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Boletim Governet de Administração Pública e Gestão Municipal
Artigos e Pareceres 
CONTROLE PRINCIPIOLÓGICO NA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA. UMA (RE)DEFINIÇÃO DA LEGALIDADE – 1ª PARTE*
 
NADIELSON BARBOSA DA FRANÇA
Advogado. Pós-graduado em direito público.
IDEIAS PROPEDÊUTICAS
França (1). Ano de 1800. Mais precisamente: 17 de fevereiro. A vontade do rei já não representa o desiderato divino, deixando de valer
como fonte de obrigação (2). Diante dos abusos cometidos no antigo regime, impõe-se a necessidade de limitar a atuação administrativa.
Advém a Loi du 28 pluviôse an VIII, batizada de “lei sobre a divisão do território da República e da administração (3)”. O Direito
Administrativo ganha sua certidão oficial de nascimento (4) (ZANOBINI apud TÁCITO, 1997, p. 2).
Não se pode afirmar, porém, que esse ramo do direito inexistia na sua integralidade. O Estado, desde o seu nascimento, sempre esteve
envolto de uma regulação normativa frente à sua relação com os particulares (GORDILLO, 2003a, p. II-1/2). O certo é que não
conhecíamos, ainda, um direito, enquanto disciplina, que restringisse a ação administrativa. Isso só se torna possível quando o Estado de
Polícia (Polizeistaat) cede lugar ao Estado de Direito (Rechtsstaat): o particular passa a ser visto como sujeito e não mais como objeto.
Mas essa superação trilha um processo lento. A luta é árdua e contínua (GORDILLO, 2003a, p. II-3), afinal princípios das monarquias
absolutas e outros autoritarismos inseridos na atividade administrativa acabam ganhando nova roupagem, a exemplo da insindicabilidade
do ato administrativo. Outros mitos se perpetuam. O “princípio da legalidade” é um deles.
Passa-se a acreditar que a Administração tem uma relação de estrita obediência à Lei. Essa concepção, aliás, advém de uma forte
influência do modelo adotado no Estado de Direito Liberal (5): há uma postura essencialmente negativa e o não agir é justamente a
garantia de que precisam os particulares para a concreção dos direitos subjetivos (FALLA, 1951, p. 126). Administrar, portanto, acaba se
tornando uma tarefa meramente de execução vinculada à produção normativa (6). Tanto pior: tal ideia é, ainda hoje, defendida.
O presente trabalho, todavia, apresenta-se com o escopo de questionar essa situação. Busca-se demonstrar que a Administração tem o
dever de se coadunar com as mudanças axiológicas que ocorreram no decorrer dessa ficção chamada tempo. Se, com efeito, estudar o
direito era ter conhecimento do Código Civil, hodiernamente a Constituição vem ganhando força normativa (HESSE, 1991), admitindo-se,
inclusive, que aqueles cujos interesses estão em discussão não sejam meramente expectantes no processo constitucional, mas que
assumam a posição de co-intérpretes (HÄBERLE, 2002).
E essa discussão ganha ainda mais espaço na medida em que se lida com valores que estão intrinsecamente arraigados à própria essência
da Administração, sobretudo quando eles são alçados à condição de princípios (7). Nesse contexto, frise-se que esse anseio tardio que
contagiou boa parte dos juristas, na verdade revigorou o direito: a principiologia acima do legal(oid)ismo (8).
Não se pode admitir, de fato, que a lei seja uma solução (fixa) de problemas na função administrativa, já que, como cediço, ela nem
sempre é suficiente. Daí a necessidade de os princípios nortearem a atuação dos intérpretes. Se, no Direito Constitucional, é possível se
valer da “mutação constitucional” para, informalmente, alterar o conteúdo do texto da Constituição, a fortiori,no Direito Administrativo,
ante a mudança do suporte fático, também será possível harmonizar o texto da lei com os princípios constitucionais.
Corolário disso é a necessidade de reformular a visão sobre uma evidência até então irrefletida: a legalidade. Repensá-la, todavia, significa
repensar as bases do Direito Administrativo, já que, historicamente, seu advento, enquanto disciplina, está vinculado a uma lei. Assim, não
será possível conceber uma (re)definição do dito “princípio da legalidade” sem antes centralizar o estudo do Direito Administrativo sob uma
nova perspectiva: a pessoa humana. Essa é a proposta do primeiro capítulo.
O segundo capítulo, por seu turno, fará uma abordagem acerca da Administração Pública. Tentar-se-á delinear seus contornos conceituais,
dada a sua relevância nos tempos hodiernos: o Estado-Administrador (e não mais o Estado-Legislador) acabou assumindo o importante
papel de concretização de direitos fundamentais (OTERO, 2007, p. 346).
O terceiro capítulo versará sobre os princípios. Diferentemente de muitos trabalhos elaborados pela comunidade jurídica, a presente
monografia não tem o escopo de tratar o assunto a partir da diferenciação frente às regras. Busca-se tão somente trazer ao lume a ideia
do que efetivamente pode ser tomado como um princípio, máxime frente à diversidade de acepções que a palavra comporta. Dessa forma,
e esta advertência é assaz necessária, evitar-se-á que o vocábulo “princípio” acabe se tornando lugar-comum, banalizando-o.
Com espeque em tal reflexão, o quarto capítulo questionará o status de princípio atribuído à legalidade, trazendo proposta para uma
redefinição. Por consectário, será verificada a possibilidade de, no âmbito da Administração Pública, eventualmente, negar-se eficácia de
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dispositivos legais em razão de eles estarem destoantes de princípios que orbitam em torno da atividade administrativa. Demonstrar-se-á a
viabilidade dessa tese através da apresentação de (alguns) casos paradigmáticos.
Ressalte-se, por fim, que o objetivo do presente trabalho não é fazer uma abordagem sobre cada um dos princípios aplicáveis à
Administração Pública. Isso, com efeito, demandaria uma pesquisa com um foco diferente. Foram escolhidos apenas alguns princípios: a
abordagem será meramente ilustrativa, ou seja, servirá para demonstrar como, através deles, é possível realizar um controle da
legalidade.
I – A CENTRALIDADE DO DIREITO ADMINISTRATIVO: ANÁLISE SOB A PERSPECTIVA DA PESSOA HUMANA
Martin Heidegger (2006, p. 211) nos ensina que toda compreensão parte de uma pré-compreensão daquilo que se deseja compreender.
