Economia do Setor Público (2)

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ECONOMIA DO SETOR
PÚBLICO
CAPÍTULO 2 - DE ONDE VEM, PARA
ONDE VAI E COMO É ORGANIZADO O
DINHEIRO DO ESTADO?
Wagna Maquis Cardoso de Melo Gonçalves
INICIAR
Introdução
A gestão pública deve fazer parte de um projeto amplo de desenvolvimento e
alcançar um sentido estratégico que proporcione a melhoria das organizações.
Para o Estado ter conhecimento no que deve executar, quais são os valores,
quanto demorará para fazer e terminar os trabalhos e atingir os resultados em um
prazo determinado, ele necessita de um orçamento bem estruturado e preciso no
qual discrimine todas as entradas e saídas de competência dos três poderes
(Executivo, Legislativo e Judiciário) e da administração direta e indireta.
A preocupação com os custos na administração pública deveria ser uma constante
no planejamento orçamentário, pois os recursos são limitados e há a grande
necessidade de oferta de bens públicos de forma satisfatória. Além disso, é
primordial que ela se adeque à logística para não prejudicar a sociedade, por
conta da provável falta de gerenciamento nesse quesito.
Em tempos de democracia direta, o controle social sobre a responsabilidade das
ações governamentais é mais recorrente e exigente quanto à participação nos
temas de transparência, ética e responsabilidade. Você sabia que o orçamento
público deve ser instituído legalmente? Que o controle do orçamento também é
realizado pela população? E que atualmente a governabilidade tem aberto espaço
para o controle social? 
Neste capítulo, teremos a oportunidade de conhecer a gestão financeira e
orçamentária do setor público, bem como o papel da análise orçamentária, da
logística da administração pública com seus processos licitatórios e a gestão
tributária.
Desejamos um excelente estudo.
2.1 Gestão pública financeira e
orçamentária
Na gestão dos recursos públicos, o conhecimento sobre a administração financeira
e orçamentária é imprescindível para que sejam cumpridas as metas e alcançados
os objetivos previstos na Lei Orçamentária.
Você conhece o significado e para que serve a gestão pública? Sabia que existe
uma lei específica que detalha cada operação da peça do orçamento
governamental? Sabia que a receita do governo não é proveniente apenas dos
impostos e das contribuições? 
Neste tópico, aprenderemos a distinção entre gestão pública financeira e
orçamentária, as características e as diferenças entre receita e despesa pública.
2.1.1 Receitas públicas
Todos os países passam atualmente por um longo período de ajustamento à crise
econômica, e o orçamento de cada um tem um papel-chave nesses esforços de
ajustamento (GIACOMONI, 2017). Toda entrada financeira, de caráter irreversível,
nos cofres do governo representa uma receita, cuja finalidade é cobrir uma
despesa (NASCIMENTO, 2008) e ela deve estar rigidamente prevista no seu
orçamento – pode acontecer, no entanto, de termos alguns casos de receita do
orçamento, mas somente as “entradas definitivas” de valores na conta do governo
são consideradas, de fato, receitas. Neste item, conheceremos o orçamento
público e as características das receitas públicas.
Segundo Giacomoni (2017, p. 58), o papel mais relevante “a ser cumprido pelo
orçamento público seria o instrumento de controle econômico". Assim, a receita é
estimada no orçamento e disciplinada no âmbito da legislação tributária
(GIACOMONI, 2017). Quanto ao aspecto legal, isto é, de acordo com Lei n. 4.320
(BRASIL, 1964), as receitas públicas se dividem em dois tipos: Receita Corrente e
Receita de Capital.
art. 11, § 1° - São Receitas Correntes as receitas tributárias, de
contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e,
ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas
de direito público ou privado.
§ 2° - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos
financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie,
de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito
público ou privado (BRASIL, 1964).
No orçamento público, as Receitas Correntes são destinadas a cobrir
exclusivamente as Despesas Correntes; já as Receitas de Capital são destinadas a
cobrir as Despesas de Capital. Isso ocorre porque a estrutura de gastos dos
governos é rígida e composta por muitas despesas de natureza obrigatória,
impostas pela própria Constituição (BRASIL, 1988; NASCIMENTO, 2008).
A Lei n. 4.320 (BRASIL, 1964), também conhecida como Lei do Orçamento, discrimina a entrada e a
saída na elaboração e no controle dos orçamentos e balanços de todos os entes federativos (municipal,
estadual, distrital e federal). É importante conhecê-la pois, além de ela “evidenciar a política econômica
financeira e o programa de trabalho do Governo, orienta sobre o manejo legal do orçamento público
obedecendo aos princípios de unidade universalidade e anualidade” (BRASIL, 1964, art. 2).
Os princípios orçamentários devem ser estritamente obedecidos na elaboração
dos orçamentos e balanços, e estes se encontram expressos na Constituição
Federal (BRASIL, 1988) e na Lei n. 4.320 (BRASIL, 1964). São eles:
unidade ou totalidade: cada ente da federação deve ter apenas um
orçamento para eliminar a existência de orçamentos paralelos. O orçamento
é composto das seguintes partes: a) fiscal; b) da seguridade social; c) de
investimentos das estatais;
universalidade: o orçamento deverá apresentar todas as receitas e
despesas do Estado, a fim de que o Legislativo aprove o exato montante de
gastos e volume de tributos projetados pelo governo;
anualidade ou periodicidade: o orçamento deverá ser elaborado para um
período de tempo determinado (um ano) e a cada ciclo ele precisa ser
reelaborado;
exclusividade: o orçamento deverá conter apenas os dispositivos de
matéria orçamentária e financeira previstos em lei, sem qualquer elemento
estranho à sua formação;
especificação, especialização ou discriminação: as receitas e despesas
deverão aparecer no orçamento de forma detalhada e pormenorizada.
