politicas publicas e sociais

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AT 1
POLÍTICAS PÚBLICAS E SOCIAIS
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S
U
M
Á
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IO
3 UNIDADE 1 - Introdução
6 UNIDADE 2 - Políticas públicas x políticas sociais
8 UNIDADE 3 - Mobilidade urbana sustentável e a gestão integrada
8 3.1 Sustentabilidade e políticas públicas
11 3.2 A política nacional de mobilidade urbana
13 3.3 Os instrumentos de gestão para a política de mobilidade
15 UNIDADE 4 - Política de mobilidade articulada com política de desenvolvimento urbano
15 4.1 A gestão integrada de políticas públicas urbanas
16 4.2 Habitação
20 4.3 Saneamento ambiental
22 UNIDADE 5 - Seguridade social
22 5.1 Saúde
24 5.2 Assistência social
25 5.3 Previdência social
27 UNIDADE 6 - Cultura, esporte e lazer
29 UNIDADE 7 - Educação
32 UNIDADE 8 - Política agrícola e reforma agrária
35 UNIDADE 9 - Segurança
38 REFERÊNCIAS
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2 3
 1- Um exemplo são os evangélicos, no Brasil. Até cerca de dez anos 
atrás, eles existiam, mas não tinham efetivo peso político. Hoje são 
uma parcela importante do eleitorado, com uma bancada própria 
no Congresso. No caso dos Estados Unidos, um novo ator político, 
que emergiu em torno da década de setenta, foram os homossexu-
ais, que formaram poderosas associações.
2- No caso brasileiro, um exemplo é a reforma agrária. O Estatuto 
da Terra tem mais de trinta anos de idade, o assunto foi votado na 
Constituinte, aprovou se mais tarde a Lei Agrária e ainda hoje o 
problema da reforma agrária não se encontra resolvido.
1
UNIDADE 1 - Introdução
Desenhar políticas públicas que aten-
dam às várias demandas nos mais varia-
dos setores da sociedade é algo que tem 
se tornado difícil de equalizar nas últimas 
décadas e os fatores são muitos, dentre 
eles, a restrição de gastos que vem do-
minando a agenda da maioria dos países, 
principalmente aqueles em desenvolvi-
mento como o Brasil.
O ajuste fiscal que busca equilibrar re-
ceitas e despesas também acaba impon-
do restrições à intervenção do Estado na 
economia e nas políticas sociais.
Um terceiro fator apontado por Souza 
(2006), mais diretamente relacionado aos 
países em desenvolvimento e de demo-
cracia recente ou recém-democratizados, 
é que, na maioria desses países, em espe-
cial os da América Latina, ainda não se con-
seguiu formar coalizões políticas capazes 
de equacionar minimamente a questão de 
como desenhar políticas públicas capazes 
de impulsionar o desenvolvimento econô-
mico e de promover a inclusão social de 
grande parte de sua população. Respostas 
a este desafio não são fáceis nem claras 
ou consensuais. Elas dependem de muitos 
fatores externos e internos. No entanto, 
o desenho das políticas públicas e as re-
gras que regem suas decisões, elaboração 
e implementação, também influenciam os 
resultados dos conflitos inerentes às de-
cisões sobre política pública.
Quanto às demandas, Rua (1997) nos 
lembra que podem ser de três tipos: as de-
mandas novas, as demandas recorrentes 
e as demandas reprimidas.
a) As demandas novas são aquelas que 
resultam do surgimento de novos atores 
políticos ou de novos problemas. Novos 
atores são aqueles que já existiam antes, 
mas não eram organizados; quando pas-
sam a se organizar para pressionar o sis-
tema político, aparecem como novos ato-
res políticos .
Novos problemas, por sua vez, são pro-
blemas que ou não existiam efetivamen-
te antes – como a AIDS, por exemplo – ou 
que existiam apenas como “estados de 
coisas”, pois não chegavam a pressionar o 
sistema e se apresentar como problemas 
políticos a exigirem solução. Um exemplo 
é a questão ambiental.
b) As demandas recorrentes são aque-
las que expressam problemas não resolvi-
dos ou mal resolvidos, e que estão sempre 
voltando a aparecer no debate político e 
na agenda governamental .
Quando se acumulam as demandas e o 
sistema não consegue encaminhar solu-
ções aceitáveis, ocorre o que se denomi-
na “sobrecarga de demandas”: uma crise 
que ameaça a estabilidade do sistema. 
Dependendo da sua gravidade e da sua 
duração, pode levar até mesmo à ruptura 
institucional. Mesmo que isto não ocorra, 
o sistema passa a lidar com crises de go-
vernabilidade: pressões resultantes da 
combinação do excesso ou complexidade 
de demandas – novas ou recorrentes – 
com withinputs contraditórios e redução 
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do apoio ou suporte.
c) As demandas reprimidas são aquelas 
constituídas por “estados de coisas” ou 
por não decisões.
A não decisão não se refere à ausên-
cia de decisão sobre uma questão que 
foi incluída na agenda política. Isso seria, 
mais propriamente, resultado do emper-
ramento do processo decisório. Não deci-
são significa que determinadas temáticas 
que ameaçam fortes interesses, ou que 
contrariam os códigos de valores de uma 
sociedade (e, da mesma forma, ameaçam 
interesses) encontram obstáculos diver-
sos e de variada intensidade à sua trans-
formação de um estado de coisas em um 
problema político – e, portanto, à sua in-
clusão na agenda governamental.
Um estado de coisas geralmente se 
transforma em problema político quando 
mobiliza ação política . Para que uma situ-
ação ou estado de coisas se torne um pro-
blema político e passe a figurar como um 
item prioritário da agenda governamental 
é necessário que apresente pelo menos 
uma das seguintes características:
c.1) mobilize ação política – seja ação 
coletiva de grandes grupos, seja ação co-
letiva de pequenos grupos dotados de 
fortes recursos de poder, seja ação de 
atores individuais estrategicamente situ-
ados;
c.2) constitua uma situação de crise, 
calamidade ou catástrofe, de maneira que 
o ônus de não resolver o problema seja 
maior que o ônus de resolvê lo;
c.3) constitua uma situação de opor-
tunidade, ou seja, haja vantagens, ante-
vistas por algum ator relevante, a serem 
obtidas com o tratamento daquele pro-
blema.
Ao deixar de ser um estado de coisas 
e se transformar em um problema polí-
tico, uma questão ou demanda, torna se 
um input, passando a incluir se na agenda 
governamental. A partir desse momento, 
inicia se o momento de formulação das al-
ternativas (RUA, 1997).
Pois bem, ao longo deste módulo, va-
mos discutir políticas públicas e sociais e 
o que foi e vem sendo proposto no Brasil 
nas últimas décadas, ressaltando ser um 
grande desafio governar com a socieda-
de, uma vez que esta tem se mostrado o 
melhor caminho para obter efetividade 
das políticas públicas, afinal de contas, o 
grande beneficiário é justamente a popu-
lação.
A participação do cidadão e o estabele-
cimento de parcerias ajudam, e muito, na 
transformação da cultura da desconfian-
ça e do curto prazo em uma cultura de co-
laboração e de longo prazo.
O valor público não é mais fornecido 
apenas pelo governo, mas sim pela cola-
boração. Compartilhar o conhecimento a 
partir da abertura do processo de cons-
trução e de aplicação desse conhecimen-
to, assim como a construção de novas 
relações e parcerias na prestação de ser-
viços, são as bases do governo do século 
XXI. E, mais do que isso, os governos de-
vem ser capazes de transformar o conhe-
cimento coletivo em inteligência a partir, 
por exemplo, da avaliação e da análise 
semântica da discussão sobre elaboração 
e aplicação de políticas públicas por faci-
litadores, experts e sistemas inteligentes 
(ANGELIS, 2015).
3-Pode corresponder à ação de coletividades, como aconteceu na 
década de sessenta com o movimento negro e com o movimento 
feminista. Ou pode ser ação de atores estratégicos, como vem ocor-
rendo com a questão ecológica. Ou podem ser as duas coisas jun-
tas, como aconteceu com o movimento pelas Diretas Já. Em geral, 
é a percepção de um “mal público”, além de situações como crises 
e catástrofes, que frequentemente desencadeia a ação em tomo de 
um estado de coisas, transformando o em problema político.
3
4 5
Aosnovos gestores, cabe ainda lem-
brar que o processo de humanização bus-
ca transformar servidores públicos egoís-
tas em pessoas capazes de pensar e agir 
como um ser humano em busca do inte-
resse público num contexto global, e não 
simplesmente como pertencente a um 
“seleto grupo” de dependentes da máqui-
na pública.
Ressaltamos em primeiro lugar que em-
bora a escrita acadêmica tenha como pre-
missa ser científica, baseada em normas 
e padrões da academia, fugiremos um 
pouco às regras para nos aproximarmos 
de vocês e para que os temas abordados 
cheguem de maneira clara e objetiva, mas 
não menos científicos. Em segundo lugar, 
deixamos claro que este módulo é uma 
compilação das ideias de vários autores, 
incluindo aqueles que consideramos clás-
sicos, não se tratando, portanto, de uma 
redação original e tendo em vista o cará-
ter didático da obra, não serão expressas 
opiniões pessoais.
Ao final do módulo, além da lista de re-
ferências básicas, encontram-se muitas 
outras que foram ora utilizadas, ora so-
mente consultadas e que podem servir 
para sanar lacunas que por ventura surgi-
rem ao longo dos estudos.
 
6 7
UNIDADE 2 - Políticas públicas x políticas 
sociais
Passamos já por vários módulos apre-
sentando conceitos, definições, atores, 
tipologias e o ciclo de políticas públicas, 
mas ainda cabe outras assertivas e co-
mentos antes de falarmos propriamente 
dos campos em que elas atuam.
Estamos falando especificamente de 
políticas públicas e políticas sociais.
Denomina-se política, a ciência de bem 
governar um povo, constituído em Estado. 
Em um Estado democrático, essa gover-
nabilidade é exercida pelo poder público, 
via representantes conduzidos ao poder, 
direta ou indiretamente, pelo povo (MA-
CHADO; KYOSEN, 2000).