Nesse passo, torna-se imperioso analisar sob qual foco o Direito Administrativo deve ser estudado, a fim de permitir que sejam alcançados
os objetivos a que ele efetivamente se propõe. Deve-se exarar, todavia, que o presente capítulo não tem pretensão de fazer uma
verificação densa sobre o tema (9). Quer-se, numa análise sucinta e objetiva, sobrelevar a pessoa humana, para que ela sirva de norte na
atuação administrativa. E mais: demonstrar que é o homem vivo e concreto que tem relevo no âmbito constitucional e não mais abstrações
destituídas de significado claro e preciso, a exemplo de “bem comum” ou “interesse público” (10).
Assim, deve-se esclarecer, inicialmente, que o Direito Administrativo (como, aliás, o direito público em geral (11)) sofreu uma forte
influência hegeliana: o discurso tem sido constantemente analisado sob o prisma estatal. É preciso, contudo, reavaliar essa situação,
máxime porque o Estado é um meio, não um fim (12). Decerto, somente se alcançará uma Administração Pública democrática se for
possível colocar a pessoa humana no centro das atenções: não apenas proteger o indivíduo contra o exercício arbitrário do poder, mas
garantir sua existência digna. Essa, aliás, é a única razão de o Estado existir (OTERO, 2007, p. 487).
Não se pode, porém, admitir que a pessoa humana seja simplesmente concebida numa acepção abstrata, sob pena de cometer um
equívoco ainda mais grave do que o de centralizar a análise publicística sob o viés do Estado. Dar-se-ia ensejo, caso isso ocorresse, a um
possível “totalitarismo de face humana” (GEYapud OTERO, 2007, p. 34). Torna-se necessária, então, uma “concepçãovalorizadora da
subjectividade e da individualidade irredutível de cada Homem existente” (OTERO, 2007, p. 31), posicionando a pessoa humana viva e
concreta como ente justificador do Estado e do Direito.
De fato, tal ideia, com acentuada influência da filosofia existencialista, permite, consoante pontua Paulo Otero, edificar “uma sociedade
mais humana e solidária”, colocando-a “ao serviço do ser humano”. Assim, ter-se-á como consectário a “valorização da subjectividade
individual, da liberdade pluralista, da igualdade e do relativismo de opiniões” (2007, p. 479 e seguintes).
Por certo, pode-se conceber a dignidade da pessoa humana como limitadora da ação estatal: através dela é possível se extrair força
suficiente para eliminar as arbitrariedades cometidas pelo poder. Sob tal reflexão, há de se vislumbrar, ainda, a “primazia do ser sobre o
ter” (MIRANDA apud OTERO, 2007, p. 557), cuja compreensão estaria arraigada no homem, enquanto ser vivo e concreto, afastando-se,
por corolário, a concepção patrimonialista. Com efeito, a visão antropocêntrica e humanista do direito tem cariz integrativa, permitindo que
a pessoa humana goze de uma existência digna: suas necessidades básicas deverão ser satisfeitas (13).
Isso porque a dignidade da pessoa humana é “princípio cimeiro do ordenamento jurídico” (ORETO, 2007, p. 561) e, portanto, pode ser
considerado como um instrumento autossuficiente para remover os (eventuais) óbices para sua materialização. De mais a mais, o
supracitado princípio, assevera Paulo Otero (2007, p. 561), “possui um efeito irradiante ou expansivo sobre todo ordenamento jurídico,
[...] impondo soluções interpretativas e integrativas”.
A lei formal não é, tampouco pode ser, o objetivo-mor do Estado. E é justamente nesse sentido que se busca direcionar este capítulo: toda
atuação administrativa deverá, antes de tudo, pautar-se na dignidade do homem vivo e concreto.
Por isso mesmo não será admissível à adoção de ações com espeque em conceitos vagos ou imprecisos (interesse público, bem comum)
(14) ou omissões baseadas na carência de recursos. A eficiência, por exemplo, como se verá, é um dos princípios a ser sobrelevado para
evitar alegações semelhantes a essa última. Portanto, a Administração Pública deverá, centrada na pessoa humana, congregar os seus
princípios norteadores, a fim de adotar a melhor escolha.
Nesse sentido, é importante citar o pensamento formulado por Andreas Krell (2002, p. 53), para quem, ante uma limitação de recursos e
havendo pessoas sofrendo de moléstias comuns e outras necessitando de tratamento experimental, não se poderá fazer escolhas
exclusivas, optando-se pelo atendimento de um grupo ou de outro. A melhor ação será atender a todos através de recursos previstos em
lei orçamentária para atividades menos essenciais, tais como o fomento e o transporte. Aqui já se anuncia o relevo da Administração
Pública na concretização de direitos fundamentais (15).
II – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: UM ESCLARECIMENTO NECESSÁRIO
Parte da doutrina costuma se referir à Administração como se estivesse a falar do próprio Poder Executivo (16). Não se pode afirmar, em
verdade, que isso seja incorreto, mormente porque a função administrativa é predominante nesse Poder. Porém, como poderá ser
observado, há uma incompletude nos termos: a análise é feita observando-se apenas um sentido. Nosso propósito, neste capítulo, será
delinear os contornos conceituais da Administração Pública.
Derivada do latim – ad(direção, tendência para) e minister (subordinação ou obediência) – administração teria seu significado ligado à ideia
de “realização de uma função abaixo do comando de outrem, isto é, a prestação de um serviço a alguém” (CHIAVENATO, 2001, p. 9). Essa
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definição, vale dizer, já não se afigura suficiente. Na atualidade, através do estudo de sua teoria geral, é perceptível que o conceito
perpassa por três palavras-chaves: decisões, objetivos e recursos (MAXIMIANO, 2004, p. 26). Ou seja: através de um processo decisório,
busca-se alcançar determinados objetivos da maneira mais eficiente possível. Acresça-se, por oportuno, que a atuação é desvinculada do
administrador: a vontade e a personalidade dele são colocadas à margem. O que importa é a finalidade ser concretizada de maneira
impessoal. A noção de administrar, portanto, é inversamente proporcional à de propriedade (LIMA, 2007, p. 37).
Entretanto, ao tratar da Administração Pública, não será suficiente agregar a esses elementos apenas o âmbito onde se irá atuar (esfera
pública), tendo em vista que a expressão não é unívoca (MEIRELLES, 2002, p. 82). Ela comporta, ao menos, dois sentidos: o objetivo e o
subjetivo.
