia (2006) distingue os seguintes estágios: formação da agenda, elaboração das alternativas, formulação, implementação, execução, acompanhamento e avaliação. Enfim, apesar dessas ponderações, o ciclo de políticas públicas tem uma grande utilidade: ajuda a organizaras ideias, faz com que a complexidade de uma política pública seja simplificada e ajuda políticos, administradores e pesquisadores a criar um referencial comparativo para casos heterogêneos (SECCHI, 2012). 19 UNIDADE 2 – POLÍTICAS PÚBLICAS EDUCACIONAIS No capítulo II da Constituição Federal de 1988, encontramos no artigo 6º que fazem parte dos direitos sociais, a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma dessa Constituição. Especificamente para a educação, a CF reserva a partir do artigo 205 os desejos, direitos e deveres para sua promoção, com vistas ao pleno desenvolvimento da pessoa. Não há dúvidas de que é dever do Estado implementar políticas públicas capazes de garantir sua qualidade social, bem como o acesso e permanência de todos e de todas; construir espaços de participação direta, indireta e representativa, nos quais a sociedade civil possa atuar efetivamente na definição, gestão, execução e avaliação de políticas públicas educacionais. É necessário que os governos garantam prioridade de recursos financeiros para a educação pública, pois o compromisso com a qualidade é também compromisso financeiro com a educação (FÓRUM MUNDIAL DE EDUCAÇÃO). Também se constitui tarefa de todos acreditarem no direito à educação e exigir que o Estado efetive políticas públicas para a educação de qualidade, concebendo-a não como simples acesso às cadeiras escolares e sim à garantia ao conhecimento historicamente construído. Como subeixos das políticas públicas para educação, podemos enumerar: 1. organizar a educação através de planos e de diretrizes; 2. definir as políticas para infância e juventude; para a diversidade étnico-racial; para a educação inclusiva, para educação infantil, ensino fundamental, ensino médio, educação de jovens e adultos, pós-médio profissionalizante; para o ensino superior; para a educação a distância; para a inclusão digital; para a educação não formal; 3. erradicar o analfabetismo; 4. ampliar as universidades públicas; 20 5. promover avaliação educacional e institucional e o compromisso social; 6. favorecer e incentivar a gestão democrática, direta, participativa e representativa; 7. valorizar os profissionais da educação, dentre outras mais específicas. O movimento de descentralização tambémvale para a educação, transferindo para os municípios uma série de responsabilidades e expectativas, cuja maioria das localidades por falta de infraestrutura física e financeira, tem encontrado sérias dificuldades em atender, mesmo com o repasse de recursos financeiros. Segundo Martins (2007), educação é na prática, o que possibilita instrumentalizar o indivíduo para o desenvolvimento de potencialidades, habilidades e apropriação de conhecimentos que lhe possibilitam alcançar níveis cada vez mais elevados de crítica, criatividade e autonomia, reconhecendo seu valor e capacidade de agir e transformar a realidade, com vistas à melhoria da sua qualidade de vida e da sociedade. Numa analogia em se tratando de políticas públicas, Hofling (2001) assinala que sua definição para uma sociedade reflete os conflitos de interesses, os arranjos feitos nas esferas de poder que perpassam as instituições do Estado e da sociedade como um todo. Um dos elementos importantes deste processo – hoje insistentemente incorporado na análise das políticas públicas – diz respeito aos fatores culturais, àqueles que historicamente vão construindo processos diferenciados de representações, de aceitação, de rejeição, de incorporação das conquistas sociais por parte de determinada sociedade. Com frequência, localiza-se aí procedente explicação quanto ao sucesso ou fracasso de uma política ou programas elaborados; e também quanto às diferentes soluções e padrão adotados para ações públicas de intervenção. Segundo Hofling (2001), a relação entre sociedade e Estado, o grau de distanciamento ou aproximação, as formas de utilização ou não de canais de comunicação entre os diferentes grupos da sociedade e os órgãos públicos – que refletem e incorporam fatores culturais, como acima referidos – estabelecem contornos próprios para as políticas pensadas para uma sociedade. Indiscutivelmente, as formas de organização, o poder de pressão e articulação de diferentes grupos sociais no processo de estabelecimento e reivindicação de 21 demandas são fatores fundamentais na conquista de novos e mais amplos direitos sociais, incorporados ao exercício da cidadania. Em um Estado de inspiração neoliberal, como vive o Brasil atualmente, as ações e estratégias sociais governamentais incidem essencialmente em políticas compensatórias, em programas focalizados, voltados àqueles que, em função de sua “capacidade e escolhas individuais”, não usufruem do progresso social. A presença do Neoliberalismo na educação e os compromissos assumidos pelo governo brasileiro com as determinações das agências internacionais, no traçado das políticas educacionais é o retrato da situação atual. Para Dourado (2002, p. 239), “o Banco Mundial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e agências da Organização das Nações Unidas (ONU) configuram-se como importantes interlocutores multilaterais da agência brasileira” ficando visível, a partir da década de 80, o papel do Banco Mundial, ou seja, sua orientação no sentido de articular educação e produção de conhecimento, por meio do binômio privatização X mercantilização da educação. De acordo com Hofling (2001), ao nos reportamos para a política educacional, ações pontuais voltadas para maior eficiência e eficácia do processo de aprendizagem, da gestão escolar e da aplicação de recursos são insuficientes para caracterizar uma alteração da função política deste setor. Enquanto não se ampliar efetivamente a participação dos envolvidos nas esferas de decisão, de planejamento e de execução da política educacional, estaremos alcançando índices positivos quanto à avaliação dos resultados de programas da política educacional, mas não quanto à avaliação política da educação. Numa sociedade extremamente desigual e heterogênea como a brasileira, a política educacional deve desempenhar importante papel ao mesmo tempo em relação à democratização da estrutura ocupacional que se estabeleceu e à formação do cidadão, do sujeito em termos mais significativos do que torná-lo “competitivo frente à ordem mundial globalizada. Fato é que necessitamos de uma postura firme do Governo Federal em adotar políticas educacionais eficazes para aumentar e melhorar o aprendizado. Essa postura tem grandes chances de levar qualidade para as escolas, situação essencial para aumentar a competitividade e a produtividade da economia brasileira. 