Mód 2_Infrações contra o Patrimônio da União_SPU

Prévia do material em texto

Fiscalização na 
Gestão do Patrimônio 
da União
Infrações contra o 
Patrimônio da União 2
M
ód
ul
o
2Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Enap, 2019
Enap Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Educação Continuada
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Presidente 
Diogo Godinho Ramos Costa
Diretor de Educação Continuada
Paulo Marques
Coordenadora-Geral de Educação a Distância 
Natália Teles da Mota Teixeira
Conteudista
Danilo dos Santos Silva
Rodrigo Pessoa Trajano
Thais Brito de Oliveira
Curso produzido em Brasília 2019.
3Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Sumário
1. Introdução .................................................................................... 5
2. Tipos de infrações ......................................................................... 6
2.1 O Infrator ......................................................................................... 8
2.2 Enquadramento no Código Penal Brasileiro e outras Legislações ... 9
3. Sanções aplicáveis contra infrações cometidas ............................ 13
3.1 Embargo de atividades de obra e serviços .................................... 15
3.2 Entendendo na prática .................................................................. 17
3.3 Demolição e Remoção ................................................................... 19
3.4 Multa contra infração patrimonial ................................................ 22
3.5 Entendendo na prática .................................................................. 27
3.6 Desocupação do imóvel ................................................................ 29
3.7 Cobrança de indenização por ocupação irregular ......................... 31
3.8. Entendendo na prática ................................................................. 35
3.9 Acompanhamento de recursos administrativos ............................ 37
4. Finalizando ................................................................................ 40
4Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
5Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
M
ód
ul
o
Infrações contra o Patrimônio 
da União 2
1. Introdução
No primeiro circuito, você estudou os conceitos básicos da fiscalização e os diferentes tipos de 
imóveis do patrimônio da União. No novo trecho, você conhecerá as ações para reprimir o mau 
uso ou depredação desses imóveis, ou seja, as sanções previstas na legislação patrimonial para 
coibir o avanço do uso irregular do imóvel da União.
Em um passeio pelas cidades brasileiras podemos constatar as consequências do vandalismo e 
do oportunismo ao patrimônio público. 
Você conhece os diferentes tipos de infração e suas respectivas sanções relacionadas à utilização 
inadequada do patrimônio público?
A crescente necessidade de infraestrutura para o desenvolvimento econômico pressiona o 
avanço da especulação imobiliária sobre as áreas ou imóveis públicos ou de uso comum do povo 
(praias e rios federais), descaracterizando e, por vezes, consolidando o mau uso dessas áreas 
com impactos sociais, ambientais e de ordenamento territorial indesejáveis, contando ainda 
com a dilapidação do patrimônio público. 
Para tanto, a SPU exerce seu poder de polícia administrativa por meio de equipe de fiscalização 
que visa manter ou restaurar a integridade e a correta utilização dos imóveis e acompanhar os 
cumprimentos dos encargos contratuais de uso dos mesmos.
6Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
A utilização de bens de uso comum do povo, como as praias, está frequentemente sujeita a 
construções irregulares e inúmeros e extensos cercamentos particulares que possibilitam 
a invasão em detrimento da SPU que, em geral, os fiscaliza por intermédio de denúncias 
protocoladas de maneira pontual.
Torna-se um desafio para essa Secretaria inibir tempestivamente o mau uso desses imóveis, 
tanto pela extensão das áreas a serem fiscalizadas quanto pela dificuldade dos servidores em 
identificar as infrações que fiquem fora do seu alcance de sua visão.
Então, você está pronto para avançar? 
2. Tipos de infrações
Você sabe o que é infração administrativa contra o patrimônio da União?
É toda ação ou omissão que importe em violação do adequado uso, disposição, manutenção e 
conservação deste patrimônio. Poderão, ainda, ocorrer fora de bens imóveis da União, desde 
que se caracterize o comprometimento da destinação original do bem da União, do uso racional 
e de sua integridade física.
Como a legislação patrimonial da União não apresenta a tipificação das infrações, cabe ao fiscal 
observar as três hipóteses genéricas de infrações extraídas da legislação patrimonial e elencadas 
no art. 3°, da Instrução Normativa/SPU nº 01/2017.
Conheça a seguir as três exemplos e hipóteses genéricas de infrações.
7Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
É importante destacar que, conforme normativos vigentes, caso o imóvel tenha sido destinado, 
o tipo de infração previsto no item 2 anteriormente apresentado não será aplicado. Isso porque, 
se o imóvel foi destinado para uma finalidade, pressupõe que o usuário irá promover obras e 
benfeitorias para o uso previsto.
Este fato não dispensa o responsável de observar os demais normativos vigentes e nem de obter 
as autorizações eventualmente cabíveis junto aos órgãos e entidades competentes como, por 
exemplo, licença ambiental ou autorização prevista no código de obras do município.
Este entendimento está mais bem esclarecido na NOTA n. 01367/2016/ACS/CGJPU/CONJURMP/
CGU/AGU e no Memorando Circular nº 317/2016-MP.
Há, ainda, ações ou omissões que, além de caracterizarem infrações patrimoniais, são igualmente 
infrações ambientais, sanitárias, etc. Sendo assim, não há qualquer impedimento para que se 
proceda a autuação, desde que se evite utilizar como fundamento a legislação de outra esfera 
que não seja patrimonial.
Destaque h, h, h, h, 
Sendo assim, o fato de outro órgão ter aplicado uma sanção contra uma 
infração prevista em outras legislações (por exemplo: ambiental) não impede 
que a SPU aplique sanções contra a infração sob o ponto de vista da legislação 
patrimonial. Diante de um caso, hipotético, em que o infrator agiu contra a 
legislação patrimonial e ambiental, este deverá ser penalizado conforme as 
duas legislações vigentes.
A Lei nº 13.240, de 2015, trata, dentre outros assuntos, sobre ocupação em Área de Preservação 
Permanente - APP, a qual cita que é possível reconhecer a ocupação em área de APP, desde 
que o comportamento do ocupante não esteja concorrendo ou tenha concorrido para o 
comprometimento da integridade da área.
Isso implica que, nesses casos, deverá ser realizada consulta ao órgão ambiental responsável, 
normalmente o Estadual ou Federal, em casos de Unidade de Conservação Federal, para consulta 
sobre os impactos da ocupação na área de APP. 
8Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Os riscos ambientais, a teor do inciso I, do art. 9º, da Lei nº 9.636, de 1998, são condições 
impeditivas da destinação, mas não engatilham, por si, a atividade fiscalizatória da SPU com a 
aplicação de sanções.
No caso de imóveis destinados, a SPU não tem o dever de controlar possíveis benfeitorias e/ou 
construções. Apesar disto, caso a SPU tenha conhecimento de ocorrência de dano ambiental 
em área destinada, por meio de manifestação do órgão ambiental responsável, caberá o 
cancelamento da destinação concedida, em consonância com o art. 9º, da Lei nº 9.636, de 1998, 
e a União deverá retomar a posse do imóvel (art. 10).
Desse modo, se o cidadão se apropriou de área de mangue, bem qualificado como de uso comum 
nos termos do art. 6º, do Decreto-Lei nº 2.398, de 1987 (redação dada pela Lei nº 9.636, de 
1998), a caracterização da infração deverá evitar considerações sobre tratar-se ou não de área 
de preservação permanente.
Outro exemplo seria a construção, à beira-mar, de um deck demadeira em local com vegetação 
original de Mata Atlântica. Independentemente de se tratar de infração ambiental, caso o deck 
avance sobre faixa de areia, deve-se considerar que a construção pode causar impedimento ao 
livre acesso e ao uso da praia, bem da União, a teor do art. 20, da Constituição Federal.
Na situação hipotética, há, nitidamente, interesse para a intervenção da SPU sobre a área que 
sofreu a interdição, de modo a garantir o livre acesso à praia. Entretanto, a SPU não deve, por 
si só, definir que se trata de área de risco ou de área de preservação permanente. Demanda-se 
a atuação conjunta com outros órgãos que detenham, formalmente, competências e recursos 
técnicos para as afirmações necessárias à fundamentação da atuação da SPU.
2.1 O Infrator
De acordo com o parágrafo primeiro do art. 3°, 
da Instrução Normativa/SPU nº 01, de 2017, 
será considerado infrator pessoa física ou 
jurídica que, diretamente ou por interposta 
pessoa, por ação ou omissão, incorrer na prática 
dos atos ilícitos.