Assim, a política tem como objetivo es-
tabelecer os princípios que se mostrem in-
dispensáveis à realização de um governo, 
tanto mais perfeito, quanto seja o desejo 
de conduzir o Estado ao cumprimento de 
suas precípuas finalidades, isto é, em me-
lhor proveito dos governados.
A política mostra o corpo de doutrinas, 
indispensáveis, ao bom governo de um 
povo, dentro das quais devem ser estabe-
lecidas as normas jurídicas necessárias ao 
bom funcionamento das instituições ad-
ministrativas do Estado.
Quando o Estado busca, em suas rea-
lizações, o atendimento a necessidades 
sociais básicas da população, seja através 
de garantias e ações concernentes à as-
sistência social, saúde, educação, segu-
rança, entre outras, verifica-se a imple-
mentação e efetivação da política social 
por parte daquele.
Apesar de surgir como uma concepção 
universalista, por exemplo, na França, 
pós-revolução de 1789, com o passar do 
tempo vai ganhando uma conotação mais 
focalizada – destinada aos mais “desfavo-
recidos”, como políticas compensatórias 
promovidas pelo Estado para minimizar a 
“questão social” (a forma como as elites 
político-econômicas chamavam as epi-
demias, os enormes contingentes de de-
sempregados, a violência urbana e as ma-
nifestações populares contra a pobreza e 
a exploração fabril). Somente no século 
XX, em especial na Europa Ocidental, após 
a Segunda Guerra Mundial, é que ressurge 
a ideia de política pública como um direito 
que todo cidadão possui, independente 
da sua condição social.
Assim, as políticas públicas sociais são 
um dos principais instrumentos de inte-
gração entre Estado, governos e socie-
dade, e, por isso, torna-se indispensável 
entender os fatores históricos, políticos, 
culturais e ideológicos, bem como os mo-
vimentos sociais que desencadearam os 
construtos político-sociais do Estado 
como promotor de bens e serviços públi-
cos, percebendo seu papel dentro do qua-
dro das ideias neoliberais apresentadas 
pela dinâmica do Estado contemporâneo 
no qual nos situamos hoje, compreenden-
do a importância das políticas públicas 
sociais como instrumento de desenvolvi-
mento e inclusão social (PEREIRA; SILVA, 
2014).
Guarde...
Política Pública é um conceito muito 
utilizado no discurso dos gestores e das 
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6 7
lideranças da sociedade civil, mas dificil-
mente paramos para pensar em seu sig-
nificado. Sua caracterização foi necessá-
ria quando, em dado momento da história 
moderna, as pessoas perceberam que a 
burocracia estatal não deveria apenas ga-
rantir a ordem e a segurança social, mas 
também prover serviços destinados a di-
minuir as desigualdades sociais e promo-
ver o crescimento econômico. Portanto, 
política pública compreende o conjunto de 
intervenções e ações do Estado orienta-
das para a geração de impactos nas rela-
ções sociais, sendo as mais conhecidas, as 
políticas de educação, saúde, assistência 
social, transporte e habitação, entre ou-
tras (SANTOS, 2009).
A expressão “política social” refere-
-se às políticas consideradas do ponto de 
vista setorial, ou de uma questão pública 
em particular da sociedade. Entre elas, 
incluem-se as de educação, saúde, trans-
portes, entre tantas outras (HEIDEMANN, 
2010).
Pode-se dizer que toda política social 
é uma política pública, no entanto, nem 
toda política pública é uma política social, 
ou seja, as políticas sociais se configuram 
em um subconjunto de um conjunto maior 
que denominamos políticas públicas. As-
sim, as políticas sociais são direcionadas a 
aspectos particulares da sociedade e por 
isso são consideradas políticas setoriais.
7
8 9
UNIDADE 3 - Mobilidade urbana sustentá-
vel e a gestão integrada
8
A política de mobilidade urbana 
se relaciona intimamente com a 
sustentabilidade, possibilitando-nos 
caminhar em direção a um futuro que 
privilegie o bem-estar das pessoas, um 
dos direitos fundamentais do ser humano.
Como afirmam Gomide e Carvalho 
(2016), a mobilidade urbana é fator 
fundamental para que as pessoas realizem 
as atividades indispensáveis a seu pleno 
desenvolvimento humano, além de 
imprescindível para o desenvolvimento 
econômico das cidades. Portanto, a 
existência de uma rede de serviços de 
transportes coletivos é a forma mais 
eficaz e sustentável de se garantir a 
sustentabilidade socioeconômica e 
ambiental das cidades.
A mobilidade também faz parte 
de uma gestão integrada, visto as 
profundas transformações urbanas que 
se apresentam ao longo das últimas 
décadas. Déficit habitacional, acesso 
precário da população de baixa renda 
aos equipamentos e serviços públicos, 
degradação ambiental que acompanha 
o desenvolvimento urbano e essa 
precariedade do sistema de mobilidade, 
que afeta todos os cidadãos e de forma 
especial os moradores mais carentes, 
localizados na periferia das grandes 
cidades, são alguns dos grandes e 
emergentes problemas enfrentados pela 
população e que merecem atenção do 
poder público, vias políticas específicas.
Com isso queremos justificar a inserção 
de várias vertentes das políticas públicas 
nesta unidade, como a habitacional, 
saneamento e meio ambiente.
3.1 Sustentabilidade e polí-
ticas públicas
A palavra sustentabilidade surgiu 
em 1987, mais precisamente derivando 
de “desenvolvimento sustentável” 
quando houve a publicação do Relatório 
Brundtland, o qual destacou o fato de 
que os atuais padrões de consumo de 
8 99
recursos e degradação ambiental não 
poderia continuar como estavam, e para 
reduzir o problema que nos deparavam, a 
sociedade deveria agir como um todo.
O Relatório Brundtland salientou o fato 
de que o desenvolvimento sustentável 
deve ser empregado para garantir os 
recursos da terra, assim, melhorar o 
bem-estar social e criando uma melhor 
qualidade de vida para as gerações 
futuras. Foi o primeiro relatório a usar o 
termo “desenvolvimento sustentável” e 
definiu-o como: “O desenvolvimento que 
satisfaz as necessidades do presente sem 
comprometer a capacidade das gerações 
futuras desatisfazerem suas próprias 
necessidades” (BRUNDTLAND, 1987 apud 
GARCIA, 2009).
Renovado interesse público nas 
questões ambientais foi associado com um 
aumento significativo na regulamentação 
ambiental, através dos Programas de 
Ação da Comunidade Europeia.
Segundo o Instituto Ethos, o Brasil 
vem buscando, por meio de políticas 
públicas claras, incentivar a criação 
de instrumentos que promovam o 
envolvimento de empresas e da sociedade 
no trabalho de constituição de um 
sistema sustentável, principalmente do 
ponto de vista das mudanças de atitude. 
Muito disso é resultado das necessidades 
indicadas pela iniciativa privada.
Um exemplo de medida eficiente é 
transformar em regras as boas práticas 
empresariais, nas suas diversas searas 
– seja no modo de produção, seja na 
substituição de recursos naturais –, 
consolidando-as como padrão geral. 
E os meios que podem ser utilizados 
para transformar boas práticas em 
normas são a regulamentação pública e 
a autorregulação setorial, muitas vezes 
utilizadas conjuntamente.
Nesse sentido, a indução de políticas 
públicas utilizaria as organizações já 
comprometidas com pelo menos parte 
das mudanças necessárias como apoio ao 
engajamento do mercado em que estão 
inseridas, provocando ações estruturais 
que resultariam em alterações relevantes 
nos perfis da produção, do consumo e da 
distribuição de renda.
Considerando um objetivo mais 
abrangente, a adoção de políticas 
públicas representa ampliar o leque 
contributivo das ferramentas já criadas 
pelas próprias empresas para promover 
avanços concretos na implantação de uma 
nova economia, equilibrando o patamar 
das práticas de Responsabilidade Social 
Empresarial.
Além disso, as políticas públicas 
devem prever que práticas voltadas para 
o desenvolvimento sustentável, que 
já produzem algum resultado, devem 
ser identificadas e reconhecidas, de 
forma que o ciclo de investimentos e 
de desenvolvimento de ações positivas 
permaneça sempre em atividade 
(INSTITUTO ETHOS, 2016).
Nessa direção, podemos fazer algumas 
analogias e inferir que a sustentabilidade 
está relacionada ao bem-estar social, 
econômico e ambiental, bem como se 
relaciona à qualidade de vida das pessoas e 
às condições dos equipamentos e serviços 
públicos oferecidos. Nesse sentido, 
as condições de acesso e dos serviços 
de transportes, ou seja, as condições 
10 11
da mobilidade urbana apresentam-se 
como um elemento importante para 
o desenvolvimento sustentável das 
cidades. Sendo assim, a gestão de 
transportes deve contemplar o contexto 
socioeconômico da cidade, visando 
proporcionar acesso aos bens e serviços 
de forma eficiente para todos, mantendo 
ou melhorando a qualidade de vida da 
população atual, sem comprometer as 
futuras gerações (CAMPOS, 2006).
Por esse motivo, as intervenções no 
sistema de transportes devem ter o objetivo 
de diminuir os impactos ambientais e 
promover o seu funcionamento de modo 
mais eficiente, buscando soluções para 
os problemas enfrentados pelo trânsito 
nas áreas urbanas e permitindo que as 
cidades se desenvolvam garantindo-se às 
gerações futuras o direito à acessibilidade 
universal, como pressuposto do direito à 
cidadania e à equidade (SILVA, 2004).
Desta forma, surge a necessidade de 
políticas públicas de mobilidade urbana 
integradas com as diversas áreas de 
planejamento urbano, que busquem 
soluções efetivas para as condições de 
deslocamento, não apenas para remediar 
problemas atuais, mas que possam ser 
reproduzidas futuramente e que surtam 
efeitos a médio e longo prazo, permitindo 
o desenvolvimento social, econômico 
e ambientalmente sustentável das 
cidades. Entretanto, o planejamento 
de transportes apresenta-se como um 
desafio para os gestores de mobilidade 
urbana nas cidades brasileiras. O modelo de 
urbanização brasileiro construiu cidades 
caracterizadas pela fragmentação do 
espaço e pela exclusão social e territorial, 
que resultou num espaço desigual que 
reforça a injustiça social nas cidades e 
diminui a qualidade de vida das pessoas 
(BOARETO, 2008).
