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Federalismo e políticas públicas: o impacto das relações intergovernamentais
no Brasil.
Article · January 2007
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FEDERALISMO E POLÍTICAS PÚBLICAS: 
O IMPACTO DAS RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NO BRASIL
Fernando Luiz Abrucio1& Cibele Franzese2
A produção de políticas públicas é fortemente afetada pelo desenho institucional 
adotado por cada País. Entre os fatores institucionais que mais impactam a ação 
estatal, os estudos em administração pública destacam o peso do sistema de governo, 
da variável partidário-eleitoral, das características da burocracia e do papel do 
Judiciário. Mais recentemente, um tema tem recebido cada vez mais atenção. Trata-se 
da organização territorial do poder, o que, no caso brasileiro, diz respeito à influência 
do federalismo sobre as decisões dos gestores governamentais.
O Brasil é uma Federação já faz mais de um século. O impacto do federalismo 
se fez presente, portanto, em toda a construção do moderno Estado brasileiro. Sua 
influência sobre os gestores públicos aumentou ainda mais com a redemocratização e 
a descentralização realizadas recentemente. Nos últimos vinte anos, ao mesmo tempo 
em que a provisão dos serviços públicos e as demandas sociais cresciam, as relações 
intergovernamentais tornavam-se mais complexas. Com graus variados de autonomia, 
mas com maior raio de ação do que no passado, há gestores municipais, estaduais e 
federais em Educação, Saúde, Assistência Social e noutras políticas públicas 
relevantes. Assim, a coordenação entre os níveis de governo se torna cada vez mais 
necessária, contudo, nem sempre a decisão de um ente federativo se coaduna com a 
dos demais. Entender este intrincado jogo é tarefa fundamental para aqueles que se 
dedicam a estudar e a trabalhar com programas governamentais. 
Neste texto, são analisados os principais aspectos da dinâmica do federalismo 
brasileiro, a partir de um enfoque sobre a distribuição de poder e funções entre União, 
Estados e Municípios. Essa abordagem permitirá compreender como a definição de 
atribuições e de formas de coordenação entre os três níveis da Federação vem 
interferindo na trajetória das políticas públicas brasileiras. 
Federalismo: conceito, origem e implicações para as políticas públicas
A Federação é uma forma de organização político-territorial baseada no 
compartilhamento tanto da legitimidade como das decisões coletivas entre mais de um 
nível de governo. Distingue-se, assim, do modelo clássico de nação, o chamado 
1 Fernando Luiz Abrucio é doutor em Ciência Política pela USP, coordenador do Programa de Mestrado e 
Doutorado em Administração Pública e Governo da FGV (SP) e professor licenciado da PUC (SP). 
2 Cibele Franzese é bacharel em Direito pela USP, mestre e doutoranda em Administração Pública e 
Governo na FGV (SP).
1
Estado unitário. Neste último, o Governo Central é anterior e superior às instâncias 
subnacionais, e as relações de poder obedecem a uma lógica hierárquica e piramidal. 
A essência da definição de federalismo aparece na própria constituição da 
palavra, derivada do latim foedus, que significa pacto (ELAZAR, 1987). Trata-se de um 
acordo capaz de estabelecer um compartilhamento da soberania territorial, fazendo 
com que coexistam, dentro de uma mesma nação, diferentes entes autônomos e cujas 
relações são mais contratuais do que hierárquicas. O objetivo é compatibilizar o 
princípio de autonomia com o de interdependência entre as partes, resultando 
numa divisão de funções e poderes entre os níveis de governo. 
Os países adotam o modelo federativo quando há uma situação federalista 
(BURGESS, 1993), caracterizada por duas coisas. A primeira é a existência de 
heterogeneidades numa determinada nação, vinculadas à questão territorial (grande 
extensão e/ou enorme diversidade física), a diferenças étnicas e/ou lingüísticas, a 
disparidades socioeconômicas, ou então a diversidades culturais e políticas entre as 
regiões de um país. A segunda condição que leva à escolha do federalismo é a ação 
política baseada no ideal da unidade na diversidade, capaz de concomitantemente 
manter unidas e autônomas as partes de um mesmo território.
O federalismo moderno foi criado nos Estados Unidos, em 1787. As treze 
colônias, até então fragilmente interligadas, abriram mão de parte de sua 
independência para que se criasse uma nova esfera de governo – a União. Assim, 
elas se tornaram estados que, apesar de constituintes de uma mesma nação, 
mantiveram boa parte de sua autonomia e estabeleceram relações de 
interdependência – e não de simples hierarquia – entre si e com o Governo Federal 
recém-constituído. Este pacto político-territorial foi garantido pela Constituição, o mais 
amplo e originário contrato federativo. 
A garantia do pacto federativo não se dá apenas pela Constituição. Além dela, 
há outras instituições federativas,que cumprem dois papéis: estabelecem freios e 
contrapesos entre os níveis de governo, bem como formas de coordenação entre os 
entes. Procura-se, no primeiro aspecto, evitar tanto a excessiva centralização como a 
fragmentação oligárquica do poder, criando um controle mútuo entre os pactuantes. 
Por exemplo, o Senado e a Suprema Corte – nosso STF – são mecanismos que 
exercem esta função. Porém, o federalismo não é somente uma estrutura de controle 
mútuo. O sistema federativo depende da criação de incentivos à cooperação e de 
processos intergovernamentais de decisão conjunta.
Portanto, tomando como base as características da Federação, conclui-se que o 
sucesso das políticas públicas num Estado federal depende da capacidade de 
instaurar mecanismos de controle mútuo e de coordenação entre os níveis de 
governo. Este aspecto ficará mais ressaltado no estudo do caso brasileiro.
A inspiração para a adoção do modelo federativo no Brasil veio da experiência 
norte-americana. Entretanto, havia várias diferenças entre os dois países e a forma 
como se instalou a Federação brasileira muitas vezes fugiu dos propósitos dessa 
2
organização territorial do poder. Os princípios de autonomia e de interdependência, 
bem como as noções de controle mútuo e de coordenação intergovernamental, 
tiveram uma trajetória tortuosa em nosso País, e ainda hoje têm problemas para 
realmente se efetivar. Conhecer tal história é fundamental para entender como o 
federalismo interferiu na construção do Estado e das políticas públicas. 