Sendo assim, o infrator não é exclusivamente 
aquele que consta dos registros e sistemas 
internos da SPU, mas aquele que, no momento da fiscalização, entender-se como responsável 
pelas intervenções realizadas, fazendo, portanto, efetivo uso do imóvel da União. 
Como deve ser feita a identificação do responsável pela infração?
Deve ser a mais completa possível, por meio do nome completo, endereço residencial, endereço 
comercial, número do CPF (imprescindível), nome da mãe, tipo de vínculo com o imóvel 
fiscalizado, dados da cédula de identidade (número, órgão expedidor/UF, data de emissão, data 
de nascimento, naturalidade). Essas informações podem ser obtidas junto ao infrator, vizinhos, 
9Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
conhecidos, denunciantes, testemunhas, etc.
Quando o Agente da SPU não conseguir descobrir o responsável pela autoria da infração, poderá 
autuar a pessoa constante no cadastro da SPU. Nos casos em que o infrator se recuse a assinar e 
receber a notificação, o Agente deverá solicitar a presença de duas testemunhas (servidores ou 
não da SPU) para atestar a recusa, colhendo assinatura das mesmas no documento.
Destaque h, h, h, h, 
Caso seja observado o risco à integridade física dos fiscais, bem como uma 
atitude agressiva por parte do infrator, recomenda-se o recolhimento da equipe 
e o retorno ao local com o acompanhamento da Polícia Militar (que poderá 
ser substituída por outras polícias que se disponham a fazer a segurança da 
equipe).
2.2 Enquadramento no Código Penal Brasileiro e outras 
Legislações
Embora não haja, na legislação patrimonial, a especificação criminal de condutas lesivas ao 
patrimônio da União, devemos nos reportar a outras legislações gerais, tendo como exemplos o 
Código Penal e a Lei nº 9.605, de 1998, que tipifica os crimes ambientais e apresenta os possíveis 
crimes que se incluem a eventuais danos causados ao patrimônio da União.
Conheça os artigos e a penalidade para os diferentes tipos de infrações no esquema abaixo.
10Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
A seguir, conheça essas infrações em conformidade à Legislação.
Decreto-Lei nº2.848, de 1940 (Código Penal)
Dano
Art. 163 - Destruir, inutilizar ou deteriorar coisa alheia:
Pena - detenção, de um a seis meses, ou multa.
Dano qualificado
Parágrafo único - Se o crime é cometido:
[...]
III - contra o patrimônio da União, Estado, Município, empresa concessionária de serviços 
públicos ou sociedade de economia mista; (Redação dada pela Lei nº 5.346, de 03 de 
novembro de 1967).
[...]
Pena - detenção, de seis meses a três anos, e multa, além de pena correspondente à 
violência.
Alteração de local especialmente protegido:
Art. 166 - Alterar, sem licença da autoridade competente, o aspecto de local especialmente 
protegido por lei:
Pena - detenção, de um mês a um ano, ou multa.
Desobediência
Art. 330 - Desobedecer a ordem legal de funcionário público:
Pena - detenção, de quinze dias a seis meses, e multa.
Desacato
Art. 331 - Desacatar funcionário público no exercício da função ou em razão dela:
Pena - detenção, de seis meses a dois anos, ou multa.
11Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998
Dos Crimes contra o Ordenamento Urbano e o Patrimônio Cultural
Art. 62. Destruir, inutilizar ou deteriorar:
I - bem especialmente protegido por lei, ato administrativo ou decisão judicial;
II - arquivo, registro, museu, biblioteca, pinacoteca, instalação científica ou similar 
protegido por lei, ato administrativo ou decisão judicial:
Pena - reclusão, de um a três anos, e multa.
Parágrafo único. Se o crime for culposo, a pena é de seis meses a um ano de detenção, 
sem prejuízo da multa.
Art. 63. Alterar o aspecto ou estrutura de edificação ou local especialmente protegido 
por lei, ato administrativo ou decisão judicial, em razão de seu valor paisagístico, 
ecológico, turístico, artístico, histórico, cultural, religioso, arqueológico, etnográfico 
ou monumental, sem autorização da autoridade competente ou em desacordo com a 
concedida:
Pena - reclusão, de um a três anos, e multa.
Art. 64. Promover construção em solo não edificável, ou no seu entorno, assim considerado 
em razão de seu valor paisagístico, ecológico, artístico, turístico, histórico, cultural, 
religioso, arqueológico, etnográfico ou monumental, sem autorização da autoridade 
competente ou em desacordo com a concedida:
Pena - detenção, de seis meses a um ano, e multa.
Art. 65. Pichar ou por outro meio conspurcar edificação ou monumento urbano (Redação 
dada pela Lei nº 12.408, de 2011).
Pena - detenção, de 3 (três) meses a 1 (um) ano, e multa. (Redação dada pela Lei nº 
12.408, de 2011).
§1º Se o ato for realizado em monumento ou coisa tombada em virtude do seu valor 
artístico, arqueológico ou histórico, a pena é de 6 (seis) meses a 1 (um) ano de detenção 
e multa. (Renumerado do parágrafo único pela Lei nº 12.408, de 2011).
§2º Não constitui crime a prática de grafite realizada com o objetivo de valorizar o 
patrimônio público ou privado mediante manifestação artística, desde que consentida 
pelo proprietário e, quando couber, pelo locatário ou arrendatário do bem privado e, 
no caso de bem público, com a autorização do órgão competente e a observância das 
posturas municipais e das normas editadas pelos órgãos governamentais responsáveis 
12Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
pela preservação e conservação do patrimônio histórico e artístico nacional. (Incluído 
pela Lei nº 12.408, de 2011).
Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979 (Lei de Parcelamento do Solo)
Dos Crimes contra a Administração Pública, quanto ao Parcelamento do Solo Urbano
Art. 50. Constitui crime contra a Administração Pública.
I - dar início, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento do solo 
para fins urbanos, sem autorização do órgão público competente, ou em desacordo 
com as disposições desta Lei ou das normas pertinentes do Distrito Federal, Estados e 
Municípios;
II - dar início, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento do solo 
para fins urbanos sem observância das determinações constantes do ato administrativo 
de licença;
III - fazer ou veicular em proposta, contrato, prospecto ou comunicação ao público ou a 
interessados, afirmação falsa sobre a legalidade de loteamento ou desmembramento do 
solo para fins urbanos, ou ocultar fraudulentamente fato a ele relativo.
Pena: Reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa de 5 (cinco) a 50 (cinquenta) vezes 
o maior salário mínimo vigente no País.
Parágrafo único - O crime definido neste artigo é qualificado, se cometido.
I - por meio de venda, promessa de venda, reserva de lote ou quaisquer outros instrumentos 
que manifestem a intenção de vender lote em loteamento ou desmembramento não 
registrado no Registro de Imóveis competente.
II - com inexistência de título legítimo de propriedade do imóvel loteado oudesmembrado, 
ressalvado o disposto no art. 18, §§ 4º e 5º, desta Lei, ou com omissão fraudulenta de 
fato a ele relativo, se o fato não constituir crime mais grave. (Redação dada pela Lei nº 
9.785, de 1999).
Pena: Reclusão, de 1 (um) a 5 (cinco) anos, e multa de 10 (dez) a 100 (cem) vezes o maior 
salário mínimo vigente no País.
Constatadas as ocorrências, as notícias ou as delações do crime devem ser encaminhadas à 
Superintendência da Polícia Federal, órgão ambiental competente e/ou ao Ministério Público 
Federal.
13Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
O fiscal deve ser cauteloso ao noticiar à ocorrência, especialmente no que se refere à narração 
dos fatos atribuídos ao particular, uma vez que poderá se configurar em ofensa.
Deve-se evitar, também, adjetivar a conduta, qualificando-a ou desqualificando-a. Nesse ponto, a 
opinião do fiscal não é importante nem necessária. No noticiamento da ocorrência, é necessário 
ater-se, somente, à situação constatada e/ou fatos ocorridos, bem como às notas técnicas e 
pareceres constantes do processo de fiscalização. No caso de dúvidas, a Advocacia Geral da 
União - AGU pode ser questionada, antes do encaminhamento de qualquer peça delatória.
3. Sanções aplicáveis contra infrações cometidas
Sanções administrativas são as consequências legais da ação ou omissão infracional sobre o 
patrimônio ou bens jurídicos aplicáveis ao agente infrator.