Sob o primeiro viés, pode-se afirmar que administração pública (escreve-se com letra minúscula) é a própria função administrativa, ou
seja, a atuação concreta e imediata desenvolvida pelo Estado, sob regime de direito público, a fim de alcançar a realização dos fins
pretendidos (DI PIETRO, 2002, p. 61). Encontram-se abrangidas por esse sentido as atividades de fomento, serviço público, intervenção e
polícia administrativa.
D’outra banda, a análise do sentido subjetivo leva em conta os sujeitos: a organização administrativa, ou seja, o conjunto de agentes,
órgãos e pessoas jurídicas (aqui se escreve com iniciais maiúsculas: Administração Pública). Esse, ao que parece, foi o sentido adotado
pelo legislador, notadamente no art. 6º, XI, da Lei nº 8.666/93
art. 6º Omissis
[...]
XI - Administração Pública – a administração direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
abrangendo inclusive as entidades com personalidade jurídica de direito privado sob controle do poder público e das fundações por
ele instituídas ou mantidas.
É preciso ter em mente que esses dois sentidos (objetivo e subjetivo) não podem ser considerados como compartimentos estanques. Com
efeito, “l’uno e l’altro concetto si completano a vicenda e nessuno dei due può esistere a prescindere dell'altro (17)” (CASETA, 2005, p. 1).
Assim, estaria caracterizada a Administração Pública quando o conjunto de agentes, órgãos ou pessoas jurídicas exercem efetivamente a
função administrativa.
E esta, é preciso dizer, tem sua realização norteada por princípios. Alguns deles serão abordados no presente trabalho. Antes, contudo, é
preciso estabelecer os parâmetros para poder qualificar algo como princípio.
III – PRINCÍPIOS: DE PASSAGEM PELO CAMPO CONCEITUAL
As regras constitucionais já não ocupam, isoladamente, a supremacia na hierarquia das fontes. A presença dos princípios é preponderante
nessa posição privilegiada. Com efeito, eles “podem desempenhar uma função argumentativa [...] ou revelar normas que não são
expressas por qualquer enunciado legislativo, possibilitando [...] o desenvolvimento, integração e complementação do direito”
(CANOTILHO, 1993, p. 167).
Mas não só isso. Alexandre Peczenick (apud BONAVIDES, 2006, p. 287) lembra que eles são proposições normativas, as quais estabelecem
o que deve ser e o que é permitido. Ou seja: “desempeñan um papel propriamente constitucional, es decir, «constitutivo» del orden
jurídico” (ZAGREBELSKY, 2008, p. 110).
Diante, então, desse importante papel que eles passaram a desempenhar no direito, faz-se necessária uma abordagem acerca do seu
conceito, sobretudo para evitar a utilização indiscriminada desse vocábulo.
A tarefa, contudo, não é fácil. Existem, segundo Genaro Carrió (apudBULOS, 2002, p. 37), “dezessete significados para o signo” (18). Em
razão dessa diversidade conceitual, serão tratadas apenas aquelas definições julgadas relevantes na defesa desta tese e que apresentam
maior repercussão doutrinária.
Consoante Josef Esser (apud ÁVILA, 2004, p. 27), pode-se dizer que os princípios são estruturas fundamentais que dão direcionamento à
produção normativa. Trilhando vereda semelhante, Celso Antônio Bandeira de Mello (2004, p. 841 e seguintes) asseveraque
princípio é, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia
sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para a sua exata compreensão e inteligência exatamente
por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico.
Joaquim José Gomes Canotilho (1993, p. 166 e seguintes), noutro giro, estabelece alguns critérios para identificar os princípios, dentre os
quais podem ser mencionados
a) Grau de abstracção: os princípios são normas com um grau de abstracção relativamente elevado; [...]
b) Grau de determinabilidade na aplicação do caso concreto: os princípios, por serem vagos e indeterminados, carecem de
mediações concretizadoras (do legislador? do juiz?); [...]
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c) Carácter de fundamentalidade no sistema das fontes de direito: os princípios são normas de natureza ou com um papel
fundamental no ordenamento jurídico devido à sua posição hierárquica no sistema das fontes (ex: princípios constitucionais) ou à
sua importância estruturante dentro do sistema jurídico (ex: princípio do Estado de Direito).
d) «Proximidade» da ideia de direito: os princípios são «standards» juridicamente vinculantes radicados nas exigências de «justiça»
(DWORKIN) OU na «ideia de direito» (LARENZ); [...]
f) Natureza normogenética: os princípios são fundamento de regras, isto é, são normas que estão na base ou constituem a ratio de
regras jurídicas, desempenhando, por isso, uma função normogenética fundamentante.
Ronald Dworkin, cujo estudo teve como escopo um ataque geral ao positivismo, assevera que os princípios não chegam a determinar a
decisão de forma absoluta, porém contêm apenas fundamentos, os quais deverão ser conjugados com outros fundamentos provenientes de
outros princípios. Em suas próprias palavras, princípio é um
standard that is to be observed, not because it will advance or secure an economic, political, or social situation deemed desirable,
but because it is a requirement of justice or fairness or some other dimension of morality. (19) (1967, p. 23).
Robert Alexy (1993, p. 86 e seguintes), tendo como premissa as considerações de Ronald Dworkin, define o princípio como uma espécie de
norma jurídica por meio da qual são estabelecidos deveres de otimização aplicáveis em vários graus, segundo as possibilidades normativas
e fáticas.
Humberto Ávila (2004, p. 70), por seu turno, numa definição assaz apropriada, considera os princípios como
normas imediatamente finalísticas, primariamente prospectivas e com pretensão de complementariedade e de parcialidade, para
cuja aplicação se demanda uma avaliação da correlação entre o estado de coisas a ser promovido e os efeitos decorrentes da
conduta havida como necessária à sua promoção.
Com efeito, eles são mandamentos comportamentais que promovem as diretrizes das regras, fundamentando juridicamente a validade
delas. Mas, ao contrário de Claus-Wilhelm Canaris (20), acredita-se que o princípio é, outrossim, um fim em si mesmo, devendo ser
concretizado ainda que em razão da inexistência de uma regra complementar ou de uma existência conflitante com ela.
Decerto, não se pode conceber uma definição de princípios que apenas contemple um dever imediato, qual seja, a promoção ideal de um
estado de coisas. O princípio, como não poderia deixar de ser, também se estrutura ao influxo de um dever mediato, por se dizer, a adoção
da conduta necessária.