22 Guarde... Se “políticas públicas” é tudo aquilo que um governo faz ou deixa de fazer, políticas públicas educacionais é tudo aquilo que um governo faz ou deixa de fazer em educação. Porém, educação é um conceito muito amplo para se tratar das políticas educacionais. Isso quer dizer que políticas educacionais é um foco mais específico do tratamento da educação, que em geral se aplica às questões escolares. Em outras palavras, pode-se dizer que políticas públicas educacionais dizem respeito à educação escolar (OLIVEIRA, 2010). 23 UNIDADE 3 - A LEI DE DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO NACIONAL (LDB) - LEI Nº 9.394/96 Para começo de conversa, vamos à Lei nº 9.394 de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional, seja pública ou privada. Conhecê-la é condição essencial para quem vai trabalhar na área educacional. A organização da educação nacional encontra-se no Título IV: Art. 7º O ensino é livre à iniciativa privada, atendidas as seguintes condições: I - cumprimento das normas gerais da educação nacional e do respectivo sistema de ensino; II - autorização de funcionamento e avaliação de qualidade pelo Poder Público; III - capacidade de autofinanciamento, ressalvado o previsto no art. 213 da Constituição Federal. A liberdade de ensino à iniciativa privada deve atender as condições de cumprimento das normas que regem a educação e, para além disso, devem ter autorização de funcionamento, sendo avaliadas sua qualidade, sob pena de fechamento. Além disso, deve ter capacidade de se autofinanciarem. Art. 8º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em regime de colaboração, os respectivos sistemas de ensino. § 1º. Caberá à União a coordenação da política nacional de educação, articulando os diferentes níveis e sistemas e exercendo função normativa, redistributiva e supletiva em relação às demais instâncias educacionais. § 2º. Os sistemas de ensino terão liberdade de organização nos termos desta Lei. Quando o legislador fala em organização está preocupado em definir os elementos estruturadores da educação escolar, começando pelos sistemas e chegando às escolas. 24 Os artigos 9, 10, 11, 12 e 13 são de natureza atributiva, ou seja, trata da atribuição de responsabilidade dos níveis Federal, Estadual, Municipal, institucional e docente. Portanto, a leitura compreensiva de cada um supõe uma visão de conjunto dos demais, a fim de se preservar o eixo compreensivo de distribuição das tarefas das respectivas incumbências. O art. 14 define as normas da gestão democrática, o qual nos faz lembrar da importância da participação da comunidade escolar para que o projeto político pedagógico (ou proposta pedagógica) seja formatado com “a cara” dessa comunidade e não seja um mero documento burocrático. Art. 15. Os sistemas de ensino assegurarão às unidades escolares públicas de educação básica que os integram progressivos graus de autonomia pedagógica e administrativa e de gestão financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro público. As escolas podem criar seus projetos políticos, havendo forma de gerirem parte dos recursos financeiros que recebem, desde que o façam de acordo com as normas. Os artigos 16, 17 e 18 fazem referência aos elementos que constituem cada sistema (Federal, Estadual, do DF, dos municípios e da iniciativa privada). Já que aestrutura e o funcionamento da educação no Brasil são estabelecidos sob a forma de um sistema, art. 16, vejamos rapidamente o que é um sistema. No dicionário Aurélio (FERREIRA, 2005), sistema é definido em uma página inteira...indo desde um conjunto de elementos, materiais ou ideais, entre os quais se possa encontrar ou definir alguma relação, passando por disposição das partes ou dos elementos de um todo, coordenados entre si, e que funcionam como estrutura organizada, ou ainda, reunião de elementos naturais da mesma espécie, que constituem um conjunto intimamente relacionado. Também se reporta a um conjunto de instituições políticas ou sociais, e dos métodos por elas adotados, encarados quer do ponto de vista teórico, quer do de sua aplicação prática. Lalande (1960 apud SILVA, 2006, p. 10) apresenta uma das definições mais didáticas e de fácil compreensão sobre o termo. Ele o define como “conjunto de elementos, materiais ou não, que dependem reciprocamente uns dos outros, de 25 maneira a formar um todo organizado”. Essa definição apresenta o sistema como um todo formado de partes interdependentes e harmônicas, mas tem sua atenção voltada apenas para o interior do sistema, ignorando o que se passa a sua volta. Drew (1986 apud SILVA, 2006, p. 10), em seu conceito, incorpora as relações com o meio externo à noção de sistema, ao defini-lo como conjunto de componentes ligados por fluxos de energia e funcionando como uma unidade [...] se o sistema recebe energia exterior e devolve energia, diz-se que é um sistema aberto. Se a energia é retida dentro do sistema, diz-se que é um sistema fechado. Um sistema aberto apresenta, necessariamente, fronteira permeável ao ambiente, ou seja, existe um movimento de entrada e saída de elementos através das fronteiras. Ele recebe do ambiente externo novos elementos (inputs) e devolve ao ambiente produtos do sistema (outputs). Na realidade, não