A reversão do quadro crítico das 
condições de transporte exige a 
coordenação de ações governamentais 
de forma a assumir a política urbana 
e superar a cultura de fragmentação 
da gestão, que separa as políticas 
(habitação, saneamento ambiental, 
mobilidade), gerando desperdício de 
recursos, ineficiência e reprodução 
das desigualdades sócio-espaciais nas 
cidades brasileiras (MCIDADES, 2004).
É nesse caminho que podemos ver as 
políticas públicas de Mobilidade Urbana 
Sustentável buscando soluções para os 
problemas de transportes, considerando 
os aspectos sociais, econômicos e 
ambientais da sociedade envolvida. Tal 
abordagem torna-se muito complexa, 
uma vez que para trazer contribuição 
efetiva, as políticas públicas de mobilidade 
urbana enfrentam sérios desafios na 
sua implementação, que precisam ser 
ultrapassados com o envolvimento de 
toda a sociedade e com a boa vontade 
política na implementação de medidas 
que tragam resultados positivos para 
os problemas de mobilidade urbana 
(SIQUEIRA; LIMA, 2015).
Guarde...
O conceito de sustentabilidade 
relaciona-se com a capacidade de manter 
algo constante, ou estável, por longo 
período. A sustentabilidade ambiental 
das cidades pode ser entendida como 
a sua capacidade de manter o meio 
ambiente interno e externo de forma 
constante ou estável por um determinado 
10 11
período de tempo. Além de ambiental, 
a sustentabilidade também pode ser 
informacional (REZENDE; OLIVEIRA, 
2004).
3.2 A política nacional de 
mobilidade urbana
Em 03 de janeiro de 2012 foi sancionada 
a Lei nº 12.587, que instituiu as diretrizes 
da Política Nacional de Mobilidade Urbana, 
com vistas a contribuir na instituição 
de diretrizes e dotar os municípios de 
instrumentos para melhorar as condições 
de mobilidade nas cidades brasileiras.
Foram 17 anos tramitando no Congresso 
Nacional! Iniciando com projetos de lei, 
como as PL nº 694/1995 PL nº 1.687/2007 
passando pelo Estatuto das Cidades 
(a Lei 10.257/2001), pelas Diretrizes 
Gerais e Instrumentos da Política Urbana 
(Obrigatoriedade de Plano de Transporte 
Integrado para municípios com mais de 
500 mil habitantes) e pela criação do 
Ministério das Cidades – Conselho das 
Cidades, em 2003.
São princípios desta política:
 acessibilidade universal;
 desenvolvimento sustentável;
 equidade no acesso ao transporte 
público coletivo;
 eficiência, eficácia e efetividade na 
prestação dos serviços de transporte e na 
circulação urbana;
 segurança nos deslocamentos;
 justa distribuição dos benefícios e 
ônus no uso dos diferentes modos;
 equidade no uso do espaço público 
de circulação, vias e logradouros.
Importante ressaltar que a lei prioriza:
 não motorizados sobre 
motorizados;
 transporte público coletivo sobre 
individual motorizado.
A Política Nacional de Mobilidade Urbana 
Sustentável (PNMUS), como resultado do 
processo de construção do conceito de 
mobilidade sustentável no Brasil, traz a 
ideia de que o desenvolvimento urbano 
deve ser centrado nas pessoas que 
transitam, buscando construir cidades 
justas, que respeitem o direito à cidadania 
e a satisfação individual e coletiva em 
alcançar os destinos desejados.
Abaixo temos uma ilustração da 
hierarquia segundo a Política Nacional de 
Mobilidade Urbana.
Quanto às atribuições dos entes 
federativos, ou seja, União, Estados e 
Municípios, o quadro abaixo apresenta de 
maneira concisa essas atribuições:
 
12 13
Mas, o que é mesmo “mobilidade 
urbana”?
A mobilidade urbana é o resultado da 
interação dos fluxos de deslocamento 
de pessoas e bens no espaço urbano, 
contemplando tanto os fluxos 
motorizados quanto os não motorizados. 
Ela é, portanto, umatributo da cidade 
e é determinada, principalmente, pelo 
desenvolvimento socioeconômico, pela 
apropriação do espaço e pela evolução 
tecnológica, enquanto o transporte 
urbano refere-se estritamente aos 
serviços e modos de transportes 
utilizados nos deslocamentos dentro do 
espaço urbano.
A promoção da mobilidade urbana 
compreende a construção de um sistema 
que garanta e facilite aos cidadãos – 
hoje e no futuro – o acesso físico às 
oportunidades e às funções econômicas 
e sociais das cidades. Trata-se de um 
sistema estruturado e organizado 
que compreende os vários modos e 
infraestruturas de transporte e circulação 
e que mantém fortes relações com outros 
sistemas e políticas urbanas.
A ideia de mobilidade é centrada nas 
pessoas que transitam e requer que 
seja possibilitada a todos a satisfação 
individual e coletiva de atingir os destinos 
desejados, as necessidades e prazeres 
cotidianos. Passa-se agora a valorizar, no 
desenvolvimento urbano, as demandas 
de mobilidade peculiares dos usuários em 
geral e particularmente as necessidades 
dos usuários mais frágeis do sistema, como 
as crianças, as pessoas com deficiência e 
os idosos (BERGMAN; RABI, 2005, p. 11).
A promoção da mobilidade urbana 
requer a ênfase no transporte público 
coletivo e não no transporte individual, 
o que significa, ao mesmo tempo, 
uma orientação de inclusão social, de 
racionalidade de investimentos públicos 
e de redução de congestionamentos, 
Fonte: Martorelli (2013).
12 13
poluição e acidentes. Os equipamentos e 
infraestruturas de transporte, circulação 
e distribuição – tanto de objetos quanto 
de pessoas – fazem da mobilidade urbana 
um elemento decisivo na conformação 
das possibilidades de desenvolvimento de 
uma cidade. As cidades que implementam 
políticas sustentáveis de mobilidade 
oferecem um maior dinamismo das 
funções urbanas, numa maior e melhor 
circulação de pessoas, bens e mercadorias, 
que se traduzem na valorização do 
espaço público, na sustentabilidade e no 
desenvolvimento econômico e social.
Do ponto de vista da gestão pública, 
é preciso deixar claras as prioridades 
e tomar atitudes coerentes com essas 
prioridades estabelecidas. Assim, por 
exemplo, se a prioridade é o incentivo ao 
transporte público eficiente e a melhoria 
da circulação no centro, poderá ser 
necessário o desestímulo à circulação de 
automóveis em áreas centrais (BERGMAN; 
RABI, 2005, p. 11).
3.3 Os instrumentos de ges-
tão para a política de mobi-
lidade
Os planos de mobilidade são 
instrumentos de efetivação da Política 
Nacional de Mobilidade Urbana 
(BRASIL, 2012), cabendo aos gestores 
municipais a responsabilidade por sua 
elaboração, implementação e avaliação 
em conformidade com os princípios, 
objetivos e diretrizes promulgadas pela 
Lei n° 12.587/2012. Esta estabelece que 
os municípios acima de 20 mil habitantes 
e todos aqueles obrigados, pelo Estatuto 
da Cidade, terão que elaborar seus planos 
de mobilidade urbana integrados ao plano 
diretor dos municípios. Além disso, os 
planos de mobilidade devem contemplar 
um conteúdo mínimo a ser observado 
por meio de um conjunto de elementos 
(Art.24 – itens I a XI) para sua elaboração 
(DE CASTRO; BALASSIANO, 2015).
Como a finalidade dos planos de 
mobilidade urbana nos municípios é 
promover a melhoria da mobilidade, é 
importante traduzir os objetivos desses 
planos em metas a serem alcançadas no 
curto, médio e longo prazo por meio de 
ações estratégicas.
Será na Política Nacional de Mobilidade 
Urbana (PNMU) que os gestores municipais 
encontrarão um conjunto de instrumentos 
que podem ser utilizados na gestão da 
mobilidade. O principal deles é o Plano 
Municipal de Mobilidade Urbana, e estes 
devem integrar o planejamento urbano, 
transporte e uso do solo, observando 
os princípios de sustentabilidade e 
equidade social para desestimular o uso 
do transporte individual motorizado 
(MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2015).
Na prática, são instrumentos de gestão 
no tocante à mobilidade urbana:
 faixas exclusivas de ônibus, 
ciclovias e ciclofaixas;
 restrição e controle de acesso de 
veículos motorizados;
 estipulação de padrões, 
monitoramento e controle de emissão 
de poluentes, podendo haver controle de 
acesso de veículos motorizados;
 pedágio urbano, com aplicação 
exclusiva da receita em infraestrutura 
urbana de transporte público coletivo, não 
motorizados e financiamento do subsídio 
14 1514
público da tarifa;
 política de estacionamentos de uso 
público e privado, com e sem pagamento;
 controle da circulação e operação 
do transporte de carga.
Certo é que a melhoria da oferta de 
serviços de transporte coletivo e das 
condições de acessibilidade urbana da 
população tem papel importante para a 
efetividade das políticas sociais, pois elas 
contribuem para o acesso das pessoas aos 
equipamentos básicos e para a igualdade 
de oportunidades (por exemplo, não 
adianta oferecer atendimento de 
saúde gratuito se uma pessoa não tem 
o transporte para chegar ao hospital) 
(GOMIDE, 2006).
No mesmo caminho, frise-se que 
as políticas públicas relacionadas às 
cidades, como espaço de vivência e 
convivência, precisam considerar a 
mobilidade como um fator para o acesso 
democrático a todas as atividades 
oferecidas aos seus habitantes. Diante 
dessa proposição, Modin-Gomide (2006) 
considera indispensáveis as condições 
de acessibilidade do cidadão brasileiro a 
bens sociais que significam participação 
democrática e exercício da cidadania. 