VOCÊ QUER LER?
Eliminam, assim, especificações globais sobre a origem e aplicação dos
recursos;
não vinculação ou não afetação das receitas: a receita com impostos não
poderá ser vinculada para atender determinados gastos;
orçamento bruto: não poderá haver a inclusão de valores líquidos de
receitas e despesas no orçamento – apenas os valores brutos;
equilíbrio: deverá conter no orçamento o equilíbrio entre as operações de
crédito e o montante das despesas de capital;
publicidade: o orçamento público de todos os entes federativos e poderes
deverá ser divulgado para conhecimento dos cidadãos;
clareza ou objetividade: o orçamento deverá ser apresentado em
linguagem clara e compreensível a todas as pessoas;
exatidão: as estimativas das receitas e despesas devem garantir ao
orçamento a consistência mínima de exatidão para programação e controle.
Devemos acrescentar que as receitas extraorçamentárias não têm uma
periodicidade permanente: elas ocorrem extraordinariamente e, por isso, são
computadas à margem do orçamento. No entanto, as orçamentárias são recebidas
com regularidade e com vínculo certo, portanto, são previstas dentro do
movimento financeiro.
Resta-nos discutir quanto à origem destas receitas. Segundo Giacomini (2017), elas
podem ser:
originárias: vêm da exploração da atividade econômica dos entes
federativos;
derivadas: vêm do patrimônio ou contraprestação de serviços prestados,
como os tributos e as suas respectivas multas;
transferidas: vêm dos repasses entre os entes federativos.
Portanto, conhecer as fontes das receitas do governo e os princípios básicos que as
regem na elaboração de um orçamento público requer o conhecimento básico dos
seus tipos. A seguir, completaremos o conteúdo englobando as despesas públicas.
2.1.2 Despesas públicas
Figura 1 - Os princípios orçamentários devem ser rigorosamente obedecidos na elaboração do
orçamento por todos os entes da federação. Fonte: Rawpixel.com, Shutterstock, 2018.
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Despesas públicas se referem ao conjunto de gastosdo governo com a finalidade
de manter em funcionamento os serviços públicos, seja na construção de novos
bens públicos, seja na manutenção e conservação de suas atividades (BRASIL,
1964). Você sabia que existem alguns parâmetros que vedam o empenho dos
municípios no último mês de mandato do prefeito? Que para ocorrer a execução
da despesa ela deve percorrer alguns estágios? E que há alguns tipos despesas que
não necessitam da prévia autorização do Legislativo? Neste item, daremos
continuidade aos estudos sobre o orçamento público e aprenderemos as
características das despesas públicas.
É vedada à administração pública gastar sua receita como bem entender, isto é,
suas despesas devem ser respaldadas nas leis que direcionam a finalidade dos
gastos. Além do mais, cabe ao Legislativo conhecer e autorizar todas as receitas e
despesas previstas no orçamento público – isso vale também para as despesas dos
princípios discorridos no item das receitas: unidade, universalidade e anualidade
(NASCIMENTO, 2008).
Segundo a Lei n. 4.320 (BRASIL, 1964),
as despesas públicas também são divididas em Despesas Correntes e
Despesas de Capital. Quanto à sua classificação legal, as Despesas
Correntes são subdivididas em Despesas de Custeio e Transferências
Correntes. Já as Despesas de Capital são subdivididas em Investimentos,
Inversões Financeiras e Transferência de Capital.
No art. 12 da referida lei (BRASIL, 1964), as despesas são classificadas nas
seguintes categorias econômicas:
despesas de custeio: dotações para manutenção de serviços, obras de
conservação e adaptação de bens imóveis;
transferências correntes: dotações para despesas que não corresponda à
contraprestação direta em bens ou serviços, contribuições e subvenções
sociais e econômicas destinadas a atender à manifestação de outras
entidades de direito público ou privado.
Em síntese, Giacomoni (2017, p. 111) nos afirma que
são classificadas como Despesas Correntes as destinadas à produção de
bens e serviços correntes [...]. Classificam-se como Despesas de Capital as
que contribuem para a formação ou aquisição de bens de capital e de
produtos para revenda; a concessão de empréstimos; e a amortização de
dívidas.
A discriminação e a especificação de cada despesa e receita em cada unidade administrativa ou órgão
do governo podem ser conferidas na Lei do Orçamento Público n. 4320 (BRASIL, 1964). No capítulo II,
art. 11, você pode encontrar as receitas, e no capítulo III, art. 13, as despesas. Ficou interessado?
Acesse: <http://www.planalto.gov.br/Ccivil_03/leis/L4320.htm
(http://www.planalto.gov.br/Ccivil_03/leis/L4320.htm)>.
As despesas também podem ser orçamentárias ou extraorçamentárias, sendo
estas últimas destinadas àquelas não programadas no orçamento. As despesas
orçamentárias, por seu oposto, são as que constam no orçamento público, sendo
renovadas a cada ano. Segundo Nascimento (2008, p. 93), “a despesa
extraorçamentária [tem] a singular natureza de ser independente de prévia
autorização”.