Inicialmente, destaca-se a função social que a equipe de fiscalização exerce quando aplica as 
sanções previstas na legislação patrimonial.
Quando um cidadão ou uma empresa particular utiliza, de forma inadequada ou sem autorização 
do proprietário, um imóvel de propriedade da União, na verdade, está restringindo, de forma 
individual, a população brasileira de usufruir de um espaço que é público e, em muitos casos, 
auferindo lucros e benefícios não repassados a União.
Observe que se têm relatos de terrenos pertencentes à União que seriam destinados para 
construção de hospitais, creches e outros equipamentos públicos, cujos processos não puderam 
ser concluídos porque esses imóveis estavam invadidos e ocupados por habitações de baixa, média 
ou alta renda. Portanto, nesse caso, a população do entorno, que demanda dos equipamentos 
públicos, ficou prejudicada em face de poucas pessoas que se beneficiaram de forma gratuita de 
tal ocupação irregular.
Destacam-se, também, as ocupações irregulares em área de uso comum do povo, que muitas 
vezes promovem a privatização e monetarização desses espaços que deveriam ser de acesso 
livre aos brasileiros.
14Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Exemplos dessa privatização são as barracas instaladas na areia da praia que cobram dos banhistas 
para usufruir dos seus assentos, ocupam uma área de livre trânsito com a construção realizada e 
deixam, muitas vezes, os espaços públicos com acessos restritos.
Dessa forma, cabe o destaque da importância na aplicação das sanções previstas até a finalização 
da infração, tendo em vista a importância da proteção do patrimônio que é de todos os brasileiros.
O Decreto-Lei nº 2.398, de 1987, foi alterado pela Lei nº 13.139, de 2015, que trouxe novidades 
quanto à aplicação das sanções administrativas. A Instrução Normativa/SPU nº 1, de 2017, 
destaca, em seu art. 4°, as sanções aplicadas e dá outras diretrizes.
Conheça a seguir as sanções apresentadas no Art. 4º da referida Instrução Normativa.
Art. 4º. Sem prejuízo da responsabilidade civil e penal e da indenização prevista no art. 
10, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1.998, as infrações contra o patrimônio da União 
são punidas com as seguintes sanções:
I. embargo de obra, serviço ou atividade, até a manifestação da União quanto à 
regularidade de ocupação;
II. aplicação de multa nos termos da legislação patrimonial em vigor;
III. desocupação do imóvel; e
IV. demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, 
bem como dos equipamentos instalados, à conta de quem os houver efetuado, caso não 
sejam passíveis de regularização.
§1º. As sanções previstas neste artigo:
I. alcançam os herdeiros e sucessores do infrator, nos limites das forças da herança;
II. poderão ser cominadas isolada, alternativa ou cumulativamente.
§2º. A aplicação da sanção não prejudica eventual cancelamento ou revogação da 
destinação outorgada, se for o caso.
§3º. Na hipótese de não ser possível identificar, de imediato, o responsável pelo aterro, 
cercas, muros, construção, obra e equipamentos instalados, ou outras benfeitorias 
de que trata o inciso IV, do caput, o direito de regresso subsistirá até a ocorrência da 
prescrição.
15Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
§4º. As sanções de remoção, demolição, desocupação e embargo criam obrigações 
propter rem1.
§5º. No tocante à sucessão em vida do bem imóvel fiscalizado, a multa só poderá ser 
cobrada daquele que era seu titular no momento da prática da infração, uma vez que tal 
sanção pecuniária tem caráter de pessoalidade.
3.1 Embargo de atividades de obra e serviços
O embargo é determinação administrativa de paralização imediata das obras, serviços ou 
atividades em execução. Esta sanção poderá ser acumulada com qualquer outra, ou seja, com 
multa, demolição/remoção ou desocupação.
O embargo é aplicado em qualquer tipo de imóvel da União, nos seguintes casos:
A sanção incide sobre obras em execução e/ou serviços continuados em execução no imóvel, ou 
que estejam sendo prestados, sendo o imóvel o insumo.
Obras concluídas, serviços exauridos, equipamentos instalados, evidentemente, não poderão 
ser embargados. Ressaltamos que, no caso específico dos equipamentos, o uso destes poderá 
ser embargado.
O descumprimento do embargo gera responsabilidade sobre o infrator, nos termos do Código 
Penal, devendo o servidor público responsável pela fiscalização comunicar, encaminhando notícia 
do crime, à autoridade policial competente para fins de apuração do ocorrido. Examinemos a 
resposta de algumas questões.
16Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
O que fazer em casos de dúvidas sobre a dominialidade da área?
Nessas situações e, sobretudo nos terrenos de marinha e terrenos marginais de rios, recomenda-
se a aplicação de embargo de obras em andamento e não autorizadas pela União e notificação 
ao ocupante para apresentação de documentação que justifique a sua ocupação. Tal medida visa 
coibir eventual descaracterização de imóvel da União.
Sempre que possível, deverá ser utilizado o material de comunicação visual de apoio para a 
concretização do embargo das atividades que estão acontecendo no imóvel. Os materiais 
utilizados poderão ser: fita zebrada, adesivo tipo faca, lacres de plástico, correntes e cadeados.
Quais serviços poderão ser embargados?
Qualquer serviço, inclusive de cunho intelectual, levado a efeito irregularmente sobre bem 
da União ou em função do bem, desde que a paralisação se mostre como passo necessário à 
regularização do uso ou que paralise a descaracterização do imóvel da União.
Posso embargar imóvel residencial?
Sim, pode-se embargar a construção ou qualquer obra ou instalação de equipamento em imóvel 
residencial. Pode-se, também, embargar eventuais serviços prestados tendo por espaço de 
desenvolvimento de atividades o imóvel.
O uso residencial não poderá ser embargado, sob pena de que o embargo se apresente como uma 
distorção de outra sanção, a desocupação, ou seja, impedir o uso residencial de um imóvel tem a 
mesma consequência de ordenar sua desocupação. Deve-se ter em conta, ainda, que a moradia 
é um direito social e deverá ser discutida em sede judicial, afastando-se a autoexecutoriedade 
do ato administrativo.
Na sequência, será apresentada a base legal para o embargo de atividades de obra e serviços, 
a documentação de referência para aplicação da sanção, encerramento, consequências e os 
próximos passos.
Base Legal
O art. 11, da Lei 9.636, de 1998, traz o seguinte: Caberá à SPU a incumbênciade fiscalizar e 
zelar para que sejam mantidas a destinação e o interesse público, o uso e a integridade física 
dos imóveis pertencentes ao patrimônio da União, podendo, para tanto, por intermédio de seus 
técnicos credenciados, embargar serviços e obras, aplicar multas e demais sanções previstas 
em lei e, ainda, requisitar força policial federal e solicitar o necessário auxílio de força pública 
estadual.
O art.6º do Decreto-Lei 2.398, de 1987, cita que: Considera-se infração administrativa contra o 
patrimônio da União toda ação ou omissão que viole o adequado uso, gozo, disposição, proteção, 
manutenção e conservação dos imóveis da União.
...
17Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
§ 4º Sem prejuízo da responsabilidade civil, as infrações previstas neste artigo serão punidas com 
as seguintes sanções:
 I - embargo de obra, serviço ou atividade, até a manifestação da União quanto à regularidade 
de ocupação;
Documentação de referência para aplicação da sanção
Veja modelo no anexo do Manual de Fiscalização do Patrimônio da União, de 2018.
Caso o embargo seja aplicado de forma conjunta com a multa/indenização, deve-se registrar o 
embargo aplicado, também, no Auto de Infração previsto no anexo do Manual de Fiscalização do 
Patrimônio da União, de 2018.
Encerramento da sanção/consequências e próximos passos
O embargo aplicado deverá permanecer vigente até o encerramento da infração cometida. Caso 
o autuado solicite regularização da ocupação junto a SPU, a equipe de destinação deverá analisar 
o pleito. A depender da análise sobre a possibilidade de regularização da ocupação, os próximos 
passos da equipe de fiscalização poderão ser diferentes:
a) Se caso a equipe de destinação chegar à conclusão de que a ocupação praticada 
poderá ser regularizada e esse posicionamento for autorizado pelo Superintendente, 
então, o embargo poderá ser suspenso mediante ato do Superintendente que 
remeterá os autos à equipe de destinação para os passos necessários;
b) Se caso a equipe de destinação chegar à conclusão de que a ocupação praticada não 
poderá ser regularizada, então se deve permanecer vigente o embargo até que a 
infração seja cessada por meio de demolição/remoção de obras, equipamentos etc. 
ou que o imóvel seja desocupado (no caso de a benfeitoria pertencer a União).
