LIVRO CONTABILIDADE NO SETOR PÚBLICO KLS UNOPAR

Prévia do material em texto

U
N
O
PA
R
CO
N
TA
B
ILID
A
D
E D
O
 SETO
R PÚ
B
LICO
CONTABILIDADE 
DO SETOR PÚBLICO
Contabilidade do 
Setor Público
Carla Patricia Rodrigues Ramos
Vânia de Almeida Silva Machado
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) 
 Machado, Vânia de Almeida Silva
M149c Contabilidade do setor público / Vânia de Almeida
 ISBN 978-85-8482-113-6
 1. Orçamento. 2. Patrimônio. I. Ramos, Carla Patricia 
 Rodrigues. II. Título.
 CDD 657.61
© 2015 por Editora e Distribuidora Educacional S.A 
Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta publicação poderá ser reproduzida 
ou transmitida de qualquer modo ou por qualquer outro meio, eletrônico ou mecânico, 
incluindo fotocópia, gravação ou qualquer outro tipo de sistema de armazenamento e 
transmissão de informação, sem prévia autorização, por escrito, da Editora e 
Distribuidora Educacional S.A.
Presidente: Rodrigo Galindo
Vice-Presidente Acadêmico de Graduação: Rui Fava
Diretor de Produção e Disponibilização de Material Didático: Mario Jungbeck
Gerente de Produção: Emanuel Santana
Gerente de Revisão: Cristiane Lisandra Danna
Gerente de Disponibilização: Everson Matias de Morais
Editoração e Diagramação: eGTB Editora
Silva Machado, Carla Patricia Rodrigues Ramos – 
Londrina: Editora e Distribuidora Educacional S. A., 
2015.
192 p. 
Sumário
Unidade 1 | Orçamento Público e Licitação 
Seção 1 - Orçamento
1.1 | Conceito e histórico do orçamento
1.2 | Planejamento-orçamento
Seção 2 - Princípios Orçamentários
1 | Introdução 
2 | Ciclo Orçamentário 
Seção 3 - Licitações
1 | Introdução
2 | Modalidades de licitações 
3 | Princípios licitatórios 
7
19
11
11
13
23
30
33
33
35
42
Unidade 2 | Receita e Despesa Pública
Seção 1 - Receitas
1 | Conceito
2 | Classificação da receita
3 | Receita orçamentária
55
59
59
60
60
4 | Ingressos Extraorçamentários
5 | Receitas Intraorçamentárias 
6 | Receitas originárias e derivadas
7 | Receitas efetivas e não efetivas
Seção 2 - Despesas
1 | Conceito
2 | Classificação da despesa
75
70
71
73
73
75
75
111
111
113
117
Unidade 3 | Regimes, Sistemas e Demonstrações Contábeis
Seção 1 - Regimes e Sistema Contábil
1 | Regimes contábeis
2 | Princípios de contabilidade
3 | Sistema contábil
107
Seção 2 - Subsistemas de Informações Contábeis e Suas 
Demonstrações
1 | Subsistema orçamentário
2 | Subsistema financeiro
3 | Subsistema patrimonial
4 | Subsistema compensado
5 | Subsistema de custos
6 | Balanços
7 | Balanço orçamentário 
8 | Anexo 13 – balanço financeiro
9 | Anexo 14 – balanço patrimonial 
10 | Anexo 15 – demonstração de variações patrimoniais 
11 | Demonstração dos fluxos de caixa 
12 | Demonstração das mutações do patrimônio líquido
13 | Notas Explicativas Às Demonstrações Contábeis
14 | Formalidades do registro contábil
123
123
125
125
128
128
129
130
134
135
136
137
140
143
144
157
157
162
164
Unidade 4 | Patrimônio Público: Ativo, Passivo e Patrimônio Líquido
Seção 1 - Patrimônio Público
1 | Ativo
2 | Passivo
3 | Patrimônio líquido
153
167
167
168
168
168
180
181
Seção 2 - Plano de Contas e Registros Patrimoniais
1 | Conceito de plano de contas
2 | Objetivo de um plano de contas
3 | Conta contábil
4 | Plano de contas padrão
5 | Registros patrimoniais
6 | Exemplo de lançamentos básicos na contabilidade aplicada ao setor público 
conforme Secretaria do Tesouro Nacional – STN
Apresentação
Seja bem-vindo à disciplina de Contabilidade do Setor Público, disciplina essa, 
que coloca o foco nas atividades governamentais voltadas à área orçamentária, 
financeira, patrimonial e contábil.
Vamos iniciar, agora, o nosso estudo da contabilidade do setor público, ou seja, 
a contabilidade aplicada ou voltada a um setor específico, o campo governamental, 
aquele onde estão inseridos os entes federados (a União, os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios) e também todas as pessoas que administram recursos, 
guardam bens ou serviços públicos e estamos incluindo aqui os fundos, as 
autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas dependentes, as sociedades 
de economia mista com os recursos oriundos desta atividade estatal. Nesse setor, 
mesmo o contador, deve aprender também um pouco do Direito Administrativo, 
porque no campo privado podemos realizar atos que não estão inseridos em uma 
norma como proibido, ou seja, se a lei não proíbe então o entendimento é de que 
o sistema jurídico brasileiro permite tal ato. Mas, no campo público, só podemos 
realizar o que estiver expressamente permitido, com isso, somente se realiza 
aquilo que consta em lei, se não está na lei, é proibido sua realização, baseado no 
Princípio Constitucional da Legalidade.
Não que o contador deva ser especialista em Direito Administrativo, mas deve se 
ter uma boa noção da matéria para que assim possa saber o que ele pode ou não 
fazer e como deve proceder com determinado ato ou fato, bem como conferir se 
as receitas e as despesas realizadas estão de acordo com as normas, se o objeto da 
contabilidade, que é o controle patrimônio, está sendo registrado corretamente, 
ou ainda, se a execução dos instrumentos de planejamento, legalmente aprovados, 
está sendo executada conforme os princípios e normas pertinentes.
Também na atividade pública o especialista contábil, além do cargo de contador 
pode estar atuando como auditor e, com isso, se faz necessário saber além da 
contabilidade, compreender a parte do ordenamento jurídico, direito financeiro, 
direito administrativo, bem como direito constitucional, não deixando a cargo ou 
tendo que confiar plenamente na procuradoria do ente.
Então, nesse livro, vamos abordar a contabilidade do setor público, adentrando 
nas receitas e despesas públicas, que são os recursos públicos. Estudaremos 
a parte orçamentária, já que existem alguns instrumentos de planejamento 
específicos e obrigatórios a cargo do Poder Executivo, novas normais da 
contabilidade aplicada ao setor público, de acordo com as normas de padrões 
internacionais, regimes e sistemas contábeis que envolvem este campo, os novos 
subsistemas de informações e suas demonstrações contábeis. Por fim, sendo 
um livro específico para o estudante do Curso de Ciências Contábeis, também 
abordaremos especificidades a respeito da escrituração contábil e o novo plano 
de contas padrão.
Todo o assunto abordado está baseado em atualizações das normas jurídicas 
voltadas para as finanças públicas brasileiras.
ORÇAMENTO PÚBLICO 
E LICITAÇÃO
Nesta seção, trataremos, primeiramente, do conceito de orçamento 
público, ou seja, como é o planejamento na administração pública 
e na sequencia você entenderá quais são os instrumentos para que o 
planejamento seja colocado em prática e as explicações de quando passou 
a serem obrigatórias determinadas leis, assim como as particularidades e 
vigência de cada lei orçamentária.
Também abordaremos aspectos históricos das tentativas de 
reestruturação das finanças no Brasil.
Seção 1 | Orçamento
Objetivos de aprendizagem: Nesta unidade, vamos aprender o conceito 
de orçamento e como é dividido e discriminado o orçamento público. 
Veremos quais os instrumentos de planejamento à disposição e obrigatórios 
aos entes públicos, assim como todos os princípios que norteiam a lei 
orçamentária. Dentro ainda desta unidade, vamos também compreender 
o conceito do procedimento administrativo dentro dos entes públicos 
chamados de licitação, qual o objetivo de sua realização e os parâmetros 
obrigatórios por lei e princípios para que ocorra com transparência e ampla 
igualdade de competição aos interessados.
Vânia de Almeida Silva Machado
Unidade 1
Orçamento Público e Licitação
U1
10
Nesta seção, o objetivoestá em conceituar e explicar como é o 
procedimento administrativo, chamado de licitação, que deve ser realizado 
antes das compras ou contratações de serviços no setor público. Além 
de conceituar e explicar todo esse procedimento, vamos adentrar nos 
princípios que norteiam como devem ser, bem como o que pode ou não, 
tanto pela administração pública, quanto pelos participantes, chamados 
de licitantes.
1. Princípios Licitatórios.
2. Modalidades de Licitações.
3. Tipos de Licitações.
Seção 3 | Licitações
Nesta seção, o objetivo é verificar as bases que possui nosso 
ordenamento jurídico e que delineiam ou norteiam a criação e a execução 
dos instrumentos de planejamento que os entes públicos são obrigados 
a dar à iniciativa pelo Poder Executivo, após encaminhado para estudo 
e aprovação no Poder Legislativo e o retorno para sanção, sendo esse 
percurso o ciclo orçamentário.