De acordo com a Lei n. 4320 (BRASIL, 1964), a despesa deve ser executada
percorrendo os estágios de empenho, liquidação e pagamento. Sendo assim, os
art. 58, 63, 64 e 65 desta lei dizem que
art. 58 - O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente
que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de
implemento de condição. 
art. 63 - A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido
pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do
respectivo crédito. [...] 
art. 64 - A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade
competente, determinando que a despesa seja paga. [...]
art. 65 - O pagamento da despesa será efetuado por tesouraria ou pagadoria
VOCÊ QUER LER?
http://www.planalto.gov.br/Ccivil_03/leis/L4320.htm
regularmente instituídas, por estabelecimentos bancários credenciados e,
em casos excepcionais, por meio de adiantamento (BRASIL, 1964, grifos
nossos).
Resta ainda mencionarmos o Princípio da Reserva Legal, que declara a
obrigatoriedade de o orçamento ser um objeto de lei e que ele deve percorrer
como um processo legislativo completo.
A Escola Virtual da Secretaria do Orçamento Federal (EVSOF) possui um acervo de vídeos sobre
diversos assuntos do orçamento público, como “vinculação de receitas, a composição das despesas, a
elaboração da LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias, elaboração e execução do LOA – Lei Orçamentária
Anual e do PPA – Plano Pluri Anual” (BRASIL, 2018a). Veja mais em:
<https://ead.orcamentofederal.gov.br (https://ead.orcamentofederal.gov.br)>.
A legalização do orçamento também segue as fases das demais propostas
encaminhada ao Legislativo: “[1ª] elaboração da proposta do projeto de lei do
orçamento pelo Executivo; [2ª] submissão ao Legislativo para que possa ocorrer
apreciação (autorização – controle político); [3ª] devolução da lei ao poder
Executivo para sanção e publicação” (NASCIMENTO, 2008, p. 98-99). Assim, o
orçamento recebe autorização legal e é executado.
No próximo item, nos aprofundaremos a respeito das questões relacionadas ao
papel do orçamento na gestão pública.
VOCÊ QUER VER?
2.2 Análise orçamentária
O aumento da dívida do setor público está relacionado ao déficit público no
orçamento brasileiro e, em geral, é proveniente do resultado primário negativo,
sendo resultado das despesas acima das receitas (déficit primário). 
https://ead.orcamentofederal.gov.br/
Você sabia que o orçamento público é uma lei? Que sua elaboração é obrigatória a
todos os níveis de governo? E que há algumas diferenças quanto às origens dos
recursos orçamentários federal, estadual e municipal? 
Neste tópico, aprenderemos a reconhecer as diferenças entre os orçamentos dos
diferentes entes federativos e a analisar os resultados do orçamento e a sua
importância socioeconômica para a saúde econômica do país.
2.2.1 Papel do orçamento na gestão pública
A gestão do setor público deve ser orientada estrategicamente para o
desenvolvimento econômico e social do ente federativo a qual é destinada
(GREMAUD; VASCONCELLOS; TONETO JR, 2017). Você sabia que cabe ao poder
Executivo elaborar o orçamento? Que a aprovação deste orçamento depende
unicamente do Legislativo? E que o Judiciário participa nos trâmites quando há
alguma excepcionalidade na origem e no destino dos recursos? 
Neste item, você conhecerá os principais componentes do orçamento público,
bem como a importância socioeconômica de um orçamento público.
O planejamento orçamentário é idealizado pelo poder Executivo em três
instrumentos integrados e harmônicos entre si.
PPA: é um plano que define metas, estratégias e diretrizes da gestão pública
para quatro anos e deve ser elaborado pelo chefe do Executivo de acordo
com o ente federativo e em conjunto com os respectivos responsáveis da
administração. Para Giacomoni (2012), ele é voltado à programação da
administração pública e idealizado como guia plurianual para as
autorizações orçamentárias anuais. Periodicamente (a cada ano), é revisado
e aperfeiçoado para readequar à previsão do ano seguinte. Ele está previsto
no art. 165, inciso I, da Constituição Federal e é integrado à LDO, à LOA e à
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), pois orienta e converge as funções
desses instrumentos (NASCIMENTO, 2008). Sobre a interação dos prazos à
sanção, o PPA deve ser encaminhado pelo poder Executivo ao Congresso
Nacional até “o dia 31 de agosto do primeiro ano de governo, devendo o
Congresso aprová-lo até o término da sessão legislativa daquele ano
(meados de dezembro). Sua vigência irá até o dia 31 de dezembro do
primeiro ano do governo subsequente” (NASCIMENTO, 2008, p. 111).
LOA: determina os orçamentos da União, por meio das receitas e despesas
do Governo Federal, o que acaba impactando diretamente em todos os
cidadãos. O Congresso Nacional é responsável por julgar e adequar a
sugestão do poder Executivo. O Orçamento Brasil é uma ferramenta que
auxilia na transparência das contas públicas e permite que todo brasileiro
siga e vigie o uso correto dos recursos públicos (BRASIL,2018b).