Vale a pena relembrar que, caso seja comprovado o descumprimento do embargo aplicado, 
deve-se oficiar a delegacia da Polícia Federal mais próxima com todo o material de comprovação 
do ato.
Caso seja necessário solicitar a reintegração de posse do imóvel junto ao judiciário, toda 
documentação referente ao embargo aplicado deverá ser encaminhada à Advocacia-Geral da 
União.
3.2 Entendendo na prática
Para isso, leia, reflita e tente responder as situações problema 1 e 2, antes de acessar a resposta 
para cada uma delas.
18Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• Situação problema 1
Ao realizar uma fiscalização preventiva na Praia das Conchas, no estado do Rio de Janeiro, você e 
seus colegas detectaram uma obra ocorrendo em área situada em costão rochoso. Ao abordarem 
os trabalhadores, o responsável pela obra imediatamente se apresentou, porém não entregou a 
vocês a documentação que comprovasse a regularidade da obra.
Ocorre que você e os demais fiscais tinham dúvidas sobre o limite do terreno de marinha 
demarcado para o local.
Pergunta
Você saberia informar quais as ações recomendadas para este caso?
Resposta
Como fiscal, com a dúvida pairando sobre o limite do terreno de marinha na 
região, a conduta esperada seria identificar os pontos de coordenadas do local de 
execução da obra e notificar o responsável para apresentar a documentação que 
o respalde a execução da construção. Por fim, o fiscal deverá embargar a obra, 
tendo em vista o resguardo do patrimônio da União quanto à descaracterização 
do imóvel em questão.
• Situação problema 2
A área de destinação da SPU solicitou que você verificasse as cláusulas contratuais de um termo 
de entrega, realizado há dois anos, de três salas comerciais e adjacentes ao Ministério do Trabalho 
e Emprego - MTE. Ao chegarem ao local, você e outros fiscais se depararam com as salas sendo 
ocupadas por um restaurante particular, em desacordo com o objeto do termo de entrega citado.
Pergunta
Quais seriam as ações recomendadas para essa situação?
Resposta
Esse caso deve ser tratado em duas etapas que serão mais bem explicadas mais 
à frente. Entretanto, primeiramente, os fiscais deverão verificar se os devidos 
imóveis foram descaracterizados para se adaptarem à ocupação irregular (se 
foram derrubadas paredes limítrofes das salas, por exemplo). Tendo sido o 
imóvel descaracterizado, os próximos passos dos fiscais serão: emitir notificação 
para reconstrução do imóvel e embargar as atividades comerciais ali prestadas.
19Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
3.3 Demolição e Remoção
Você ouviu falar a respeito de demolição e remoção, certo? Que tal relembrar a diferença entre 
elas?
A remoção importa na desinstalação e retirada completa de quaisquer benfeitorias que sejam 
configuradas como equipamento, ou ainda na retirada completa de aterro.
A demolição é o ato de desfazer qualquer benfeitoria existente, independentemente do 
reaproveitamento dos materiais constituintes, os quais deverão ser retirados do imóvel da União.
Você sabe informar em quais casos se deve aplicar a notificação para demolição e/ou remoção?
A notificação deve ser aplicada quando for verificada construção irregular em área de bens de 
uso comum do povo, sem a autorização da União e em casos de construções realizadas em 
imóveis dominiais e de uso especial sem a destinação previamente concedida ao ocupante pela 
União.
No último caso, tem-se como boa prática analisar previamente a possibilidade de regularização 
da ocupação antes de ser solicitada sua demolição. No entanto, isso não impede a aplicação de 
multa e o embargo da obra.
Importante 
Cabe salientar que o infrator é o responsável por todos os custos do serviço de 
demolição/remoção. Sendo assim, independente do serviço ter sido mediado 
pela SPU, as despesas decorrentes serão encaminhadas ao infrator, por meio 
de notificação, para que ele efetue o pagamento.
Quando a remoção/demolição será considerada efetivada?
Somente após análise ou vistoria realizada pela Superintendência do Patrimônio da União no 
Estado - SPU/UF, constatando o integral cumprimento da determinação administrativa. Essa 
vistoria fica dispensada quando a remoção/demolição for acompanhada por agente responsável 
pela fiscalização, da respectiva superintendência, atestando o cumprimento da ação. Lembrando-
se que o ônus da prova de finalização da infração é do infrator.
Destaque h, h, h, h, 
A remoção e/ou demolição sempre estará vinculada à multa mensal, mas 
não o inverso. Em outras palavras, não há que se falar em ordem de remoção 
do empreendimento e demolição das benfeitorias sem a aplicação de multa 
mensal. Entretanto, a multa poderá ser aplicada acompanhada por outras 
sanções administrativas como, por exemplo, o embargo.
20Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Outro aspecto importante a ser considerado é que removida/demolida a irregularidade sem que 
haja o pagamento da multa, esta continua devida e será gerada até comunicação, pelo infrator à 
SPU, de que o que deu origem a infração foi sanado.
A multa será incluída no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal 
– Cadin, no qual, após 30 (trinta) dias, não havendo comprovação de ter sido sanada a situação 
que deu causa à inclusão, os débitos serão encaminhados à Procuradoria da Fazenda Nacional 
para inscrição na Dívida Ativa da União – DAU.
Base Legal
Abaixo, conheça a base legal para a demolição e a remoção, documentação de referência para 
aplicação da sanção, encerramento, consequências e os próximos passos.
O art. 11, da Lei nº 9.636, de 1998, traz o seguinte: Caberá à SPU a incumbênciade fiscalizar e 
zelar para que sejam mantidas a destinação e o interesse público, o uso e a integridade física 
dos imóveis pertencentes ao patrimônio da União, podendo, para tanto, por intermédio de seus 
técnicos credenciados, embargar serviços e obras, aplicar multas e demais sanções previstas 
em lei e, ainda, requisitar força policial federal e solicitar o necessário auxílio de força pública 
estadual.
O art.6º do Decreto-Lei nº 2.398, de 1987, cita que: Considera-se infração administrativa contra o 
patrimônio da União toda ação ou omissão que viole o adequado uso, gozo, disposição, proteção, 
manutenção e conservação dos imóveis da União.
...
§ 4º Sem prejuízo da responsabilidade civil, as infrações previstas neste artigo serão punidas com 
as seguintes sanções:
I - embargo de obra, serviço ou atividade, até a manifestação da União quanto à regularidade 
de ocupação;
II - aplicação de multa;
III - desocupação do imóvel; e
IV - demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, bem 
como dos equipamentos instalados, à conta de quem os houver efetuado, caso não sejam 
passíveis de regularização.
...
§ 12. Os custos em decorrência de demolição e remoção, bem como os respectivos encargos de 
qualquer natureza, serão suportados integralmente pelo infrator ou cobrados dele a posteriori, 
quando efetuados pela União.
21Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Documentação de referência para aplicação da sanção
Para aplicação da sanção, busque a documentação no Modelo de Notificação no anexo do Manual 
de Fiscalização do Patrimônio da União, de 2018.
Encerramento da sanção/consequências e próximos passos
O prazo para que o infrator efetue a remoção/demolição é de 30 (trinta) dias do recebimento do 
Auto de Infração. Caso o infrator não execute a remoção/demolição, nem apresente defesa ou 
recurso ou a esses não tenha sido conferido efeito suspensivo, cabe à Superintendência executar 
a ação, encaminhando ao infrator as despesas do procedimento, por meio de notificação.
Caso se conclua pela necessidade de demolição/remoção da construção/equipamento, deve-se 
observar o seguinte:
a. Constatar se a demolição/remoção foi realizada às custas do infrator em obediência 
a notificação aplicada;
b. Solicitar apoio a demais órgãos parceiros para a realização da demolição/retirada: 
Prefeitura, órgãos estaduais, outros órgãos federais que tenham infraestrutura para 
o serviço;
c. Caso sejam infrutíferas as tentativas acima, articular com a Superintendência de 
Administração do Ministério da Fazenda – SAMF, local para contratação de empresa 
e solicitar o recurso para a Unidade Central contendo termo de referência, projeto 
básico e orçamentos para a realização dos serviços.