Histórico do federalismo brasileiro
A criação do modelo federativo no Brasil ocorreu de maneira oposta à 
experiência norte-americana. Não resultou de um pacto entre unidades autônomas, 
mas de um processo de descentralização de poder do centro para os estados, uma 
vez que em suas primeiras décadas – quase 70 anos – o País fora regido por um 
Império bastante centralizado. Este contraste fica nítido na frase de Rui Barbosa: 
“tivemos União antes de ter estados, tivemos o todo antes das partes”.
Apesar das diferenças históricas entre as duas nações, as estruturas 
institucionais adotadas foram bastante semelhantes – Constituição Federal escrita, 
Senado Federal como espaço de representação nacional dos estados e um Tribunal 
Superior responsável por julgar conflitos federativos e zelar pelo cumprimento do 
pacto fundante, isto é, da Constituição Federal. 
Os resultados, no entanto, foram diversos. Os estados se fortaleceram e a União 
foi enfraquecida, gerando um modelo centrífugo bem diferente dos Estados Unidos. 
Por esta razão, enquanto nos EUA o pacto federativo significou a criação de um Poder 
Central até então inexistente, no vocabulário político brasileiro federalismo é sinônimo 
de descentralização.
Além disso, as instituições federativas brasileiras fortaleceram sobremaneira o 
Executivo estadual, que exercia seu poder num jogo político basicamente oligárquico – 
novamente ao contrário dos EUA, em que o poder local foi a base do republicanismo. 
Soma-se a isso o fato de que os governadores se tornaram grandes líderes nacionais. 
A definição da eleição presidencial passava por um acordo entre os dois principais 
estados da Federação, São Paulo e Minas Gerais, em aliança com outras unidades 
médias, como o Rio Grande do Sul, o Rio de Janeiro e a Bahia. A disputa presidencial, 
ademais, repetia a história anti-republicana que vigorava no plano subnacional: 
fraudes, voto de cabresto e inexistência de qualquer fiscalização independente do 
processo eleitoral.
O período se encerra com uma cisão entre São Paulo e Minas Gerais, causada, 
tanto pela insistência do primeiro em eleger seqüencialmente um segundo presidente 
paulista, quebrando o acordo entre os dois estados, quanto pelo descontentamento 
dos demais estados e de alguns setores da sociedade. Com o apoio de Minas Gerais, 
ocorre a Revolução de 1930, que conduz Getulio Vargas ao poder.
O período governado por Getulio Vargas produziu impactos importantes no 
federalismo brasileiro, principalmente devido a uma forte centralização de poder no 
3
Executivo federal. No plano econômico, fortaleceu-se bastante a intervenção do 
Estado nos domínios econômico e social, com a constituição do modelo nacional-
desenvolvimentista. 
Uma nova estrutura administrativa também foi montada, com a criação do Dasp, 
primeira experiência de introdução sistemática da burocracia de mérito no Brasil. Não 
obstante, nem toda a estrutura burocrática foi atingida por esta modernização. Grande 
parte do aparelho do Estado continuou a ser preenchido pela via clientelista, fazendo 
com que o varguismo se regesse por uma dupla gramática, a do insulamento 
burocrático, de um lado, com suas ilhas de excelência nas agências públicas voltadas 
ao desenvolvimento; e, por outro lado, o uso da patronagem política na indicação de 
uma miríade de cargos (NUNES, 1997).
Com um golpe em 1937, estabeleceu-se o Estado Novo, ápice do modelo 
varguista. Neste período, a centralização de poder foi bastante intensa, chegando-se 
mesmo a abolir o federalismo da Constituição, retirando-se a expressão “Estados 
Unidos do Brasil” de seu texto (ABRUCIO, 1998). Os estados passaram a ser 
governados por interventores nomeados pelo presidente da República e, portanto, 
subordinados ao Executivo Federal. 
A Era Vargas deixou como legados para o federalismo brasileiro o fortalecimento 
do Executivo e da burocracia federais, bem como a estrutura de super-representação 
dos estados menores no Congresso Nacional. Cabe ressaltar que este projeto de 
modernização foi sustentado por um modelo que não previa a democracia nem o 
aprimoramento das administrações públicas no plano subnacional. 
Com a instalação de um novo regime, marcado pelas regras democráticas da 
Constituição de 1946, o federalismo voltava a ser o fundamento político-territorial do 
País. Como uma das novidades, houve uma preocupação com a distribuição 
horizontal de recursos por meio da destinação de receitas federais a regiões menos 
desenvolvidas – notadamente Norte e Nordeste. Em termos federativos, o cenário era 
duplo: de um lado, a União continuava sua expansão em prol do projeto nacional 
desenvolvimentista; de outro, as elites regionais recuperaram poder, fortalecendo o 
Congresso Nacional e principalmente os governadores de estado. Dos quatro 
presidentes eleitos do período, dois tinham sido, um pouco antes, chefes de 
Executivos estaduais Ademais, o êxito dos partidos na eleição presidencial dependia 
da articulação com os diversos caciques regionais (ABRUCIO, 2000). 
No plano horizontal, a Federação tornara-se mais equânime. O medo da volta do 
“Café com Leite” fez com que as outras elites regionais reforçassem a sobre-
representação dos estados menos desenvolvidos na distribuição de cadeiras na 
Câmara Federal e, mais intensamente, a sub-representação do Sudeste, 
particularmente de São Paulo. Tal medida corretiva escondia dois vícios anti-
democráticos: a perversão do princípio do “one man, one vote” e a distribuição do 
poder exatamente aos estados menos “republicanizados”. 