podem existir sistemas absolutamente fechados nem completamente abertos. Um sistema absolutamente fechado tenderia à destruição (entropia), por não conseguir renovar-se. Um sistema completamente aberto, em que os elementos entrem e saiam livremente, já não seria um sistema, por não conseguir manter um mínimo de organização. Sendo assim, o sistema aberto sempre dispõe de um subsistema de fronteira, que lhe permite selecionar os inputs e outputs (RODRIGUES, 2008). Em geral, o sistema está contido dentro de um sistema mais amplo, que pode ser chamado de seu “supersistema”. Por outro lado, ele é constituído de partes que também são sistemas de menor magnitude e podem ser chamados de subsistemas. A estrutura sistêmica exige, para seu bom funcionamento, um conjunto de regras orientadoras, normatizadoras da vida em sociedade. Isso significa dizer que a base de sustentação do supersistema ou macrossistema vem traduzida na Constituição Federal (SILVA; FERNANDES, 2011). 26 Sistema, na LDB, refere-se às instituições, que neste caso incluem-se as escolas de vários níveis, e também aos órgãos de gerenciamento (FIRMINO; LIMA, 2016). Nessa linha de pensamento, vejamos a estrutura, ou os tipos de sistemas da educação no Brasil, passando necessariamente por sistema educacional e sistema de ensino, tomando por base as explicações de Branco (2011). a) O sistema educacional é o mais amplo de todos os sistemas, pois abrange processos de ensinar e de aprender que tem raiz na família, na escola, nos partidos políticos, na mídia, nas relações interpessoais, nas associações em geral. O sistema educacional, portanto, vincula-se à educação formal, informal e não formal. O sistema educacional formal é aquele construído dentro da instituição socialmente reconhecida como escola. O processo ensino-aprendizagem traduzido por este sistema é obrigatoriamente sistematizado, ou seja, vem organizado dentro de parâmetros específicos encontrados no mundo da escola, ou seja: currículo, disciplinas, metodologias, objetivos, avaliação e planejamento, num corpo de recursos humanos tecnicamente preparado para alcançar a eficiência e eficácia desse processo. O corpo normativo de sustentação deste sistema é a LDB. O sistema educacional não formal está vinculado às demais instituições socialmente reconhecidas como: família, igreja, mídia, partidos políticos, associações. O processo ensino-aprendizagem que se estrutura nesse modelo sistêmico dispensa o rigor da sistematização das ações presentes no sistema educacional formal, porém o processo de aprendizagem se estrutura efetivamente a partir das especificidades de cada uma dessas instituições. O sistema educacional informal se estrutura basicamente nas relações interpessoais travadas no cotidiano de cada indivíduo e se pauta no senso comum, no conhecimento ou cultura popular, nas interpretações, nas deduções que o homem faz das coisas e dos acontecimentos do seu mundo diário. b) Sistema de ensino diz respeito ao “como” o aluno percorre o sistema educacional formal em seus diferentes níveis e modalidades. O sistema de ensino pode ter uma composição múltipla, ou seja, admite-se a organização do sistema de ensino brasileiro em séries anuais, períodos semestrais, ciclos, alternância regular de períodos de estudos, com base na idade, na competência e em outros critérios, 27 sempre que o processo de aprendizagem assim recomendar. Vejamos o art. 23 da LDB: Art. 23. A educação básica poderá organizar-se em séries anuais, períodos semestrais, ciclos, alternância regular de períodos de estudos, grupos não seriados, com base na idade, na competência e em outros critérios, ou por forma diversa de organização, sempre que o interesse do processo de aprendizagem assim o recomendar. § 1º A escola poderá reclassificar os alunos, inclusive quando se tratar de transferências entre estabelecimentos situados no País e no exterior, tendo como base as normas curriculares gerais. § 2º O calendário escolar deverá adequar-se às peculiaridades locais, inclusive climáticas e econômicas, a critério do respectivo sistema de ensino, sem com isso reduzir o número de horas letivas previsto nesta Lei. c) Sistema escolar diz respeito a uma rede de escolas e sua estrutura de sustentação, estrutura essa representada pela esfera administrativa do ensino (sentido macro) e pela esfera normativa. Essas duas esferas referidas têm vinculação às diferentes estruturas de poder, quais sejam: Poder Federal, Estadual e Municipal. Na esfera ou nível Federal, temos o Ministério da Educação (MEC) como órgão máximo da administração do ensino brasileiro, cabendo-lhe formular e avaliar a política nacional de educação e zelar pela qualidade do ensino. Esse órgão se comunica diretamente com o Conselho Nacional de Educação (CNE), o qual possui atribuições normativas, deliberativas e de assessoramento ao MEC. Em nível Estadual, no polo administrativo, encontramos a Secretaria Estadual de Educação, a qual possui no Estado competência no que se refere à administração, à coordenação e à supervisão das políticas educacionais estaduais. No polo normativo estadual, temos o Conselho Estadual de Educação, órgão consultivo, deliberativo e fiscalizador do sistema estadual de educação. Em nível municipal, temos a Secretaria Municipal de Educação como órgão executivo da administração do ensino. Como órgão normativo municipal, temos o Conselho Municipal de Educação com competência para orientar normativamente toda a rede municipal de ensino. 