Faz-se necessário diferenciar a execução de demolição ou remoção em áreas de bens de uso 
comum do povo, imóveis dominiais e de uso especial.
Para imóveis dominiais, primeiramente, recomenda-se checar com a área de destinação se há 
a possibilidade de regularização da ocupação antes mesmo de executar a demolição. Em não 
sendo possível promover a regularização, recomenda-se esgotar as possibilidades recursais e, em 
se tratando de imóvel de cunho habitacional, solicitar a AGU o ajuizamento de ação demolitória 
junto ao poder judiciário. Para os demais casos, cabe a análise cuidadosa sobre a utilização do 
princípio da autoexecutoriedade para promoção da demolição e/ou remoção de benfeitorias 
irregulares ou da necessidade de mover ação judicial.
Em casos situados em imóveis classificados como de uso comum do povo e de uso especial, o 
princípio da autoexecutoriedade pode ser avocado com mais clareza para promoção da demolição 
e/ou remoção de benfeitorias irregulares. Isso está relacionado à classificação e natureza dos 
imóveis, a primeira porque se deve garantir o uso livre pela sociedade, a segunda pressupõe o 
uso público definido por algum órgão da Administração Pública, portanto, o uso de um terceiro 
não reconhecido impediria um serviço público de interesse da sociedade de ser prestado. Sendo 
assim, a ação de demolição/remoção não precisa ser precedida de ação judicial e o direito à 
ampla defesa e contraditórios deverá ser respeitado, o que significa realizar a ação de demolição/
remoção depois de concluída as instâncias recursais previstas no âmbito administrativo.
22Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
3.4 Multa contra infração patrimonial
A multa é a sanção pecuniária utilizada pela União como mecanismo de punição e de coerção, e 
será aplicada sempre que for identificada infração administrativa.
O fiscal deverá aplicar a multa com as informações de autoria, materialidade e valor da infração, 
notificar o embargo quando cabível e intimar o responsável para, no prazo máximo de 30 (trinta) 
dias, comprovar a regularidade da obra ou promover sua regularização.
Orienta-se, para casos nos quais não estejam demarcadas as Linha de Preamar Médio - LPM ou 
Linha Média de Enchentes Ordinárias - LMEO, que o fiscal aborde o ocupante para notificá-lo a 
apresentar documentações que embasem a ocupação. A partir da documentação apresentada, 
o fiscal deverá analisar estratégias complementares de atuação, se for o caso.
O autuado é o responsável por demonstrar à SPU que o cometimento da infração foi cessado, 
cabendo ao órgão à análise e a deliberação sobre a continuidade da cobrança da multa.
Importante 
O Parecer Jurídico nº 00319-2016-ACS-CGJPU-CONJUR-MP-CGU-AGU trouxe 
alguns esclarecimentos a respeito da aplicação da multa. A utilização da 
palavra “automática” no art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398/87 tem por objetivo 
despertar o interessado a verdadeira urgência com a qual se deve providenciar 
a remoção da irregularidade na área. Sendo assim, é importante esclarecer que 
não cabe suspensão da cobrança da multa por nenhuma razão administrativa 
específica.
23Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
É preciso ter em mente que a multa é aplicada em decorrência de uma infração 
à legislação patrimonial, ou seja, tem como origem conduta contrária ao 
ordenamento jurídico.
A partir do momento em que o infrator é autuado pela SPU, ele passa a ter 
indubitável ciência desse fato, podendo optar pelo imediato desfazimento da 
intervenção considerada irregular. Caso pretenda a regularização, ele estará 
assumindo o risco de essa não vir a ser deferida, hipótese em que a multa será 
devida desde o momento da notificação inicial, conforme determina a lei.
Diante do exposto, não cabe efeito suspensivo e paralização da cobrança de multa enquanto o 
processo estiver em análise ou tramitar ação judicial que trate do tema em questão.
A imagem a seguir apresenta uma simulação de emissão de Documento de Arrecadação de 
Receitas Federais – Darf durante o curso do processo administrativo.
24Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Destaque h, h, h, h, 
A emissão sucessiva de Darf referentes à cobrança de multa aplicada pela 
equipe de fiscalização é de responsabilidade da equipe de receitas patrimoniais. 
Os pagamentos dos Darf emitidos e o encaminhamento para a Dívida Ativa da 
União - DAU, para o caso de não pagamento, também devem ser controlados 
pela equipe de receitas patrimoniais. Contudo, cabe destacar que cabe à 
equipe de fiscalização sinalizar sobre a aplicação do auto de infração e fazer os 
cálculos para a emissão dos valores mensais a serem cobrados.
A seguir, será apresentada a base legal para aplicação da multa contra infração patrimonial, a 
documentação de referência para aplicação da sanção, cálculo, encerramento, consequências e 
próximos passos.
Base Legal
O art. 11, da Lei nº 9.636/98 trata o seguinte: Caberá à SPU a incumbência de fiscalizar e zelar 
para que sejam mantidas a destinação e o interesse público, o uso e a integridade física dos 
imóveis pertencentes ao patrimônio da União, podendo, para tanto, por intermédio de seus 
técnicos credenciados, embargar serviços e obras, aplicar multas e demaissanções previstas 
em lei e, ainda, requisitar força policial federal e solicitar o necessário auxílio de força pública 
estadual.
Art. 6°, do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987:
Art. 6º Considera-se infração administrativa contra o patrimônio da União toda ação ou omissão 
que viole o adequado uso, gozo, disposição, proteção, manutenção e conservação dos imóveis 
da União.
...
§ 4º Sem prejuízo da responsabilidade civil, as infrações previstas neste artigo serão punidas com 
as seguintes sanções:
I - embargo de obra, serviço ou atividade, até a manifestação da União quanto à regularidade 
de ocupação;
II - aplicação de multa;
III - desocupação do imóvel; e 
IV - demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, bem 
como dos equipamentos instalados, à conta de quem os houver efetuado, caso não sejam 
passíveis de regularização.
25Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
§ 5º A multa será no valor de R$ 73,94 (setenta e três reais e noventa e quatro centavos) para 
cada metro quadrado das áreas aterradas ou construídas ou em que forem realizadas obras, 
cercas ou instalados equipamentos.
§ 6º O valor de que trata o § 5º será atualizado em 1º de janeiro de cada ano com base no 
Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), apurado pela Fundação Instituto Brasileiro 
de Geografia e Estatística (IBGE), e os novos valores serão divulgados em ato do Secretário de 
Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
§ 7º Verificada a ocorrência de infração, a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do 
Planejamento, Orçamento e Gestão aplicará multa e notificará o embargo da obra, quando 
cabível, intimando o responsável para, no prazo de 30 (trinta) dias, comprovar a regularidade da 
obra ou promover sua regularização.
§ 8º (VETADO).
§ 9º A multa de que trata o inciso II do § 4º deste artigo será mensal, sendo automaticamente 
aplicada pela Superintendência do Patrimônio da União sempre que o cometimento da infração 
persistir.
§ 10. A multa será cominada cumulativamente com o disposto no parágrafo único do art. 10 da 
Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.
...
Documentação de referência para aplicação da sanção
Modelo de Auto de Infração é o documento padrão para comunicar a multa e o embargo.
Para aplicação da sanção, busque a documentação no Modelo de Notificação no anexo do Manual 
de Fiscalização do Patrimônio da União, de 2018. 
Cálculo de cobrança
O valor da multa é estabelecido conforme o § 5°, art. 6º. do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de 
dezembro de 1987. Tal valor é atualizado, em 1º de janeiro de cada ano, com base no Índice 
Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), apurado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia 
e Estatística (IBGE). A divulgação acontece por meio de ato do Secretário do Patrimônio da União.
Obs.: A última atualização do valor da multa para o valor por metro quadrado de R$ 82,68 (oitenta 
e dois reais e sessenta e oito centavos) foi em janeiro/2018.
Sendo assim, conforme a quantidade de metros quadrados irregulares (aterro, construção, etc.) 
deverá ser multiplicada pelo valor de referência para o ano (no caso de 2018, R$82,68 por metro 
quadrado) e, assim, será obtido o valor mensal da multa.
26Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Nos casos de cercamento ou construção de muro de forma irregular, deve-se aplicar a multa 
somente para a área de projeção do cercamento/muro. Por exemplo, podemos usar como base 
a largura da cerca, de 10 centímetros, multiplicada pela extensão em metros lineares da mesma 
e, para muro, a largura de 15 centímetros multiplicada pela extensão em metros lineares do 
mesmo.