4
O final do período 1945-64 foi marcado por uma forte radicalização política, em 
meio ao cenário da Guerra Fria e à falta de efetiva adesão das elites brasileiras ao 
processo democrático. O resultado foi a realização de um golpe de estado, com apoio 
de líderes civis – particularmente os governadores de São Paulo, Guanabara e Minas 
Gerais – e capitaneado pelos militares. Instalou-se um regime político que durou cerca 
de 20 anos e teve forte impacto na Federação. 
O regime militar teve como diretriz a maior centralização possível do poder, de 
modo a evitar o surgimento de oposições civis advindas das elites regionais. Segundo 
sustenta Brasílio SallumJúnior, “dentre os mecanismos que cumpriram o papel de 
homogeneizar a vontade política da camada dirigente, a nova forma de Federação, 
com estados e municípios menos autônomos em relação à União, desempenhou o 
papel mais relevante (...) muito mais do que o novo sistema partidário” (SALLUM 
JÚNIOR, 1994: 3).
Do ponto de vista federativo, foi montado um modelo que pode ser chamado de 
“unionista autoritário”, que centralizava fortemente os recursos nas mãos do Governo 
Federal e aumentava sobremaneira o controle administrativo da União sobre os 
governos subnacionais, ao passo que a autonomia política local era reduzida, com a 
introdução de eleições indiretas a governador e prefeito das capitais. Além do mais, o 
Congresso Nacional teve enfraquecida sua capacidade de alterar o Orçamento 
nacional, debilitando o poder dos caciques regionais no plano nacional (ABRUCIO, 
1998). 
Não obstante esta centralização, Governo Federal foi obrigado constantemente 
a negociar com as elites estaduais. Isso se explica pela manutenção de várias 
eleições, para cargos de fundamental importância para a carreira dos grupos políticos 
locais – uma vez que os militares queriam manter uma aparência “civilizada e liberal” à 
ditadura. E foi pela via das eleições locais, do âmago do federalismo, que o regime 
começou a acabar. 
O período de redemocratização 
A redemocratização tem dois momentos eleitorais estratégicos. O primeiro foi a 
eleição ao Senado em 1974, e o segundo, o pleito para os governos estaduais em 
2002. Em ambos, a oposição desafiou e galgou postos antes pertencentes ao partido 
do regime. Foi sobretudo a conquista de dez governadorias – das 22 em disputa – em 
1982 que colocou o País numa nova situação, pois pela primeira vez os oposicionistas 
à ditadura teriam um poder institucional de fato – e de direito – em suas mãos. 
Neste novo contexto, grande parte da transição democrática passou pela 
mobilização e articulação de governadores junto à sociedade e aos dissidentes do 
regime. Assim ocorreu na campanha das Diretas-Já, na criação da Aliança 
Democrática que elegeu indiretamente Tancredo Neves – então governador de Minas 
5
– presidente da República, bem como no suporte dado ao presidente José Sarney, 
para que ele assumisse e também nos momentos mais difíceis de seu governo, 
principalmente em certas votações da Constituinte.
Se, por um lado, a redemocratização significou um fortalecimento dos 
governadores e das unidades estaduais, igualmente verdadeiro, por outro lado, foi o 
fortalecimento dos governos municipais. A Constituição Federal de 1988 fez com que 
o Brasil se tornasse um caso peculiar de Federação com três entes considerados 
pactuantes originários: União, estados e municípios – somente a Bélgica e a Índia dão 
ao poder local um status semelhante. De fato, pode-se observar uma maior autonomia 
política, administrativa e financeira dos municípios em relação ao período anterior, 
acompanhada de uma descentralização de recursos e atribuições. 
A descentralização de recursos começou antes mesmo da nova Constituição, no 
início da década de 80, principalmente via aumento de transferências federais por 
meio dos fundos de participação. Entre 1980 e 1995, a participação dos municípios na 
receita nacional quase dobrou, passando 8,7%, para 16,6% do total arrecadado na 
federação 3. Esse panorama desencadeou, no período pós-Constituição, um processo 
de proliferação de municípios, com a divisão de unidades já pequenas4.
Os mais prejudicados foram os municípios médios e grandes, que contaram com 
menos recursos para fazer frente a demandas de políticas públicas maiores e por 
vezes mais complexas que os municípios menores. Para muitos, a alternativa foi 
investir no aumento da arrecadação própria e no fomento a atividades econômicas que 
elevassem o repasse estadual do ICMS5. Na disputa pela atração de novas atividades 
econômicas vários municípios adotaram uma política de concessão de benefícios 
fiscais a grandes empresas, deflagrando um processo de guerra fiscal, que Marcus 
Melo (1996) denominou “hobbesianismo municipal”.
A situação nos estados também sofreu alteração no que se refere ao percentual 
de recursos disponíveis após transferências intergovernamentais no período de 
redemocratização. Em 1980 os estados ficavam com 23,3% do total arrecadado em 
tributos no país; em 1985 esse percentual sobe para 26,2% e em 1990 – período pós 
Constituição de 1988 – não passa por uma grande alteração, mas atinge um 
percentual ligeiramente maior: 27,6%6. No que se refere à guerra fiscal, observou-se 
3 Fonte: VARSANO (1998, p. 45)
4 O Fundo de Participação dos municípios é a principal fonte de receita da maioria dos municípios 
brasileiros. O fundamento de sua criação foi justamente garantir receita a municípios pequenos, que 
pouco arrecadam com tributos próprios. O Fundo se constitui com o repasse da União de 22,5% do 
arrecadado com o Imposto de Renda e com o Imposto sobre Produtos Industrializados, de acordo com os 
seguintes critérios: 10% dos recursos vão para as capitais; dos outros 90%, 4% são destinados aos 
municípios maiores e não capitais (acima de 156.216 habitantes) e o restante aos demais municípios - 
são ao todo 10% para as capitais, 86,4% para os municípios não capitais e 3,6% para os não capitais 
maiores.
5 O Imposto Sobre Circulação de Mercadorias é um imposto estadual. Por determinação da Constituição 
Federal (art. 158) os estados devem repassar 25% de sua receita de ICMS aos municípios. Pelo menos 
75% dos recursos deverão ser repassados na proporção do valor adicionado (movimento econômico) 
gerado no território de cada município. Os 25% restantes serão distribuídos de acordo com a disposição 
de lei estadual. 