Ademais, ontologicamente, dever-se-á somar ao aspecto conceitual dos princípios uma característica, a fim de evitar que eles sejam
confundidos com os axiomas: não é admissível uma pré-ponderação, permitindo-se que um princípio seja sobrelevado a quaisquer
circunstâncias (21). Todos, no campo abstrato, têm o mesmo grau de hierarquia.
A prevalência, lembra Humberto Ávila (apud SARMENTO, 2007, p. 5), “só existiria após a ponderação concreta entre os princípios
colidentes. Não haveria, pois, a supremacia antecipada e automática, mas posterior e fundamentada.” De igual sorte, não se poderá
qualificar algo como princípio se ele apresenta uma submissão antecipada, ou seja, se, no juízo de ponderação, ele sempre cede lugar ao
princípio conflitante com ele.
3.1 – Rótulos: um cuidado imperioso
Na feliz lição de John Hospers (apud GORDILLO, 2003a, p. I-14), “las palabras no son más que rótulos de las cosas: ponemos rótulos a las
cosas para hablar de ellas”. Malgrado não ser unânime a conceituação do vocábulo “princípio”, é importante buscar os pontos de
intersecção para impedir que o sinonimizem ao rótulo “axioma”, como soem fazer com a “supremacia do interesse público” ou com a
“legalidade”. Evitar-se-á, ademais, jogos semânticos, impedindo que quaisquer espécies normativas venham possuir o epíteto de princípio.
Se “el significado de una palabra es su uso en el lenguaje”, como aduz Ludwig Wittgenstein (1999, p. 22), é mister assumir uma postura
prudente, já que qualificar algo como princípio pode induzir à obediência de pronto (22), criando, assim, o mesmo celeuma, lembrado por
Augustín Gordillo (2003b, p. V-2), que ocorre com o rótulo “poder”
Esta cuestión semántica tiene implicancias políticas e ideológicas. Desde un punto de vista político, hablar de policía o poder de
policía es tomar como punto de partida el poder del Estado sobre los individuos. Tal como veremos en el caso Cine Callao, ese
punto de partida ideológico llevó a error CSJN, que en esencia sostuvo que porque el Estado detentaba el poder, tenía además
derecho, en el caso. Sin embargo, el Estado tenía el poder pero no tenía el derecho. (Sem destaque no original.)
Mencione-se que o rótulo princípio enseja duas posições diametralmente opostas. Se por um lado a utilização dele pode ensejar, sem
quaisquer análises críticas, a aplicação de forma inconteste, por outro, como lembra o Des. José Osório de Azevedo Júnior (apud CUNHA,
2003, p. 239-240)
na cabeça do juiz, se o advogado alegou algum “princípio” é porque não tem razão; [...] e então começa a apelar para o milagre, para
aquele ato desesperador, pois, se tivesse direito, indicaria o específico dispositivo da lei.
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Nem tão ao norte, nem tão ao sul. Frente à análise, é imperioso que o hermeneuta verifique se deveras o “princípio” promove um fim cuja
diretriz visa ao bem comum isento de caráter meramente utilitarista, ou seja, à pessoa humana viva e concreta. Diante disso, poder-se-á
buscar a melhor solução para os casos em que leis conflitam com princípios. É justamente análise do próximo tópico.
IV – O CONTROLE PRINCIPIOLÓGICO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: QUANDO A LEGALIDADE SE CONTRAPÕE A UM
PRINCÍPIO
A legalidade tem sido tratada como um dos pilares do Estado de Direito Democrático. Para a Administração Pública, sobretudo, ela é a
medida de atuação: só é possível agir quando há lei autorizadora (23). Ocorre que existem casos em que o ato emanado pelo Poder
Legislativo acaba por contrariar princípios (explícitos ou não).
A solução para esse impasse, em tese, afigura-se simples: basta negar a eficácia da lei que destoa dos princípios. No entanto, essa
questão é mais complexa do que se apresenta. Isso porque é necessário verificar se a própria Administração Pública pode, sem recorrer ao
judiciário, deixar de aplicar uma lei por ser contrária a um princípio. E mais: sendo possível, tornar-se-á imperioso perscrutar quem tem a
legitimidade para tal negativa.
Para tanto, far-se-á uma breve análise acerca da legalidade, trazendo ao lume, inclusive, seu aspecto histórico no âmbito administrativo.
Nesse passo, será questionado o status de princípio que lhe é atribuído, demonstrando-se que ela sempre apresenta uma submissão frente
aos princípios que orbitam em torno do ordenamento jurídico. Por fim,a nossa tese será comprovada através de alguns casos
paradigmáticos: hipóteses em que a legalidade conflita com alguns princípios.
Deve-se registrar, por oportuno, que não serão analisados todos os princípios da Administração Pública, sobretudo por causa da ausência
de uniformização por parte da doutrina: há autores que elencam uma enorme lista, enquanto outros abordam somente os exarados na
Constituição (art. 37).
Assim, o estudo limitará-se-á aos princípios da imparcialidade, da segurança jurídica e da eficiência. Para esse último, com efeito, será
despendida uma maior atenção, mormente porque restará demonstrado que deveras se trata de um princípio; assim, não poderá ser
considerado como mero atavio.
4.1 – A legalidade e a “ilusão garantística da gênese” (24)
A Oração Fúnebre de Péricles, ao mencionar que não se infringia “a lei nos assuntos públicos”, traz a primeira manifestação histórica do
dito “princípio da legalidade” (OTERO, 2007, p. 71 e seguintes). Mas é em Aristóteles que se verifica sistematizada a ideia de que é mais
adequado governar através de leis.
Com efeito, exara Aristóteles (2004, p. 103 e seguintes), os homens tendem a ser injustos e arbitrários, já que são extremamente
envolvidos por seus instintos. A lei, por outro lado, “es la inteligencia sin las ciegas pasiones”. Assim, para evitar a tirania, dever-se-á
substituir o governo dos homens pelo governo das leis (ARISTÓTELES, 1984, p. 130).