28 Observe as vinculações da rede de escolas que compõem o sistema escolar: Instituições Públicas Federais de Nível Superior (IFES) – MEC/CNE; Instituições Públicas Estaduais de Ensino Fundamental e Médio – SEED/CEE; Instituições Públicas Municipais de Ensino Infantil e Fundamental – SEMEC/CME. A base das categorias públicas e privadas (Art. 19 e 20 da LDB) encontra apoiono artigo 206 da Constituição Federal, inciso III, que prevê: “pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas e a coexistência de instituições públicas e privadas de ensino”. A vinculação administrativa das instituições educacionais de natureza privada prende-se num primeiro plano à mantenedora da referida organização educacional; no entanto, no que diz respeito ao polo normativo, a iniciativa privada deve obrigatoriamente voltar-se para um dos órgãos normativos do ensino (CNE, CEE ou CME), dependendo do nível ou modalidade de educação ou ensino que ofereça (BRANCO, 2011). Art. 20. As instituições privadas de ensino se enquadrarão nas seguintes categorias: I - particulares em sentido estrito, assim entendidas as que são instituídas e mantidas por uma ou mais pessoas físicas ou jurídicas de direito privado que não apresentem as características dos incisos abaixo; II - comunitárias, assim entendidas as que são instituídas por grupos de pessoas físicas ou por uma ou mais pessoas jurídicas, inclusive cooperativas educacionais, sem fins lucrativos, que incluam na sua entidade mantenedora representantes da comunidade; (Redação dada pela Lei nº 12.020, de 2009) III - confessionais, assim entendidas as que são instituídas por grupos de pessoas físicas ou por uma ou mais pessoas jurídicas que atendem à orientação confessional e ideologia específicas e ao disposto no inciso anterior; 29 IV - filantrópicas, na forma da lei. Sobre as instituições filantrópicas, é importante saber que o que as qualifica, de fato, é o Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social. Um exemplo de instituição filantrópica é a Fundação Bradesco. As instituições confessionais e filantrópicas prestam serviços importantes, relacionados à bolsas de estudo e de projetos sociais (FIRMINO; LIMA, 2016). De modo geral, a estrutura do sistema escolar brasileiro apresenta: a) Estrutura propriamente dita – constituída por uma rede de unidades escolares em seus vários níveis e modalidades, que se dedica à atividade fim do sistema. Possui uma estrutura didática com duas dimensões: a.1) vertical – diferentes níveis de ensino (Educação Básica e Ensino Superior); a.2) horizontal – diferentes modalidades de ensino (Educação de Jovens e adultos, Educação Profissional, Educação Especial, Educação a Distância, entre outras). b) Estrutura de sustentação – refere-se à estrutura administrativa e normativa que sustenta o sistema e compreende: b.1) elementos não materiais – normas, diplomas legais, metodologia de ensino, currículos programas, entre outros; b.2) entidades mantenedoras – Poder Público, entidades particulares, autarquias; 30 b.3) administração – Ministério da Educação, Conselho Nacional de Educação, Conselhos Estaduais e Municipais de Educação, secretarias de educação, entre outros. Essa estrutura representada pela esfera administrativa do ensino e pela esfera normativa tem vinculação com as diferentes estruturas de poder, ou seja: Poder Federal, Estadual e Municipal. Ainda sobre os sistemas de ensino, a LDB nº 9394/96 dispõe que estes: definirão as normas da gestão democrática do ensino público na educação básica (art. 14); assegurarão às unidades escolares públicas de educação básica que os integram progressivos graus de autonomia pedagógica e administrativa e de gestão financeira (art. 15). Além disso, afirma que a União é responsável pela coordenação da política nacional de educação e da articulação entre os diferentes níveis e sistemas de ensino (art. 8º § 1º). A educação nacional está, pois, organizada em três sistemas de ensino distintos, conforme a dependência político-administrativa. Cada um deles é responsável pela organização e manutenção das instituições de ensino de seu sistema e, também, pela elaboração e execução de políticas e planos educacionais para o mesmo. Os sistemas de ensino são: a) Sistema Federal: Sob a responsabilidade da União, do Governo Federal, refere-se às instituições, aos órgãos, às leis e normas, concretizando-se nos Estados e Municípios, nos seus sistemas de ensino. Segundo a LDB (art. 16), o Sistema Federal de Ensino compreende: as instituições de ensino mantidas pela União; as instituições de educação superior criadas e mantidas pela iniciativa privada; e os órgãos federais de educação. E mais: supervisiona e inspeciona as diversas instituições privadas de educação superior. O Governo Federal mantém as seguintes instituições: Universidades Federais; 31 Instituições Isoladas de Ensino Superior; Institutos Federais IFETs; Estabelecimentos de Educação Básica (Colégios de Aplicação); Instituições de Educação Especial. Mais especificamente, no âmbito do Sistema Federal de Ensino, a Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica, vinculada ao Ministério da Educação e de acordo com a Lei nº11.892/087 é constituída pelas seguintes instituições: Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia; Centros Federais de Educação Tecnológica; Escolas Técnicas Vinculadas às Universidades Federais; Universidade Tecnológica Federal do Paraná; Colégio Pedro II. b) Sistema Estadual: É responsável por grande parte dos estudantes de vários graus e modalidades de ensino, professores, servidores, unidades escolares públicas e privadas, além de exercer o controle sobre o ensino supletivo e os cursos livres que ocorrem fora do âmbito escolar, assumindo ainda funções de manutenção do ensino nessa esfera, também exerce funções normativas, deliberativas, consultivas e fiscalizadoras nas redes oficial e particular. O sistema estadual de ensino, bem como o do Distrito Federal, conforme previsto na Constituição Federal de 1988, podem legislar sobre a educação, a cultura, o ensino e o desporto (art. 24 alínea IX). A esse respeito, a LDB, art.10, incisos I e III, explicita que os estados incumbir-se-ão de organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino; e elaborar e executar políticas e planos educacionais, em consonância com as diretrizes e os 7 Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/lei/l11892.htm e que institui a Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica, cria os Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia, e dá outras providências. 