Compreende-se, então que a mobilidade, 
no espaço urbano deve ser garantida a 
todos pelo sistema de transporte.
 
14 1515
UNIDADE 4 - Política de mobilidade articula-
da com política de desenvolvimento urbano
4.1 A gestão integrada de 
políticas públicas urbanas
Segundo Bergman e Rabi (2005), a im-
plementação da política de mobilidade, 
além da articulação intergovernamental, 
baseia-se na articulação e na integração 
de diversos setores da administração lo-
cal e supralocal que normalmente agem 
e se fortalecem de forma independente: 
urbano, ambiental, social, obras e servi-
ços públicos, entre outros. Para lograr a 
sustentabilidade, novas formas institu-
cionais ou procedimentos operacionais 
deverão ser postos em prática para in-
cluir, além dos trabalhos de integração, a 
participação dos usuários nas decisões e 
na gestão dos sistemas para assegurar o 
atendimento às demandas e a qualidade 
dos serviços.
Na gestão das cidades, especialmente 
nas Regiões Metropolitanas e aglomera-
dos, à ocupação desordenada dos espaços 
urbanos e ao crescimento das demandas 
por locomoção, acrescenta-se a deficiên-
cia ou a falta de instituições capazes de 
planejar e de articular efetivamente polí-
ticas que constituem as partes do siste-
ma de mobilidade. Os seguintes aspectos 
devem ser considerados na construção de 
uma gestão integrada da política:
 a promoção de formas de raciona-
lização, integração e complementaridade 
de ações entre entes federados na orga-
nização do espaço urbano e dos sistemas 
integrados de transporte;
 o fortalecimento institucional, do 
planejamento e da gestão local da mobili-
dade urbana;
 o reconhecimento da importância 
de uma gestão democrática e participati-
va das cidades propiciando formas de in-
clusão social;
 a garantia de maior nível de inte-
gração e compromisso entre as políticas 
de transporte, circulação, habitação, sa-
neamento ambiental e uso do solo;
 a promoção de condições para a 
realização de parcerias entre os setores 
público e privado que possam responder 
pelos investimentos necessários para su-
prir as carências existentes nos sistemas 
de transportes e pactuar mecanismos que 
assegurem a própria melhoria da qualida-
de urbana;
 a priorização de ações que contri-
buam para oaumento da inclusão social, 
da qualidade de vida e da solidariedade 
nas cidades brasileiras;
 a construção de indicadores de mo-
bilidade adequados, que consigam captar 
a complexidade dos sistemas de mobilida-
de e os fatores que determinam as esco-
lhas de mobilidade pelos indivíduos e, ao 
mesmo tempo, se constituam em instru-
mentos de facilitação da comunicação do 
estado com a sociedade.
Além disso, para a implementação de 
uma política de mobilidade urbana sus-
tentável, é fundamental que as políticas 
de transporte, circulação, acessibilidade 
e trânsito estejam articuladas com a polí-
tica de desenvolvimento urbano e com a 
implementação de políticas urbanas es-
pecíficas, como a política ambiental, habi-
tacional, de recuperação de áreas urbanas 
centrais, além das interfaces já examina-
das com as políticas e leis relativas ao or-
16 17
denamento territorial (BERGMAN; RABI, 
2005).
4.2 Habitação
A década de 1930 (período do governo 
Vargas) pode ser considerada um mar-
co para as mudanças que começariam a 
acontecer em relação à moradia no Bra-
sil. Como diz Bonduki (1994), tratava-se 
do momento em que o Estado brasileiro 
passaria a intervir tanto no processo de 
produção como no mercado de aluguel, 
abandonando a postura de deixar a ques-
tão da construção, comercialização, fi-
nanciamento e locação habitacional às “li-
vres forças do mercado”, que vigorou até 
então. Essa nova postura do Estado brasi-
leiro na questão da habitação seria parte 
integrante de uma estratégia muito mais 
ampla, colocada em prática pelo governo 
Vargas, de impulsionar a formação e for-
talecimento de uma sociedade de cunho 
urbano-industrial, capitalista, mediante 
uma forte intervenção estatal em todos 
os âmbitos da atividade econômica.
Entre as medidas mais importantes im-
plementadas pelo governo no que diz res-
peito à questão habitacional, estiveram o 
decreto-lei do inquilinato, em 1942, que, 
congelando os aluguéis, passou a regula-
mentar as relações entre locadores e in-
quilinos, a criação das carteiras prediais 
dos Institutos de Aposentadoria e Previ-
dência e da Fundação da Casa Popular que 
deram início à produção estatal de mora-
dias subsidiadas e, em parte, viabilizaram 
o financiamento da promoção imobiliária, 
e o Decreto-Lei n° 58 que regulamentou a 
venda de lotes urbanos a prestações.
De acordo com Rolnik (1981), fiel ao li-
beralismo predominante, o Estado privile-
giava a produção privada e recusava a in-
tervenção direta no âmbito da construção 
de casas para os trabalhadores. Assim, 
suas iniciativas restringiam-se à repres-
são às situações mais graves de insalubri-
dade, via legislação sanitária e ação poli-
cial, e à concessão de isenções fiscais que 
beneficiavam basicamente os proprietá-
rios de casas de locação, ampliando sua 
rentabilidade.
Para Bonduki (1994), a produção da 
moradia operária no período de implanta-
ção e consolidação das relações de produ-
ção capitalistas e de criação do mercado 
de trabalho livre, que corresponde aos pri-
mórdios do regime republicano, era uma 
atividade exercida pela iniciativa privada, 
objetivando basicamente a obtenção de 
rendimentos pelo investimento na cons-
trução ou aquisição de casas de aluguel.
A estrutura da economia brasileira es-
tava centrada nas atividades agroexpor-
tadoras, havendo nas cidades forte pre-
domínio do comércio sobre a produção e 
ocupando a indústria um papel subordi-
nado e secundário. Dada a reduzida ca-
pacidade de a indústria absorver novos e 
crescentes investimentos, o “negócio” de 
possuir casas de aluguel era uma segura 
e excelente forma de rentabilizar poupan-
ças e recursos disponíveis na economia 
urbana, fortemente aquecida pela expan-
são da atividade agrário-exportadora.
Conforme Langenbuch (1971); Melo 
(1992 apud BONDUKI, 1994), num mo-
mento de enorme crescimento das cida-
des brasileiras, principalmente na região 
Sudeste, com destaque para São Paulo e 
Rio de Janeiro, que recebiam forte contin-
gente populacional egresso da imigração 
estrangeira, a valorização imobiliária era 
acentuada e se constituía numa impor-
16 17
tante opção de investimento para reserva 
de valor, na ausência de um mercado de ca-
pitais.
Sinteticamente, pode-se dizer que a re-
volução de 1930 marcou um ponto de rup-
tura na forma de intervenção do Estado na 
economia e na regulamentação das relações 
capital/trabalho. A partir da destruição das 
regras do jogo que faziam do poder público 
um mero representante dos interesses da 
economia agroexportadora, vai-se desen-
volver, depois de 1930, um longo processo 
de criação das novas condições que passam 
a fazer das atividades urbano-industriais as 
centrais na nossa economia. A base de sus-
tentação política do novo regime teve de 
ser modificada através da incorporação de 
novos setores sociais emergentes — entre 
os quais se destacam as massas populares 
urbanas (OLIVEIRA, 1971).
A necessidade de Vargas em legitimar 
seu poder a partir de 1930 e o surgimento 
das massas populares acabou servindo de 
base para formular uma política econômica 
e social que, embora contraditória e descon-
tínua, apresenta certas características bem 
definidas.
Por volta de 1940, a grande maioria dos 
trabalhadores e da classe média eram inqui-
linos, o aluguel representava uma parcela 
fixa de grande peso a ser despendida men-
salmente, e quando veio a crise pós-1948, 
o congelamento teve forte impacto para as 
massas urbanas.
É difícil estimar o total de famílias des-
pejadas durante o período mais agudo da 
crise de habitação, entre 1945 e 1948. Uma 
estimativa aproximada calcula que cerca de 
10% da população paulistana foi despeja-
da neste período. Essa imensa dimensão 
dos despejos é explicada pelos mecanismos 
formais e informais que passaram a reger 
o mercado de locação (BANDUKI, 1994, p. 
722).
O decreto de 1942 congelou por dois anos 
todos os aluguéis pelos valores de dezembro 
de 1941. Os proprietários passaram, assim, 
a ter rendimentos reais declinantes, sendo 
fortemente penalizados numa economia 
crescentemente inflacionada. Sem instru-
mentos legais para aumentar os aluguéis, 
o jeito passou a ser despejar os inquilinos 
para, na nova situação, elevar os valores lo-
cativos, alterar a destinação dos imóveis ou 
mesmo renovar a construção.
Como as novas construções eram insufi-
cientes para atender uma demanda crescen-
te, o proprietário que tivesse sua casa deso-
cupada poderia alugá-la a um preço muitas 
vezes superior ao valor congelado. Além dis-
so, frente à cada vez mais grave falta de mo-
radia, os locatários passam a só alugar suas 
moradias mediante o pagamento antecipa-
do de uma quantia fixa, a título de luvas. As-
sim, despejar o inquilino antigo passa a ser 
um excelente negócio, pelo menos a curto 
prazo, pois com o tempo novamente os alu-
guéis tendiam a se desvalorizar.
De acordo com Melo (1991) e Aureliano e 
Azevedo (1980), era preciso então uma ação 
articulada entre os vários órgãos e ministé-
rios que de alguma maneira interferissem 
na questão. Assim, no governo Dutra, em 
1946, foi criada a Fundação da Casa Popular, 
uma resposta do Estado à crise de moradia 
no pós-guerra, é, contraditoriamente, o me-
lhor exemplo desta ausência de política.
Vamos fazer dois saltos no tempo. Um nas 
décadas de 60 para relembrarmos o famoso 
BNH e outro na década de 80.