Alguns séculos depois, mas com esse mesmo espírito, conta-se que a revolução francesa trouxe a legalidade como forma de frear o
excesso de poder presente no absolutismo. Daí surgiu o direito administrativo: uma verdadeira prova da submissão do Estado ao regime
legal. Nesse sentido, Caio Tácito (1997, p. 2) assevera que
O episódio central da história administrativa no século XIX é a subordinação do Estado ao regime de legalidade. A lei, como
expressão de vontade coletiva, incide tanto sôbre (sic) os indivíduos como sobre as autoridades públicas. A liberdade administrativa
cessa onde o principia a vinculação legal. O Executivo opera dentro em (rectius: dos) limites traçados pelo Legislativo, sob a
vigilância do Judiciário.
E essa mesma fábula vem sido repetida há anos. Tanto pior: impregnou as salas de aulas e as bibliotecas, transformando-se em evidência
irrefletida. Nosso intuito, porém, é demonstrar que, entre o ideal e o real, a história deve ser contada como foi e não como querem. O
direito realmente precisa ser poetizado: mas isso deve ocorrer em sua ontologia, não na sua aparência.
Sem dúvidas, vincular a gênese do Direito Administrativo ao surgimento de um Estado submisso ao regime legal na França pós-
revolucionária “caracteriza erro histórico e reprodução acrítica de um discurso de embotamento da realidade repetido por sucessivas
gerações, constituindo aquilo que Paulo Otero denominou de ilusão garantística da gênese” (BINENBOJM, 2006, p. 11).
Em verdade, práticas do antigo regime ganharam nova roupagem, a fim de evitar que os atos da Administração Pública se submetessem
ao controle dos cidadãos e do Poder Judiciário. Era o Conselho de Estado quem ditava as normas. Não por acaso, havia um tratamento
jurídico diferenciado, pois que as regras aplicáveis às relações privadas não ditavam as veredas da Administração Pública.
Assim, na feliz colocação de Paulo Otero, a criação do Direito Administrativo “não foi um produto da vontade da lei, antes se configura
como uma intervenção decisória autovinculativa do Executivo sob proposta do Conseil d’État” (apud BINENBOJM, 2006, p. 12), até mesmo
porque nesse ramo, mais do “que no direito privado, as noções fundamentais não são obras da lei, mas da doutrina” (RIVERO apud
BAPTISTA, 2003, p. 8) e, sobretudo, da jurisdição administrativa (25).
Desse modo, percebe-se que o atuar administrativo limitado (cegamente) pela lei foi fadado, desde o início, ao insucesso. Inúmeras são as
críticas proferidas acerca da legalidade, máxime em razão do advento do constitucionalismo: a Constituição, e não mais a lei, passa a ser o
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centro do direito. Sob tais reflexões, necessário verificar de que forma a legalidade está contextualizada nos dias atuais.
4.2 – A hodierna visão sobre a legalidade
Como se viu, a lei passa por uma crise existencial, perdendo sua condição de sagrada. No seu aspecto estrutural, por exemplo, começa-se
a questionar a legitimidade do poder responsável pela produção normativa. Noutro ângulo, sob o viés funcional, percebe-se que a lei não
corresponde, de fato, à vontade geral do povo (26).
Ocorre que, conquanto tenham sido realizadas inúmeras críticas acerca da legalidade, ainda hoje, autores assaz conceituados, colocam-na
numa posição sobrelevada: é a medida de atuar da Administração Pública. Essa, porém, não é a melhor solução, conforme se constatará
posteriormente.
4.2.1 – A lei: do sagrado ao profano
Com efeito, não se pode negar que mesmo que a legalidade tenha assumido, no transcorrer da história, uma vertente garantística (OTERO
apud BINENBOJM, 2006), ela, ainda assim, não deve ser considerada como medida do atuar administrativo, sobretudo porque “el legislador
no puede jamás agotar la variable y protéica riqueza de situaciones capaz de presentarse em uma vida social cuya evolución nada detiene”
(ENTERRÍA, 1963, p. 191).
À época do modelo liberal, essa impossibilidade de abranger todas as situações sequer era questionada, pois o papel do legislativo era
limitado: assegurava exclusivamente a liberdade (FERREIRA FILHO apud BAPTISTA, 2003, p. 98). Daí por que inexistia crise da lei.
O Estado de Direito Democrático, porém, é um modelo mais ativo, onde se busca (ao menos em tese) não só garantir a liberdade dos
indivíduos, mas efetivar direitos que permitam que as pessoas tenham vida digna. Passa-se, então, a perceber a incompletude do
ordenamento jurídico, sendo necessárias cada vez mais medidas para abarcar as hipóteses não normatizadas.
E essa tentativa de exaurir as situações fáticas através de diplomas legais acabou por ocasionar uma inflação legislativa, colocando,
segundo Eros Grau (2005, p. 187), “os ideais de segurança e certeza jurídica sob comprometimento”, já que a legalidade não é um valor
em si mesmo: não é possível maximizá-la sem prejuízo da sua essência, como ocorre com outros valores que são em si mesmos: a beleza
e a bondade, quanto mais aumentam, mais belas e mais bondosas são.
Ademais, o fato de o dito “princípio da legalidade” ter, teoricamente (27), nascido “em torno da idéia de que a lei haveria de ser a
expressão da justiça” (FERREIRA FILHO apud BAPTISTA, 2003, p. 98), não foi suficiente para impedir processo de dessacralização da lei,
porquanto o positivismo legalista acabou dissociando uma da outra: lei e justiça não caminhariam, necessariamente, pela mesma senda.
Nesse sentido, tinha-se a concepção de que a lei – e somente a lei – era fonte de segurança jurídica. Veja-se, a título de exemplo,
pensamento externado por Gustav Radbruch, citado em brilhante voto proferido pelo Desembargador Relator Araken de Assis (28), ao
definir o papel do juiz (e, a fortiori, também aplicável à Administração Pública):
Para ele é dever profissional dar execução e reconhecer a obrigatoriedade à lei, sacrificando sempre, se for preciso, o seu próprio
sentido jurídico ao imperativo autoritário da norma e curando apenas do que diz a lei e nunca da justiça que ela pode conter.
Poderia, na verdade, perguntar-se se este dever do juiz – ‘sacrificium intellectus’ –, esta entrega incondicional da própria
personalidade a uma determinada ‘ordem jurídica’, cujas futuras transformações não se podem sequer adivinhar, são moralmente
possíveis. Mas seja como for, e qualquer que seja a injustiça do conteúdo dum direito positivo, uma coisa é e será sempre clara:
todo o direito positivo tem sempre, ‘só pelo facto de existir’, um ‘fim’ a preencher, e esse é o da segurança jurídica. Nem pelofacto
de o juiz se colocar ao serviço da lei, sem se preocupar com a sua injustiça, se pode dizer que ele se transforma em servidor de
quaisquer fins arbitrários; a verdade é que, mesmo que ele por força da lei deixe de servir a justiça, não obstante isso continuará a
servir a segurança do direito.