LDO: é um instrumento que funciona entre o PPA e os orçamentos anuais,
com o objetivo de estabelecer os parâmetros necessários à alocação dos
recursos no orçamento anual e garantir o alcance das metas e dos objetivos
vigentes no PPA (GIACOMONI, 2017). Sobre sua interação com os prazos à
sanção, a Constituição (BRASIL, 1988) nos diz que "o projeto de lei de
diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do
Figura 2 - O PPA estabelece quais serão os investimentos da administração pública em cada área em
que atua. Fonte: pedrosek, Shutterstock, 2018.
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encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o
encerramento do primeiro período da sessão legislativa". Os prazos dos
estados e municípios se referem aos que estiverem dispostos em suas
respectivas constituições e leis orgânicas.
Portanto, o PPA, a LOA e a LDO são os principais componentes do orçamento
público. São constituídos como uma lei, devendo ser seguidos à risca e com a
participação dos poderes Executivo (elaborando as peças) e Legislativo
(aprovando as peças). No geral, após cumpridos os prazos de interação, o relatório
final é encaminhado pelo poder Executivo ao poder Legislativo. No plenário, as
peças são rediscutidas e votadas. Depois de aprovada a redação final, os projetos
são encaminhados ao chefe do Executivo (presidente, governador ou prefeito)
para sanção e, assim, são postos em prática no ano subsequente. No próximo
item, discutiremos os resultados do orçamento público, isto é, o déficit ou o
superávit.
2.2.2 Superávit e déficit orçamentário
Para falarmos dos resultados orçamentários da administração pública, é
necessário ter em mente como são geradas as receitas e as despesas em cada ente
federativo. Você sabia que o orçamento federal é diferente dos orçamentos
estadual e municipal? Que algumas fontes de receitas são diferentes? E que muitos
municípios do Brasil sobrevivem somente de transferências do governo?
Neste tópico, conheceremos as diferenças entre um orçamento federal, estadual e
municipal e analisaremos a composição de um orçamento público.
O saldo entre o que se arrecada (receitas) e o que se gasta (despesas) é
denominado de resultado, podendo ser positivo (configurando um superávit) ou
negativo (configurado um déficit). Mas, antes de conhecermos seus pormenores,
falaremos a respeito das fontes de receitas de cada ente federativo.
Nascimento (2008) cita que as Receitas Correntes (principais fontes de receitas da
União) advêm das contribuições – as quais são recebidas dos setores público e
privado, estando vinculadas às despesas com a seguridade social e os tributos. As
Receitas de Capital, por sua vez, têm como sua maior fonte as operações de
crédito com o refinanciamento da dívida federal (emissão de títulos).
Sobre as receitas estaduais, a arrecadação tributária (o Imposto sobre Circulação
de Mercadorias e Serviços – ICMS – e o Imposto sobre a Propriedade de Veículos
Automotores – IPVA) e as transferências do Governo Federal (constitucionais e
voluntárias) são as principais fontes de recursos. Já nos municípios, as principais
fontes de receitas com tributos advêm do Imposto sobre Serviço (ISS) e o Imposto
Predial e Territorial Urbano (IPTU). As transferências do Governo Federal e do
Governo Estadual também constituem como uma importante fonte de receita
(BRASIL, 1966).
O saldo das operações, seja déficit ou superávit, influencia diretamente no valor
da dívida pública e na saúde financeira do governo. Existem seis medidas de
aferição do saldo das contas governamentais e, segundo Euzébio (2006, p. 60,
grifos do autor), são elas:
Déficit fiscal ou superávit fiscal - diferença entre despesa e receita do
governo. Quando os gastos são maiores do que a arrecadação, há déficit e o
governo é forçado a recorrer ao mercado para se financiar. O montante do
déficit é também chamado de necessidade de financiamento do setor
público. O governo poderia também emitir moeda, mas esta medida tem
inúmeros inconvenientes.
Déficit nominal - necessidade de financiamento do setor público, incluindo
os efeitos da correção monetária e cambial nas despesas e nas receitas.
Déficit operacional - necessidade de financiamento do setor público,
excluindo-se os efeitos da correção monetária e cambial nas despesas e nas
receitas.
Déficit orçamentário - despesa maior do que receita, havendo distinção
entre déficit previsto no orçamento e o déficit da execução orçamentária.
Déficit primário - déficit operacional retirando-se os encargos financeiros
embutidos no conjunto das despesas e das receitas.
Déficit previdenciário - diferença entre o que o governo arrecada de
contribuição para a manutenção da Previdência Social e o valor pago em
benefícios.
É importante dizer que o resultado primário, por si só, não mostra a completa
situação das contas do governo, pois ainda restam outros conceitos que serão
paulatinamente agregados. Porém, este é um indicador muito importante, pois
mostra o impacto da política fiscal, fornecendo uma comparação simples e exata
entre as receitas e despesas do setor público (NASCIMENTO, 2008).
VOCÊ SABIA?
O superávit primário não é apenas a sobra dos gastos do governo, mas também é o
quanto ele deixou de gastar do orçamento. Em outras palavras, o orçamento pode
não apresentar um excesso de receitas sobre as despesas pelo simples fato de ter
havido economia no exercício e por conta de alguns contingenciamentos nos
gastos que ficaram impedidos – portanto, não puderam ser gastos (NASCIMENTO,
2008).
Por fim, o resultado operacional é considerado a medida mais adequada do
governo, haja vista que inclui a variação das taxas de inflação, juros e câmbio ao
resultado nominal. Assim, em períodos de inflação elevada, o acompanhamento
do déficit operacional se torna mais relevante, pois as despesas com juros
representam uma grande saída nos gastos do governo (NASCIMENTO, 2008). 