Foi no período do regime militar a criação 
do Sistema Financeiro de Habitação (SFH) e 
do Banco Nacional de Habitação (BNH), pela 
Lei 4.380 de 21 de março de 1964, que bus-
18 19
cou produzir habitação em massa para ga-
rantir a expansão e o crescimento da econo-
mia. A intenção principal com o surgimento 
do BNH era incentivar a indústria de cons-
trução civil, na crença de que seus efeitos 
refletissem positivamente nos demaisseto-
res da economia, que se encontravam bas-
tante estagnados. Além disso, o surgimen-
to do BNH era apoiado pelas classes e pelos 
setores populares, pois, teoricamente, seria 
o órgão que lhes financiaria moradias e, ao 
mesmo tempo, indiretamente, criaria novas 
alternativas de emprego (SILVA, 1989).
O BNH foi concebido como um sistema 
único e centralizava todas as ações do setor, 
controlando todas as instituições públicas e 
privadas e norteando a política habitacional 
do país. A verba responsável por manter o 
BNH e financiar os imóveis advinha da ar-
recadação do FGTS, criado em 1966. Com 
esses recursos, representados pelos depó-
sitos referentes à parcela de 8% do salário 
mensal dos trabalhadores, o governo trans-
formava, administrativamente, em capital 
imobiliário, mediante repasses do BNH aos 
agentes financeiros do setor imobiliário e 
urbanístico.
A partir do final dos anos 80, com a extin-
ção do BNH e a tentativa da implantação do 
modelo de gestão pública participativa e de-
mocrática, a política
habitacional incorporou a tendência da 
descentralização, tornando-se responsa-
bilidade dos estados e municípios. A partir 
disso, o papel das instâncias de poder local 
foi fortalecido e as decisões e alocação dos 
recursos descentralizados.
Dentro dessa nova perspectiva, o progra-
ma de construção de moradias para popu-
lação de baixa renda deveria considerar as 
potencialidades locais quanto aos insumos 
para a construção, a tecnologia disponível 
e os recursos humanos qualificados como 
forma de proporcionar o desenvolvimento 
regional.
De acordo com Silva e Shimbo (2004), o 
Municipalismo e a produção pública da habi-
tação, dissociada da ação estatal na esfera 
federal, têm sido pautados pela ausência de 
políticas estruturais. O Estado fica à margem 
de provisão de políticas públicas de habita-
ção social, estando essa competência aos 
municípios. Algumas prefeituras municipais 
tomam iniciativa na formulação de propos-
tas alternativas de ação pública e planeja-
mento estratégico, atuando principalmente 
na urbanização de favelas, em programas 
especiais nas áreas de risco, na produção 
de novas moradias por empreiteiras e mu-
tirões, na regularização e urbanização de 
loteamentos irregulares e incrementando 
o discurso de participação cidadã e geração 
de renda.
Segundo Silva e Shimbo (2004), apesar 
de algumas experiências inovadoras nas po-
líticas habitacionais locais, o que se observa 
na maioria dos municípios brasileiros é que 
tais experiências (mutirão, autoconstrução, 
geração de trabalho e renda, entre outras) 
têm tido pouco apoio do poder público, e 
quando o faz compactua com a iniciativa pri-
vada, reafirmando interesses do mercado. 
Dessa forma, as obras de habitação ficam 
4- A ação do Banco Nacional de Habitação (BNH) não se limitou 
apenas à habitação; atuou, também, no setor de desenvolvimento 
urbano, sendo considerado como um dos mais expressivos agentes 
financeiros do processo de desenvolvimento urbano. Esse banco 
financiou obras de infraestrutura urbana: melhorou o sistema viá-
rio e pavimentou cidades; bem como aperfeiçoou a rede de energia 
elétrica, de transportes e de comunicação, incentivou a educação e 
a cultura, melhorou os serviços públicos, dentre outros. Podemos, 
então, afirmar que o BNH foi um dos importantes promotores das 
transformações urbanas no Brasil.
O Sistema Financeiro de Habitação – SFH –, gerenciado pelo BNH, 
foi de fato um instrumento oficial através do qual se estabelece-
ram as condições para a capitalização das empresas ligadas à 
construção civil, além de permitir a estruturação de uma rede de 
agentes financeiros privados, realizando, assim, o financiamento 
da produção.
4
18 19
restritas aos modelos propostos por órgãos 
financiadores, configurando – principalmen-
te ao pequeno município – um papel limita-
do, na espera por políticas assistencialistas, 
sem o esforço na elaboração de um projeto 
coletivo.
Arretche (1996) observa que embora te-
nham ocorrido importantes iniciativas no 
sentido de descentralização das políticas 
públicas, no campo da habitação, pouco se 
observam movimentos no sentido de alte-
ração das bases centralizadas de tomada 
de decisões. Existe um esforço por parte 
dos governos estaduais e/ou prefeituras 
no sentido da constituição de mecanismos 
locais de formulação e implementação de 
programas sociais de habitação, ficando tal 
esforço restringido e obstacularizado pela 
manutenção da dependência financeira.
Em 2003, vimos a criação do Ministério 
das Cidades que teve como competência 
tratar da política de desenvolvimento ur-
bano e das políticas setoriais de habitação, 
saneamento ambiental, transporte urba-
no e trânsito. Nesse mesmo ano ocorreu a 
Conferência Nacional das Cidades. Em 2004, 
aconteceu o Conselho das Cidades e a for-
mação das Câmaras Técnicas do Conselho 
das Cidades. Em 2005, foi instituída a Lei nº 
11.124/05, junto com a criação do Sistema e 
do Fundo Nacional de Habitação de Interes-
se Social. Aconteceu também a II Conferên-
cia Nacional das Cidades.
A reorganização institucional e legal do 
setor de habitação foi feita de modo a re-
estruturar o mercado privado de habitação, 
melhorar o ambiente regulatório, ampliar as 
formas de captação de recursos para o se-
tor, estimular a inclusão de novos agentes, 
facilitar a promoção imobiliária para atendi-
mento de famílias de renda média, ampliar 
a oferta de crédito imobiliário, estabelecer 
medidas de incentivo à concessão de finan-
ciamento para imóveis de mais baixo valor à 
taxa de juros menores e apoiar com o incen-
tivo tributário brasileiro.
Em 2009, é lançado pelo governo federal, 
o programa “Minha casa minha vida” (PM-
CMV), para permitir o acesso à casa própria 
para famílias de baixa renda. Além do ob-
jetivo social, o programa gerou emprego e 
renda, nos últimos anos, por meio do incre-
mento da cadeia produtiva do setor da cons-
trução civil.
Inicialmente, o PMCMV subsidiou a aqui-
sição da casa/apartamento próprio para fa-
mílias com renda até R$ 1,6 mil e, facilita as 
condições de acesso ao imóvel para famílias 
com renda até R$ 5 mil.
As obras do PMCMV estimulam a cadeia 
produtiva da indústria da construção civil 
com a geração empregos e renda para mi-
lhares de trabalhadores, além de ganhos 
significativos em escala para o comércio e a 
indústria nacional.
Na política municipal de desenvolvimento 
urbano, a política de mobilidade se encontra 
com a política habitacional, que requer que 
o planejamento e a legislação de uso, ocupa-
ção e parcelamento do solo contribuam para 
viabilizar o acesso ao solo urbanizado para a 
população de baixa renda (BERGMAN; RABI, 
2005).
O Ministério das Cidades, em seu Cader-
no sobre a Política Nacional de Habitação, 
publicado em 2004, apontou as seguintes 
recomendações específicas para a integra-
ção entre as políticas de Habitação, Desen-
volvimento Urbano e Mobilidade (MCidades, 
2004, V.4, pg.51):
a) promoção de uma política habitacio-
nal voltada para a consolidação das áreas já 
ocupadas, sobretudo daquelas já providas 
de infraestrutura de transporte e próximas 
20 21
aos locais de atração de viagens;
b) promoção de uma política habitacional 
que incentive a ocupação de vazios urbanos;
c) elaboração de projetos de unidades 
habitacionais e conjunto de moradias que 
considerem as necessidades especiais de 
locomoção das pessoas com deficiências;
d) elaboração e implantação de projetos 
de novas unidades habitacionais que pre-
vejam o acesso dos moradores a bens, ser-
viços e equipamentos nas proximidades, 
diminuindo a necessidade de viagens moto-
rizadas;
e) elaboração e implantação de projetos 
habitacionais que tenham como prioridade 
o transporte público e coletivo como meca-
nismo para assegurar os deslocamentosque 
serão gerados;
f) elaboração e implantação de projetos 
habitacionais que considerem o desloca-
mento do pedestre, incentivando sua práti-
ca no sentido de retomada e valorização do 
espaço público.
4.3 Saneamento ambiental
Em conjunto, a Lei 11.445/2007 – mar-
co regulatório do saneamento básico; a Lei 
11.107/2005 – Lei de Consórcios Públicos; 
e a Lei 12.305/2010 – que trata do manejo 
dos resíduos sólidos, sinalizam horizontes 
de novos avanços para os serviços de sane-
amento básico no país (BRASIL, 2014).
A Política Nacional de Saneamento Am-
biental, Lei nº 11.445/07, evidentemente, 
é uma política pública e social e institui o 
Plano Municipal de Saneamento ambiental 
como instrumento indispensável para a im-
plementação de uma política municipal de 
saneamento que supere a abordagem seto-
rial e estanque, tradicional no planejamento 
e na gestão dos serviços de saneamento.
A Lei Federal de Saneamento Básico defi-
ne a obrigatoriedade da participação da po-
pulação e o controle social em todo o proces-
so de formulação da Política, como também 
na elaboração do Plano, desde a concepção 
do mesmo. Os administradores e gestores 
públicos são, dentro de suas prerrogativas 
constitucionais, os responsáveis pela for-
mulação da Política Pública e pelo desenvol-
vimento do Plano Municipal de Saneamento 
Básico (BRASIL, 2014).
As propostas de gestão associada para 
prestação de serviços públicos, previstas 
na Lei nº 11.107, 06/04/05, dos Consórcios, 
têm nas áreas temáticas de saneamento 
ambiental, transporte e trânsito os princi-
pais campos de cooperação entre os muni-
cípios e entre municípios e os demais entes 
da Federação (Estado, Distrito Federal e 
União). São nessas áreas onde são mais sen-
tidas as consequências negativas da falta 
de articulação e integração das políticas pú-
blicas, especialmente nos casos de regiões 
metropolitanas e aglomerações urbanas.