0,10m x metro linear de cerca;
0,15m x metro linear de muro.
Encerramento da sanção/consequências e próximos passos
A multa deverá permanecer vigente até o encerramento da infração cometida. Caso o autuado 
solicite regularização da ocupação junto à SPU, a equipe de destinação deverá analisar o pleito. 
A depender da análise sobre a possibilidade de regularização da ocupação, os próximos passos 
da equipe de fiscalização poderão ser diferentes:
a) caso a equipe de destinação chegar à conclusão de que a ocupação praticada poderá 
ser regularizada e esse posicionamento for autorizado pelo Superintendente, então, 
a cobrança da multa poderá ser suspensa mediante ato do Superintendente, que 
remeterá os autos à equipe de destinação para os passos necessários, no entanto as 
multas já emitidas não serão suspensas;
27Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
b) caso a equipe de destinação chegar à conclusão de que a ocupação praticada não 
poderá ser regularizada, então se deve efetivar a cobrança mensal do valor da multa 
até o cessar da infração por meio de demolição/remoção de obras, equipamentos, 
etc. Mesmo diante de ação em tramite no judiciário, as cobranças mensais da multa 
deverão ser realizadas administrativamente até que seja concluso.
Portanto, a cobrança da multa poderá ser paralisada mediante três situações:
• com o fim da infração - mediante apresentação de provas pelo autuado, análise e/ou 
vistoria que ateste, pela equipe de fiscalização e aprovação, pelo responsável pela 
fiscalização, o encerramento da infração cometida;
• por meio da concessão de liminar pelo judiciário - o autuado deverá comunicar a SPU/
UF sobre a existência de ganho de liminar junto ao judiciário que antecipe a interrupção 
da cobrança das multas aplicadas;
• com atos do Superintendente, considerando a possibilidade de regularização e 
encaminhamento do processo para destinação. O Superintendente poderá realizar 
consequente ato de interrupção da cobrança de multa e encaminhar encaminhamento 
do processo à destinação para prosseguimento.
Nos casos em que o instrumento de destinação indicado seja a cessão onerosa, os valores 
retroativos de multas pagas pelo autuado poderão ser computados para abatimento dos valores 
de pagamento retroativos previstos nos contratos desse tipo de instrumento.
Por fim, é importante destacar que vale o mesmo entendimento da prescrição e decadência 
aplicado para taxas patrimoniais, ou seja, lançado o débito (neste caso o auto de infração), a 
União terá 10 anos para efetivar a cobrança, sendo que os débitos prescrevem com 5 anos da 
notificação (auto de infração). A análise de prescrição e decadência deverá ser realizada pela 
equipe de receitas patrimoniais dos estados.
Quando existirem processos antigos com cobranças de multas não efetivadas, a SPU poderá 
emitir cobrança em um único Darf, respeitando as regras de prescrição e decadência. Ainda, os 
valores para este caso deverão ser corrigidos monetariamente para valor atual incidindo multa 
e juros.
Caso seja necessário solicitar a reintegração de posse do imóvel ou a ação demolitória junto ao 
judiciário, toda documentação referente à multa aplicada e cobrada deverá ser encaminhada à 
Advocacia-Geral da União.
3.5 Entendendo na prática
Então, leia, reflita e tente responder às situações problema 1 e 2 antes de acessar a resposta para 
cada uma delas.
28Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• Situação problema 1
O Ministério Público Federal solicitou à SPU que apurasse denúncia de ocupação irregular 
promovida por quiosques na Praia do Passado. Diante dos fatos narrados na denúncia, a equipe 
de fiscalização deslocou-se ao local e detectou a construção irregular de três quiosques na areia 
da praia.
Pergunta
Em sua opinião, que medidas devem ser tomadas pelos fiscais?
Resposta
A equipe de fiscalização deverá promover o levantamento das áreas de 
ocupação praticadas pelos quiosques e os dados básicos dos responsáveis pelas 
barracas. De posse das informações, deverão ser lavrados três autos de infração 
diferentes para cada quiosque e com aplicação de multa calculada com base 
na área levantada multiplicada pelo valor de multa vigente para o ano. Ainda, 
o auto de infração fornecerá aos autuados o prazo de 30 dias parademolição 
das construções. Por fim, deverá ser lavrado o auto de embargo das atividades 
comerciais exercidas nos quiosques.
• Situação problema 2
O Senhor Joaquim teve mediante a inscrição de ocupação, a regularização do uso de um imóvel 
de 1.000 m², regularizada junto à SPU. A área está inserida em terreno de marinha e é vizinha 
a um manguezal. Foi apresentada à SPU, denúncia anônima de que o senhor Joaquim estava, 
por meio da execução de aterro de parte do manguezal vizinho, ampliando a área do terreno 
concedido. A equipe de fiscalização foi no local e flagrou obra de aterro de parte do manguezal 
em andamento.
Pergunta
Que considerações você faz sobre essa situação? Quais as sanções cabíveis?
Resposta
Cabe destacar que a área de manguezal, por sua definição de ecossistema, pode 
ser considerada como bem de uso comum do povo, além da sua classificação 
como área de proteção permanente, conforme a legislação ambiental em vigor.
No caso, a equipe de fiscalização deve embargar a obra de aterro em andamento 
para que não haja mais descaraterização do manguezal. Ainda, deve-se aplicar 
29Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
auto de infração com multa, calculada com base na medição da área aterrada 
multiplicada pelo valor de multa vigente para o ano. Deverá ser emitido Darf 
mensal do valor apurado até que a infração seja cessada.
Ainda, o senhor Joaquim terá 30 dias para remover o aterro realizado. Caso não 
o faça, a SPU deverá tomar as providências para executar a demolição. Nesse 
caso, para a demolição, poderá ser invocada a autoexecutoriedade da União 
sem necessidade de ingresso de ação judicial para tal.
3.6 Desocupação do imóvel
A aplicação da sanção de desocupação é aplicada em vista dos termos genéricos do art. 10 da 
Lei nº 9.636/98. É possível em face da existência de posses ou ocupações irregulares em imóveis 
dominiais da União.
Art. 10. Constatada a existência de posses ou ocupações em desacordo com o disposto 
nesta Lei, a União deverá imitir-se sumariamente na posse do imóvel, cancelando-se as 
inscrições eventualmente realizadas.
Parágrafo único. Até a efetiva desocupação, será devida à União indenização pela posse 
ou ocupação ilícita, correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio 
pleno do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da 
posse ou ocupação do imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis.
Verificada a hipótese de posse ou ocupação ilícita, serão adotadas medidas para desocupação do 
imóvel com a consequente imissão na posse pela União.
Prazos para desocupação
A solicitação para desocupação do imóvel deve ser realizada por meio de notificação contendo 
informações quanto aos dados do imóvel, motivação, base legal, prazo para desocupação do 
imóvel e prazo para contestação de 10 dias, a partir da ciência ou divulgação oficial.
A contar do recebimento da notificação, o interessado legal terá os seguintes prazos para que o 
imóvel seja desocupado:
• 30 dias por inadimplência de taxas de ocupação;
• 90 dias em zona urbana;
• 180 dias em zona rural.
30Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
A seguir, conheça a base legal para a desocupação do imóvel, a documentação de referência para 
aplicação da sanção, encerramento, consequências e próximos passos.
Base Legal
Os artigos 10 e 11, da Lei nº 9.636/98 tratam o seguinte:
Art. 10. Constatada a existência de posses ou ocupações em desacordo com o disposto nesta 
Lei, a União deverá imitir-se sumariamente na posse do imóvel, cancelando-se as inscrições 
eventualmente realizadas.
Art. 11. Caberá à SPU a incumbência de fiscalizar e zelar para que sejam mantidas a destinação 
e o interesse público, o uso e a integridade física dos imóveis pertencentes ao patrimônio da 
União, podendo, para tanto, por intermédio de seus técnicos credenciados, embargar serviços e 
obras, aplicar multas e demais sanções previstas em lei e, ainda, requisitar força policial federal 
e solicitar o necessário auxílio de força pública estadual.
O art.6º do Decreto-Lei nº 2.398/87 cita que:
Art. 6º Considera-se infração administrativa contra o patrimônio da União toda ação ou omissão 
que viole o adequado uso, gozo, disposição, proteção, manutenção e conservação dos imóveis 
da União.
...