Seção 2 | Princípios Orçamentários
Orçamento Público e Licitação
U1
11
Introdução à unidade
Quando se fala em orçamento, o que vem em seu pensamento? Já posso até 
imaginar. Vem um cálculo do que você recebe como salário e todo o montante 
das suas despesas mensais. Pois bem, no orçamento público também é essa 
mesma noção. Nós veremos que na administração não foge a esse pensamento 
e a essa regra, claro com suas particularidades, mas no todo é a mesma noção, 
equilibrar ao montante das receitas previstas o planejamento dos gastos públicos.
Veremos que existem alguns tipos de instrumentos que ajudam os entes 
públicos a planejar todo o mandato do seu governante e ainda também há os mais 
curtos que cuidam do planejamento do exercício financeiro, transcrevendo nessas 
peças ou nessas leis o plano de governo de cada um.
Primeiramente, vamos abordar um histórico do orçamento em nosso país e 
contar resumidamente a trajetória de reestruturar as finanças públicas no Brasil e 
como foi acontecendo até que chegou aos dias atuais. 
Será abordada ainda nesta unidade, a Lei nº 8.666/93, que regulamenta e trata 
das licitações e suas modalidades. A licitação é o modo legal de o governo adquirir 
produtos e serviços que irão auxiliar na sua função. Qualquer entidade pública que 
precisa adquirir qualquer bem ou serviço precisa se basear nesta lei. 
Assim, quando o gestor estabelece no orçamento que irá executar determinada 
obra, e para isso, se faz necessária a contratação de uma empresa para satisfazer a 
tarefa, necessariamente, o orçamento está prevendo a licitação. A modalidade e as 
regras que irão embasar esta licitação serão estabelecidas pelo administrador público.
Por isso, da importância de ser entender a licitação, pois ela será aplicada 
em vários momentos do orçamento, de diversas formas. Assim, na seção 2 será 
abordado este tema de grande relevância para a administração e também para a 
contabilidade pública.
Orçamento Público e Licitação
U1
12
Orçamento Público e Licitação
U1
13
Seção 1
Orçamento
O estudo de um tema inicia-se, preferencialmente, pelo estudo etimológico e 
histórico da palavra. Desta maneira, temos um referencial histórico, demonstrando 
o surgimento e o desenvolvimento do assunto. Aqui será utilizada a mesma 
abordagem. Iremos iniciar o estudo falando sobre o conceito e um breve histórico 
de orçamento, para em seguida, expor as bases legais e teóricas do orçamento 
público. Com isso, você, caro leitor, poderá, ao fim desta seção, compreender o 
orçamento dentro das entidades públicas, verificando sua relevância e necessidade 
para uma boa administração.
1.1 Conceito e histórico do orçamento
A palavra orçamento tem origem latina, mais precisamente no idioma italiano 
"orzare", que denota "fazer cálculos". O orçamento, dentro da entidade pública, 
possui a finalidade de se mostrar como uma ferramenta democrática que 
possibilita às pessoas exercerem o direito, por intermédio de seus mandatários, de 
só vislumbrarem efetivadas as despesas e admitidas as arrecadações tributárias que 
estiverem autorizadas na lei orçamentária. Dito isso, verifica-se que o orçamento é 
uma peça jurídica, pois dever ser aprovado pelo poder legislativo para começar a 
vigorar como lei. O objetivo do orçamento é dispor sobre a atividade financeira do 
estado, tanto do ponto de vista das receitas, como das despesas.
O orçamento público, em sentido amplo, configura, desta maneira, como 
um documento legal, uma vez que é aprovado por lei, conforme mencionado 
anteriormente, em que estão previstas as receitas, bem como são estimadas as 
despesas a serem desenvolvidas por um gestor governamental, dentro de um 
determinado período.
A história principal do orçamento no Brasil começa por volta do ano de 1960, 
com a construção da capital, Brasília, em que foi necessário um endividamento 
para que se concretizasse a iniciativa do Presidente Jânio Quadros. Logo em 1964, 
temos a aprovação da Lei nº 4.320, lei que rege o direito financeiro em meio ao 
regime militar do então presidente, Castelo Branco. 
Como o intuito era o de organizar as finanças públicas brasileiras, também 
Orçamento Público e Licitação
U1
14
foi criado o Conselho Monetário Nacional e o Banco Central do Brasil, mas os 
recursos da União ainda eram mantidos no Banco do Brasil.
Antônio Delfim Neto, convidado em 1967 para atuar como Ministro da Fazenda 
pelo presidente Costa e Silva, permaneceu no cargo no período do presidente 
Emílio Garrastazu Médici. Seu período como Ministro da Fazenda foi considerado 
como ciclo do "milagre econômico" e institui o sistema de programação financeira. 
Encerrando-se, assim, a década de 60 com crescimento do Produto Interno Bruto 
– PIB de quase 10% a.a. e a dívida externa em torno de cinco milhões de dólares.
Em 1976, é instituída da Lei das sociedades anônimas, sendo um grande avanço 
e crescimento do mercado de capitais, mas também endividamento do setor 
público e redução do endividamento no setor privado. Ao final da década de 70 
acontece a segunda crise mundial do petróleo, com crescimento do PIB de 6% a.a. 
e endividamento em torno de 44 bilhões de dólares.
A década de 80 é a década de pagamento das contas, chega a hora do 
pagamento do endividamento. Esgotam-se os empréstimos para o país e o 
crescimento do PIB fica em -4%. O Fundo Monetário Internacional aceita, mesmo 
nestas condições, emprestar dinheiro para o Brasil, com a condição de organizar 
suas finanças públicas.
Com isso, no ano de 1986, José Sarney assume a presidência e institui o plano 
cruzado, como tentativa de organizar as finanças, como acordado com o FMI, 
com o objetivo de colocar em prática os quatro pilares para reorganizar as finanças 
no país. Acontece também a criação da Secretaria do Tesouro Nacional, a STN, 
em 1986 e, no mesmo ano, a implantação de equipamentos de informática com 
o sistema integrado, o SIAFI, (considerado como referência mundial), mesmo 
durante o período considerado de reserva da informática.
Com a Constituição Federal é implantada a conta única do Tesouro Nacional 
que, até então, eram segregadas em diversos bancos, e também a ideia do 
orçamento único, ou seja, uma única lei orçamentária, a LOA.
Com tudo isso, no final da década de 80, a inflação chega em 2000% a.a., 
resumindo, o dinheiro não vale mais nada.
Chega à década de 90 e assume o presidente Fernando Collor de Melo. Nesse 
momento é retido o dinheiro da população, com isso, a inflação começa a diminuir 
e em 1991 sai de 2000% a.a. para 492% a.a.
Em 1992, temos o movimento dos caras pintadas, e também um marco na 
contabilidade, a Resolução nº 750 do Conselho Federal de Contabilidade – o CFC 
e, com isso, consolidam-se as práticas contábeis.
Na década de 90, o Plano Real e a inflação chegam a 22% a.a. e o novo presidente, 
Orçamento Público e Licitação
U1
15
Fernando Henrique Cardoso, realiza a segunda tentativa de reajustamentodas 
finanças públicas brasileiras. A dívida mobiliária deve ser renegociada, pois a dívida 
contratual estava controlada. Além de renegociar dívida, é editada a Lei Camata, 
para regulamentar a despesa com pessoal de Estados e Municípios. Assim, encerra-
se a década de 90 com a inflação em 6% a.a.
No ano de 2000, a tão necessitada Lei de Responsabilidade Fiscal, LRF, é 
criada para mais uma vez tentar reorganizar as finanças públicas. Tanto União, 
quanto Estados, Distrito Federal e Municípios começam a controlar seus limites 
de endividamento, gastos com pessoal, operações de créditos e garantias. 
Também mesma época, surge a IASB, sendo o órgão responsável pelas normas 
internacionais de contabilidade.
Luiz Inácio Lula da Silva assume a Presidência do Brasil, em um ótimo momento 
de endividamento, caindo e inflação controlada. Seu objetivo é se preocupar com 
o desenvolvimento econômico do país.
É criada, então, a Lei das Parcerias Público-Privadas – PPP, em que o governo 
convida os parceiros privados para ajudar o Poder Público que não pode se endividar.
O Presidente Luiz Inácio Lula da Silva é reeleito. No ano de 2006 o crescimento 
aumenta e o endividamento começa a diminuir, com isso, em 2007 as finanças se 
organizam pela primeira vez na história do país, e colocam o seu endividamento a 
zero. Neste momento, o Brasil é credor da dívida ainda, mas os países devem um 
montante ainda maior ao Brasil do que nós devemos a eles, assim, há o equilíbrio 
da balança negocial. É o momento esperado de reorganização da economia, 
sendo o país considerado um ótimo lugar para se investir.
Então, finalmente, com todos os acontecimentos, os quatro pilares são: STN, 
SIAFE, conta única e orçamento único instituído pela Constituição Federal. 
Na participação do presidente em um congresso de contadores no Rio Grande 
do Sul nasce a Portaria nº 184, para que o Brasil adote os padrões internacionais de 
contabilidade. Sendo este um momento de revolução na contabilidade. É assinado 
o acordo com os órgãos internacionais e neste ano é editada a Lei 11.638, que 
altera a Lei nº 6.404, Lei das Sociedades Anônimas.