A implementação de uma política muni-
cipal de saneamento requer não apenas a 
integração das temáticas do saneamento 
ambiental (abastecimento de água, esgota-
mento sanitário, manejo das águas pluviais 
e gestão de resíduos sólidos) entre si, mas 
também com as demais políticas públicas, 
em especial com as de saúde, meio ambien-
te, recursos hídricos, desenvolvimento ur-
bano e rural, habitação e desenvolvimento 
regional (MCIDADES, 2004, V5).
A integração com a Política de Mobilida-
de se dá no âmbito da implementação da 
Política de Desenvolvimento Urbano, espe-
cialmente na definição da expansão urbana 
e na implementação de ações coordenadas 
de urbanização, assim como na articulação 
de ações para a criação de condições para a 
moradia como no caso de urbanização de as-
20 21
sentamentos precários, por exemplo.
Muitas outras associações entre mobili-
dade e saneamento poderiam também ser 
citadas, como a de localização de equipa-
mentos públicos e as diversas inter-relações 
possíveis entre a implementação de infra-
estrutura de saneamento e a de mobilidade. 
As infraestruturas de mobilidade caracteri-
zam-se por ser elementos de estruturação 
do espaço urbano e, ao propiciar o acesso 
a novas áreas, de indução do desenvolvi-
mento e expansão urbanas. As estruturas 
de saneamento por sua vez, consolidam as-
sentamentos e integram as áreas ocupadas 
(BERGMAN; RABI, 2005).
 Guarde...
As ações de saneamento ambiental se 
constituem em uma meta social diante de 
sua essencialidade à vida humana e à prote-
ção ambiental, o que evidencia o seu caráter 
público e o dever do Estado na sua promo-
ção, constituindo-se em ações integrantes 
de políticas públicas e sociais (MORAES; 
BORJA, 2005).
 
22 2322
UNIDADE 5 - Seguridade social
Foi na Constituição Federal de 1988, o 
momento de se usar pela primeira vez no 
Brasil, o termo “seguridade social”, com-
posto pelo tripé: saúde, como direito de 
todos, previdência, de caráter contributi-
vo, e assistência social, para os que dela 
necessitar.
A CF/88 estabelece em seu artigo 196 
que a saúde é 
direito de todos e dever do Estado, 
garantido me¬diante políticas so-
ciais e econômicas que visem à re-
dução do risco de doença e de ou-
tros agravos e ao acesso universal 
e igualitário às ações e aos serviços 
para sua promoção, proteção e recu-
peração (...) 
O que vem ampliar o conceito de saú-
de firmado na Declaração Universal dos 
Direitos Humanos. Essa ampliação é um 
resultado de vários fatores determinan-
tes e condicionantes como alimentação, 
moradia, saneamento básico, meio am-
biente, trabalho, renda, educação, trans-
porte, lazer, acesso a bens e serviços es-
senciais. Por isso, as gestões municipais 
do SUS – em articulação com as demais 
esferas de governo – devem desenvolver 
ações conjuntas com outros setores go-
vernamentais, como meio ambiente, edu-
cação, urbanismo, entre outros, que pos-
sam contribuir, direta ou indire¬tamente, 
para a promoção de melhores condições 
de vida e da saúde para a população (BRA-
SIL, 2001).
Lembremos que, genericamente, as 
políticas públicas são as decisões de um 
governo em diversas áreas, que influen-
ciam a vida de um conjunto de cidadãos. 
São os atos que o governo faz ou deixa de 
fazer e os efeitos que tais ações ou a au-
sência destas provocam na sociedade.
Vejamos um pouco desse tripé.
5.1 Saúde
Em termos de saúde, uma política so-
cial seria o conjunto de ações e serviços 
de saúde, prestados por órgãos e institui-
ções públicas federais, estaduais e muni-
cipais, da administração direta e indireta 
e das fundações mantidas pelo Poder Pú-
blico. Consiste de um conjunto normativo, 
institucional e técnico que materializa a 
grande política de saúde desenhada para 
o país a partir da Constituição de 1988 
(BRASIL, 2001). 
Embora integrando o campo das ações 
sociais, orientadas para melhoria das 
condições de saúde da população e dos 
ambientes naturais, social e do trabalho, 
especificamente em relação à política 
pública para saúde, podemos dizer que 
ela organiza as funções públicas gover-
namentais, ou seja, promove, protege e 
recupera a saúde dos cidadãos e da cole-
tividade.
Na área da saúde, ocorreu maior a des-
centralização, em uma política deliberada, 
resultado de um processo social dinâmico, 
partindo de experiências concretas, que 
propiciaram as diretrizes básicas para o 
modelo implantado em todo o país – o SUS.
Apesar de todo o processo de partici-
pação, permanecem alguns elementos 
22 2323
centralizadores: a aprovação e análise 
técnica de programas e projetos para re-
passe de recursos; fixação e centralização 
de fiscalização de tarifas no Ministério. A 
burocracia central mantém grande parce-
la de poder, permanecendo a influência 
clientelista no repasse de recursos.
Segundo Teixeira (2002), apesar de sua 
fragilidade, a existência de mais de 3 mil 
Conselhos Municipais de Saúde indica a 
possibilidade de uma ação mais ofensiva e 
consequente diante da situação.
As políticas públicas no Brasil se orien-
tam pelos princípios da universalidade e 
equidade no acesso às ações e serviços 
e pelas diretrizes de descentralização da 
gestão, de integralidade do atendimento 
e de participação da comunidade, na orga-
nização de um sistema único de saúde no 
território nacional (LUCCHESE, 2004).
Uma vez que elas se materializam 
através de ações concretas envolvendo 
sujeitos e atividades institucionais, em 
determinado contexto e condicionando 
resultados, elas precisam de acompanha-
mento e avaliação permanentes. Aconte-
cem através dos programas, definido no 
glossário temático referente ao sistema 
de Planejamento, Monitoramento e Ava-
liação das Ações em Saúde, lançado pelo 
Ministério da Saúde em 2006, como ins-
trumento de organização da ação gover-
namental com vistas ao enfrentamento 
de um problema e à concretização dosobjetivos pretendidos, sendo mensurado 
por indicadores.
Piscitelli et al. (2004) explicam que o 
programa representa o elo de ligação e 
integração entre o planejamento e o or-
çamento público (funções/ subfunções do 
planejamento x programas do orçamen-
to).
Articula um conjunto de ações que con-
correm para um objetivo comum prees-
tabelecido, mensurado por indicadores 
estabelecidos no Plano Plurianual (PPA), 
visando à solução de um problema ou o 
atendimento de uma necessidade ou de-
manda da sociedade.
Os programas são compostos por ativi-
dades, projetos e uma nova categoria de 
programação denominada operações es-
peciais:
 atividade – é um instrumento de 
programação para alcançar o objetivo de 
um programa, envolvendo um conjunto 
de operações que se realizam de modo 
contínuo e permanente, das quais resulta 
um produto necessário à manutenção da 
ação de governo;
 projeto – é um instrumento de pro-
gramação para alcançar o objetivo de um 
programa, envolvendo um conjunto de 
operações que se realizam num período 
limitado de tempo, das quais resulta um 
produto que concorre para a expansão ou 
o aperfeiçoamento da ação de governo;
 operação especial – são ações que 
não contribuem para a manutenção das 
ações de governo, das quais não resulta 
um produto e não geram contraprestação 
direta sob a forma de bens ou serviços. 
Representam, basicamente, o detalha-
mento da função “Encargos Especiais”. 
Porém, um grupo importante de ações 
com a natureza de operações especiais 
quando associadas a programas finalísti-
cos podem apresentar produtos associa-
dos. 
24 25
Toda a ação finalística do Governo Fe-
deral deverá ser estruturada em progra-
mas, orientados para consecução dos 
objetivos estratégicos definidos para o 
período no PPA. A ação finalística é a que 
proporciona bem ou serviço para atendi-
mento direto às demandas da sociedade. 
São três os tipos de programas previstos:
 Programas Finalísticos - são pro-
gramas que resultam em bens e serviços 
ofertados diretamente à sociedade. O in-
dicador quantifica a situação que o pro-
grama tenha por fim modificar, de modo 
a explicitar o impacto das ações sobre o 
público alvo;
 Programas de Gestão de Políti-
cas Públicas - os Programas de Gestão de 
Políticas Públicas abrangem as ações de 
gestão de Governo e serão compostos de 
atividades de planejamento, orçamento, 
controle interno, sistemas de informação 
e diagnóstico de suporte à formulação, 
coordenação, supervisão, avaliação e di-
vulgação de políticas públicas. As ativida-
des deverão assumir as peculiaridades de 
cada órgão gestor setorial;
 Programas de Serviços ao Esta-
do - Programas de Serviços ao Estado são 
os que resultam em bens e serviços ofer-
tados diretamente ao Estado, por insti-
tuições criadas para esse fim específico. 
Seus atributos básicos são denominação, 
objetivo, indicador(es), órgão(s), unida-
des orçamentárias e unidade responsável 
pelo programa (PISCITELLI et al., 2004).
5.2 Assistência social
A formulação de Assistência Social 
conseguiu superar a tradição de bene-
merência e caridade, suportes do fisio-
logismo e de clientelismo, embora estas 
práticas ainda dominem. O grande salto 
foi conceber a Assistência como direito 
de cidadania, política pública, prevendo 
ações de combate à pobreza e promoção 
do bem-estar social, articulada às outras 
políticas, inclusive a econômica. Na prá-
tica, este compromisso entre o Estado e 
a sociedade para a criação de condições 
dignas de vida não vem se efetivando e a 
cultura da elite que tutela o carente ainda 
se mantém.
O entendimento constitucional é defi-
nido na LOAS – Lei Orgânica de Assistên-
cia Social –, envolvendo ações destinadas 
à família, maternidade, infância, adoles-
cência, velhice, portadores de deficiên-
cias, inserção no mercado de trabalho. 