32 planos nacionais de educação, integrando e coordenando suas ações e as dos seus municípios. Os sistemas de ensino dos Estados e do Distrito Federal compreendem, de acordo com o art. 17: I - as instituições de ensino mantidas, respectivamente, pelo Poder Público Estadual e pelo Distrito Federal; II - as instituições de educação superior mantidas pelo Poder Público municipal; III - as instituições de ensino fundamental e médio criadas e mantidas pela iniciativa privada; IV - os órgãos de educação estaduais e do Distrito Federal, respectivamente. Parágrafo único. No Distrito Federal, as instituições de educação infantil, criadas e mantidas pela iniciativa privada, integram seu sistema de ensino. Para a regulamentação do ensino na esfera Estadual, sua legislação inclui: a Constituição Federal; a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional; os pareceres e resoluções do Conselho Nacional de Educação; resoluções, portarias e pareceres do Conselho Estadual de Educação; a Legislação Estadual de Diretrizes e Bases do Sistema Educativo; decretos e atos administrativos do Poder Executivo. c) Sistema Municipal: A Constituição Federal de 1988 reconheceu o município como uma instância administrativa, possibilitando-lhe, no campo educacional, a organização de seus sistemas de ensino em colaboração com a União e os Estados. A Constituição Federal também prescreveu que os municípios deverão atuar,sobretudo no ensino fundamental, tanto na zona urbana, quanto na zona rural 33 e na pré-escola, priorizando o atendimento às crianças de 0 a 5 anos, nas creches e pré-escolas. A respeito disso, a LDB dispõe que: Art.11 – os municípios incumbir-se-ão de: I – organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais de ensino, integrando-os às políticas e aos planos educacionais da União e dos Estados; II – exercer ação redistributiva em relação às suas escolas; III – baixar normas complementares para o seu sistema de ensino; IV – autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de ensino; V – oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas e, com prioridade, o ensino fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com os recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e ao desenvolvimento do ensino; VI - assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal. (Incluído pela Lei nº 10.709, de 31.7.2003) Parágrafo único. Os Municípios poderão optar, ainda, por se integrar ao Sistema Estadual de Ensino ou compor com ele um sistema único de educação básica. Os Sistemas Municipais de ensino (art. 18) compreendem: as instituições do ensino fundamental, médio e de educação infantil mantidas pelo poder público municipal; as instituições de ensino infantil criadas e mantidas pela iniciativa privada; os órgãos municipais de educação. Quanto aos níveis e modalidades da educação básica, no Brasil, a educação escolar está organizada em dois níveis: educação básica e educação superior (Arts. 21 a 60). 34 A educação básica está organizada da seguinte maneira: educação infantil, ensino fundamental e ensino médio. A educação infantil (creche e pré-escola) destina-se ao atendimento de crianças de zero a cinco anos de idade; o ensino fundamental destina-se ao atendimento de crianças de seis a quatorze anos; e, o ensino médio, etapa final da educação básica, articula-se à educação profissional. A educação superior está organizada nos seguintes cursos e programas: cursos de graduação; programas de mestrado e doutorado e cursos de especialização, aperfeiçoamento e atualização, no nível de pós-graduação; cursos sequenciais de diferentes campos e níveis; e cursos e programas de extensão. Quanto à categoria administrativa (art.19), as instituições de ensino nos diferentes níveis poderão ser públicas (mantidas e administradas pelo poder público) ou privadas (mantidas e administradas por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado) (SILVA; FERNANDES, 2011; BRANCO, 2011). Com a política de descentralização da educação, a União repassou aos Estados e aos Municípios muitas de suas atribuições. A LDB regulamentou a criação de sistemas, objetivando o estabelecimento de metas, a gestão de recursos financeiros destinados à educação, a supervisão de suas unidades de ensino e seu padrão de qualidade, entre outras necessidades, preconizando a existência de conselhos de educação em nível Nacional, Estadual e Municipal. São modalidade da educação escolar: A educação profissional técnica de nível médio (art. 36) poderá ser articulada com o ensino médio e será desenvolvida de forma integrada para aqueles que tenham concluído o ensino fundamental; concomitante para quem ingresse no ensino médio ou já o esteja cursando, efetuando-se matrículas distintas para cada curso, e podendo ocorrer: na mesma instituição de ensino; em instituições de ensino distintas; em instituições de ensino distintas, mediante convênios de intercomplementaridade, visando ao planejamento e ao desenvolvimento de projeto pedagógico unificado. 35 A Educação de Jovens e de Adultos (EJA) é a modalidade de ensino prevista nos artigos 37 e 38 da LDB para jovens e adultos concluírem o Ensino Fundamental ou Médio. Frise-se que o artigo 37 dá a oportunidade de reparar o direito negado ao cidadão em idade própria, aos estudos, além de equalizar a possibilidade de acesso, permanência e aprendizagem, via educação escolar, visando qualificar, capacitando para o exercício da cidadania e ampliando a chance de torná-lo um cidadão participativo e socialmente produtivo (FIRMINO; LIMA, 2016). O Art. 38 diz que a EJA deverá articular-se, preferencialmente, com a educação profissional, na forma do regulamento (Incluído pela Lei nº 11.741, de 2008). A Educação Profissional não se coloca como um nível de ensino, mas tipo de formação que se integra ao trabalho, à ciência e à tecnologia e conduz ao permanente desenvolvimento de aptidões para a vida produtiva. Está regulamentada nos artigos 39, 40 e 41 da LDB. A Educação Especial, de acordo com o artigo 58 da LDB, é modalidade de educação escolar oferecida preferencialmente na rede regular de ensino, para educandos com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação (Redação dada pela Lei nº 12.796, de 2013). Firmino e Lima (2016) observam que o termo especial não é dado à toa. É muito importante que o sistema escolar esteja preparado para atender todas as diferenças, oferecendo um acesso igualitário e uma educação de qualidade. Isto é possível com um corpo docente especializado, preparado com condições adequadas de trabalho, para que o educando com deficiência não seja apenas um corpo estranho na turma regular. A criação do cadastro (art. 59-A) é um avanço para a Educação Especial, pois possibilita um maior controle do público com altas habilidades e superdotação, visando direcionar a atenção para eles. A modalidade de educação a distância é mais uma forma diferenciada de comunicação pedagógica e de interação professor-aluno, que usa novas tecnologias de comunicação escolar, as quais podem ser usadas no nível da Educação Básica e do Ensino Superior. 36 Na modalidade de Educação Básica do Campo, a educação para a população rural está prevista com adequações necessárias às peculiaridades da vida no campo e de cada região, definindo-se orientações para três aspectos essenciais à organização da ação pedagógica: a) conteúdos curriculares e metodologias apropriadas às reais necessidades e interesses dos estudantes da zona rural; b) organização escolar própria, incluindo adequação do calendário escolar às fases do ciclo agrícola e às condições climáticas; c) adequação à natureza do trabalho na zona rural. Art. 26-A – Nos estabelecimentos de ensino fundamental e de ensino médio, públicos e privados, torna-se obrigatório o estudo da história e cultura afro-brasileira e indígena (Redação dada pela Lei nº 11.645, de 2008). A Educação Escolar Indígena ocorre em unidades educacionais inscritas em suas terras e culturas, as quais têm uma realidade singular, requerendo pedagogia própria em respeito à especificidade étnico-cultural de cada povo ou comunidade e formação específica de seu quadro docente, observados os princípios constitucionais, a base nacional comum e os princípios que orientam a Educação Básica brasileira. Na estruturação e no funcionamento das escolas indígenas, é reconhecida a sua condição de possuidores de normas e ordenamento jurídico próprios, com ensino intercultural e bilíngue, visando à valorização plena das culturas dos povos indígenas e à afirmação e manutenção de sua diversidade étnica, ou seja, a Constituição garante-lhes o direito de utilizar suas línguas maternas e processos próprios de aprendizagem, o que se justifica pela existência de cerca de 1.600 escolas indígenas que hoje possuem cerca de 80 mil alunos índios (Res. CEB nº 3/998). O estudo da história e da cultura afro-brasileira pretende resgatar o débito que a sociedade tem para com os povos indígenas e os afrodescendentes.8 Disponível em: http://portal.mec.gov.br/cne/arquivos/pdf/rceb03_99.pdf - fixa Diretrizes Nacionais para o funcionamento das escolas indígenas, e dá outras providências. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Lei/L11645.htm#art1 http://portal.mec.gov.br/cne/arquivos/pdf/rceb03_99.pdf 37 Conhecer a história desse povo, ajuda na conscientização e objetiva, também, diminuir o preconceito (FIRMINO; LIMA, 2016). Quanto ao art. 28 que se reporta à oferta de educação básica para a população rural, os sistemas de ensino promoverão as adaptações necessárias à sua adequação às peculiaridades da vida rural e de cada região, especialmente: I - conteúdos curriculares e metodologias apropriadas às reais necessidades e interesses dos alunos da zona rural; II - organização escolar própria, incluindo adequação do calendário escolar às fases do ciclo agrícola e às condições climáticas; III - adequação à natureza do trabalho na zona rural. Parágrafo único. O fechamento de escolas do campo, indígenas e quilombolas será precedido de manifestação do órgão normativo do respectivo sistema de ensino, que considerará a justificativa apresentada pela Secretaria de Educação, a análise do diagnóstico do impacto da ação e a manifestação da comunidade escolar. (Incluído pela Lei nº 12.960, de 2014) A peculiaridade quer dizer que os conteúdos curriculares e metodologias estejam apropriadas às reais necessidades. Ou seja: baseado no contexto em que vivem, devendo observar, ainda, as condições de clima, organizando o calendário às fases do ciclo agrícola (FIRMINO; LIMA, 2016). O ensino religioso! Polêmicas à parte, vamos às decisões do Supremo Tribunal Federal que, após quatro sessões de intenso debate, o seu Plenário declarou constitucional, por 6 votos a 5, o ensino religioso confessional na rede pública de ensino brasileira. O voto divergente do ministro Alexandre de Moraes prevaleceu em relação ao do relator, Luís Roberto Barroso, e ficou decidido pela improcedência da ação direta de inconstitucionalidade (ADI 4439) proposta pela Procuradoria-Geral da República contra trechos da Lei de Diretrizes e Bases da Educação e do acordo firmado entre o Brasil e a Santa Sé (Decreto 7.107/20109). No modelo não confessional, as aulas de ensino religioso consistem na exposição neutra e objetiva da prática, história e dimensão social das diferentes religiões, incluindo posições não religiosas. No modelo confessional, uma ou mais 9 Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/decreto/d7107.htm http://www.conjur.com.br/2017-ago-31/moraes-estudante-escolher-qual-religiao-aprender http://www.conjur.com.br/2017-ago-30/ensino-religioso-rede-publica-facultativo-defende-barroso 38 confissões são objeto de promoção; no interconfessional, o ensino de valores e práticas religiosas se dá com base em elementos comuns entre credos dominantes na sociedade. Frise-se que a decisão vale apenas para escolas públicas e não deverá ser seguida pelas instituições privadas de ensino. A educação superior foi contemplada no Capítulo IV, artigos 43 a 57. Há que se observar as muitas exclusões e inclusões ao longo dos seus 21 anos de promulgação, como por exemplo a inclusão do inciso VIII no art. 43 VIII - atuar em favor da universalização e do