1.2 Planejamento-orçamento
A Constituição Federal de 1988 institucionalizou um verdadeiro sistema 
orçamentário ao prever a edição da Lei do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes e Lei 
do Orçamento Anual, que se interligam com o objetivo de dotar o setor público 
num processo de planejamento orçamentário de curto, médio e longo prazo. 
Esse planejamento abrange todos os poderes (executivo, legislativo e judiciário) na 
Orçamento Público e Licitação
U1
16
União, nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios.
1.2.1 Plano Plurianual – PPA
É um dos instrumentos de planejamento e compõe as Transparências Públicas. 
Está previsto no art. 165 da Constituição Federal de 1988, o qual apresenta no 
artigo 165 que “Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano 
plurianual” (BRASIL, 1988).
O Plano Plurianual – PPA, é o que chamamos de planejamento a médio prazo 
da administração pública, devido a sua vigência de 4 anos. Ao assumir o mandato, 
já no primeiro ano, o chefe do poder executivo deve elaborar o seu planejamento 
de gastos, ou seja, o gestor deve estabelecer o que pretende executar, em termos 
de obras e serviços, durante seu período de governo quatro anos e transcrever no 
documento o seu programa de governo.
Em seu primeiro ano de mandato, o gestor realiza ou cumpre o último ano 
do Plano Plurianual do gestor anterior. É em decorrência disso, que se fala que o 
Plano Plurianual, o PPA, tem um ano de defasagem.
Se quiser ver um Plano Plurianual – PPA verdadeiro, acesse o link a 
seguir e veja esse instrumento de planejamento da União:
Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/ministerio.asp?inde
x=10&ler=s1086##ppaAtual>.
1- Analise as afirmativas abaixo:
I- Orçamento: tem como foco os fatos que se relacionam 
diretamente com o fluxo financeiro da entidade.
II- Orçamento: tem como foco as alterações do patrimônio 
Orçamento Público e Licitação
U1
17
da entidade.
III- Contabilidade: tem como foco os fatos que se relacionam 
diretamente com o fluxo financeiro da entidade.
IV- Contabilidade: tem como foco as alterações do patrimônio 
da entidade.
É correto o que se afirma em:
a) Apenas as alternativas II e III.
b) Apenas a alternativa I.
c) Apenas a alternativa IV.
d) Apenas as alternativas I e IV.
e) Apenas a alternativa II.
2- Analise as sentenças a seguir.
I- Estabelece as diretrizes, objetivos e metas da administração 
pública.
II- Possui um ano de defasagem e tem vigência de quatro anos.
III- Prazo de envio ao legislativo para sua aprovação é de até quatro 
meses antes do encerramento do primeiro ano de mandato.
Assinale a alternativa que apresenta, corretamente, a que estas 
sentenças se referem.
a) Lei de Diretrizes Orçamentárias.
b) Plano Plurianual.
c) Lei Orçamentária Anual.
d) Lei 4.320/64.
e) Lei 101/00.
1.2.2 Lei de Diretrizes orçamentárias – LDO
Instrumento de planejamento que surgiu com a Constituição Federal de 1988. 
A Lei de Diretrizes Orçamentárias – a LDO, deve orientar a elaboração e execução 
do orçamento anual e tratar de vários outros temas, dentre eles as alterações 
Orçamento Público e Licitação
U1
18
Art.165, § 2º - A lei de diretrizes orçamentárias 
compreenderá as metas e prioridades da 
administração pública federal, incluindo as 
despesas de capital para o exercício financeiro 
subseqüente, orientará a elaboração da lei 
orçamentária anual, disporá sobre as alterações 
na legislação tributária e estabelecerá a política 
de aplicação das agências financeiras oficiais 
de fomento (BRASIL, 1988).
Constata-se assim, que a Lei de Diretrizes Orçamentárias – a chamada LDO, é o 
elo entre o Plano Plurianual – o PPA, e a Lei de Orçamento Anual – a LOA, e trata-se 
de uma lei de vigência anual e de iniciativa do poder executivo, ou seja, é o poder 
executivo que provoca o poder legislativo, enviando a este um projeto de lei para 
estudo e aprovação, após retornando ao executivo para que o seu chefe sancione 
e publique a lei. Como chefe do poder executivo, a nível Federal, temos a União 
com o Presidente da República, a nível estadual os Estados e o Distrito Federal, 
com seus Governadores e no nível municipal as prefeituras com seus prefeitos.
Conforme o artigo 35, §2°, inciso II, dos Atos das Disposições Constitucionais 
Transitórias - ADCT, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias deverá ser 
encaminhado ao Legislativo até oito meses e meio antes do encerramento do 
exercício financeiro (meio do mês de abril) e devolvido para a sanção ao poder 
executivo até o encerramento da sessão legislativa (em meados de dezembro).
Art. 35, §2°, inciso II ADCT - o projeto de lei de 
diretrizes orçamentárias será encaminhado até 
oito meses e meio antes do encerramento do 
exercício financeiro e devolvido para sanção 
até o encerramento do primeiro período da 
sessão legislativa (BRASIL, 1988).
Sobre esse instrumento de planejamento, a LDO, a Lei de Responsabilidade 
tributárias, os gastos com pessoal, a política fiscal e as transferências da União. 
Assim, a Constituição Federal afirma:
Orçamento Público e Licitação
U1
19
Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá 
o disposto no § 2º do art. 165 da Constituição e:
I- disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a 
ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b 
do inciso II deste artigo, no art. 9º e no inciso II 
do § 1º do art. 31;
c) (VETADO)
d) (VETADO)
e) normas relativas ao controle de custos e 
à avaliação dos resultados dos programas 
financiados com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para 
transferências de recursos a entidades públicas 
eprivadas (BRASIL, 2000).
Neste artigo citado, vemos que o legislador ampliou o conteúdo do texto 
da Lei de Diretrizes Orçamentária – LDO, acrescentando assuntos relativos ao 
equilíbrio financeiro, à limitação de despesa e às normas para controle de custos 
e avaliação de resultados. Portanto, o que se pretende com essa ampliação de 
assunto é eliminar a ocorrência de déficit na gestão fiscal. E com esse objetivo 
incluiu critérios para avaliar os resultados da entidade e os Anexos de Riscos Fiscais 
e passou a ser uma exigência com a Lei de Responsabilidade Fiscal. Também neste 
artigo, há a determinação do controle dos custos no setor público. 
Dê uma olha na Lei de diretrizes Orçamentária da União, no site do 
Senado Federal: Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/atividade-
legislativa/orcamentobrasil/ldo/ldo2015>.
Fiscal também se manifesta em seu art. 4º:
Orçamento Público e Licitação
U1
20
Art. 165. § 5º - A lei orçamentária anual 
compreenderá:
I- o orçamento fiscal referente aos Poderes 
da União, seus fundos, órgãos e entidades 
da administração direta e indireta, inclusive 
fundações instituídas e mantidas pelo Poder 
Público;
II- o orçamento de investimento das empresas 
em que a União, direta ou indiretamente, detenha 
a maioria do capital social com direito a voto;
III- o orçamento da seguridade social, 
abrangendo todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados, da administração direta ou indireta, 
bem como os fundos e fundações instituídos e 
mantidos pelo Poder Público (BRASIL, 1988).
Neste artigo da Constituição Federal, temos o que conterá a lei orçamentária e 
podemos extrair claramente que, conforme artigo 165 citado e seus incisos, têm-
se o princípio da unidade que iremos estudar adiante e que significa que tudo do 
ente federado - União, Estados, Distrito Federal ou Municípios – estará contido 
e, consequentemente, autorizado em uma única peça orçamentária, inclusive o 
orçamento de suas empresas.
No Brasil, além da Constituição Federal, a Lei nº 4320 de 17 de março de 1964, a 
Lei complementar nº 101 de 4 de maio de 2000, Portaria Interministerial STN/SOF 
nº 163 de 4 de maio de 2001 e a Portaria Conjunta STN/SOF nº 3 de 14 de outubro 
de 2008, são as principais leis que deverão ser observadas para elaboração da Lei 
de Orçamento Anual.
Assim como no meio empresarial, os governos devem elaborar seus 
planejamentos. Partindo de uma situação atual e da previsão de alguns cenários 
políticos e econômicos, pode-se planejar de forma mais ampla os próximos 10 
1.2.3 Lei orçamentária Anual - LOA
A Lei Orçamentária Anual, prevista no artigo 165, § 5º da Constituição Federal, 
constitui o mais importante instrumento de gerenciamento orçamentário e 
financeiro da administração pública brasileira, cuja principal finalidade é administrar 
o equilíbrio entre receitas e despesas públicas, que também é um dos princípios 
orçamentários. 
Orçamento Público e Licitação
U1
21
anos, considerado de longo prazo. Este orçamento mais abrangente servirá de 
norteador para elaboração do Plano Plurianual, que já é a médio prazo e também 
para o orçamento anual, a curto prazo.
No orçamento, as despesas são fixadas, não podendo ter excessos, já as 
receitas são previstas, isto que dizer que poderão ser menores ou maiores que o 
valor constante no orçamento. 
Na Lei Orçamentária Anual, as despesas são fixadas e as receitas 
estimadas. Isto, porque as receitas poderão se realizar menores ou 
maiores do que as previstas, já as despesas não poderão acontecer em 
valor superior ao fixado, podendo, no entanto, ser menores.