6 Fonte: VARSANO (1998, p. 45).
6
um movimento generalizado dos estados na concessão de incentivos fiscais para a 
atração de empresas. A busca por maior arrecadação de ICMS por parte dos estados 
deflagrou uma competição federativa que, muitas vezes, ao final do processo, acabava 
por beneficiar mais as empresas contempladas com a isenção do que o estado 
vencedor da disputa (ABRUCIO e COSTA, 1999). 
Apesar do ápice da descentralização fiscal ter sido atingido na Constituição 
Federal de 1988, a municipalização de políticas públicas foi se consolidando apenas 
ao longo dos anos 1990, assumindo variados ritmos, dependendo da área. Cabe frisar 
que a Constituição Federal, no seu artigo 23, estabelece um modelo baseado 
fortemente em competências comuns. Em seus doze incisos, tal dispositivo 
constitucional diz que “é de competência comum da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios (...)” as seguintes áreas de política pública: conservação do 
patrimônio público; saúde e assistência social; acesso à cultura e educação; proteção 
ao meio-ambiente; fomento à produção agropecuária e ao abastecimento alimentar; 
moradia e saneamento básico; combate às causas da pobreza; e política de educação 
para a segurança no trânsito. 
Como se pode observar, várias áreas de grande importância são de 
competência dos três níveis de governo. Em um primeiro momento, o resultado dessa 
combinação entre previsão compartilhada de responsabilidades e descentralização de 
recursos foi a participação dos estados em políticas financiadas pela União, eximindo-
se da responsabilidade de investimento, considerando que estavam 
constitucionalmente “desobrigados”. O Governo Federal, de seu lado, sentindo a perda 
de recursos ocasionada pela descentralização fiscal, “procurou transformar a 
descentralização em um jogo de repasse de funções, intitulado à época de operação 
desmonte”. (ABRUCIO, 2002, p.194).
Nesse contexto, grande parcela dos encargos acabou sendo assumida de forma 
desorganizada pelos municípios, muitas vezes com pouca cooperação junto às outras 
instânciasfederativas, noutras, com um aumento da competição entre os próprios 
governos municipais. O fato é que se construiu um padrão autárquico de 
municipalismo (DANIEL, 2001), transformando os prefeitos nos atores fundamentais 
da dinâmica local e intergovernamental, cada qual defendendo a autonomia de seu 
município como se esta significasse um isolamento das demais unidades da 
federação, ignorando que alguns problemas têm solução apenas em âmbitos mais 
abrangentes como o microrregional, estadual, ou mesmo federal. O pior de tudo é que 
autonomização em diversos casos e aspectos não reduziu a subordinação financeira 
ou política das cidades em relação aos níveis superiores de governo. 
A assunção de responsabilidades pelos municípios, ademais, não significou 
necessariamente uma democratização do poder local, tampouco resultou 
inegavelmente numa melhoria da gestão das políticas. Em boa parte dos casos, a 
tendência à “prefeiturização” do poder, o pouco controle da sociedade sobre as ações 
do poder público, sobretudo nas áreas mais pobres e em pequenas municipalidades, 
7
além da baixa qualidade da burocracia municipal reduziram o potencial transformador 
da descentralização. 
Mas também houve efeitos positivos no novo poder conferido aos municípios. 
Trata-se das inovações que surgiram na experimentação de políticas públicas 
realizadas por governos locais. Entre elas podemos citar o Orçamento Participativo, o 
Programa Bolsa Escola, o Programa Mãe Canguru, dentre outros. A partir de um 
estudo das experiências semifinalistas participantes do Programa Gestão Pública e 
Cidadania nos anos de 1996 a 19997, Pinho e Santana (2002) observaram como 
recorrentes, em nível local, os seguintes setores de intervenção: meio ambiente, 
saúde, educação, alimentação e abastecimento, habitação e urbanização, crianças e 
adolescentes, emprego e renda, projetos agrícolas. A variedade de áreas 
mencionadas demonstra a abrangência que passou a atingir a execução de políticas 
públicas pelas administrações municipais. Assuntos que antes eram tratados apenas 
em nível nacional, ou mesmo estadual, tornaram-se parte integrante da agenda de 
muitos municípios brasileiros. 
O período pós 1994: reforma do Estado e relações intergovernamentais
Pode-se afirmar que no período de redemocratização, depois de 1988, um 
segundo ponto de inflexão no federalismo brasileiro iniciou-se em 1994, com o Plano 
Real e a estabilização da moeda. Esse impacto foi seguido de uma série de ações do 
Governo Federal durante os dois mandatos do presidente Fernando Henrique 
Cardoso, que buscaram instituir um processo de coordenação federativa em algumas 
áreas de política pública. 
No que se refere às finanças intergovernamentais, houve fortes impactos. Com a 
queda da inflação, trazido pelo Plano Real, as volumosas dívidas dos estados e de 
alguns municípios, antes camufladas pelos altos índices inflacionários, se mostrassem 
mais claramente. O caso dos governos estaduais era mais grave, dado que seu 
crescente endividamento era constantemente assumido pela União na 
redemocratização. Para acabar com esse mecanismo perverso de repasse de custos, 
o Governo Federal coordenou um processo de privatização dos bancos estaduais que, 
apesar de não render recursos suficientes ao pagamento das dívidas, dificultou a 
possibilidade de novos endividamentos (ABRUCIO e COSTA, 1999). 
É preciso também lembrar que a dívida dos estados cresceu muito no processo 
posterior à estabilização monetária, devido às altas taxas de juros que compuseram a 
estratégia de estabilização do Plano Real. Os quatro estados mais poderosos 
economicamente – São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul – 
7 O Programa Gestão Pública e Cidadania é uma iniciativa da Fundação Getúlio Vargas de São Paulo e 
da Fundação Ford, com o apoio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) 
que identifica, premia e dissemina práticas inovadoras em governos subnacionais. Mais detalhes, assim 
como publicações e o banco de dados contendo mais de 7.000 experiências inscritas podem ser 
acessados no site http://inovando.fgvsp.br.