No próximo tópico, estudaremos os passos para uma logística eficiente da
administração pública.
2.3 Administração pública e logística
No setor público, o uso dos recursos de forma economicamente eficaz, eficiente e
efetiva requer o estabelecimento de atividades logísticas para atender ao público-
alvo com todas as condições e formas idealizadas pelo gestor. Você sabia que o
setor público é um dos maiores consumidores de bens e serviços? Que, para isso, a
administração pública possui uma logística operacional? E que existe um lei
específica de gestão pública da cadeia de suprimentos? 
Neste tópico, conheceremos os procedimentos que devem ser seguidos pela
administração pública para o exercício de uma logística eficiente no território
nacional.
2.3.1 Operacionalização oficial dos serviços
Administrar e gerir recursos públicos, prestando serviços úteis à sociedade, requer
que seja seguida uma série de disposições legais. Você sabia que o setor público
possui uma cadeia de suprimentos? Que, apesar de parecidas, existem diferenças
entre as logísticas do setor público e do setor privado? E que, para adquirir bens e
serviços de terceiros, o setor público deve abrir um processo licitatório?
Neste item, adquiriremos conhecimentos para analisar os procedimentos que
devem ser levados em consideração pela administração pública em relação ao
planejamento da sua cadeia de suprimentos.
Segundo Dias (2017, p. 3), “logística é uma parte da cadeia de abastecimento que
planeja, implementa e controla com eficácia o fluxo e a armazenagem dos bens,
dos serviços e das informações entre o ponto da origem e o ponto de consumo
destes itens”, com vistas a atender às exigências dos clientes em geral. O conceito
de logística adaptada aos negócios públicos não é muito diferente daquela do
setor privado: tanto o gestor público quanto o privado atua no intuito de prestar
serviços e/ou executá-los para a sociedade planejando, desenvolvendo,
adquirindo, armazenando, transportando, distribuindo e expedindo o material
(LINO, 2013).
Figura 3 - A logística atua em cadeia: desde o planejamento e desenvolvimento,passando pela
aquisição, pela armazenagem e pelo transporte, até chegar à distribuição e expedição. Fonte:
johnkworks, Shutterstock, 2018.
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No entanto, no setor público, suas atribuições são mais complexas, já que, além
das questões operacionais inerentes ao processo de aquisição, elas devem
considerar o que dispõe a legislação a esse respeito (LINO, 2013). Dessa forma, a
liberdade do setor público para administrar sua cadeia de suprimentos é mais
restrita, pois deve seguir religiosamente a Lei de Licitação e Contratos
Administrativos n. 8.666 (BRASIL, 1993) e a LRF (BRASIL, 2000).
VOCÊ SABIA?
Para executar a despesa pública, o gestor deve utilizar o processo licitatório, o qual
“representa o conjunto de procedimentos adotados pelo Estado, visando à
aquisição de bens e serviços” (NASCIMENTO, 2008, p. 166). Essa exigência está
prevista na Constituição (BRASIL, 1988). Conheça a Lei de Licitações n. 8666
(BRASIL, 1993): <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm)>.
Denominamos como licitação o processo pelo qual a administração pública realiza
a coleta de propostas para fornecimento de materiais ou serviços, entre as quais
selecionará o que julgar mais vantajoso para a celebração de um contrato.
Segundo Nascimento (2008), os atos licitatórios serão reunidos em um processo
administrativo devidamente autuado, protocolado e enumerado, conforme
previsto no art. 38 da Lei de Licitações, contendo: autorização, indicação de seu
objeto e indicação dos recursos próprios para a despesa (BRASIL, 1993). A LRF
(BRASIL, 2000), neste caso, atuará para garantir que os recursos legalmente
vinculados a uma finalidade específica serão utilizados somente para atender ao
objeto de sua vinculação.
O art. 2 da Lei de Licitações n. 8.666 (BRASIL, 1993) obriga a necessidade de licitar
a contratação de terceiros nas seguintes modalidades: ”obras, serviços, inclusive
de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da
administração pública”; no entanto, há algumas ressalvas – conhecidas como
contratações diretas, as quais podem ocorrer quando a licitação é impossível ou
inviável de acontecer. Isso se aplica somente em alguns casos (BRASIL, 1993):
licitação dispensada (art. 17): a lei não permite licitar, pois isso seria
desnecessário ou antieconômico. A licitação só acontece, portanto, com
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm
autorização legislativa;
licitação dispensável (art. 24): é possível licitar, mas a lei autoriza sua
dispensa;
licitação inexigível (art. 25): não há viabilidade de competição.
Finalmente, as modalidades mais comuns de licitação utilizáveis para qualquer
tipo de contratação são: concorrência; tomada de preços e convite. Há o caso de
modalidades especiais para contratações peculiares, como concurso (trabalho
técnico e científico) e leilão (alienações).
Figura 4 - Contratações diretas sem o processo licitatório ocorrem quando a lei não permite, dispensa
ou não viabiliza a licitação. Fonte: skvoor, Shutterstock, 2018.