Ainda com foco constitucional, agora referente a prazos, conforme o artigo 
35, §2°, inciso III dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT, 
o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado ao Legislativo até 
quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro (final de agosto) e 
devolvido para a sanção até o encerramento da sessão legislativa (até meados 
de dezembro), conforme transcrição do artigo “Art. 35, §2°, inciso III, ADCT - o 
projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do 
encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento 
da sessão legislativa” (BRASIL, 1988).
Mas agora você me diz, professora, mas o artigo 35 da ADCT diz que a União 
encaminhará o projeto de lei orçamentária até quatro meses antes do encerramento 
do ano. Agora pergunto: e no caso dos outros entes federados, qual o prazo para 
o envio deste projeto de lei?
Sim, o artigo diz à União, mas a doutrina aplica, por analogia, aos demais entes 
federados, ou seja, como se trata da mesma situação, no caso o envio do projeto 
de lei de orçamento pelo poder executivo ao poder legislativo para estudo e 
aprovação, a mesma determinação aos demais.
Orçamento Público e Licitação
U1
22
Se você tivesse influência na elaboração do Plano Plurianual 
do próximo governo, o que você elencaria como prioritário? E 
no orçamento anual do próximo ano, para qual despesa você 
destinaria mais recursos do que normalmente é destinado?
1- Sobre o Princípio Orçamentário da Unidade é correto 
afirmar:
a) Determina que a LOA de cada ente federado deverá conter 
todas as receitas e despesas de todos os poderes, órgãos, 
entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo 
poder público.
b) Determina a existência de orçamento único para cada um dos 
entes federados – União, Estados, Distrito Federal e Municípios 
– com a finalidade de se evitar múltiplos orçamentos paralelos 
dentro da mesma pessoa política.
c) Delimita o exercício financeiro orçamentário: período de 
Para entender um pouco mais sobre todo o trajeto do orçamento, seu 
conceito e ciclo de estudo e aprovação, navegue um pouco no site 
a seguir e acompanhe o ciclo orçamentário federal: Disponível em: 
<http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/
loa/loa-2015>.
Orçamento Público e Licitação
U1
23
tempo ao qual a previsão das receitas e a fixação das despesas 
registradas na LOA irão se referir.
d) A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho 
à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo 
na proibição a autorização para abertura de créditos 
suplementares e contratação de operações de crédito, ainda 
que por antecipação de receita, nos termos da lei.
e) Determina a existência de vários orçamentos, sendo um 
para cada um dos entes federados – União, Estados, Distrito 
Federal e Municípios.
2- Assinale a alternativa que completa corretamente a 
sentença a seguir:
As despesas _____________ são as que necessitam de 
autorização legislativa para poderem ser realizadas, ou seja, 
devem figurar no ______________, para que se possa 
efetivamente realizar o gasto. 
a) extraorçamentárias; orçamento público.
b) orçamentárias; orçamento público.
c) correntes; balanço patrimonial.
d) orçamentárias; balanço patrimonial.
e) extraorçamentárias; balanço patrimonial.
Orçamento Público e Licitação
U1
24
Orçamento Público e Licitação
U1
25
Seção 2
Princípios Orçamentários
1 Introdução 
Antes de adentrarmos no estudo específico de princípios orçamentários, 
vamos primeiro saber o que são os princípios. O termo princípio nos dá a noção 
de começo ou início de alguma coisa, porém, em termos jurídicos, é muito mais 
amplo do que isto. O princípio quer, na verdade, alicerçar uma estrutura, garantir a 
sua existência e a sua aplicabilidade, ou seja, ser a base para as leis.
Segundo o Dicionário Aurélio, princípio seria o momento ou local, ou ainda, 
trecho em que algo tem origem, ou o seu começo. Acrescentando a esse 
conceito do dicionário, conceitua-se princípio, em Filosofia, dizendo ser a origem 
de algo, de uma ação ou de um conhecimento e, em Lógica, conceitua-se como 
aproposição que serve de base, ainda que de um modo provisório ou temporário, 
e cuja verdade não é questionada.
Portanto, temos que princípios são pontos norteadores ou que dão rumo para 
formação das normas jurídicas, ou seja, baseando-se nos princípios existentes é 
que os legisladores fazem as leis.
Os princípios orçamentários têm o objetivo de estabelecer regras básicas 
que nortearão os processos de elaboração, execução e controle do orçamento 
público, a fim de conferir racionalidade, eficiência e transparência. 
Os princípios orçamentários básicos para toda a elaboração, execução e controle 
do orçamento público, para todos os poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário – 
e em todos os níveis de governo – Federal, Estadual e Municipal – estão definidos na 
Constituição Federal de 1988 e na Lei nº 4.320/1964, que estatui normas gerais de 
direito financeiro aplicadas à elaboração e ao controle dos orçamentos.
Então agora vamos ver alguns princípios orçamentários.
1.1 Unidade ou totalidade 
O princípio da Unidade vem previsto na Lei nº 4.320/64, art. 2º, “A Lei do 
Orçamento Público e Licitação
U1
26
Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a 
política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos 
aos princípios de unidade, universalidade e anualidade” (BRASIL, 1964, grifo nosso).
A Lei 4.320/64 (BRASIL, 1964) determina que sejam obedecidos e aplicados os 
princípios da unidade, da universalidade e ainda o princípio da anualidade, além de 
termos também na Lei maior do nosso país a exigência de tal princípio, conforme 
artigo 165, § 5º da Constituição Federal.
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes 
da União, seus fundos, órgãos e entidades 
da administração direta e indireta, inclusive 
fundações instituídas e mantidas pelo Poder 
Público;
II - o orçamento de investimento das empresas 
em que a União, direta ou indiretamente, detenha 
a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, 
abrangendo todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados, da administração direta ou indireta, 
bem como os fundos e fundações instituídos e 
mantidos pelo Poder Público. (BRASIL, 1988).
Neste artigo, como se pode ler, está no singular, “a lei orçamentária 
compreenderá”, dando a noção aqui da peça única e com isso, temos a determinação 
de existência de orçamento único para cada um dos entes federados – por entes 
federados entendemos a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios – 
com a finalidade de se evitarem múltiplos orçamentos paralelos dentro da mesma 
pessoa política. 
Dessa forma, todas as receitas previstas e todas as despesas fixadas no 
orçamento, em cada um dos exercícios financeiro, devem integrar um único 
documento dentro de cada esfera federativa: a Lei Orçamentária Anual – LOA. 
1.2 Universalidade 
Assim como estudamos no início da unidade, o princípio da universalidade é um 
princípio orçamentário e não contábil, portanto, agora essa universalidade é somente 
Orçamento Público e Licitação
U1
27
quando se fala em orçamento. Este princípio também vem previsto no mesmo art. 
2º da Lei nº 4.320/64, sendo esse artigo recepcionado e normatizado pelo §5º do 
art. 165 da Constituição Federal, o qual determina que a Lei Orçamentária Anual – 
LOA, de cada um dos entes federados (União Estados, Distrito Federal e Municípios) 
deverá conter todas as receitas e todas as despesas de todos os poderes, órgãos, 
entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder público. Assim 
como também nos art. 3º e 4º da Lei nº 4.320/64 há a noção deste princípio:
Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá 
tôdas as receitas, inclusive as de operações de 
crédito autorizadas em lei.
Parágrafo único. Não se consideram para os 
fins deste artigo as operações de credito por 
antecipação da receita, as emissões de papel-
moeda e outras entradas compensatórias, no 
ativo e passivo financeiros. 
Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas 
as despesas próprias dos órgãos do Governo 
e da administração centralizada, ou que, por 
intermédio deles se devam realizar, observado 
o disposto no artigo 2°. (BRASIL, 1964).
Então, o princípio da universalidade deriva da ideia do próprio nome, universo, 
tudo, e com isso então, o princípio significa que todas as receitas e todas as 
despesas integrarão o orçamento.
1.3 Anualidade ou periodicidade 
O próximo princípio, da anualidade, vem expresso, assim os princípios da 
unidade e da universalidade, também no caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964, 
que delimita o orçamento para o período anual, ou seja, o exercício orçamentário 
deverá ser realizado e previsto para período de um ano, ao qual a previsão das 
receitas e a fixação das despesas registradas na LOA irão se referir. 
Segundo o art. 34 da Lei nº 4.320, de 1964, o exercício financeiro coincidirá 
com o ano civil e, por isso, será de 1º de janeiro até 31 de dezembro de cada ano, 
conforme apresentado no artigo 34 “O exercício financeiro coincidirá com o ano 
civil” (BRASIL, 1964).
Orçamento Público e Licitação
U1
28
Então, aqui fica claro que além de ser definido que o orçamento deverá ser 
referente ao período de um ano, ele também deverá coincidir com o ano civil, ou 
seja, de janeiro a dezembro.
1.4 Exclusividade 
O §8º do art. 165 da Constituição Federal estabelece que a Lei Orçamentária 
Anual não inclua em seu texto nenhum dispositivo que não esteja relacionado 
à previsão da receita ou à fixação da despesa, que é o conceito de orçamento. 
Existe uma exceção, quanto às autorizações para aberturas dos créditos adicionais 
e ainda à contratação de operações de crédito. 
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá 
dispositivo estranho à previsão da receita e à 
fixação da despesa, não se incluindo na proibição 
a autorização para abertura de créditos 
suplementares e contratação de operações de 
crédito, ainda que por antecipação de receita, 
nos termos da lei. (BRASIL, 1988).