8
respondiam por 90% dos débitos totais. Nos municípios, as dívidas referiam-se 
principalmente à previdência e foram sendo lentamente negociadas, caso a caso 
(SOUZA, 2002).
Ainda como parte dessa política de ajuste das finanças intergovernamentais, o 
Governo Federal conseguiu aprovar a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em maio 
de 2000, que passou a restringir ainda mais a possibilidade de endividamento público, 
atingindo fundamentalmente os estados e municípios, com a imposição de limites a 
uma série de gastos, prevendo graves penalidades ao gestor que não os cumprisse. 
A lição de casa exigida dos governos subnacionais não teve como contrapartida 
um ajuste estrutural das finanças federais. Em vez disso, a União preferiu, sobretudo 
na década de 1990, aumentar sua arrecadação elevando as contribuições sociais, 
uma vez que sobre elas não incide a obrigação constitucional de partilha 
intergovernamental por meio dos Fundos de Participação. Para se ter uma idéia do 
impacto, a carga tributária passou de 24,5% do PIB em 1993, para 35,6% do PIB em 
20038. 
A redução dos repasses aos outros entes federativos ocorreu ainda por meio do 
inicialmente chamado Fundo Social de Emergência – hoje Desvinculação das Receitas 
da União (DRU), que funcionou como um mecanismo de desvinculação dos limites 
constitucionais federais à educação e à saúde – e a Lei Kandir, que desonerou 
exportações do ICMS e prometeu compensação federal, cujo valor estabelecido não 
foi dado como suficiente pelos estados e ainda gera controvérsias anualmente, no 
período da aprovação da Lei Orçamentária federal.
A década de 1990 também foi marcada por outras ações federais que buscaram 
mexer com o padrão federativo pós-1988, embora isso não tenha sido feito contra a 
descentralização. Particularmente nas áreas sociais houve políticas cujo intuito era 
melhorar a coordenação federativa. Nesta linha, os casos mais interessantes 
ocorreram nos setores de Saúde e Educação. Apesar das grandes diferenças de 
contexto e coalizões que envolvem ambas, o processo de coordenação se deu 
basicamente por meio da vinculação do repasse de recursos financeiros à prestação 
mais controlada de serviços pelas esferas de governo subnacionais, seja pela fixação 
de metas, seja pela adoção de padrões nacionais de políticas públicas. 
Os próprios governos estaduais admitiram recentemente os bons resultados 
dessas políticas nacionais estruturantes. Em respostas a uma pesquisa organizada 
pelo Ministério do Planejamento e pelo BID, os estados disseram que as políticas com 
melhor desempenho são exatamente aquelas com maior coordenação federativa 
(ABRUCIO, 2005).
Na área da Educação, mais especificamente no ensino fundamental, o Governo 
Federal assumiu um papel central no processo de municipalização, por meio da 
proposta, e posterior aprovação, da emenda constitucional que instituiu o FUNDEF 
8 Dados do BNDES in Termômetros Fiscais da Tributação e da Descentralização: Posição: Dezembro de 
2003.
9
(Fundo de Desenvolvimento e Manutenção do Ensino Fundamental e Valorização do 
Magistério) 9.
A exposição de motivos encaminhada ao Congresso Nacional, juntamente com o 
projeto de emenda constitucional, revela claramente a posição de coordenação 
assumida pela União em face à falta de uma maior especificação das competências 
federativa no campo da educação:
“[a Constituição Federal de 1988] não explicita de forma coerente as 
responsabilidades e competências de cada uma das esferas, de forma que o 
cidadão comum saiba a quem cobrar o cumprimento das garantias 
constitucionais. [...]em conseqüência dessa indefinição de papéis, resulta 
um sistema – na realidade uma diversidade de sistemas – de atendimento 
educacional que deixa muito a desejar, sobretudo no que diz respeito à 
qualidade da educação oferecida. [...] a dispersão dos esforços dos três 
níveis de governo gerou grande heterogeneidade da qualidade do 
atendimento escolar [porque] a distribuição de recursos não é compatível 
com as efetivas responsabilidades na manutenção das redes de ensino”.
O FUNDEF é um Fundo contábil, no qual estados e municípios devem depositar, 
durante 10 anos (a contar da entrada em vigor da emenda), 15% das seguintes 
receitas: Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), Fundo de 
Participação dos Estados (FPE), Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e 
Imposto sobre Produtos Industrializados da desoneração de exportações, de que trata 
a Lei Complementar n° 87/96 (Lei Kandir). Como as receitas que compõem o fundo 
são transferências estaduais aos municípios, 15% desses valores nem sequer chega a 
ser repassado aos municípios, já fica retido no Fundo estadual, onde se junta ao 
mesmo percentual das receitas estaduais acima mencionadas. 
A partir do Fundo, os recursos são distribuídos ao estado ou aos seus 
municípios, de acordo com o número de alunos matriculados no ensino fundamental 
da rede pública sob sua responsabilidade, segundo o Censo Escolar do ano anterior. 
A cada ano é fixado um valor mínimo por aluno/ano pelo Governo Federal, que serve 
de parâmetro para que, nos estados nos quais este nível não for atingido, a União 
complemente com recursos do tesouro nacional, até que esse mínimo seja alcançado. 
Desses recursos, 60% devem ser utilizados exclusivamente para o pagamento dos 
salários dos professores em efetivo exercício. 
O repasse por matrícula representou um incentivo para que os municípios 
assumissem a responsabilidade pela oferta de um maior número de vagas no ensino 
fundamental. Passados alguns anos de implementação, observa-se que a 
municipalização do ensino fundamental avançou no país, tendo o FUNDEF, sem 
dúvida, colaborado com essa mudança. 