aprimoramento da educação básica, mediante a formação e a capacitação de profissionais, a realização de pesquisas pedagógicas e o desenvolvimento de atividades de extensão que aproximem os dois níveis escolares. (Incluído pela Lei nº 13.174, de 2015) Segundo Fagundes (2017), esse dispositivo legal pretende, portanto, impor às instituições de educação superior a obrigação de “atuar em favor da universalização e do aprimoramento da educação básica”, estabelecendo que esta obrigação deva ser desempenhada através da “formação e capacitação de profissionais e realização de pesquisas pedagógicas”, bem como pelo “desenvolvimento de atividades de extensão que aproximem os dois níveis escolares”. Para esse consultor da Associação Brasileira de Mantenedores do Ensino Superior (ABMES), tem se mostrado uma crença típica de nossa cultura positivista o entendimento de que os eventuais problemas sociais e culturais podem ser resolvidos com a açodada criação de normas legais. Também tem sido prática recorrente do Estado transferir para os ombros da iniciativa privada encargos que sua incompetência não permite executar de forma satisfatória, sendo exemplos claros disso a formatação imposta pelo Programa Mais Médicos para os cursos de Medicina e a ampliação das exigências de atendimento aos portadores de necessidades educacionais especiais pelas instituições privadas, sempre em evidente substituição à histórica incapacidade do poder público nacional de atendimento dessas relevantes demandas. O exemplo mais recente dessa política de transferência de obrigações, combinada com a crença de que leis formais resolvem problemas sociais e culturais, 39 foi justamente a edição da Lei n° 13.174/2015, acrescentando ao texto do artigo 43 da LDB uma nova finalidade para a educação superior, como já exposto acima. Outro caso de inclusão vem do Decreto n° 9.057/201710 e da Portaria Normativa n° 11/201711 que trouxeram uma nova era para essa modalidade de ensino, na qual as instituições gozam de mais autonomia, inclusive para abertura dos polos de EAD. O artigo 6º da referida portaria normativa, estabelece as condições para criação dos cursos superiores em EAD, por parte das instituições devidamente credenciadas para a modalidade em comento, condições estas decorrentes da categoria administrativa das IES. Ficou evidente o respeito às prerrogativas de autonomia universitária, de modo que as instituições dela detentoras poderão autorizar, por ato interna corporis, a oferta de cursos superiores na modalidade EAD (respeitado o disposto no Decreto n° 5.773/2006), ao passo que as demais instituições deverão observar a obtenção do ato autorizativo necessário. Havia certa controvérsia acerca da obrigatoriedade ou não da existência de atividades presenciais nos cursos de graduação ofertados em EAD, sendo certo, no entanto, que a obrigatoriedade desse tipo de atividade deverá observar o disposto nas diretrizes curriculares nacionais dos cursos ofertados de modo que, havendo previsão de sua obrigatoriedade, serão realizadas na sede e nos polos de apoio presencial, como claramente previsto nos artigos 7º e 8º da normativa em comento: Art. 7º - A organização e o desenvolvimento de cursos superiores a distância devem observar as Diretrizes Curriculares Nacionais – DCN – expedidas pelo Conselho Nacional de Educação – CNE – e a legislação em vigor. Parágrafo único. As formas de cooperação institucional entre as modalidades presencial e a distância deverão estar previstas no PDI e no PPC. 10 Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/D9057.htm que regulamenta o art. 80 da LDB, o qual versa sobre o Poder Público incentivar o desenvolvimento e a veiculação de programas de ensino a distância, em todos os níveis e modalidades de ensino, e de educação continuada. 11 Disponível em: http://www.lex.com.br/legis_27450329_PORTARIA_NORMATIVA_N_11_DE_20_DE_JUNHO_DE_20 17.aspx e que estabelece normas para o credenciamento de instituições e a oferta de cursos superiores a distância. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/D9057.htm http://www.lex.com.br/legis_27450329_PORTARIA_NORMATIVA_N_11_DE_20_DE_JUNHO_DE_2017.aspx http://www.lex.com.br/legis_27450329_PORTARIA_NORMATIVA_N_11_DE_20_DE_JUNHO_DE_2017.aspx 40 Art. 8º - As atividades presenciais, como tutorias, avaliações, estágios, práticas profissionais e de laboratório e defesa de trabalhos, previstasno PDI e PCC, serão realizadas na sede da IES, nos polos EaD ou em ambiente profissional, conforme definido pelas DCN. Conforme Fagundes (2017), as instituições poderão, através de seu PDI e dos projetos pedagógicos de seus cursos superiores, prever a realização obrigatória de atividades presenciais nas situações não exigidas pelas respectivas diretrizes curriculares nacionais, sendo certo, ainda, que não poderão deixar de prever tais atividades quando expressamente exigidas nas mesmas, sendo certo que o artigo 11 da portaria sob análise traz claramente definidas as características necessárias para os polos de EAD onde serão desenvolvidas tais atividades: Art. 11 O polo EaD deverá apresentar identificação inequívoca da IES responsável pela oferta dos cursos, manter infraestrutura física, tecnológica e de pessoal adequada ao projeto pedagógico dos cursos a ele vinculados, ao quantitativo de estudantes matriculados e à legislação específica, para a realização das atividades presenciais, especialmente: I - salas de aula ou auditório; II - laboratório de informática; III - laboratórios específicos presenciais ou virtuais; IV - sala de tutoria; V - ambiente para apoio técnico-administrativo; VI - acervo físico ou digital de bibliografias básica e complementar; VII - recursos de Tecnologias de Informação e Comunicação –TIC; e, VIII - organização dos conteúdos digitais. Um aspecto essencial trazido pela Portaria Normativa n° 11/2017 é a definição acerca da sistemática para criação dos polos de EAD pelas instituições credenciadas, em virtude da extinção da figura do credenciamento dessas unidades. Com efeito, a criação dos polos de EAD será atribuição exclusiva