Essa autorização de abertura de créditos adicionais na própria lei orçamentária 
é para que já se coloque o limite em que se pretende trabalhar, já tendo a noção 
devido às ocorrências de anos anteriores.
1.5 Orçamento bruto 
Previsto pelo art. 6º da Lei nº 4.320, de 1964, este princípio contábil e 
orçamentário determina que as receitas e despesas dos entes públicos não 
estejam no orçamento com seus valores líquidos. Como exemplo, podemos citar 
as receitas que sofrem retenção para o Fundeb, pois de acordo com o artigo 6º 
“Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, 
vedadas quaisquer deduções” (BRASIL, 1964).
Exemplo: Fundeb, tem estimado para determinado município cinco milhões de 
recursos do Fundo de Participação dos Municípios – FPM, com isso 20% deverá ser 
retido para o Fundeb, mas no orçamento constará o valor bruto de cinco milhões.
Orçamento Público e Licitação
U1
29
1.6 Legalidade 
A questão da legalidade do orçamento possui paralelo semelhante ao previsto 
para administração pública, ou seja, somente pode realizar ou deixar de realizar 
aquilo que está expressamente previsto na lei. O orçamento, portanto, está 
submetido à lei. 
O Artigo 37 da Constituição Federal de 1988 estabelece os princípios da 
administração pública, dentre os quais o da legalidade. Já no Artigo 165, impõe a 
necessidade de formalização legal das leis orçamentárias: 
Art. 37. A administração pública direta e indireta 
de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá 
aos princípios de legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência [...].
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo 
estabelecerão: 
I– o plano plurianual; 
II– as diretrizes orçamentárias;III– os orçamentos anuais. (BRASIL, 1988).
1.7 Publicidade 
Princípio básico da atividade da administração pública, também previsto no art. 
37 da Constituição Federal de 1988, deve divulgar seus atos em seus respectivos 
Diários Oficiais para dar conhecimento de todos seus atos à sociedade.
Com isso, você pode me perguntar: Professora tudo é dado conhecimento à 
sociedade então?
Não, existem exceções, quando o interesse público ou a segurança justificar o 
sigilo, os atos que envolvam o assunto não serão publicados.
Esse princípio da publicidade está relacionado com a transparência no setor 
público que é o próximo tópico e princípio a ser comentado.
1.8 Transparência 
Assim como mencionado no princípio anterior, é dever da administração pública 
Orçamento Público e Licitação
U1
30
a publicidade, assim como a transparência dos seus atos. Sendo a transparência 
o foco do momento e um tópico de cumprimento dos artigos. 48, 48–A e 49 da 
LRF, como transcrito:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, 
aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios 
eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de 
diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo 
parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária 
e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses 
documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também 
mediante: 
I– incentivo à participação popular e realização de audiências 
públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos 
planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;
II– liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da 
sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas 
sobre a execução orçamentária e financeira, em meios 
eletrônicos de acesso público; 
III– adoção de sistema integrado de administração financeira 
e controle, que atenda ao padrão mínimo de qualidade 
estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no 
art. 48-A. 
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único 
do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer 
pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a: 
I– quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades 
gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento 
de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados 
referentes ao número do correspondente processo, ao 
bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou 
jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao 
procedimento licitatório realizado; 
II– quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda 
a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos 
extraordinários. 
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo 
ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder 
Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, 
para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da 
sociedade. (BRASIL, 2000).
Orçamento Público e Licitação
U1
31
Com o artigo da LRF, fica clara a inovação na atividade pública, em que cada 
vez mais o legislador insere obrigações aos entes públicos para que estes tornem 
mais claros os gastos e suas atitudes a toda a sociedade e que esta tenha uma 
maior facilidade para este acompanhamento, podendo-se citar, como exemplo, 
os relatórios divulgados, inclusive por meio eletrônico, sendo a internet cada dia 
mais popularizada. 
1.9 Não afetação da receita de impostos 
Esta previsão está expressa no inciso IV do art. 167 da Constituição Federal de 
1988, e veda a vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo 
exceções estabelecidas pelo próprio texto constitucional, conforme segue: 
Art. 167. São vedados: 
[...] 
IV- a vinculação de receita de impostos a órgão, 
fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do 
produto da arrecadação dos impostos a que 
se referem os arts. 158 e 159, a destinação de 
recursos para as ações e serviços públicos de 
saúde, para manutenção e desenvolvimento 
do ensino e para realização de atividades da 
administração tributária, como determinado, 
respectivamente, pelos arts. 198, §2º, 212 e 37, 
XXII, e a prestação de garantias às operações 
de crédito por antecipação de receita, previstas 
no art. 165, §8º, bem como o disposto no §4º 
deste artigo; (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 42, de 19.12.2003); 
[...] 
§4º É permitida a vinculação de receitas próprias 
geradas pelos impostos a que se referem os arts. 
155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 
158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia 
ou contragarantia à União e para pagamento de 
débitos para com esta. (BRASIL, 1988).
As ressalvas são impostas pela própria Constituição Federal e possuem relação 
à divisão do produto da arrecadação dos impostos entre os fundos municipais, 
Orçamento Público e Licitação
U1
32
estaduais e de desenvolvimento das regiões norte, nordeste e centro-oeste, ao 
destino de recursos para as áreas de saúde e educação, bem como à oferta de 
garantias às operações de crédito por antecipação de receitas (BRASIL, 2012).
1.10 Especificação 
Neste princípio fica estabelecido que as receitas e despesas não podem ser 
enviadas para aprovação em valores globais, devem ser todas especificadas, 
discriminadas para atender também aos demais princípios obrigatórios e para que 
assim não seja aprovado algo não condizente com o tema proposto.
2 Ciclo Orçamentário
O ciclo orçamentário pode ser entendido como um processo contínuo e 
simultâneo, pelo qual se elabora, estuda, aprova, executa, controla e avalia toda a 
programação orçamentária e financeira das despesas públicas.
Conforme o artigo 165 da Constituição Federal de 1988, o planejamento 
orçamentário ou o ciclo orçamentário será sempre de iniciativa do executivo, 
ocorrendo em três instrumentos orçamentários, sendo: o Plano Plurianual – PPA, 
as Leis de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei de Orçamento Anual – LOA.
O projeto de lei de orçamento é de iniciativa do poder executivo (nível federal 
a União, nível estadual o governo dos estados ou o governador do distrito federal 
e a nível municipal os prefeitos) enviando-se ao poder legislativo (a nível federal o 
poder legislativo corresponde ao Congresso Nacional, enquanto a nível estadual 
corresponde às Assembleias Legislativas e em se tratando do nível municipal temos 
a correspondência do poder legislativo, sendo as Câmaras de Vereadores) para 
que este poder, após o estudo, aprove os projetos de leis orçamentárias. O projeto 
deve atender à Lei de Responsabilidade Fiscal em seu art. 5º e à Constituição 
Federal art. 165, § 6º e conter: 
Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, 
elaborado de forma compatível com o plano 
plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias 
e com as normas desta Lei Complementar:
I- conterá, em anexo, demonstrativo da 
compatibilidade da programação dos 
orçamentos com os objetivos e metas 
Orçamento Público e Licitação
U1
33
constantes do documento de que trata o § 1o 
do art. 4o;
II- será acompanhado do documento a que 
se refere o § 6o do art. 165 da Constituição, 
bem como das medidas de compensação a 
renúncias de receita e ao aumento de despesas 
obrigatórias de caráter continuado;
III- conterá reserva de contingência, cuja forma 
de utilização e montante, definido com base na 
receita corrente líquida, serão estabelecidos na 
lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao:
a) (VETADO)
b) atendimento de passivos contingentes e 
outros riscos e eventos fiscais imprevistos. 
(BRASIL, 2000).
§ 6º - O projeto de lei orçamentária será 
acompanhado de demonstrativo regionalizado 
do efeito, sobre as receitas e despesas, 
decorrente de isenções, anistias, remissões, 
subsídios e benefíciosde natureza financeira, 
tributária e creditícia. (BRASIL, 1988).
Sendo aprovados os projetos de leis, cada um no seu respectivo tempo, estes 
projetos serão encaminhados ao chefe do executivo (presidente, governadores 
ou prefeitos) para sancionar e publicar os projetos que agora são leis e sendo 
assim, devido ao princípio da publicidade na administração pública, deverão ser 
publicados para conhecimentos de todos os cidadãos.
Se acontecer do poder Executivo, que tem a obrigatoriedade de iniciar o ciclo 
orçamentário, não o fizer em tempo hábil, poderá o poder legislativo reaprovar o 
orçamento anterior, ou seja, aquele orçamento que está em vigência e foi aprovado 
no exercício anterior, será aprovado também para que vigore no exercício seguinte, 
isso devido ao não encaminhamento pelo poder executivo de um projeto de lei 
orçamentária.
Agora, se o poder legislativo não encaminhar os projetos aprovados para 
sanção até que se encerre a sessão legislativa daquele ano, poderá o poder 
executivo executar despesas que constituem previsão constitucional ou legal da 
União, como, por exemplo, podemos citar a receita que os Estados possuem de 
transferência da União, o Fundo de Participação dos Estados o FPE, ou também 
despesas relevantes que não possam esperar essa aprovação tardia da lei de 
orçamento quando já iniciado o exercício financeiro. 