Percebeu-se, contudo, que o positivismo legalista, além de legitimar a injustiça, tornou-se fundamento para a barbárie, a exemplo dos
abusos cometidos pelo regime nazista na Alemanha. Ipso facto, após a segunda guerra, Gustav Radbruch (29) revisou seu pensamento,
exarando que
Ordens são ordens, é a lei do soldado. A lei é a lei, diz o jurista. ‘No entanto, ao passo que para o soldado a obrigação e o dever de
obediência cessam quando ele souber que a ordem recebida visa a prática dum crime, o jurista, desde que há cerca de cem anos
desapareceram os últimos jusnaturalistas, não conhece exceções deste gênero à validade das leis nem ao preceito de obediência que os
cidadãos lhes devem. A lei vale por ser lei, e é lei sempre que, como na generosidade dos casos, tiver do seu lado a força para se fazer
impor. Esta concepção da lei e sua validade, a que chamamos ‘Positivismo’, foi a que deixou sem defesa o povo e os juristas contra as lei
mais arbitrárias, mais cruéis e mais criminosas. Torna equivalentes, em última análise, o direito e a força, levando a crer que só onde
estiver a segunda estará também o primeiro.
Mas essa equivalência não pode ser tomada como verdadeira, já que existem leis contrárias à promoção da justiça. Eis a razão que levou
Gustav Radbruch (30) a concluir no sentido de que “há também princípios fundamentais de direito que são mais fortes do que todo e
qualquer preceito jurídico positivo, de tal modo que toda a lei que os contrarie não poderá deixar de ser privada de validade”, até mesmo
porque “lo que es verdaderamente fundamental, por el mero hecho de serlo, nunca puede ser puesto, sino que debe ser siempre
presupuesto” (ZAGREBELSKY, 2008, p. 9).
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Outro importante fator que contribuiu para a derrocada da lei foi o advento do constitucionalismo: a lei, pois, deixa de ser a principal fonte
do direito, cedendo seu lugar à Constituição. Esta, por sua vez, “passa a figurar como norma diretamente habilitadora da atuação
administrativa” e o administrador público, agora, é “valorizado, pois se torna um aplicador direto da Constituição e não apenas da lei, como
tradicionalmente concebido” (BINENBOJM, 2006, p. 131 e seguintes). Há de se ter em mente, portanto, que apenas será válida e legítima
a atuação que esteja em consonância com a Constituição.
Também como contributo para o declínio da lei, pode-se mencionar que os atos normativos infraconstitucionais começaram a servir de
fundamento para a atuação administrativa. Assim, a própria Constituição possibilita que Poder Executivo legisle através de medidas
provisórias ou leis delegadas (arts. 62 e 68). Ademais, a lei, muitas vezes, deixa de regular, pormenorizadamente, certas matérias.
Incumbirá, então, ao Presidente da República (art. 84, IV, CF/88) e às autoridades administrativas independentes exarar os regulamentos
cabíveis.
Por fim, outras duas questões que aceleraram o processo de crise da legalidade merecem ser citadas: a morosidade do processo legislativo
e o fato de que “quando o Executivo não tem a atribuição normativa de que necessita, não resta ao Legislativo muito espaço de atuação
independente”, porquanto o “Executivo, seja por meios legítimos, seja por métodos menos nobres, controla o processo legislativo”
(BINENBOJM, 2006, p. 135). Diante disso, seria possível concluir afirmando que findou a era do positivismo?
4.2.2 – Resquícios de um apego ao positivismo legalista
“El positivismo ha muerto; viva el positivismo!” (SCHMIDT apud ENTERRIA, 1963, p. 209). Essa frase bem demonstra a força do
positivismo: tal qual o Rei, a sucessão é imediata. Como num passe de mágica, parece que basta acrescer o prefixo “neo” e voilà: faz-se
reviver a essência do pensamento, embora com nova roupagem.
Observa-se que, mesmo ante todas as críticas feitas à legalidade, ela não soçobrou por completo: quedaram, ainda, alguns resquícios. No
Brasil, por exemplo, colocam-na numa posição assaz privilegiada: um princípio que, por ser uma das bases do Estado de Direito
Democrático, deve traçar os contornos da atuação administrativa. E a repetição acrítica de boa parte da doutrina fortalece esse
posicionamento.
É certo que as citações devem estar na cultura daqueles que não têm o desiderato de se apropriar das construções alheias. Não basta,
todavia, simplesmente anunciar a fonte; se o contexto também não for preservado, ter-se-á incorrido talvez numa falha ainda mais grave.
No direito administrativo, essa situação ocorreu com uma célebre frase de Seabra Fagundes. Diz o mestre que “Administrar é aplicar a lei
de ofício” (apudBINENBOJM, 2006, p. 127), o que acabou ganhando corpo a fim de reforçar a ideia de que a Administração está numa
inexorável obediência à lei.
Esse, porém, não é o sentido original. Em verdade, buscava-se apenas esclarecer as diferenças entre as funções estatais: julgar,
administrar e legislar (AMARAL apud BINENBOJM, 2006, p. 127). Ocorre que esse breve excerto de sua obra acaba por ser, notadamente
por causa da autoridade de quem o exarou, o espeque da argumentação dos formalistas: apenas a lei pode ditar as condutas da
Administração.
Nesse sentido, um dos grandes administrativistas da atualidade, Celso Antônio Bandeira de Mello, sobreleva a legalidade a ponto de negar,
ainda em análise abstrata, a validade de uma ação administrativa eficiente se ela não estiver em consonância com a lei. Desta forma ele
conduziu seu raciocínio
De toda sorte, o fato é que tal princípio (da eficiência) não pode ser concebido (entre nós nunca é demais fazer ressalvas óbvias)
senão na intimidade do princípio da legalidade, pois jamais uma suposta busca da eficiência justificaria postergação daquele que é o
dever administrativo por excelência. (2004, p. 100).