Seus princípios são da universalização, 
respeito à cidadania, igualdade de acesso 
aos serviços, transparência, descentra-
lização, participação de organizações da 
sociedade civil na formulação das políti-
cas e no controle das ações e a primazia da 
responsabilidade do Estado na condução 
das políticas (TEIXEIRA, 2002).
A assistência social será prestada a 
quem dela necessitar (art. 203, CRFB/88), 
ou seja, àquelas pessoas que não pos-
suem condições de manutenção própria. 
Assim como a saúde, independe de contri-
buição direta do beneficiário. O requisito 
para o auxílio assistencial é a necessidade 
do assistido.
A assistência social serve para preen-
cher as lacunas deixadas pela Previdência 
24 25
Social, que, devido sua natureza contribu-
tiva, acaba por excluir os necessitados.
Agora, a pessoa dotada de recursos 
para a sua manutenção, logicamente, não 
será destinatária das ações estatais na 
área assistencial, não sendo lícito a esta a 
obtenção de benefício assistencial pecu-
niário.
Naturalmente, outras ações assisten-
ciais, não pecuniárias, direcionadas a pro-
videnciar um melhor convívio do benefici-
ário em sociedade, podem ser extensíveis 
a pessoas dotadas de recursos, pois aí o 
conceito de pessoa necessitada é mais 
elástico.
A assistência social é regida por lei pró-
pria (Lei nº 8.742/93 ), a qual traz defini-
ção legal deste segmento da segurida-
de social: “A assistência social, direito do 
cidadão e dever do Estado, é Política de 
Seguridade Social não contributiva, que 
provê os mínimos sociais, realizada atra-
vés de um conjunto integrado de ações 
de iniciativa pública e da sociedade, para 
garantir o atendimento às necessidades 
básicas”.
5.3 Previdência social
Ibrahim (2009) coloca a previdência 
como um seguro sui generis, pois é de 
filiação compulsória para os regimes bá-
sicos (RGPS e RPPS ), além de coletivo, 
contributivo e de organização estatal, 
amparando seus beneficiários contra os 
chamados riscos sociais.
A Previdência Social é técnica protetiva 
mais evoluída que os antigos seguros so-
ciais, devido a maior abrangência de prote-
ção e a flexibilização da correspectividade 
individual entre contribuição e benefício. 
A solidariedade é mais forte nos sistemas 
atuais. A seguridade social, como última 
etapa ainda a ser plenamente alcançada, 
abrangendo a Previdência Social, busca a 
proteção máxima, a ser implementada de 
acordo com as possibilidades orçamentá-
rias.
Em um conceito restrito, os riscos so-
ciais cobertos pelos regimes protetivos 
são as adversidades da vida a que qual-
quer pessoa está submetida, como o ris-
co de doença ou acidente, tanto quanto 
eventos previsíveis, como idade avançada 
– geradores de impedimento para o segu-
rado providenciar sua manutenção.
Todavia, é interessante observar que o 
conceito de risco social não é tão limitado 
como possa parecer, pois abrange outras 
situações estranhas à ideia de infortúnio, 
como a maternidade. Daí alguns criticarem 
a concepção de “riscos sociais”, sugerindo 
adotar-se o termo necessidade social (AS-
SIS, s.d. apud IBRAHIM, 2009). 
Da mesma forma, Paul Durand (1991 
apud IBRAHIM, 2009) afirma que o qualifi-
cativo de risco pode ser utilizado também 
para acontecimentos venturosos. Dessa 
forma, devemos interpretar risco social 
como todo evento coberto pelo sistema 
protetivo, com o intuito de fornecer ao 
segurado algum rendimento substituidor 
de sua remuneração, como indenização 
por sequelas ou em razão de encargos fa-
miliares.
A previdência brasileira comporta dois 
regimes básicos, que são o Regime Geral 
de Previdência Social (RGPS) e os Regimes 
 5-Vários artigos com redação dada pela Lei nº 12.435/2011.
 6-Regime Geral de Previdência Social e Regime Próprio de Previ-
dência Social.
5
6
26 2726
Próprios de Previdência de Servidores Pú-
blicos (RPPS), este último para servidores 
ocupantes de cargos efetivos e militares. 
Em paralelo aos regimesbásicos, há o 
complementar.
Embora o RGPS, administrado pelo 
INSS, seja somente um dos componentes 
da previdência brasileira, é frequente-
mente utilizado como sinônimo da Previ-
dência Social brasileira, devido à sua im-
portância por atender à grande maioria da 
população.
Guarde...
A Previdência Social é política pública 
de Estado e redistributiva, significando 
que ela é considerada como um direito à 
cidadania, por prever ações de combate à 
pobreza e promoção do bem-estar social, 
principalmente da população idosa, arti-
culada às outras políticas, como a de de-
senvolvimento socioeconômico dos mu-
nicípios, na medida em que se considera 
o impacto destes benefícios na renda da 
população (SILVA; COSTA; SILVA, 2014).
26 2727
UNIDADE 6 - Cultura, esporte e lazer
Apesar de não ser corriqueiro falar em 
um tripé que inclua cultura, lazer e espor-
te, podemos usar essa expressão para de-
finir esses direitos que estão apostos na 
nossa Constituição Federal.
O lazer aparece na Constituição brasi-
leira de 1988 em três momentos, das se-
guintes formas: no artigo 6º: “São direitos 
sociais a educação, a saúde, o trabalho, a 
moradia, o lazer, a segurança, a Previdên-
cia Social, a proteção à maternidade e à 
infância, a assistência aos desamparados, 
na forma desta Constituição”.
Aparece ainda no terceiro parágrafo do 
artigo 217: “O poder público incentivará o 
lazer como forma de promoção social” e 
no artigo sétimo como uma das “necessi-
dades vitais básicas” à qual o salário mí¬-
nimo deve ser capaz de atender.
Encontramos respaldo nas seguintes 
leis: a Lei de Incentivo à Cultura (Lei nº 
8.313 de 1991, mais conhecida como Lei 
Rouanet) e a Lei de Incentivo ao Espor-
te (Lei nº 11.438 de 2006, regulamenta-
da pelo Decreto nº 6.180 de 2007), bem 
como a contribui¬ção compulsória des-
tinada à manutenção do “Sistema S”, ou 
mesmo as políticas focalistas de ação di-
reta de governos locais, das ONGs, das en-
tidades privadas que se tornam parceiras 
dos projetos e programas de lazer em âm-
bito federal.
Segundo a Assembleia Legislativa do 
Estado de Minas Gerais, o esporte e o la-
zer constituem dimensões da vida social 
que, especialmente durante o século XX, 
foram gradativamente incorporadas ao 
cotidiano da população e assumidas como 
temas de interesse e responsabilidade do 
poder público.
Ao longo das duas últimas décadas, 
ampliou-se, no Brasil, o entendimento de 
que a vivência de atividades que possibi-
litem a prática de exercícios físicos, a so-
cialização e a fruição de atividades lúdicas 
contribuem para o bem-estar coletivo e 
constituem direitos dos cidadãos. Assim, 
o Estado brasileiro incorporou o esporte e 
o lazer como direitos sociais, tendo como 
eixo norteador a democratização do aces-
so a essas vivências.
Para garantir tais direitos, o Estado tem 
buscado efetivar políticas públicas que 
assegurem o acesso da população a ativi-
dades de esporte e lazer, bem como a sua 
permanência nessas atividades, atenden-
do à demanda por infraestrutura e servi-
ços. Destaca-se, ainda, que esses setores 
demandam regulamentação, por estarem 
inseridos em um contexto de pluralidade 
de interesses — mercadológicos, políticos 
e sociais —, fato que também justifica a in-
tervenção do Estado. (http://politicaspu-
blicas.almg.gov.br/temas/esporte_lazer/
entenda/informacoes_gerais.html?tag-
Nivel1=253&tagAtual=253).
Segundo o Guia de Orientações para o 
Municípios (Sistema Nacional de Cultura, 
2012), os direitos culturais, diferente-
mente dos direitos sociais, ainda são pou-
co conhecidos e praticados. São eles:
Direito à identidade e à diversidade cul-
tural (ou direito ao patrimônio cultural).
Direito à participação na vida cultural, 
que compreende: a) direito à livre cria-
ção; b) direito ao livre acesso; c) direito à 
livre difusão; d) direito à livre participação 
nas decisões de política cultural; e) direito 
28 2928
autoral; f) direito ao intercâmbio cultural 
(nacional e internacional).
A Política Nacional considera a Cultura 
em três dimensões: simbólica, cidadã e 
econômica.
a) A dimensão simbólica fundamenta-
-se na ideia de que é inerente aos seres 
humanos a capacidade de simbolizar, que 
se expressa por meio de diversas línguas, 
valores, crenças e práticas. Nessa pers-
pectiva, também chamada antropológica, 
a cultura humana é o conjunto de modos 
de viver, os quais variam de tal forma que 
só é possível falar em culturas humanas, 
no plural. Adotar a dimensão simbólica 
possibilita superar a tradicional separação 
entre políticas de fomento à cultura (ge-
ralmente destinadas às artes) e de prote-
ção do patrimônio cultural, pois ambas se 
referem ao conjunto da produção simbóli-
ca da sociedade.
b) A dimensão cidadã fundamenta-se 
no princípio de que os direitos culturais 
fazem parte dos direitos humanos e de-
vem constituir-se como plataforma de 
sustentação das políticas culturais. Essa 
dimensão está garantida na Constituição 
Brasileira.
c) A dimensão econômica compreende 
que a cultura, progressivamente, vem se 
transformando num dos segmentos mais 
dinâmicos das economias de todos os pa-
íses, gerando trabalho e riqueza. Mais do 
que isso, a cultura, hoje, é considerada 
elemento estratégico da chamada nova 
economia ou economia do conhecimento, 
que se baseia na informação e na criativi-
dade, impulsionadas pelos investimentos 
em educação e cultura (BRASIL, 2012).
 
28 2929
UNIDADE 7 - Educação
No capítulo II da Constituição Federal 
de 1988, encontramos no artigo 6º que 
fazem parte dos direitos sociais, a edu-
cação, a saúde, o trabalho, a moradia, o 
lazer, a segurança, a Previdência Social, 
a proteção à maternidade e à infância, a 
assistência aos desamparados, na forma 
desta Constituição.