§ 4º Sem prejuízo da responsabilidade civil, as infrações previstas neste artigo serão punidas com 
as seguintes sanções:
I - embargo de obra, serviço ou atividade, até a manifestação da União quanto à regularidade 
de ocupação;
II - aplicação de multa;
III - desocupação do imóvel; e
IV - demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, bem 
como dos equipamentos instalados, à conta de quem os houver efetuado, caso não sejam 
passíveis de regularização.
...
§ 11. Após a notificação para desocupar o imóvel, a Superintendência do Patrimônio da União 
verificará o atendimento da notificação e, em caso de desatendimento, ingressará com pedido 
judicial de reintegração de posse no prazo de 60 (sessenta) dias.
31Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Documentação de referência para aplicação da sanção
Conheça o Modelo de Notificação no Manual de Fiscalização do Patrimônio da União, de 2018.
Encerramento da sanção/ consequências e próximos passos
Caso o notificado não desocupe o imóvel dentro dos prazos determinados, a SPU encaminhará, 
em até 15 (quinze) dias ao respectivo órgão contencioso da AGU, pedido de ajuizamento de 
reintegração de posse, instruído com toda a documentação comprobatória e, se necessário, 
cópia do processo administrativo.
Desta forma, a AGU terá mais 45 dias para medidas necessárias para o ingresso com ação de 
reintegração de posse junto ao judiciário, seguindo o prazo de 60 dias estabelecido no art. 6º do 
Decreto-Lei nº 2.398/87.
3.7 Cobrança de indenização por ocupação irregular
Entende-se por indenização a retribuição pecuniária devida à União pelo ocupante irregular em 
função do tempo em que a União esteve privada da posse de seu imóvel dominial, independente 
de realização irregular de qualquer aterro, construção, obra, equipamentos e/ou benfeitorias.
Você sabe como deve ser realizada essa cobrança?
A cobrança de indenização deve ser realizada até a efetiva desocupação do imóvel, mesmo que 
levada a juízo, quando constatada a existência de posses ou ocupações em imóveis dominiais em 
desacordo com o disposto na Lei nº 9.636/98. Ou seja, a cobrança de indenização é administrativa 
e deverá ser executada mesmo estando no aguardo de análise de recurso interposto ou de ação 
judicial em trâmite.
Destaque h, h, h, h, 
O valor da indenização será correspondente a 10% (dez por cento) do valor 
atualizado no domínio pleno do terreno, ou seja, do valor que consta na Planta 
de Valores Genéricos - PVG, por ano ou fração de ano, em que a União tenha 
ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem prejuízo das demais 
sanções cabíveis.
A indenização será cobrada retroativamente, observados os prazos de decadência, prescrição e 
inexigibilidade.
32Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Dica 
Assim como na multa, em caso de regularização posterior à aplicação da 
sanção, por meio do instrumento de cessão onerosa, os valores retroativos de 
indenizações pagas pelo autuado, poderão ser computados para abatimento 
dos valores de pagamento retroativos previstos nos contratos desse tipo de 
instrumento.
O que fazer, no caso da remoção ou demolição da irregularidade, quando o pagamento devido 
da multa não é realizado?
A multa continua devida e será gerada até comunicação, pelo infrator à SPU, que o que deu origem 
a infração foi sanado. A multa será incluída no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do 
Setor Público Federal – Cadin, onde, após 30 (trinta) dias, não havendo comprovação de ter sido 
sanada a situação que deu causa à inclusão, os débitos serão encaminhados à Procuradoria da 
Fazenda Nacional para inscrição na Dívida Ativada União - DAU.
Na sequência, conheça a base legal para a cobrança de indenização por ocupação irregular, a 
documentação de referência para aplicação da sanção, encerramento da sanção, consequências 
e os próximos passos. 
Base Legal
Os artigos 10 e 11, da Lei nº 9.636/98 tratam o seguinte:
Art. 10. Constatada a existência de posses ou ocupações em desacordo com o disposto nesta 
Lei, a União deverá imitir-se sumariamente na posse do imóvel, cancelando-se as inscrições 
eventualmente realizadas.
Parágrafo único. Será devida à União indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente 
a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano 
em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel.
Art. 11. Caberá à SPU a incumbência de fiscalizar e zelar para que sejam mantidas a destinação 
e o interesse público, o uso e a integridade física dos imóveis pertencentes ao patrimônio da 
União, podendo, para tanto, por intermédio de seus técnicos credenciados, embargar serviços e 
obras, aplicar multas e demais sanções previstas em lei e, ainda, requisitar força policial federal 
e solicitar o necessário auxílio de força pública estadual.
Documentação de referência para aplicação da sanção
Conheça o Modelo de Auto de Infração no Manual de Fiscalização do Patrimônio da União, de 
2018.
33Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Cálculo da cobrança
Inicialmente, cabe-nos ressaltar que a indenização é aplicada de forma vinculada à desocupação, 
ou seja, deve ser aplicada assim que for detectado o descumprimento do prazo para desocupação 
ofertado. Não há que se falar em cálculo final de indenização enquanto o infrator permanecer 
irregularmente ocupando a área em questão, com exceção do cálculo a ser estabelecido no 
momento da emissão do Auto de Infração com o valor atualizado para aquele dia.
Imitida a União na posse do imóvel, seja em virtude da desocupação voluntária, administrativa ou 
em vista da decisão judicial, consolida-se o tempo final para a contagem do prazo da indenização.
Assim, a imissão da União na posse e a desocupação do imóvel será o marco definitivo para o fim 
do cálculo do valor da indenização por posse ou ocupação ilícita (é desse marco temporal, para 
trás, que se calcula o valor devido a título de indenização).
Para a estimativa do tempo em que o infrator permaneceu ocupando irregularmente a área, 
o técnico da SPU/UF poderá valer-se de provas documentais, sendo que o prazo passível de 
cobrança fica limitado a 05 (cinco) anos do período anterior ao conhecimento das circunstâncias 
que possibilitem a geração de receita à União, decorrente da indenização pela ocupação ilícita.
Podemos observar também que, passados os 10 (dez) anos do prazo decadencial, e não tendo a 
SPU lançado o crédito originado de receita patrimonial (a indenização), não há que se falar mais em 
cobrança pelo tempo pretérito ao conhecimento das circunstâncias e fatos que caracterizaram a 
hipótese de incidência de receita patrimonial. E, a cada ano que se passa após o prazo decadencial, 
sem que seja lançado o crédito originado de receita patrimonial, o prazo anterior aos 10 (dez) 
anos passados vão decaindo também de ano em ano, tudo isso levando em consideração uma 
data base, a data de conhecimento das circunstâncias e fatos que caracterizaram a hipótese de 
incidência de receita patrimonial.
Em relação ao valor da indenização, conforme já mencionado, este é calculado em função do 
tempo da ocupação ou posse irregular, à alíquota de 10% do valor atualizado do domínio pleno 
do terreno da União (valor do imóvel na PVG).
Entende-se que a indenização não é aplicada proporcionalmente por dia ou mês de ocupação. 
Ou seja, a partícula “ou” indica que, independentemente de a posse ou ocupação ilícita ter 
permanecido por 12 (doze) meses (um ano inteiro), ou 3 (três) meses (1/4 de ano), ou 10 (dez) 
meses (5/6 de ano), o valor dos 10% do domínio pleno do terreno será calculado e cobrado da 
mesma forma, com o mesmo valor.
34Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Em outras palavras, constatada que a desocupação ocorreu em uma data que não coincidiu com 
o início de um novo ciclo de 1 (um) ano (365 dias), não há de se falar em cobrança de indenização 
proporcional pelos dias passados dentro do ciclo presente.
No que tange ao valor atualizado de domínio pleno de terreno da União - Vdp, este deverá ser 
atualizado ano a ano até o cálculo final da cobrança, conforme art. 10, parágrafo único, da Lei nº 
9.636/98.
Encerramento da sanção/ consequências e próximos passos
A indenização deverá permanecer vigente até que o imóvel seja desocupado. Caso o autuado 
solicite regularização da ocupação junto a SPU, a equipe de destinação deverá analisar o pleito. 
A depender da análise sobre a possibilidade de regularização da ocupação, os próximos passos 
da equipe de fiscalização poderão ser diferentes:
a) Caso a equipe de destinação chegar à conclusão de que a ocupação praticada poderá 
ser regularizada e esse posicionamento for autorizado pelo Superintendente, então, 
a cobrança da indenização poderá ser suspensa mediante ato do Superintendente 
que remeterá os autos à equipe de destinação para os passos necessários.
b) Caso a equipe de destinação chegar à conclusão de que a ocupação praticada 
não poderá ser regularizada, então deve-se efetivar a cobrança anual do valor 
da indenização até que o imóvel seja desocupado. Mesmo diante de ação em 
35Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
tramite no judiciário, as cobranças anuais da indenização deverão ser realizadas 
administrativamente até que seja concluso.