9 Criado pela Emenda Constitucional XX/96 e regulamentado pela Lei Complementar n° 9424/96.
1
Comparando dados de matrículas do ensino fundamental em seis estados – Rio 
Grande do Sul, Paraná, São Paulo, Bahia, Pernambuco e Ceará –, entre 199410 e 
200311, observa-se o avanço da municipalização deste nível de ensino. Em 1994, 
cinco dos seis estados – à exceção do Ceará – apresentavam número de alunos 
matriculados na rede estadual superior ao da rede municipal. Em 2003, após cinco 
anos de efetiva implantação do Fundef, dos seis estados pesquisados, quatro 
apresentavam o atendimento municipal superior ao da rede estadual. No Rio Grande 
do Sul, as redes estadual e municipal dividiam quase ao meio a oferta de vagas, 
enquanto em São Paulo ainda predominava a rede estadual.
Mesmo no caso de São Paulo, quando verificamos a porcentagem que cada 
dependência administrativa representa, observamos que em 1994 a rede municipal só 
atendia 9,68% do total de alunos da rede pública, e em 2003 já chegava aos 39,29% 
(SUMYIA e FRANZESE, 2004). 
Em recursos transferidos, o Fundef significou uma mudança importante. Em 
todos os 26 estados houve redistribuição de receita a favor de seus municípios. Só no 
exercício de 2003 os governos estaduais transferiram aos municípios o equivalente a 
5,5% do total de sua receita originária. Em termos regionais, os efeitos redistributivos 
da receita estadual para a esfera municipal foram mais acentuados nas regiões menos 
desenvolvidas. No Nordeste, com o FUNDEF a receita disponível de seus governos 
estaduais diminuiu em quase 8% e a dos respectivos Municípios aumentou em cerca 
de 15% (AFONSO, 2004).
Outra área na qual a descentralização avançou em razão da coordenação do 
Governo Federal foi a da Saúde. 
De acordo com a Constituição de 1988, esta política é de responsabilidade das 
três esferas de governo, devendo seus serviços ser executados com colaboração 
intergovernamental, de acordo com o Sistema Único de Saúde (SUS). Entretanto, 
apesar da agenda da descentralização, ainda havia o legado da centralização, com 
muito pouca participação do município na prestação desse serviço. Dada a nova 
autonomia municipal. a operacionalização do SUS teve de passar por uma articulação 
intergovernamental, que foi coordenada e, em parte, financiada, pelo Governo Federal.
Pode-se dizer que houve dois incentivos para que os municípios decidissem 
assumir os serviços de saúde. O primeiro veio do objetivo de universalização da 
política nacional, presente já em 1988, passando por um esforço de ampliar a oferta 
dos serviços de saúde. A previsão de um aumento na oferta dos serviços foi atraente 
aos municípios, considerando a visibilidade que tem a área e os créditos políticos que 
pode conceder. Entretanto, os incentivos mais importantes vieram de normas federais, 
regulamentando as condições de prestação e financiamento dos serviços de saúde – 
as Normas Operacionais Básicas (NOBs). É possível observar, após a implementação 
10 Fonte: Arretche, 2000. 
11Fonte: Sumyia e Franzese, 2004.
1
de novas normas, avanços relevantes na adesão dos municípios ao Sistema 
(ARRETCHE, 2002; ABRUCIO e COSTA, 1999). 
Primeiro, foi oferecida aos municípios a possibilidade de aderir ao SUS, 
subordinando-se às normas federais e capacitando-se para receber recursos da 
União. Foram estabelecidos critérios de remuneração dos prestadores de serviço 
conforme a produção e criado um canal de relacionamento direto entre a União e os 
municípios por meio de convênios. Essa regulamentação, contida nas NOB/91 e 
NOB/92, obteve a adesão de 22% dos municípios (ARRETCHE, 2002; ABRUCIO e 
COSTA, 1999).
A NOB/93, adotada no governo Itamar Franco, elevou a taxa de adesão a 63% 
dos municípios brasileiros. Por meio desta nova regulamentação o Ministério da Saúde 
facultou aos governos locais a escolha entre três modalidades distintas, de acordo 
com a capacidade administrativa de cada um, sendo o repasse federal de recursos 
diferenciado para cada uma das modalidades, proporcionalmente aos serviços 
assumidos. O objetivo fazer com que os municípios assumissem os serviços e 
tivessem autonomia financeira e gerencial para organizá-los, dentro das diretrizes 
gerais do Sistema Único de Saúde. Ressalta-se a necessidade de implementação nos 
municípios dos Conselhos Municipais de Saúde (ARRETCHE, 2002: 449).
Neste processo observou-se um fortalecimento das relações entre União e 
municípios e uma omissão das secretarias estaduais na coordenação, articulação, 
apoio técnico e regulação dos serviços de saúde perante seus municípios (ABRUCIO 
e COSTA, 1999). 
Implementada em 1998, a NOB/96 trouxe condições para que a adesão ao 
sistema atingisse 99% dos municípios brasileiros. As novas regras acrescentavam 
recursos à maioria dos municípios e o Ministério da Saúde foi capaz de sinalizar que 
suas disposições seriam efetivamente cumpridas.
Cabe destacar, ainda no Governo Fernando Henrique, uma medida importante 
que, além de vincular transferência de recursos à efetiva oferta de serviço pelos 
municípios, assumiu uma função redistributiva por meio de um critério de repasse 
baseado também no número de habitantes de cada cidade. Estamos nos referindo ao 
Piso de Atenção Básica (PAB), criado em dezembro de 1997. 
O PAB é composto de uma parte fixa – determinada pelo critério de número de 
habitantes de cada município – e uma parte variável – repassada de acordo com os 
serviços efetivamente oferecidos por cada município. O valor fixo tem o objetivo de 
reduzir a desigualdade entre a capacidade de financiamento dos diferentes 
municípios,atenuando em parte o critério da produtividade, segundo o qual se 
remunera os municípios pela produção de procedimentos hospitalares realizados. 
Nesse caso, municípios com uma rede incipiente, com capacidade de oferta de 
poucos serviços, passam a contar com algum recurso fixo, de fundamental importância 
para a estruturação de um atendimento preventivo de responsabilidade municipal 
(ABRUCIO, 2005). 