Especificamente para a educação, a CF 
reserva a partir do artigo 205 os desejos, 
direitos e deveres para sua promoção, 
com vistas ao pleno desenvolvimento da 
pessoa.
Não há dúvidas de que é dever do Es-
tado implementar políticas públicas capa-
zes de garantir sua qualidade social, bem 
como o acesso e permanência de todos e 
de todas; construir espaços de participa-
ção direta, indireta e representativa, nos 
quais a sociedade civil possa atuar efeti-
vamente na definição, gestão, execução 
e avaliação de políticas públicas educa-
cionais. É necessário que os governos ga-
rantam prioridade de recursos financeiros 
para a educação pública, pois o compro-
misso com a qualidade é também compro-
misso financeiro com a educação (FÓRUM 
MUNDIAL DE EDUCAÇÃO).
Também se constitui tarefa de todos 
acreditarem no direito à educação e exi-
gir que o Estado efetive políticas públicas 
para a educação de qualidade, conceben-
do-a não como simples acesso às cadeiras 
escolares e sim à garantia ao conhecimen-
to historicamente construído.
Como subeixos das políticas públicas 
para educação, podemos enumerar:
1. Organizar a educação através de 
planos e diretrizes.
2. Definir as políticas para infância e 
juventude; para a diversidade étnico-ra-
cial; para a educação inclusiva, para edu-
cação infantil, ensino fundamental, ensi-
no médio, educação de jovens e adultos, 
pós-médio profissionalizante; para o ensi-
no superior; para a educação a distância; 
para a inclusão digital; para a educação 
não-formal.
3. Erradicar o analfabetismo.
4. Ampliar as universidades públicas.
5. Promover avaliação educacional e 
institucional e o compromisso social.
6. Favorecer e incentivar a gestão de-
mocrática, direta, participativa e repre-
sentativa.
7. Valorizar os profissionais da educa-
ção, dentre outras mais específicas.
O movimento de descentralização tam-
bém vale para a educação, transferindo 
para os municípios uma série de respon-
sabilidades e expectativas, cuja maioria 
das localidades por faltade infraestrutura 
física e financeira, tem encontrado sérias 
dificuldades em atender, mesmo com o re-
passe de recursos financeiros.
Segundo Martins (2007), educação é 
na prática o que possibilita instrumenta-
lizar o indivíduo para o desenvolvimento 
de potencialidades, habilidades e apro-
priação de conhecimentos que lhe possi-
bilitam alcançar níveis cada vez mais ele-
vados de crítica, criatividade e autonomia, 
reconhecendo seu valor e capacidade de 
agir e transformar a realidade, com vistas 
à melhoria da sua qualidade de vida e da 
sociedade.
Numa analogia em se tratando de polí-
ticas públicas, Hofling (2001) assinala que 
30 31
sua definição para uma sociedade reflete 
os conflitos de interesses, os arranjos fei-
tos nas esferas de poder que perpassam 
as instituições do Estado e da sociedade 
como um todo. Um dos elementos impor-
tantes deste processo – hoje insistente-
mente incorporado na análise das polí-
ticas públicas – diz respeito aos fatores 
culturais, àqueles que historicamente vão 
construindo processos diferenciados de 
representações, de aceitação, de rejei-
ção, de incorporação das conquistas so-
ciais por parte de determinada sociedade. 
Com frequência, localiza-se aí procedente 
explicação quanto ao sucesso ou fracasso 
de uma política ou programas elaborados; 
e também quanto às diferentes soluções 
e padrão adotados para ações públicas de 
intervenção.
Segundo Hofling (2001), a relação en-
tre sociedade e Estado, o grau de distan-
ciamento ou aproximação, as formas de 
utilização ou não de canais de comunica-
ção entre os diferentes grupos da socie-
dade e os órgãos públicos – que refletem 
e incorporam fatores culturais, como aci-
ma referidos – estabelecem contornos 
próprios para as políticas pensadas para 
uma sociedade. Indiscutivelmente, as for-
mas de organização, o poder de pressão e 
articulação de diferentes grupos sociais 
no processo de estabelecimento e rei-
vindicação de demandas são fatores fun-
damentais na conquista de novos e mais 
amplos direitos sociais, incorporados ao 
exercício da cidadania.
Em um Estado de inspiração neoliberal, 
como vive o Brasil atualmente, as ações 
e estratégias sociais governamentais in-
cidem essencialmente em políticas com-
pensatórias, em programas focalizados, 
voltados àqueles que, em função de sua 
“capacidade e escolhas individuais”, não 
usufruem do progresso social.
A presença do Neoliberalismo na edu-
cação e os compromissos assumidos pelo 
governo brasileiro com as determinações 
das agências internacionais, no traçado 
das políticas educacionais é o retrato da 
situação atual.
Para Dourado (2002, p. 239), “o Banco 
Mundial, o Banco Interamericano de De-
senvolvimento (BID) e agências da Orga-
nização das Nações Unidas (ONU) configu-
ram-se como importantes interlocutores 
multilaterais da agência brasileira” fican-
do visível, a partir da década de 80, o pa-
pel do Banco Mundial, ou seja, sua orien-
tação no sentido de articular educação e 
produção de conhecimento, por meio do 
binômio privatização X mercantilização da 
educação.
De acordo com Hofling (2001), ao nos 
reportarmos para a política educacional, 
ações pontuais voltadas para maior efici-
ência e eficácia do processo de aprendiza-
gem, da gestão escolar e da aplicação de 
recursos são insuficientes para caracteri-
zar uma alteração da função política des-
te setor. Enquanto não se ampliar efetiva-
mente a participação dos envolvidos nas 
esferas de decisão, de planejamento e de 
execução da política educacional, estare-
mos alcançando índices positivos quanto 
à avaliação dos resultados de programas 
da política educacional, mas não quanto à 
avaliação política da educação.
Numa sociedade extremamente desi-
gual e heterogênea como a brasileira, a 
política educacional deve desempenhar 
importante papel ao mesmo tempo em re-
lação à democratização da estrutura ocu-
pacional que se estabeleceu e à formação 
do cidadão, do sujeito em termos mais sig-
30 31
nificativos do que torná-lo “competitivo 
frente à ordem mundial globalizada”.
Fato é que necessitamos de uma pos-
tura firme do governo federal em adotar 
políticas educacionais eficazes para au-
mentar e melhorar o aprendizado. Essa 
postura tem grandes chances de levar 
qualidade para as escolas, situação es-
sencial para aumentar a competitividade 
e a produtividade da economia brasileira.
32 3332
UNIDADE 8 - Política agrícola e reforma 
agrária
A Lei que instituiu o Estatuto da Terra 
(Lei nº 4.504/64) já passa de meio sécu-
lo, por ela, a Reforma agrária seria (ainda 
é) o conjunto de medidas para promover 
a melhor distribuição da terra mediante 
modificações no regime de posse e uso, 
a fim de atender aos princípios de justiça 
social, desenvolvimento rural sustentável 
e aumento de produção.
Quanto à política agrícola (Lei nº 
8.171/91), um tanto mais nova, define, 
do ponto de vista formal, os princípios 
fundamentais, objetivos e competências 
institucionais, prevê recursos, estabelece 
ações e instrumentos.
Não se deve confundir reforma agrária 
com política agrícola, na medida em que 
esta é a política que orienta, no interesse 
da economia rural, a atividade agropecu-
ária, traçando planos, com a finalidade de 
harmonizá-la com o processo de indus-
trialização do país e de melhorar a utiliza-
ção da terra, implementando a produção, 
o aproveitamento da mão de obra rural e 
a colonização oficial e rural, atualizando 
a legislação e adaptando-a aos planos e 
programas de ação governamental, e ain-
da, elevando o nível de vida rural.
A política agrícola pode ser entendida 
como ação própria do Poder Público que 
consiste na escolha de meios adequados 
para influir na estrutura e na atividade 
agrária, a fim de obter um ordenamento 
satisfatório da conduta das pessoas que 
delas participam ou a ela se vinculam, com 
o escopo de conseguir o desenvolvimento 
e o bem-estar da comunidade.
A política fundiária, por sua vez, difere 
da política agrícola, sendo um capítulo, 
uma parte especial desta, tendo em vista 
o disciplinamento da posse da terra e de 
seu uso adequado (função social da pro-
priedade). Nesse contexto, a política fun-
diária deve visar e promover o acesso à 
terra daqueles que saibam produzir, den-
tro de uma sistemática moderna, especia-
lizada e profissionalizada (CRUZ, 2005).
A lei de política agrícola (8.171 de 
17.01.91) enfatiza a questão econômica 
(produtividade, incremento à produção, 
regularidade de abastecimento), enquan-
to a Constituição tem por referência a fun-
ção social da propriedade. Equiparar es-
tas duas dimensões, em nossa estrutura 
agrária, significa uma opção pelo produti-
vismo e pela tecnificação, independente 
de seus impactos sociais e ambientais.
Segundo Teixeira (2002), a lei descen-
traliza a execução dos serviços de apoio 
ao setor rural, mas centraliza a elaboração 
da política de desenvolvimento rural, pre-
vendo ações de abrangência ampla, como 
planejamento, crédito, mecanização ou 
infraestrutura. Apesar da existência de 
um Conselho Nacional, as ações são da 
responsabilidade do Ministério, com dimi-
nuta interferência do Conselho. Quanto 
aos recursos, prevê-se um Fundo Nacional 
de Desenvolvimento Rural, sem nenhuma 
determinação de repasse a municípios ou 
controle do Conselho.
A agenda da questão agrícola e agrária 
impõe, além da reivindicação pela posse 
da terra, as questões de habitação, trans-
porte e alimentação. Torna-se urgente, 
32 3333
então, diante das especificidades locais 
e regionais, uma política agrícola de base 
municipal, que se desenharia a partir de 
alguns eixos:
a) apoio à reforma agrária – dotar os 
assentamentos de infraestrutura social e 
produtiva, mediar o escoamento da pro-
dução;
b) desenvolvimento da agricultura fa-
miliar;
c)