Entretanto, conforme aduz Josef Esser (apud CANARIS, 2002, p. 101), “os princípios só podem funcionar quando se possam quebrar com
legitimidade”. Um princípio, portanto, não pode ter um peso pré-fixado: há de se admitir a ponderação no caso concreto. Por essa e outras
razões expendidas, torna-se imperioso examinar se deveras a legalidade merece ser qualificada como princípio.
 
Notas
(*) A segunda parte deste artigo será publicada no Boletim de Administração Pública e Gestão Municipal, nº 49, mês de outubro de 2015.
(1) Não em vão se inicia o estudo a partir desta nação, já que ela influenciou bastante o direito pátrio, tendo papel relevante na formação
do direito administrativo que conhecemos hoje. Noticia Eric J. Hobsbawm (2007, p. 84) que “a França deu o primeiro grande exemplo, o
conceito e o vocabulário do nacionalismo. A França forneceu os códigos legais, o modelo de organização técnica e científica e o sistema de
medidas para a maioria dos países. A Ideologia do mundo moderno atingiu as antigas civilizações que tinham até então resistido as idéias
européias inicialmente através da influência francesa. Esta foi a obra de revolução Francesa.”
(2) Eric J. Hobsbawm (2007, p. 91) comentando sobre a submissão real ao direito, assevera que “o rei não era mais Luís, pela graça de
Deus, Rei de França e Navarra, mas Luís, pela graça de Deus e do direito constitucional do Estado, Rei dos franceses”.
(3) http://fr.wikipedia.org/wiki/Loi_du_28_pluvi%C3%B4se_an_VIII, acesso em 20/12/2008.
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(4) No mesmo sentido, Di Pietro, 2002, p. 26.
(5)Adota-se aqui a lição, exposta em sala de aula, à época da graduação, do Prof. Luiz Antônio Costa de Santana: coloca-se o modelo do
Estado no fim, tendo em vista que isso realça a ideia de que,na história, primeiro surgiu o Estado de Direito. A passagem do modelo
Liberal para o Democrático ocorreu apenas depois. Assim, ao mencionar “Estado de Direito Democrático”, por exemplo, não se tem a falsa
impressão de que a submissão do Estado à sua própria produção normativa ocorreu apenas em momento posterior. Obtem-se, pois, o
correto posicionamento histórico.
(6) O modelo aqui mencionado foi o adotado na França, o qual, como já se anotou, influenciou o direito brasileiro. Porém, é preciso
registrar que na Alemanha se concebia uma administração com maior liberdade, tendo em vista que a sua atuação não necessitava de
autorização legal. Ao revés, atribuía-se “al ejecutivo la titularidad originaria de potestades para la protección de los interessesdel Estado,
circunscribiéndola solamente desde fuera por médio de leyes limitadoras.” (ZAGREBELSKY, 2008, p. 27).
(7) Interessante a observação de Humberto Ávila (2004, p. 71-72) para quem “os princípios não são apenas valores cuja realização fica na
dependência de meras preferência pessoais. [...] Logo se vê que os princípios, embora relacionados a valores, não se confundem com eles.
Os princípios relacionam-se aos valores na medida em que o estabelecimento de fins implica qualificação positiva de um estado de coisas
que se quer promover. No entanto, os princípios afastam-se dos valores porque, enquanto os princípios se situam no plano deontológico e,
por via de conseqüência, estabelecem obrigatoriedade de adoção de condutas necessárias à promoção gradual de um estado de coisas, os
valores situam-se no plano axiológico ou meramente teleológico e, por isso, apenas atribuem uma qualidade positiva a determinado
elemento”.
(8) LUIS ALBERTO WARAT (2000, p. 53) manifesta que sua “rebelião é contra um tipo de mentalidade exibida por uma quantidade –
lamentavelmente já incontável – de ‘legalóides’ aos quais, inscrevendo a razão nos códigos e na ‘ciência’, não resta tempo para mexer na
vida. Eles são os que têm um abuso de consciência normativa (jurídica e epistêmica).
(9) Para tanto, já existe um estudo assaz interessante realizado por PAULO OTERO (2007).
(10) Nesse sentido, Luciano Oliveira e Affonso Cézar Pereira (apud GRAU, 2005, p.171) asseveram, com propriedade, que “[...] é
impossível fazer uma ciência positiva do direito administrativo sem que se discuta, por exemplo, os conceitos de interesse público, bem
comum, interesse coletivo etc. Ou sem que se questione o desempenho do Estado na utilização desses conceitos. Mas é esse
questionamento os administrativistas se desobrigam de fazer. Ao contrário, de um modo geral a doutrina avaliza a versão de que o Estado
age sempre no sentido do interesse público. Mas isso é aceitar – talvez com demasiada boa-fé – aquilo que o próprio Estado diz sobre si
mesmo. É, numa palavra, transformar a doutrina jurídica numa ‘ventriloquia de todo poder estabelecido’.”
(11) Com efeito, o direito como um todo (e o próprio estilo de vida de grande parte da população) tem deixado a pessoa humana à
margem. Por vezes, sobreleva-se o valor de uma obra de arte em detrimento da dignificação do ser humano vivo e concreto. Espantosa,
nesse sentido, é a afirmação de Treitschke (apud RADBRUCH, 2004, p. 82), para quem “uma estátua de Fídias compensa toda a miséria
dos milhões de escravos da antiguidade”. D’outra banda, mostrando que ainda resta esperança, Gerhart Hauptman (apud RADBRUCH,
2004, p. 83), durante a guerra, após protesto de Romain Rolland em razão da danificação de obras de arte por militares, verberava: “todo
o devido respeito a Rubens, mas eu pertenço àqueles para quem o peito baleado e dilacerado de um irmão arranca uma dor muito mais
profunda”.
(12) Schiller (apud RADBRUCH, 2004, p. 81 e seguintes) assevera que “tudo pode sacrificar-se para o bem do Estado, menos aquilo para
que o próprio Estado serve tão-somente para um meio. O Estado por si não é nunca um fim, mas sua importância reside em ser uma
condição sobre a qual se cumpre o fim da Humanidade, e este não é outro senão o desenvolvimento de todas as forças do homem.”
(13) Essa ideia é acentuada no Estado de Direito Democrático, através do qual, realizam-se “intervenções que impliquem diretamente uma
alteração na situação da comunidade.” Dessa forma, “o seu conteúdo ultrapassa o aspecto material de concretização de uma vida digna ao
homem e passa a agir simbolicamente como fomentador da participação pública quando o democrático qualifica o Estado, o que irradia os
valores da democracia sobre todos os seus elementos constitutivos e, pois, também sobre a ordem jurídica. E mais, a idéia de democracia
contém e implica, necessariamente, a questão da solução de problema das condições materiais de existência.” (STRECK; MORAIS, 2003, p.