de cada instituição de ensino superior e terá como instrumento de balizamento o conceito institucional obtido no processo de credenciamento ou recredenciamento 41 institucional, a partir do qual fica estabelecido o quantitativo anual de polos que a instituição pode abrir enquanto vigente o conceito satisfatório, nos termos de seus PDI e com vinculação dos cursos ofertados em conformidade com os respectivos projetos pedagógicos, nos termos dos artigos 12 e seguintes da portaria em comento (FAGUNDES, 2017). Nos artigos 61 a 67 da Lei nº 9394/96 encontramos as diretrizes para os profissionais da educação, que de pronto nos mostram os parâmetros para que a formação desses profissionais possa atender aos objetivos dos diferentes níveis e modalidades de ensino e às características de cada fase do desenvolvimento do aluno, mas este tema discutiremos noutro momento do curso junto com a LEI nº 11.494/07 que regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB). Cabe no momento lembrar que o artigo 206, V da Constituição Federal prevê a obrigatoriedade de admissão de professores somente por concurso público de provas e títulos, mas esta realidade ainda está longe de ser alcançada. A ideia com o artigo 67 da LDB é a valorização do profissional, além das condições adequadas de trabalho. Sabemos que estamos um pouco distantes dessa realidade. O Título VII da LDB, em seus artigos 68 a 77, trata dos recursos financeiros, os quais virão de: RECEITAS DE IMPOSTOS – vêm dos tributos arrecadados por cada uma das esferas da administração pública (União, Estados, DF e Municípios); TRANSFERÊNCIAS CONSTITUCIONAIS OU OUTRAS TRANSFERÊNCIAS – vêm de múltiplas bases, por exemplo, 20% do que for arrecadado pela União quando se institui um novo imposto e transferência, aos Estados e DF, de 10% do que for arrecadado, a partir da cobrança de impostos de produtos industrializados pela União. Essas justificativas encontram-se nos artigos 157, 158 e 159 da Constituição; SALÁRIO-EDUCAÇÃO – é uma contribuição social, que tem como objetivo “suplementar as despesas públicas com a educação elementar.”; RECEITA DE INCENTIVOS FISCAIS – é formada dos incentivos fiscais, como o Imposto de Renda, ou de isenções fiscais. Funciona assim: pessoas físicas ou jurídicas que financiarem programas escolares ou bolsas de estudo, com 42 recursos próprios, poderão ter estas despesas abatidas no imposto de renda a pagar; OUTROS RECURSOS PREVISTOS EM LEI – são criadas em situações de emergência, para atender, em caráter provisório. O artigo 69 fala dos valores mínimos fixados na lei orçamentária anual: UNIÃO – aplicará nunca menos que 18%, da receita resultante de seus impostos; ESTADOS, MUNICÍPIOS E DF – nunca menos que 25%. Esses percentuais são os mínimos que as diversas esferas administrativas são obrigadas a aplicar em manutenção e desenvolvimento do ensino. Como são percentuais mínimos, em alguns estados, como São Paulo e Rio Grande do Sul, o percentual aplicado é superior aos 25% obrigatórios em lei (FIRMINO; LIMA, 2016). Quanto ao art. 75 - A ação supletiva e redistributiva da União e dos Estados será exercida de modo a corrigir, progressivamente, as disparidades de acesso e garantir o padrão mínimo de qualidade de ensino. Ação redistributiva é de cunho quantitativo, refere-se à dimensão de insuficiência de recursos (CARNEIRO, 2012). Ação supletiva é de cunho qualitativo. Refere-se à dimensão das dissimetrias sociais. Este dispositivo estabelece uma relação baseada no volume de recursos existentes para a manutenção e desenvolvimento do ensino, e também, no esforço fiscal que cada instância faz para o uso obrigatório em educação básica (FIRMINO; LIMA, 2016). De acordo com o art. 77, as instituições privadas estão fora do rol de alcance dos recursos que trata o mesmo. Por fim, temos as disposições gerais no Título VIII, as quais farão par com tudo o que a LDB afirma em seu texto, estendendo aos índios e seus povos. Sabemos que os povos indígenas foram os primeiros habitantes do Brasil e eles mantêm tradições que devem ser respeitadas. Além disso, o legislador se preocupou em garantir o acesso à informação e conhecimento, para eles e demais povos, 43 visando a integração, tanto que o art. 79 diz que a União apoiará técnica e financeiramente os sistemas de ensino no provimento da educação intercultural às comunidades indígenas, desenvolvendo programas integrados de ensino e pesquisa. Isso quer dizer que não basta oferecer uma educação indígena qualquer. É imperativo que haja adequação das condições de acesso e aprendizagem. Em função disso, a LDB se preocupa em planejar o ensino de acordo com as peculiaridades dos índios, fortalecendo as práticas socioculturais e a língua materna de cada comunidade, oferecendo uma educação que atenda aos anseios, com o aval da própria comunidade indígena (FIRMINO; LIMA, 2016). Em resumo Na Constituição Federal de 1988, a educação enquanto parte dos direitos sociais, de segunda geração, foi amplamente contemplada, e passou a ter um regime jurídico complexo, envolvendo poderes e capacidades, com deveres do Estado e das pessoas (art. 205, CF). Foram várias as situações concretas a serem criadas pelo Poder Público: vagas em creches, escolas, capacitação de profissionais, material didático, entre outros; entretanto, diante da escassez de recursos financeiros, a concretização desses direitos se torna um obstáculo, pois envolve escolhas dos governantes. Todavia, em relação à educação, a CF/1988 impõe como obrigatória sua oferta gratuita pelo Poder Estatal (art. 208, CF). Em relação à LDB, foi um grande avanço em termos de organização, oferecimento e controle das atividades públicas e privadas na educação, pois pormenorizou de forma minuciosa regras para o ensino. Privilegiou ampla liberdade de conteúdo e forma para todos os níveis, em todos os sistemas de ensino, sem criar amarras institucionais e burocráticas (BUENO, 2013). Articulação entre os entes federativo; descentralização para as competências das unidades da federação
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