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Para aquisição de bens e serviços comuns, temos o pregão. Para a execução de
programas e projetos específicos, existe um Regime Diferenciado de Contratações
– RDC (LINO, 2013). Em cada tipo de licitação, as propostas são analisadas por uma
comissão específica e todos os processos são fiscalizados pelo poder Legislativo e
pelo Tribunal de Contas da União – TCU (NASCIMENTO, 2008). 
Analisaremos, a seguir, como acontece o exercício de uma logística eficiente da
administração pública.
2.3.2 Análise territorial
Nas entidades públicas, as possíveis formas de reduzir os custos operacionais de
suas atividades têm se tornado fonte de grandes preocupações. Cada processo
licitatório precisa ser melhorado para que a gestão alcance os resultados
pretendidos. Você sabia que os processos licitatórios são demorados? E que essa
demora pode impactar na regularidade da distribuição de bens à população, além
de as operações de logísticas terem custos elevados? 
Neste item, focalizaremos na análise dos custos operacionais que a administração
utiliza para o exercício de uma logística eficiente no território nacional.
Com a Lei de Acesso à Informação (BRASIL, 2011), a logística do setor público
passou a ganhar mais importância. As atividades administrativas rotineiras
específicas à logística, como o transporte, a manutenção de estoques e o
processamento de pedidos, são funções primordiais dentro do processo logístico e
se destacam pelo valor elevado dos custos (DIAS, 2017).
Transporte: é essencial em qualquer modal, pois é por meio dele que os
produtos e serviços entram no setor público e são fornecidos aos cidadãos.
A merenda escolar, os livros, as vacinas, os insumos hospitalares, o material
de expediente, todos passam pelo transporte – desde o fornecedor até o
setor de armazenamento público e deste último ao destino final, implicando
o preço final de aquisição do produto e o custo interno com transportes.
Manutenção de estoques: a urgência em satisfazer as demandas da
sociedade em tempo hábil requer, por parte da administração pública, um
estoque que seja capaz de suprir as necessidades emergentes,
acompanhando o tempo gasto em novas aquisições. Não é necessário um
elevado volume de estoque, mas sim um que seja adequado e capaz de
suprir a população, independentemente de atrasos em entregas e compras
de bens. É importante a dedicação constante no controle dos itens mais e
menos utilizados pela população para que haja a otimização da logística
pública, o que evita prejuízo à sociedade e ao erário.
Processamento de pedidos: dizemos que é o start do processo de logística,
sendo o elo entre estoque e transporte. Há quem defenda que as compras
deveriam ser centralizadas em um núcleo responsável pelo processamento
dos pedidos, racionalizando os atos da logística e causando uma economia
considerável. Os atos de compra ou processamento de pedidos devem ser
realizados de forma clara com todas as características e peculiaridades do
bem, pois são essenciais ao atendimento de interesse da população.
É importante que essa atividade seja categoricamente planejada e executada por
uma equipe responsável e com afinidade nas leis e necessidades do seu respectivo
ente federativo. Já imaginou uma aquisição excessiva de livros didáticos ou uma
compra insuficiente deles? Tanto em um caso quanto no outro há o uso de verbas
desnecessárias com prejuízos financeiros: no primeiro caso, a verba de excesso de
livros poderia ter sido direcionada à aquisição de outros produtos essenciais; no
segundo, seria necessário realizar uma nova licitação para comprar os itens que
faltaram.
Assim, o departamento de Central de Compras na administração pública já é
realidade em muitos estados e municípios de médio e grande porte (LINO, 2013),
resultando em significativas vantagens e maximizando esse processo. Em
organizações nas quais ele não existe, cada setor ou secretaria é responsável por
conduzir as respectivas compras de forma individualizada. Por exemplo, suponha
que as Secretarias de Obras, Saúde e Desenvolvimento Social necessitem adquirir
objetos semelhantes: mobília. Se a administração pública desse local dispuser de
uma central, as secretarias efetuariam suas demandas e, em um único processo
licitatório, seria comprada toda a mobília. Na hipótese de as secretarias não terem
uma central, seriam três processos licitatórios semelhantes tramitando
concomitantemente. Assim, é vantajoso à administração ter uma central que cuide
de forma unificada do processamento de pedidos, manutenção de estoques e
transportes.
De igual modo, um departamento de Central de Armazenamento também é
vantajoso para a administração pública: com esse sistema, os fornecedores
reduzem seus custos com entregas – além de os produtos serem entregues aos
órgãos que fizeram o pedido com a quantidade necessária para ser consumida no
momento certo, possibilitando a redução de custoscom as rotas de distribuição e
periodicidade das entregas (LINO, 2013).
O controle e o armazenamento dos estoques, para a iniciativa privada, são vistos
com mais preocupação em relação ao setor público. Ademais, existe uma lei que
trata sobre compras, mas não sobre estocagem. A partir destas linhas, podemos
trazer algumas constatações psobre o comportamento da logística da
administração pública em relação à privada:
de modo geral, podemos perceber que a iniciativa privada se preocupa em
gastar o menos possível em toda a cadeia logística;
na administração pública, a preocupação é diferente, pois há um paradigma
que prega o seguinte: quando o orçamento não é completamente utilizado
no exercício, no período seguinte ele sofrerá uma redução.
A seguir, continuaremos nosso assunto sobre a gestão pública, incluindo o
conteúdo da gestão tributária.