Orçamento Público e Licitação
U1
34
Para compreender melhor a importância do orçamento, podendo até 
“brincar” de prefeito com o Jogo do Orçamento, acesse <http://www.
plenarinho.gov.br/camara/orcamento>.
Será que é possível alguma outra forma de controle 
do planejamento no setor público e também no ciclo 
orçamentário?
Orçamento Público e Licitação
U1
35
Seção 3
Licitações
1 Introdução
Com esse tópico adentramos na Lei nº 8.666/93, que objetiva estabelecer 
normas gerais sobre licitações e contratos administrativos referentes a obras, 
serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos 
poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, conforme 
consta em seu art. 1º:
Art. 1º Esta Lei estabelece normas gerais 
sobre licitações e contratos administrativos 
pertinentes a obras, serviços, inclusive de 
publicidade, compras, alienações e locações no 
âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios.
Parágrafo único. Subordinam-se ao regime 
desta Lei, além dos órgãos da administração 
direta, os fundos especiais, as autarquias, as 
fundações públicas, as empresas públicas, 
as sociedades de economia mista e demais 
entidades controladas direta ou indiretamente 
pela União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios. (BRASIL, 1993).
Antes de qualquer coisa, o que é licitação?
É um procedimento administrativo que se realiza antes da contratação de um 
serviço ou aquisição de mercadoria para selecionar a proposta mais vantajosa para 
o ente público. Note que a proposta mais vantajosa não é somente aquela que 
possui o menor preço, mais sim aquela que melhor atende às necessidades dessa 
pessoa contratante, o ente público. Pois nessa análise de proposta mais vantajosa, 
deve-se analisar além do preço proposto, também a qualidade daquilo que irá se 
Orçamento Público e Licitação
U1
36
adquirir através desse procedimento administrativo.
A obrigatoriedade de se realizar esse procedimento administrativo é norma 
constitucional e está expressamente descrito no art. 37 da Constituição Federal de 
1988, em seu inciso XXI, conforme transcrito a seguir:
XXI - ressalvados os casos especificados 
na legislação, as obras, serviços, compras 
e alienações serão contratados mediante 
processo de licitação pública que assegure 
igualdade de condições a todos os concorrentes, 
com cláusulas que estabeleçam obrigações de 
pagamento, mantidas as condições efetivas da 
proposta, nos termos da lei, o qual somente 
permitirá as exigências de qualificação técnica 
e econômica indispensáveis à garantia do 
cumprimento das obrigações. (BRASIL, 1988).
Mas quem está obrigado a seguir essa lei chamada de “Lei de Licitações”?
Para essa resposta, temos também descrito no art. 2º, como transcrevemos a 
seguir:
Art. 2º As obras, serviços, inclusive de publicidade, 
compras, alienações, concessões, permissões 
e locações da Administração Pública, quando 
contratadas com terceiros, serão necessariamente 
precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses 
previstas nesta Lei. (BRASIL, 1993).
As pessoas que devem seguir essa lei chamada de “Lei de Licitações” são todos 
os órgãos da administração direta e indireta, incluindo os fundos especiais, as 
autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia 
mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios. Estes citados possuem a obrigatoriedade de seguir o 
que determina esta lei em seus processos de despesas para contratação de obras, 
Orçamento Público e Licitação
U1
37
serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações.
NÃO ESQUEÇAM 
Dentre os serviços temos: as obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, 
alienações, concessões, permissões e locações da administração pública, quando 
contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, 
ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei.
Esse procedimento licitatório conforme a Lei nº 8.666/93 possui modalidades 
de licitações e tipos de licitações.
Você deve estar pensando: Professora como saber quando é cada um?
Não se assuste, pois eu explico, mas vamos com calma.
2 Modalidades de licitações
Quando um órgão público vai realizar uma compra, ele faz uma pequena 
pesquisa de preços no mercado, tais como por telefone e fax, constituindo o seu 
banco de preços, e assim, já tem uma leve noção em sua pesquisa e fixa o valor 
máximo no procedimento licitatório. O mesmo acontece com a gente, em nosso 
dia a dia, pois pesquisamos em diversos lugares os valores do produto que temos 
o objetivo de adquirir, para que com isso possamos realizar um comparativo e ver 
qual o lugar que melhor atende às nossas necessidades.
Essa pesquisa, apesar de rápida, é importante já que o preço que for apurado é o 
limite para a licitação, como já foi mencionado no parágrafo anterior, e o ente público 
não pode pagar mais que o valor pesquisado e considerado o valor de mercado. 
No momento em que é decidido esse valor, já é possível definir o que chamamos 
de modalidade de licitação, ou seja, a modalidade que deverá ou poderá ser usada, 
de acordo com a Lei nº 8.666/93, ou seja, qual o procedimento que deverá ser 
adotado. Para a escolha do pregão, o critério não é faixa de preço e sim a natureza 
do produto ou serviço. 
Depende, então, do órgão público a escolha da modalidade. Entretanto, a 
legislação brasileira recentemente obrigou o governo a dar preferência sempre ao 
pregão eletrônico.
O que é esse tal de pregão eletrônico?
Eu já explico, primeiro vamos verificar como são divididas as modalidades de 
Orçamento Público e Licitação
U1
38
licitações.
Os processos licitatórios são divididos em modalidades para uma melhor 
escolha do fornecedor e conforme o valor da compra a ser realizada. Assim como 
transcrito no art. 22 da Lei de Licitações:
Art. 22. São modalidades de licitação: 
I- concorrência; 
II- tomada de preços; 
III- convite; 
IV- concurso; 
V– leilão (BRASIL, 1993).
Mas o que é cada uma delas?
Concorrência: é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na 
fase inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de 
qualificação exigidos no edital para execução de seu objeto (BRASIL, 1993).
Essa modalidade é para as aquisições de valores mais elevados, tanto nas 
aquisições de serviços e bens, quantonas obras de engenharia, mas existem 
contratos que devam ser realizados por essa modalidade, independente do valor 
do seu contrato. É o caso descrito no art. 19 da referida lei: 
Art. 19. Os bens imóveis da Administração Pública, 
cuja aquisição haja derivado de procedimentos 
judiciais ou de dação em pagamento, poderão 
ser alienados por ato da autoridade competente, 
observadas as seguintes regras:
I- avaliação dos bens alienáveis;
II- comprovação da necessidade ou utilidade 
da alienação;
III- adoção do procedimento licitatório, sob a 
modalidade de concorrência ou leilão. (BRASIL, 
1993).
Assim, alienações de imóveis da administração pública ou serão por concorrência 
Orçamento Público e Licitação
U1
39
ou leilão, nos casos descritos no art. 19. Além de alienações de imóveis temos 
as concessões de direito real de uso, de serviços ou de obras públicas, das 
contratações de Parcerias Público-privadas as chamadas PPP, para os registros 
de preços, para as contratações em que seja adotado o regime de empreitada 
integral e das licitações internacionais, admitindo-se, nesta última situação, dentro 
dos limites previstos, a tomada de preços, quando o órgão ou entidade licitante 
dispuser de cadastro internacional de fornecedores, ou o convite, quando não 
houver fornecedor do bem ou serviço no país.
Quando realizar alienações pela modalidade concorrência, na fase de habilitação, 
deve limitar-se a comprovação do recolhimento da quantia corresponde a 5% da 
avaliação do bem.
Essa modalidade, como dito antes, tem os valores máximos para as realizações 
de licitações e por isso pode ser utilizada para as contratações de bens e serviços 
de qualquer valor, mas existem aquelas situações em que não vale a pena realizá-la, 
devido o seu custo processual ser grande demais para o objeto do procedimento.
Tomada de preços: é a modalidade de licitação entre os interessados cadastrados 
ou que atenderem a todas as condições solicitadas para cadastramento até três 
dias antes do recebimento das propostas (BRASIL, 1993). Esta modalidade está 
descrita no art. 22, § 2º da Lei de licitações.
Convite: é a modalidade de licitação utilizada para contratações de menor 
vulto, entre interessados do ramo ligado à descrição do objeto, cadastrados ou 
não no ente público, devendo ser escolhidos e convidados em número mínimo de 
três pela unidade administrativa, e ainda devendo fixar, em local adequado, cópia 
do edital ou instrumento convocatório e o estendendo aos demais cadastrados 
na mesma especialidade que manifeste seu interesse com antecedência de até 24 
horas da apresentação das propostas, conforme o § 3º (BRASIL, 1993).
Pelo entendimento do Tribunal de Contas da União deve haver três propostas 
válidas e não somente três participantes e convidados, ou apresentar justificativa 
plausível a não participação do número mínimo exigido.
§ 7º Quando, por limitações do mercado ou manifesto 
desinteresse dos convidados, for impossível a 
obtenção do número mínimo de licitantes exigidos 
no § 3º deste artigo, essas circunstâncias deverão ser 
devidamente justificadas no processo, sob pena de 
repetição do convite. (BRASIL, 1993).