1
A parte variável do PAB é composta por recursos distribuídos de acordo com a 
adesão dos governos municipais a programas de saúde nacionais prioritários, também 
focados na saúde preventiva. São eles: Saúde da Família/Agentes Comunitários de 
Saúde, Saúde Bucal, Assistência Financeira Básica, Combate às Carências 
Nutricionais, Combate a Endemias e Vigilância Sanitária. O resultado foi uma efetiva 
municipalização do atendimento por meio da adesão a esses programas, melhorando 
a cobertura dos serviços de saúde no país. Outra dimensão a se destacar são os 
mecanismos de accountability que acompanham os programas vinculados ao SUS, 
com a incidência tanto de fiscalização do Governo Federal para o efetivo repasse de 
recursos, quanto da necessidade de aprovação pelo Conselho Municipal de Saúde 
(ABRUCIO, 2000).
Ainda na área da Saúde, outra medida federal importante foi a aprovação da 
Emenda Constitucional n° 29, que instituiu uma vinculação de receitas federais, 
estaduais e municipais com saúde. Em razão deste novo dispositivo constitucional 
municípios são obrigados a investir 15% e os estados 12% do total de sua 
arrecadação (no caso dos estados, deduzido o montante transferido aos municípios).
A coordenação de políticas pública no federalismo
Ao observar o processo de descentralização que ocorreu Brasil a partir a década 
de 1980 e os mecanismos de coordenação federativa implementados nas áreas de 
Educação e Saúde no período pós 1994, constata-se a relevância que o desenho 
federativo – e a coexistência de diferentes unidades de governo autônomas e 
interdependentes que lhe é peculiar – na implementação de políticas públicas e, 
conseqüentemente, na prestação de serviços de bem-estar social à população. 
Pierson (1995:142) resume o problema da seguinte maneira:
Em sistemas federativos, autoridades no nível central coexistem com 
autoridades nas unidades-constituintes, territorialmente distintas. Porque os 
funcionários de ambos os níveis de governo são parte do mesmo 
sistema e também parcialmente autônomos, suas iniciativas de 
políticas sociais são altamente interdependentes mas modestamente 
coordenadas. Elas devem competir entre si, conduzir projetos 
independentes que trabalham em sentidos opostos, ou cooperar para atingir 
finalidades que não conseguiriam atingir sozinhos12. (grifo e tradução 
nossos).
12 “In federal systems, authorities at the central level coexist with authorities in theterritorially-distinct 
‘constituent units’ of the federation, Because government officials at both levels are part of the same 
system yet partly autonomous, their social policy iniciatives are highly interdependent but often modestly 
coordinated. They may compete with each other, pursue independent projects that work at crosspurposes, 
or cooperate to achieve ends that they could not obtain alone.” (PIERSON, 1995, p. 452)
1
 Nesse trecho o autor menciona algumas idéias-chave para o entendimento da 
interferência do modelo federativo na elaboração de políticas públicas. A autonomia 
dos entes federativos – aliada, no caso brasileiro, a um vasto rol de competências 
compartilhadas, por determinação constitucional – possibilita que União, Estado e 
Municípios se omitam diante de uma questão, a população permaneça sem uma ação 
governamental e não saiba, efetivamente, de quem cobrar – se do governo municipal, 
estadual e federal. Isto é, tem-se um processo não transparente e de 
responsabilização difusa, que possibilita que cada esfera de governo culpe a outra 
pelo problema, sem que nenhuma ação efetiva seja tomada. 
Outra possibilidade é que as diferentes esferas de governo efetivem, ao mesmo 
tempo, iniciativas de políticas públicas sem nenhuma integração, ou até mesmo em 
direções opostas. Esta prática faz com que os recursos públicos de cada ente 
federativo sejam aplicados isoladamente, atacando de maneira sobreposta 
praticamente os mesmos problemas. Com isso, perde-se uma oportunidade de 
potencializar recursos que são escassos e articular ações de maneira a gerar 
melhores resultados. 
No Brasil, conforme já mencionado acima, o processo descoordenado de 
descentralização que sucedeu a Constituição Federal de 1988 resultou, em um 
primeiro momento, na falta de atuação dos níveis federal e estadual de governo e, por 
outro lado, em uma exacerbação do municipalismo autárquico. A municipalização de 
políticas públicas se deu de maneira bastante desigual no país, tanto pela diversidade 
de situações financeiras e capacidade administrativa dos municípios brasileiros, 
quanto pela vontade política de cada governo municipal de utilizar seus recursos na 
promoção de políticas públicas, ou continuar solicitando auxílio das esferas estadual e 
federal para viabilizar ações de governo. 
O que pudemos observar no período pós 1994 foi a iniciativa da União em 
coordenar políticas de Saúde e Educação por meio de uma regulamentação que não 
só distribuiu tarefas aos entes federativos, mas também estabeleceu incentivos 
financeiros para facilitar a adesão dos governos subnacionais. Nesse caso, a União 
assumiu uma função mais de coordenação e regulação do que propriamente de 
execução dos serviços. Esta última função de execução foi claramente assumida pelos 
municípios, hoje responsáveis pela provisão da maior parte dos serviços públicos. Já 
nos estados, a redefinição de papéis é a que nos parece mais incompleta. Atuando em 
alguns pontos na provisão direta de serviços e com um papel de coordenação regional 
pouco desenvolvido, os governos estaduais parecem ser os que menos se adaptaram 
uma forma articulada de provisão de políticas públicas. Prova disso é que uma série 
de programas e ações coordenadas são fruto de uma relação direta entre União e 
municípios – as políticas de transferência de renda são hoje o maior exemplo disso. 
A coordenação regional intra-estadual tem ficado, muitas vezes, por conta dos 
próprios municípios, que se articulam em torno de uma questão por meio da formação 
de consórcios intermunicipais. Os consórcios formalizam a cooperação intermunicipal 
1
com o objetivo de reunir esforços em torno de um problema cuja solução extrapola os 
limites de um município e atinge a dimensão microrregional ou regional. O resultado 
dessa cooperação pode ser a realização de obras, serviços ou até mesmo 
planejamento conjuntos. 