2.4 Gestão tributária
O sistema de tributação brasileiro congrega impostos nos âmbitos federais,
estaduais e municipais, que podem ser vinculados ou não a uma atividade
específica do ente federativo. Você sabia que o Brasil é mundialmente conhecido
por sua elevada carga tributária? Que há muito tempo existe uma proposta de
reforma tributária engavetada? E que a Constituição Federal contribuiu para a
guerra fiscal dos estados, descentralizando os tributos? 
Neste tópico, estudaremos os diferentes tipos de tributos e o programa de
privatização do Governo Federal.
2.4.1 Classificação dos tributos
De acordo com o Código Tributário Nacional (BRASIL, 1966), "tributo significa toda
prestação pecuniária, compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa
exprimir, instituído em lei e cobrado mediante atividade administrativa
plenamente vinculada". 
Você sabia que ninguém está isento de ser tributado? Que, sem notarmos,
pagamos impostos em tudo o que consumimos? E que há casos de isenções
tributárias? 
Neste item, conheceremos os tipos de tributos que existem nas esferas da
administração pública, bem como a importância da gestão tributária.
A Lei n. 5.172 (BRASIL, 1966, grifos nossos) os divide em:
art. 16 - Impostos: [...] tributo[s] cuja obrigação tem por fato gerador uma
situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao
contribuinte;
art. 77 - Taxas: [...] têm como fato gerador o exercício regular do poder de
polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e
divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição; 
art. 81 - Contribuições de melhorias: [...] instituída[s] para fazer face ao custo
de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite
total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que
da obra resultar para cada imóvel beneficiado.
A instituição do imposto não está diretamente vinculada a uma atividade
específica do Estado em relação ao contribuinte. Todavia, as taxas e contribuições
de melhorias estão diretamente vinculadas à contraprestação do Estado e
somente podem ser cobradas no caso de este colocar à disposição do contribuinte
um serviço ou uma benfeitoria (BRASIL, 1966).
Os impostos ainda podem ser classificados em direto ou indireto: o primeiro incide
diretamente no patrimônio do contribuinte, variando conforme o valor de seu
patrimônio e pago diretamente ao governo; o segundo incide indiretamente, pois
está embutido no valor das mercadorias, variando conforme o volume da
transação dos bens e serviços, e o contribuinte transfere para outra pessoa o ônus
do custo do tributo (RIANI, 2016).
O rei George III foi protagonista de umas das leis mais icônicas na história mundial dos tributos. Ao
impor a Lei do Imposto sobre o Chá, em 1773, aos colonos norte-americanos, deu seu monopólio
comercial à Companhia das Índias Orientais. A revolta dos colonos contra essa lei na cidade de Boston
Figura 5 - Independentemente do tipo de tributo, o valor arrecadado pelos cofres públicos será
utilizado na construção, manutenção e ampliação dos bens e serviços públicos. Fonte: vodograj,
Shutterstock, 2018.
VOCÊ O CONHECE?
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ficou conhecida como a Festa do Chá de Boston e deu início à luta pela independência dos Estados
Unidos, em 1776 (WOOD, 2013).
De acordo com o Código Tributário Nacional, Lei n. 5.172 (BRASIL, 1966) compete à
União, aos estados e aos municípios instituir seus impostos.
Quanto aos seus objetivos, os tributos podem ser classificados, de acordo com
Nascimento (2008), em:
fiscais: seu objetivo é obter receita para o ente federativo (por exemplo, o
Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza – IRPQN);
extrafiscais: seu objetivo é realizar a interferência econômica (por exemplo,
o Imposto sobre a Exportação), pois a receita líquida é destinada à formação
de reservas monetárias;
parafiscais: seu objetivo é destinar o custo de uma atividade paralela às
funções típicas do serviço público (por exemplo, a Contribuição para o
Financiamento da Seguridade Social).
Quadro 1 - Comparação dos recebimentos de caixa por atividades operacionais com impostos nos
diversos entes federativos. Fonte: Elaborado pela autora, 2018, baseado em BRASIL, 1966.
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No item a seguir, daremos continuidade à análise da gestão fiscal do governo.
2.4.2 Programa de privatização
Tivemos, na década de 1980, o início das privatizações no Brasil, mas sua dinâmica
se deu a partir de 1990 com o Governo Collor em seu Plano Nacional de
Desestatização (PND). Você sabia que privatizar estatais não é exclusivamente
vender empresas e que isso envolve a transferência do controle acionário para o
setor privado? Que, até o fim de 1993, mais de 25 empresas estatais foram
privatizadas? 
Forneceremos neste item elementos que nos auxiliarão na análise do programa de
privatização do Governo Federal.
Privatizar envolve as empresas da administração direta e indireta, por isso que não
se trata apenas da venda em si, mas também a transferência do controle acionário
de empresas com personalidade de economia mista da administração indireta ao
setor privado nacional ou internacional (GREMAUD; VASCONCELLOS; TONETO JR,
2011).
A primeira estatal privatizada foi a Usiminas, em 1991. Aos poucos, a privatização
dos setores siderúrgico e petroquímico foi sendo concluída, dando fôlego às
negociações para o setor de telecomunicações. Após o impeachment de Collor, seu
vice Itamar Franco e sua nova equipe econômica, liderada por Fernando Henrique
Cardoso, pregavam que o combate à inflação só poderia ser alcançado com a
redução dos gastos públicos e com a intensificação do processo de privatização.