93, destaque no original).
(14) Não concordamos, portanto, com Augusto Barbera e Carlo Fusaro (2001, p. 323) quando expõem que a atividade administrativa
consiste na cura de determinado interesse público. A fluidez dessa expressão impede que seja realizado um controle efetivo nos atos da
Administração Pública. Nesse sentido, Marçal Justen Filho (2005, p. 46 e seguintes) assevera que “a personalização do direito
administrativo retrata a rejeição à supremacia da burocracia sobre a sociedade civil. Volta-se contra fenômeno usual: a propósito de
identificar o ‘interesse público’, o agente público acaba por escolher a realização de fins mais convenientes ao aparato administrativo
(senão de suas próprias convicções pessoais). Isso é inadmissível, uma vez que a atividade administrativa tem de legitimar-se como via de
realização dos interesses de todos os seres humanos”.
(15) Vasco Pereira da Silva (apud BAPTISTA, 2003, p. 31) lembra que a doutrina alemã tem se desenvolvido no sentido de construir um
direito administrativo “comprometido com a realização dos direitos fundamentais e com a dignificação da pessoa humana”.
(16) A título de exemplo, Augustín Gordillo (2003a, p. VII-14). Em sentido contrário, José dos Santos Carvalho Filho (2006, p. 10) entende
que a “Administração Pública, sob o ângulo subjetivo, não deve ser confundida com qualquer dos Poderes estruturais do Estado, sobretudo
o Poder Executivo, ao qual se atribui usualmente a função administrativa”.
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(17) Livre tradução: um e outro conceito se completam mutuamente e nenhum dos dois pode existir independentemente do outro.
(18) Sérgio Sérvulo da Cunha (2003, p. 225) lista quatorze significados: “1. Começo, início, aquilo que está no começo ou no início. 2.
Termo final de toda regressão (ggg). 3. Proposição que basta para suportar a verdade do juízo (mh). 4. Causa natural, em razão da qual os
corpos se movem, agem, vivem (li). 5. Elemento ativo de uma fórmula, substância ou composto (li). 6. Aquilo que constitui, compõe, as
coisas materiais (li). 7. Aquilo que, pertencendo à própria coisa, contém suas determinações como fenômeno (mh). 8. Matriz dos
fenômenos pertencentes a um determinado campo da realidade. 9. Fator de existência, organização e funcionamento do sistema, que se
irradia da sua estrutura para seus elementos, relações e funções. 10. Fonte ou finalidade de uma instituição, aquilo que corresponde à sua
natureza, essência ou espírito. (l) 11. Os primeiros preceitos de uma Arte ou Ciência (li). 12. Prescrição fundamental. 13. Opção valorativa
implicada como fundamento da norma. 14. Prescrição consistente numa opção valorativa fundamental.”
(19) Em livre tradução: padrão que é para ser observado, não porque avançará ou assegurará uma situação econômica, política ou social
julgada desejável, mas porque ele é um requisito de justiça ou imparcialidade ou alguma outra dimensão da moral.
(20) Para esse autor (apud ÁVILA, 2004, p. 27-28), os princípios possuiriam um conteúdo axiológico explícito e careceriam, por isso, de
regras para a sua concretização. Ademais, receberiam seu conteúdo de sentido somente por meio de um processo dialético decomplementação e limitação.
(21) Inocêncio Mártires Coelho (apud BUGARIN, 2004, p. 113) também se posiciona nesse sentido, afirmando que não é cabível falar em
“uma hierarquia fixa, abstrata e apriorística, entre os diversos valores e/ou princípios constitucionais, ressalvada, é claro, a dignidade da
pessoa humana, porque o indivíduo é o valor-fonte de todos os valores ou valor fundante da experiência ética”.
(22) Para reflexão, indicamos a obra Interesses Públicosversus Interesses Privados: desconstruindo o Princípio de Supremacia do Interesse
Público. Organizador: Daniel Sarmento. 2ª Tiragem. Editora Lumen Júris: Rio de Janeiro, 2007.
(23) Hely Lopes Meirelles (2002, p. 86) ensina que “na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na
administração particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei
para o particular significa ‘pode fazer assim’; para o administrador público significa ‘deve fazer assim’.”
(24) Trata-se de uma expressão formulada por Paulo Otero (apud BINENBOJM, 2006, p. 11).
(25) Nesse sentido, Georges Vedel (apud PIETRO, 2002, p. 28) exara que “o Direito Administrativo francês é, em grande parte, não
legislativo, porque formulado pelo juiz (administrativo)”.
(26) Leon Duguit (1913, p. 73), porém, entende que “la loi est par définition l’expression de la volonté générale se manifestant sur un
objet d’ordre general; et c’est parce qu’elle réunit ‘l’universalité de la volonté à celle de l’objet’ qu’elle a une puissance commandante sans
limite, qu’elle ne peut jamais être injuste et que tous lui doivent une obéissance sans condition et sans reserve”. Em livre tradução: A lei é,
por definição, a expressão da vontade geral que se manifesta sobre um objeto de ordem geral; e é porque reúne ‘a universalidade da
vontade à do objeto’ que tem um poder de comando sem limite, que não pode nunca ser injusto e que todos lhe devem uma obediência
sem condição e sem reserva.
(27) Preciso é Anatole France quando, com fina ironia, afirma que “la majestueuse égalité des lois, qui interdit au riche comme au pauvre
de coucher sous les ponts, de mendier dans les rues et de voler du pain”, ou seja, a lei, em sua igualdade majestosa, proíbe tanto os ricos
como os pobres de dormirem debaixo das pontes, mendigar nas ruas e furtar pão.” (http://en.wikiquote.org/wiki/Anatole_France, acesso
em 20/12/2008).
(28) TJRS. AI 598398600. Órgão julgador: Quarta Câmara Cível. Data de julgamento: 25/11/1998. Voto do relator, p. 9.
(29) Ibidem, p. 9 e seguintes.
(30) Idem.
 
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Data: 31/08/2015
Publicado em: Boletim Governet de Administração Pública e Gestão Municipal - nº 48 - Setembro/2015 - Pág. 1276 •
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