No ano 2001, 1.969 municípios estavam em consórcios de saúde, 669 em 
consórcios de uso compartilhado de máquinas e equipamentos e 216 em consórcios 
para tratamento e destinação final de resíduos sólidos13. Além dessas áreas verificam-
se consórcios atuando em educação, obras públicas, capacitação administrativa, meio 
ambiente, desenvolvimento econômico, assistência social, agricultura e esportes14. 
Em 2005, foi promulgada a Lei Federal nº. 11.107 regulamentando os consórcios 
públicos. A principal novidade foi a atribuição de personalidade jurídica de direito 
público aos consórcios, que passam a ser considerados como entes da administração 
indireta dos municípios-membro, a exemplo das autarquias. Imagina-se que essa nova 
estrutura possa dar maior estabilidade a esse tipo de cooperação intergovernamental, 
ficando sua continuidade menos suscetível à vontade de cada novo Prefeito eleito. 
Outra forma possível de cooperação intergovernamentalsão os convênios. Os 
convênios têm como finalidade o alcance de objetivos institucionais comuns por meio 
de uma mútua colaboração entre os partícipes – no caso em questão, governos. Essa 
mútua colaboração pode assumir várias formas, como repasse de verbas, uso de 
equipamentos, de recursos humanos e materiais, de imóveis, de know how, entre 
outros15.
Todavia, observando esses acordos mais de perto, o que podemos verificar é 
que, no mais das vezes, os termos são definidos pela esfera de governo superior, 
assemelhando-se mais a uma adesão por uma das partes, do que de fato uma 
negociação. Apesar disso, esse é o instrumento de cooperação mais largamente 
utilizado pelos entes federativos, abrangendo praticamente todas as áreas de política 
pública. Boa parte desses termos regulamenta repasses de verba de um nível de 
governo para realização de obras, eventos ou programas pelo outro; outra parte, que 
não pactua recursos financeiros, constitui na verdade uma forma de transferir a 
implementação de uma política, ou mesmo seu custeio, à esfera de governo mais 
próxima da população, normalmente os municípios (FRANZESE, 2005). 
Considerações Finais
O federalismo causa um enorme impacto nas políticas públicas brasileiras, como 
se procurou evidenciar ao longo do texto. Num sentido mais amplo, é possível dizer 
13 Fonte: Secretaria de Assuntos Federativos, 2004
14 Fonte IBAM, 2004
15 O termo partícipe é juridicamente reservado para convênios. A denominação parte é reservada a 
contratos, justamente para diferenciar uma espécie de relação jurídica da outra. Enquanto a primeira 
caracteriza-se pela cooperação em prol de um objetivo comum, a segunda denota uma relação de 
prestação e contraprestação, onde interesses opostos se complementam (Di Pietro, 1999).
1
que o desenvolvimento do Estado no Brasil teve uma relação muito forte com a 
dinâmica federativa. Diante disso, quais são os principais dilemas colocados hoje pela 
Federação à gestão pública do País?
Em linhas gerais, há atualmente cinco aspectos centrais na relação entre 
federalismo e políticas públicas que precisam ter um melhor equacionamento:
1) Fortalecimento das condições de governança democrática no plano 
subnacional. Neste ponto, é essencial a modernização da burocracia de estados e 
municípios, bem como a democratização do poder local. 
2) Criação de mecanismos que favoreçam a cooperação entre os níveis de 
governo. Figuras como os Consórcios já têm atuado neste sentido, mas é preciso 
atuar também no plano das políticas públicas que não tenham formas de coordenação 
bem definidas – o que ocorre na maior parte dos casos. A despeito da definição de um 
federalismo mais cooperativo no âmbito das competências constitucionais, o 
federalismo brasileiro na prática é muito compartimentalizado e pouco entrelaçado, o 
que atrapalha as políticas públicas, tanto em termos de eficiência como de 
responsabilização.
3) Repensar os marcos políticos territoriais do país, reformulando as formas de 
governança regional. Em destaque, deve-se reformar a governança metropolitana e a 
macro-regional, que estão em crise desde o final da década de 1980. Atuar neste front 
significa desmistificar a ideologia municipalista, segundo a qual os municípios devem 
ser a unidade básica da provisão e planejamento dos serviços públicos.
4) Os papéis de coordenação e indução do Governo Federal e dos estados 
precisam ter uma melhor definição. Políticas nacionais não são antinômicas em 
relação à descentralização, de modo que setores como Segurança Pública e Políticas 
urbanas necessitam de forte atuação da União. Na mesma linha de raciocínio, os 
governos estaduais têm de encontrar o seu nicho de atuação, pois a indefinição de 
suas funções é um dos maiores problemas do federalismo brasileiro.
5) Por fim, uma tarefa urgente diz respeito aos fóruns federativos. Isto é, as 
instituições que congregam os atores intergovernamentais devem ser reforçadas, em 
prol da democratização e maior efetividade de suas ações. Neles podem ser decididos 
os principais dilemas de coordenação federativa das políticas públicas.
Ressaltar o papel dos fóruns federativos e da ação mais entrelaçada dos níveis 
de governo é fugir do improdutivo debate centralização versus centralização. Ir por 
outra linha, a da coordenação federativa, traz mais frutos e favorece a articulação dos 
recursos governamentais disponíveis – financeiros, administrativos e de atuação 
conjunta com a sociedade. Num País com tantas carências sociais e fragilidades do 
Poder público, o federalismo tem de ser uma alavanca para o sucesso das políticas 
públicas, e não mais um dos vários obstáculos à boa governança que emperram a 
modernização da gestão pública. E, não por acaso, as experiências administrativas 
bem sucedidas que existem no Brasil se ampliaram a outros locais e/ou se 
1
consolidaram em suas esferas à medida que houve o melhor equacionamento dos 
dilemas intergovernamentais.
1
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	FEDERALISMO E POLÍTICAS PÚBLICAS: 
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	Fernando Luiz Abrucio1& Cibele Franzese2
	Considerações Finais