Orçamento Público e Licitação
U1
40
Concurso: é a modalidade de licitação entre qualquer pessoa que tenha 
interesse no procedimento de escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, 
mediante o repasse de prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme 
condições estabelecidas no edital publicado na imprensa com antecedência de no 
mínimo 45 dias (BRASIL 1993). Essa modalidade também é utilizada para escolha 
de projetos arquitetônicos e como pagamento do prêmio, encerra-se a licitação 
sem haver assinatura de contrato e assim, o vencedor, não poderá participar de 
uma licitação futura para a realização do projeto. 
Não confundir modalidade concurso com concurso público, pois a modalidade 
é para escolha de trabalhos técnicos, científicos ou artísticos, como, por exemplo, 
podemos citar a feitura de uma escultura do padroeiro da cidade na entrada 
principal do edifício administrativo do município que não é realizada para contração 
de servidores públicos.
Leilão: esta é a modalidade de licitação também entre qualquer pessoa que 
tenha interesse no procedimento que vise à venda de bens móveis inservíveis 
da administração pública ou de produtos que foram legalmente apreendidos ou 
penhorados, ou ainda, para a alienação (venda) de bens imóveis, tal como está 
previsto no art. 19, a quem oferecer o maior valor, igual ou superior ao valor da 
avaliação do bem objeto do procedimento administrativo (BRASIL, 1993).
Notem que os procedimentos são abertos a todos interessados, sendo dado 
a todos aqueles que possuem os requisitos mínimos exigidos para participação 
do certame, como também é chamado o procedimento licitatório, conforme a 
modalidade proposta, para que seja respeitado o princípio da isonomia entre os 
participantes, ou dentre aqueles que se encontram na mesma situação.
Além dessas modalidades citadas na Lei nº 8.666 de 1993, a Lei de Licitações, 
temos mais uma modalidade inserida pela Lei nº 10.520 de 2002, a qual institui no 
âmbito de todos os entes federados, União, Estados, Distrito Federal e Municípios 
a nova modalidade intitulada de pregão.
Temos então, conforme a nova legislação, que pregão é a modalidade inserida 
para aquisições de bens e serviços considerados comuns, conforme o art. 1º e § 
único da lei:
Art. 1º Para aquisição de bens e serviços comuns, 
poderá ser adotada a licitação na modalidade 
de pregão, que será regida por esta Lei.
Parágrafo único. Consideram-se bens e 
serviços comuns, para os fins e efeitos deste 
Orçamento Público e Licitação
U1
41
artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e 
qualidade possam ser objetivamente definidos 
pelo edital, por meio de especificações usuais 
no mercado. (BRASIL, 1993).
Este procedimento é realizado em sessão pública ou também por meio 
eletrônico, através de propostas e lances para menor preço, iniciando o certame 
através de convocação de interessados por meio de publicação em jornais de 
grande circulação ou jornais oficiais ou ainda na internet. Algumas opções são 
dadas ao ente público, conforme art. 4º da lei dos pregões.
Art. 4º A fase externa do pregão será iniciada 
com a convocação dos interessados e observará 
as seguintes regras:
I- a convocação dos interessados será efetuada 
por meio de publicação de aviso em diário 
oficial do respectivo ente federado ou, não 
existindo, em jornal de circulação local, e 
facultativamente, por meios eletrônicos e 
conforme o vulto da licitação, em jornal de 
grande circulação, nos termos do regulamento 
de que trata o art. 2º (BRASIL, 2002).
Nessa modalidade, além dos princípios comuns a todos os procedimentos 
licitatórios, possui como objetivo a celeridade do procedimento, ou seja, é mais 
rápido e ágil realizar um pregão do que qualquer outra modalidade.
Há uma particularidade nesta modalidade que a difere das demais, pois o pregão 
tem primeiro a habilitação das empresas participantes e depois são verificados os 
lances apenas dos participantes habilitados e nas demais modalidades verifica-se 
os documentos da empresa selecionada com a proposta mais vantajosa, conforme 
inciso VII do art. 4º da Lei do Pregão:
VII - aberta a sessão, os interessados ou seus 
representantes, apresentarão declaração 
dando ciência de que cumprem plenamente 
Orçamento Público e Licitação
U1
42
os requisitos de habilitação e entregarão os 
envelopes contendo a indicação do objeto e do 
preço oferecidos, procedendo-se à sua imediata 
abertura e à verificação da conformidade das 
propostas com os requisitos estabelecidos no 
instrumento convocatório. (BRASIL, 2002).
Mostrando assim ainda mais a celeridade do procedimento, não perdendo 
tempo com participantes que possuemproblemas nas documentações.
2.1 Os limites de valores
Para cada modalidade, dentre concorrência, tomada de preço e convite, se tem 
um parâmetro de valores, como apresentado no art. 23, incisos de I e II da Lei de 
licitações:
Art. 23. As modalidades de licitação a que se 
referem os incisos I a III do artigo anterior serão 
determinadas em função dos seguintes limites, 
tendo em vista o valor estimado da contratação: 
I- para obras e serviços de engenharia: 
a) convite - até R$ 150.000,00 (cento e 
cinquenta mil reais); 
b) tomada de preços - até R$ 1.500.000,00 (um 
milhão e quinhentos mil reais); 
c) concorrência: acima de R$ 1.500.000,00 (um 
milhão e quinhentos mil reais); 
II- para compras e serviços não referidos no 
inciso anterior: 
a) convite - até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais); 
b) tomada de preços - até R$ 650.000,00 
(seiscentos e cinquenta mil reais); 
c) concorrência - acima de R$ 650.000,00 
(seiscentos e cinquenta mil reais). (BRASIL, 2000).
Nesse artigo, fica claro quanto aos parâmetros e também não se pode 
desmembrar em vários convites (procedimento mais simples) uma aquisição ou 
Orçamento Público e Licitação
U1
43
serviço que na verdade caberia a uma modalidade concorrência, isso seria burlar 
a lei e fraudar a licitação.
2.2 As formas de execução das obras e ou serviços
Conforme temos apresentado na Lei de Licitações em seu art. 10:
Art. 10. As obras e serviços poderão ser 
executados nas seguintes formas
I - execução direta;
II - execução indireta, nos seguintes regimes:
a) empreitada por preço global;
b) empreitada por preço unitário;
c) (Vetado). 
d) tarefa;
e) empreitada integral (BRASIL, 2000).
I) Execução Direta: pela administração ou ente público, com seus próprios meios.
II) Execução Indireta: através de terceiros, se dividindo nos seguintes regimes:
a) empreitada por preço global: preço certo e total, na proposta o participantes 
já apresenta o valor total do serviço ou obra a ser realizada;
b) empreitada por preço unitário: preço certo de unidades determinadas, 
como, por exemplo, realizar os pagamentos por medição de uma obra, podendo 
ser na construção de um prédio cada andar realizado;
c) tarefa: mão de obra para pequenos trabalhos por preço certo, podendo ser 
incluído ou não os materiais empregados no serviço prestado;
d) empreitada integral: quando se contrata o empreendimento em condições 
de entrar em operação, ou seja, não somente a construção de um prédio, mas 
todo o sistema de ar condicionado e as instalações incluídas no preço.
2.3 Os tipos de licitações?
O primeiro ponto que devemos deixar bem claro é nunca confundir tipos de 
licitações com modalidades de licitações, pois tipos são as formas como serão 
Orçamento Público e Licitação
U1
44
escolhidos os vencedores de cada procedimento licitatório. Temos também esse 
ponto na lei que trata do assunto, Lei de Licitações, no § 1º, do art. 45:
§ 1º Para os efeitos deste artigo, constituem 
tipos de licitação, exceto na modalidade 
concurso: 
I - a de menor preço - quando o critério de 
seleção da proposta mais vantajosa para a 
Administração determinar que será vencedor o 
licitante que apresentar a proposta de acordo 
com as especificações do edital ou convite e 
ofertar o menor preço; 
II - a de melhor técnica;
III - a de técnica e preço.
IV - a de maior lance ou oferta - nos casos de 
alienação de bens ou concessão de direito real 
de uso. (BRASIL, 2000).
Quando se fala em menor preço, inciso I citado, não interessa mais nada, 
apenas o valor em si do objeto descrito no edital da licitação, como seu próprio 
nome já menciona.
No inciso seguinte do parágrafo, II, tem a melhor técnica, nesse tipo são analisados 
os parâmetros técnicos na execução do trabalho que normalmente são trabalhos 
complexos, tais como serviços de natureza intelectual, especialmente na execução 
de projetos, cálculos, projetos básicos ou executivos de obras de engenharia.
Para se aprofundar um pouco mais e acompanhar tudo sobre o tema 
licitações, acesse <http://www.licitacao.com.br/>.
3 Princípios licitatórios 
Há vários princípios relacionados com este procedimento administrativo, princípios 
Orçamento Público e Licitação
U1
45
que limitam o campo de atuação do agente público e também do participante do 
procedimento licitatório. Tal como vemos no art. 3º da Lei de licitações:
Art. 3º A licitação destina-se a garantir a 
observância do princípio constitucional da 
isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa 
para a administração e a promoção do 
desenvolvimento nacional sustentável e será 
processada e julgada em estrita conformidade 
com os princípios básicos da legalidade, da 
impessoalidade, da moralidade, da igualdade, 
da publicidade, da probidade administrativa, 
da vinculação ao instrumento convocatório, 
do julgamento objetivo e dos que lhes são 
correlatos. (BRASIL, 2000).
Então, vamos verificar no tema licitação cada um dos princípios abordados no 
artigo transcrito, assim como fizemos com os princípios orçamentários.