Quando existirem processos antigos com cobranças de indenizações não efetivadas, a SPU poderá 
emitir cobrança em um único Darf, respeitando as regras de prescrição e decadência. Ainda, os 
valores para este caso deverão ser corrigidos monetariamente para valor atual incidindo multa 
e juros.
3.8. Entendendo na prática
Vamos praticar o que estamos estudando?
Para isso, leia, reflita e tente responder às situações problema 1 e 2 antes de acessar a resposta 
para cada uma delas.
• Situação problema 1
Em 14/05/16, você e outros servidores SPU saíram a campo para atender à demanda prevista em 
seu Plano Anual de Fiscalização, com o intuito de realizar a vistoria e apurar os fatos solicitados 
em denúncia realizada por órgão ambiental, e protocolada na SPU, no dia 15/02/2016.
No local da vistoria, vocês identificaram ocupação irregular em terreno dominial da União. Foi 
emitido, então, Auto de Infração e entregue in loco ao infrator. Após a juntada e análise de 
documentos, verificou-se a existência de registros que comprovam que a ocupação deu início 
por volta do dia 13/10/2007, totalizando então 3.142 dias (8,6 anos). Foi emitido Darf (1), e este 
foi recebido pelo infrator, no dia 20/05/2016, por correio.
A SPU atestou que foi cumprida a desocupação no dia 27/11/2017, notificando imediatamente o 
interessado da obrigação de indenizar a União pelo período em que esta esteve privada da posse 
do bem.
Pergunta
Nessa situação, como proceder ao cálculo da indenização por ocupação 
irregular?
Resposta
No conhecimento da desocupação, deverá ser emitido novo Darf (2) referente 
ao período do recebimento do primeiro até a efetiva desocupação (27/11/2017).
36Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
37Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• Situação problema 2
Foi solicitada, pela área de destinação da SPU, a verificação de cláusulas contratuais de um termo 
de entrega, realizado a dois anos, que tratava de entrega ao Ministério do Trabalho e Emprego - 
MTE, referente a três salas comerciais adjacentes. Ao chegarem ao local, os fiscais se depararam 
com o uso das salas sendo realizado por um restaurante particular, em desacordo com o objeto 
do termo de entrega citado.
Pergunta
Quais as ações recomendadas para essa situação?
Resposta
Voltando ao casoanterior, faremos o seguinte raciocínio: o imóvel está 
classificado como de uso especial, pois foi entregue ao MTE para uso da 
Administração Pública federal. Porém, o uso efetivo do imóvel está sendo feito 
por uma ocupação irregular de um particular. Diante disso, a classificação do 
imóvel torna-se dominial.
Em sendo dominial, além das sanções cabíveis já citadas, ou seja, de notificação 
para reconstrução original dos imóveis e embargo das atividades, a equipe 
deverá notificar para a desocupação imediata do imóvel bem como aplicar a 
cobrança, por meio de Auto de Infração, de indenização por ocupação irregular.
Neste caso, como a data inicial de ocupação pelo restaurante não era de 
conhecimento, o cálculo da indenização a ser aplicada será de 10% do valor 
atualizado do domínio pleno de terreno da União, por ano que a ocupação 
irregular ocorrer.
Por fim, deve-se encaminhar o processo para a área de destinação para 
providências quanto ao descumprimento do termo de entrega firmado.
3.9 Acompanhamento de recursos administrativos
Entre os princípios constitucionais, o do Contraditório e da Ampla Defesa, em Direito Processual, 
é um princípio jurídico fundamental do processo judicial moderno. Exprime a garantia de que 
ninguém pode sofrer os efeitos de uma sentença sem ter tido a possibilidade de ser parte do 
processo do qual está, ou seja, sem ter tido a possibilidade de uma efetiva participação na 
formação da decisão (direito de defesa).
O princípio da ampla defesa e do contraditório possui base no dever delegado ao Estado de 
facultar ao acusado a possibilidade de efetuar a mais completa defesa quanto à imputação que 
lhe foi realizada.
38Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
As condições mínimas para a convivência em uma sociedade democrática são pautadas por 
intermédio dos direitos e garantias fundamentais. Estes são meios de proteção dos Direitos 
individuais, bem como mecanismos para que haja sempre alternativas processuais adequadas 
para essa finalidade.
Além disso, os princípios constitucionais são indispensáveis na sua função ordenadora, pois 
colaboram para a unificação e harmonização do sistema constitucional. A Carta Magna, em seu 
artigo 5º, inciso LV, afirma que:
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados 
o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;
A Lei nº 9.784/99 que trata da regulamentação do processo administrativo no âmbito da 
Administração Pública federal dispõe de um capítulo específico sobre o recurso administrativo e 
da revisão das decisões administrativas.
Art. 56. Das decisões administrativas cabe recurso, em face de razões de legalidade e de 
mérito.
§ 1º O recurso será dirigido à autoridade que proferiu a decisão, a qual, se não a 
reconsiderar no prazo de cinco dias, o encaminhará à autoridade superior.
Art. 57. O recurso administrativo tramitará no máximo por três instâncias administrativas, 
salvo disposição legal diversa.
Art. 58. Têm legitimidade para interpor recurso administrativo:
I - os titulares de direitos e interesses que forem parte no processo;
II - aqueles cujos direitos ou interesses forem indiretamente afetados pela decisão 
recorrida;
III - as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses 
coletivos;
IV - os cidadãos ou associações, quanto a direitos ou interesses difusos.
Art. 59. Salvo disposição legal específica, é de dez dias o prazo para interposição de 
recurso administrativo, contado a partir da ciência ou divulgação oficial da decisão 
recorrida.
§ 1º Quando a lei não fixar prazo diferente, o recurso administrativo deverá ser decidido 
no prazo máximo de trinta dias, a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente.
39Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
§ 2º O prazo mencionado no parágrafo anterior poderá ser prorrogado por igual período, 
ante justificativa explícita.
Art. 61. Salvo disposição legal em contrário, o recurso não tem efeito suspensivo.
A legislação patrimonial, sobretudo, o art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398/87, alterado pela Lei nº 
13.139/2015, traz o seguinte: § 13. Ato do Secretário do Patrimônio da União do Ministério do 
Planejamento, Orçamento e Gestão disciplinará a aplicação do disposto neste artigo, sendo a 
tramitação de eventual recurso administrativo limitada a 2 (duas) instâncias.
Portanto, no tocante a instâncias recursais, a lei específica sobre gestão patrimonial é mais 
restritiva do que a lei geral sobre processos administrativos da Administração Pública Federal, 
devendo ser seguida a lei específica nos casos de defesa apresentada contra um ato fiscalizatório.
Observe na figura a seguir:
40Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
No processo administrativo, referente ao ato fiscalizatório, recomendamos a manifestação 
do Superintendente do Estado dizendo da ausência de peça recursal pelo autuado/notificado 
e encaminhamento para demais ações necessárias. Para tanto, o Manual de Fiscalização do 
Patrimônio da União, de 2018, traz proposta de despacho decisório como anexo.
4. Finalizando 
Ao finalizar o estudo deste conteúdo, lembre-se de voltar ao Ambiente Virtual de Aprendizagem 
para realizar a atividade avaliativa referente ao conteúdo.
Ao estudar este texto, você conheceu os principais tipos de infração que podem ocorrer em 
imóveis da União, bem como a caracterização do infrator como responsável pelo processo de 
ocupação irregular e as interfaces da legislação patrimonial com outras de cunho geral.
Nele, foram elencadas as sanções cabíveis para os diversos atos praticados por infratores, 
relacionando o objetivo e aplicação de cada uma, base legal para a sua aplicação, formulário 
padrão a ser utilizado pelo fiscal, forma de cálculo de cobrança (quando for o caso) e ações a 
serem tomadas pela SPU mediante a aplicação de cada sanção.
Por fim, foi apresentado o procedimento para que a autuado/notificado possa exercer o seu 
direito de ampla defesa e contraditório previsto na Carta Magna.
Esperamos que o conteúdo tenha sido de grande valia para você!