Segundo Gremaud; Vasconcellos; Toneto Jr (2011, p. 563),
várias são as razões alegadas para privatizar as empresas estatais, como:
a) ineficiência das empresas públicas, destacada pela baixa qualidade dos
serviços e/ou pela existência de déficit financeiro nas empresas estatais; 
b) diminuição da capacidade estatal em fazer os investimentos necessários
à manutenção e da ampliação dos serviços e atualização tecnológica das
empresas; 
c) necessidade de gerar receitas para abater a elevada dívida estatal; 
d) mudança no quadro tecnológico e financeiro internacional.
Ainda de acordo com Gremaud; Vasconcellos; Toneto Jr (2017, p. 571), o
argumento da ineficiência das empresas está calcado “[no] baixo nível de
eficiência operacional; [...] [na] fraca mobilização de recursos financeiros; [...] [na]
crescente deterioração física dos ativos [...] [e no] desbalanceamento entre oferta
e demanda”. Além desses fatores, os autores também destacam a ingerência
política (grande parte das empresas privatizadas foram criadas durante o governo
militar), que obrigou as estatais a se endividarem fortemente para atender a
demandas macroeconômicas. Desse modo, a mobilização de recursos financeiro
para investimentos ficou comprometida. Acrescentamos a esses fatores a crise
fiscal do Governo Federal e a dívida interna e externa (GREMAUD; VASCONCELLOS;
TONETO JR, 2011).
Além do mais, fatores externos ao governo brasileiro também contribuírampara
fertilizar o debate sobre privatizações, tais como: abertura econômica,
globalização financeira, aumento da concorrência internacional e inovações no
Sistema Financeiro Internacional. 
Posto isso, Gremaud; Vasconcellos; Toneto Jr (2017, p. 580, grifos nossos) dividem
o processo de privatização brasileiro em quatro partes:
1980 - venda de 39 das empresas estatais que estavam em situação de
falência, a principal foi a Aracruz Celulose. Arrecadado US$ 735 milhões;
1991 e 1992 - PND em 1991, durante o governo Collor, 18 empresas foram
vendidas, as principais estão nos setores produtores de bens siderúrgicos,
petroquímicos e fertilizantes. Arrecadado US$ 5.371 milhões;
1993 e 1994 - ampliação do aceite das chamadas moedas podres, a não
limitação ao capital estrangeiro e a venda de participações minoritárias.
Foram privatizadas 15 empresas em sua maioria produtoras de bens.
Arrecadado US$ 6.503 milhões.
1995 em diante  - ocorrem privatizações estaduais e concessões de serviços
públicos. Foram privatizadas 33 empresas no final de 2000, além de sete
concessionárias de serviços públicos dentro do PND.
No entanto, apesar de poder auxiliar em parte o financiamento do déficit público,
isso não foi suficiente para reduzir a dívida pública.
Por fim, Gremaud; Vasconcellos; Toneto Jr (2017, p. 574) constatam que “a
privatização brasileira foi um dos maiores processos do gênero e realizado em um
período de tempo bastante curto”. As dúvidas que ficam estão relacionadas aos
ganhos de eficiência e à regulamentação dos setores que foram privatizados,
especialmente os de serviços.
CASO
Existe uma série de problemas que precisa ser sanada pela administração
pública e pela sociedade no âmbito das finanças. A dívida pública é um
exemplo: há muito tempo, o Fundo Monetário Internacional (FMI) interfere
nas metas para pagamento da dívida externa e nos resultados primários do
orçamento público. O estoque da dívida é composto de déficits do
governo, porém seu volume aumenta quando os juros se elevam e quando
parte dos juros não é paga. Entre os anos de 2002 a 2013, o Brasil gastou
com juros da dívida o montante de R$ 1.795.233 – e ressaltamos que a
Figura 6 - Empresa que não foi privatizada até o presente momento: a Petrobrás, que atua no ramo da
exploração de petróleo. Fonte: PhotoStock10, Shutterstock, 2018.
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dívida pública não foi alterada. Isso representa uma grande sangria dos
recursos financeiros, não gerando nenhum benefício à grande massa da
população. Só para termos uma ideia, no orçamento da União, as despesas
financeiras abarcam 52%. Esse percentual é composto por amortizações
(39,5%), juros (7,9%) e outras despesas financeiras (4,4%). A título de
comparação, a soma dos gastos com a previdência (19%) e com pessoal
(9%) passa longe do total de gastos com amortização da dívida. Portanto,
buscar uma forma mais eficiente para os gastos do governo é algo urgente
(RIANI, 2016).
Em resumo, essas são as principais características dos estudos acerca da gestão
orçamentária da administração pública, com suas formas peculiares de
arrecadação e pagamento das despesas quanto aos componentes do orçamento e
toda a sua base legal.
Síntese
Você concluiu os estudos do capítulo. Com essa discussão, esperamos que você se
sinta competente para refletir sobre de onde vem, para onde vai e como é
organizado o dinheiro do Estado.
Neste capítulo, você teve a oportunidade de:
conhecer a gestão pública financeira e orçamentária, bem como a diferença
entre receita e despesa para saber interpretar o orçamento público anual;
identificar os principais componentes de um orçamento público,
reconhecendo as particularidades dos orçamentos dos entes federativos;
analisar os procedimentos considerados pela administração pública quanto
à necessidade de uma logística operacional eficiente;
identificar os tipos de tributos e analisar o programa de privatização
adotado pelo Governo Federal.
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