3.1 Legalidade
No campo público somente é feito aquilo que está expressamente permitido 
em lei, se não consta em lei, o ente público, consequentemente, está proibido de 
fazer até que conste em lei. Diferentemente na área privada, em que se tal fato não 
está sendo vedado em uma lei, pode a entidade realizar sem problemas algum. 
Temos no art. 37 da Constituição Federal expressamente alguns princípios que 
a administração pública está sujeita e dentre eles o princípio da legalidade. “Art. 
37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência” (BRASIL, 1988, 
grifo nosso).
Ainda temos no art. 5º da Constituição Federal, inciso II, dentre os direitos e 
garantias fundamentais, que todos apenas serão obrigados ou não a fazer algo 
se contido em lei estiver. “Art. 5º - II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar 
de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” (BRASIL, 1988). Portanto, isso se 
aplica na atividade pública, se estiver permitindo em lei, poderá ser feito, se não é 
mencionado em nenhum ato normativo, não quer dizer que está autorizado.
Orçamento Público e Licitação
U1
46
Quando se refere à licitação, o princípio da legalidade é interpretado de forma 
que todos os envolvidos, seja o ente público ou o participante no procedimento 
licitatório, assim como o procedimento administrativo e o consequente contrato 
surgido disso tudo, deverão obedecer ao texto legal, ou seja, à lei.
3.2 Impessoalidade
Também é um dos princípios que está expresso no art. 37 da constituição Federal 
quando trata da Administração Pública, “Art. 37. A administração pública direta e 
indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência” (BRASIL, 1988, grifo nosso).
Este princípio não permite que o gestor deixe a sua vontade individual ou 
particular prevalecer ou influenciar sobre as atitudes que tome na sua gestão, ou 
em razão do seu cargo, pois ali quem age não é pessoa individual e sim a pessoa 
pública que ganhou um cargo público e age em prol de toda a sociedade.
Voltando o princípio ao tema de licitação, o procedimento licitatório objetiva 
a proposta mais vantajosa para a administração pública, sendo isso não somente 
em razão de valores, mas sim em razão da proposta que atenda da melhor forma 
a todas as necessidades do ente governamental. Assim, temos, portanto, que a 
impessoalidade fica totalmente fora, pois a análise é quanto ao atendimento dos 
quesitos relacionados com o objeto licitado e não com as vontades do gestor.
3.3 Moralidade
Quando falamosem atos administrativos e principalmente licitatórios, não se 
deve atentar somente ao que é licito, ou seja, ao que está dentro de leis, mais sim 
focar também no que é moral, no que está inserido como os bons costumes e estar 
totalmente ligado ao comportamento ético e honesto. Este princípio está intimamente 
ligado ao princípio da probidade administrativa que falaremos em um dos próximos 
tópicos, mas já adiantando, temos pela probidade o comportamento “probo” do 
agente público, ou seja, um comportamento pautado na ética e na honestidade e 
para punir os atos que não sigam este comportamento, há a Lei de nº 8.429, de 2 de 
junho de 1992, a chamada Lei de Improbidade Administrativa, essa lei dispõe sobre 
sanções aplicadas aos agentes públicos em situações de enriquecimento ilícito no 
cargo, função, ou emprego na administração direta ou indireta.
Todo aquele que administre ou guarde recursos ou patrimônio público deve 
agir com foco na moralidade, ou seja, ser ético e honesto em suas atitudes.
Orçamento Público e Licitação
U1
47
3.4 Igualdade ou isonomia
O princípio da igualdade na sua essência é de que todos devem ser tratados de 
forma igual, ou ainda pensando mais a fundo sobre essa igualdade, os doutrinadores, 
principalmente na área tributária, trazem que todos devem ser tratados conforme 
a sua desigualdade, ou seja, todos aqueles que estão na mesma situação devem 
ser tratados iguais.
Trazendo o princípio para o campo licitatório, é o que traz ao procedimento 
o direito de participação por todos os interessados que atendam às exigências 
constantes no edital, sem restringir demais, a ponto que haja o direcionamento do 
procedimento e favoreça algum licitante, passando assim por cima do princípio da 
impessoalidade.
3.5 Publicidade
Os atos da administração devem ser publicados, dados ampla publicidade 
e divulgação, devido à transparência pública. Em casos específicos, tal como 
segurança pública, pode haver o sigilo.
No caso da licitação, que é um ato administração para a escolha da proposta 
mais vantajosa ao poder público, também deve se seguir ao princípio da publicidade 
e dado ampla divulgação de todos os atos do processo. O único sigilo que existe 
nos procedimentos licitatórios são as propostas até sua abertura, após isso não 
existe mais nenhum ato se quer que seja revestido de sigilo.
Também é um principio constitucional expresso no artigo 37, tal como já citado 
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios 
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência” (BRASIL, 1988, 
grifo nosso).
3.6 Probidade administrativa
Assim como mencionado no princípio da moralidade, que as atitudes do 
administrador devem ser pautadas na ética e na honestidade, isso é, que esse gestor 
dever ser probo e moral, para o princípio da probidade há a Lei de nº 8.429/92, a 
Lei de Improbidade Administrativa, que atinge todo aquele que estiver envolvido de 
forma direta ou indireta com a administração pública, assim como transcreve no 
art. 2º e 3º da referida lei citada:
Orçamento Público e Licitação
U1
48
Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos 
desta lei, todo aquele que exerce, ainda que 
transitoriamente ou sem remuneração, por 
eleição, nomeação, designação, contratação 
ou qualquer outra forma de investidura ou 
vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas 
entidades mencionadas no artigo anterior.
Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, 
no que couber àquele que, mesmo não sendo 
agente público, induza ou concorra para a prática 
do ato de improbidade ou dele se beneficie sob 
qualquer forma direta ou indireta. (BRASIL, 1992).
Nesta lei está incluída até mesmo aquela pessoa que não possui vínculos ou 
ligação com o ente público, mas de alguma forma obtenha vantagem no fato 
ilícito realizado.
Além do art. 37 da constituição Federal citado em outros princípios, nessa lei de 
Improbidade Administrativa, em seu art. 4º também há a observância na realização 
dos atos administrativos aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade 
e publicidade “Art. 4° Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia 
são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são 
afetos” (BRASIL, 1992, grifo nosso).
Falando no princípio da probidade com o foco em licitações, o princípio norteia 
que a atuação dos agentes no procedimento licitatório deve ser realizada com 
ética em todas as suas etapas.
Também na Constituição Federal há sanções aos infratores da probidade 
administrativa, no § 4º também no art. 37, que aborda a administração Pública “§ 
4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos 
políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento 
ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível” 
(BRASIL, 1988).
Assim, todo aquele que não seguir o firmado em lei quanto à moralidade e 
à probidade estará sujeito a suspensão dos seus direitos políticos, votar e ser 
votado, não exercer nenhuma função pública, ter seus bens bloqueados e ainda a 
devolução da quantidade prejudicada aos cofres públicos.
Orçamento Público e Licitação
U1
49
3.7 Vinculação ao instrumento convocatório
O procedimento licitatório emite e publica um edital ditando as regras do 
certame que todos os participantes estão vinculados. Esse edital possui força de 
lei para esses procedimentos realizados e tal amarração da licitação com o edital 
está expressa na Lei nº 8.666/93, a Lei de Licitações, em seu art. 41, art. 41. A 
administração não pode descumprir as normas e condições do edital, ao qual se 
acha estritamente vinculada (BRASIL, 1993).
Nesta mesma, o § 1º dá o direito a todo e qualquer cidadão de denunciar se 
constatar alguma irregularidade nesse procedimento e verificar se as normas estão 
sendo cumpridas.
3.8 Julgamento objetivo
Ser objetivo é ser direto naquilo que é proposto, portanto, na licitação temos 
o seu edital, o qual tem forma de lei perante todos os envolvidos e para julgar ou 
decidir, seja na habilitação ou nas propostas, deve se ter como critérios o que 
está estabelecido em edital, estando todos os envolvidos, participantes, comissão 
ou a própria administração, vinculados aos critérios ali propostos, sem haver 
discricionariedade no julgamento.
No TCE PR temos o mural de licitações e todo mês temos que alimentar 
o sistema com as informações dos andamentos de todo e qualquer 
procedimento licitatório na fase em que se encontra. Acesse: <http://www1.
tce.pr.gov.br/conteudo/licitacoes-municipais-mural-de-licitacoes/216>.
Dentro do que você aprendeu sobre licitação, você acredita 
que a lei serve para burocratizar e complicar o processo de 
governança, ou efetivamente colabora para coibir a prática 
nociva à gestão pública?
Orçamento Público e Licitação
U1
50
1- Os processos licitatórios são divididos em modalidades 
para uma melhor escolha do fornecedor e conforme o valor 
da compra a ser realizada. Qual processo licitatório apresenta 
as seguintes características?
[...] é a modalidade de licitação entre interessados do ramo 
pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos 
e convidados em número mínimo de três pela unidade 
administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia 
do instrumento convocatório e o estenderá aos demais 
cadastrados na correspondente especialidade que 
manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 horas 
da apresentação das propostas.
a) Tomada de Preços.
b) Concurso.
c) Convite.
d) Leilão.
e) Concorrência. 
2- Os processos licitatórios são divididos em modalidades 
para uma melhor