Controle da administracao publica estrategia

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Aula 10
Direito Administrativo p/ PC-PR
(Delegado) Com Videoaulas - Pós-Edital
Autor:
Wagner Damazio
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12 de Maio de 2020
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Sumário 
Introdução .................................................................................................................................................... 4 
1. Considerações Iniciais ............................................................................................................................... 5 
2. Tipos e Formas de Controle ....................................................................................................................... 9 
2.1. Aspectos históricos ............................................................................................................................. 9 
2.2. Controle enquanto princípio fundamental ........................................................................................ 10 
2.3. Aspectos Gerais ................................................................................................................................ 13 
2.4 Definições doutrinárias de Controle da Administração Pública .......................................................... 14 
2.5 Classificações e Espécies de Controle da Administração Pública ........................................................ 15 
3. Controle interno e externo ...................................................................................................................... 19 
4. Controle Social ........................................................................................................................................ 32 
5. Controle preventivo, concomitante e sucessivo ...................................................................................... 35 
6. Controle de mérito e de legalidade ......................................................................................................... 37 
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7. Recursos como medida de controle ........................................................................................................ 39 
8. Controle do Poder Judiciário ................................................................................................................... 46 
8.1. Mandado de segurança individual e coletivo .................................................................................... 47 
8.2. Mandado de injunção ....................................................................................................................... 51 
8.3. Ação Popular .................................................................................................................................... 52 
8.4. Habeas Data .................................................................................................................................... 53 
8.5. Habeas Corpus ................................................................................................................................. 54 
8.6. Ação Civil Pública ............................................................................................................................. 55 
9. Controle do Poder Legislativo: controle político e controle financeiro..................................................... 56 
9.1 Controle político ................................................................................................................................ 56 
9.2 Controle financeiro ............................................................................................................................ 57 
10. Questões de Concursos Anteriores........................................................................................................ 64 
10.1 Lista de Questões sem Comentários ................................................................................................ 64 
10.2 – Gabarito ....................................................................................................................................... 86 
10.3-Questões Resolvidas e Comentadas................................................................................................. 87 
11. Resumo ............................................................................................................................................... 165 
12. Considerações Finais ........................................................................................................................... 188 
 
 
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INTRODUÇÃO 
 
Caríssimo(a)! Vamos dar continuidade, aqui no Estratégia Concursos, ao Curso de Direito 
Administrativo com teoria e exercícios resolvidos e comentados para o concurso de ingresso à 
carreira de Delegado da Polícia Civil do Paraná. 
Veremos nesta aula os principais aspectos do Controle da Administração Pública. 
 
Havendo dificuldade na compreensão da teoria ou na resolução dos exercícios expostos nesta 
aula ou em qualquer outra, não deixe de entrar em contato comigo pelo fórum de dúvidas! 
Repito que estou sempre atento ao fórum de dúvidas para, de forma célere, buscar uma 
maneira de reescrever o conteúdo ou aclarar a explicação anteriormente oferecida para 
que você alcance a sua meta de aprendizagem. 
Frise-se que o nosso objetivo precípuo é a sua aprovação e para isso me dedicarei ao máximo 
para atendê-lo e auxiliá-lo nessa caminhada. 
Além disso, para ficar por dentro das notícias do mundo dos concursos públicos, recomendo que 
você siga o perfil do Estratégia Carreira Jurídica e do Estratégia Concursos nas mídias sociais! 
Você também poderá seguir meu perfil no Instagram. Por meio dele eu busco não só transmitir 
notícias de eventos do Estratégia e de fatos relativos aos concursos em geral, mas também 
compartilhar questões comentadas de concursos específicos que o ajudará em sua preparação! 
 
 
 
 
 
 
 
Que Deus o ilumine nos estudos! 
 
Sem mais delongas, vamos ao trabalho! 
 
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1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS 
 
Como de costume, introduzo esta nossa aula com as seguintes provocações: 
 
PROVOCAÇÕES INTRODUTÓRIAS PARA A AULA DE HOJE: 
1) Qual é a finalidade do controle no âmbito da Administração Pública? 
2) Defina Controle da Administração Pública segundo os doutrinadores renomados do Direito 
Administrativo. 
3) Classifique o controle quanto à natureza do órgão controlador. 
4) Classifique o controle quanto à localização do órgão que o realiza. 
5) Classifique o controle quanto ao momento em que se realiza. 
6) Classifique o controle quanto à sua natureza. 
7) Classifique o controle quanto à iniciativa. 
8) Diferencie controle interno do externo, segundo Hely Lopes Meirelles. 
9) A quem pertence a titularidade do controle externo no Brasil no âmbito da União? 
10) Quem está sujeito à fiscalização do controle externo no Brasil? 
11) Qual tipo de eficácia terão as decisões do Tribunal de Contas de que resulte imputação de débito ou 
multa? 
12) Qual o tipo de responsabilidade a que estão sujeitos os responsáveis pelo controle interno que, ao 
tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, não derem ciência ao Tribunal de 
Contas da União? 
13) Quais as finalidades ou atribuições do Controle Interno, segundo a CRFB/1988? 
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14) Quais os requisitos para nomeação dos Ministros do TCU, segundo a CRFB/1988? 
15) Quais as finalidades ou atribuições do TCU, segundo a CRFB/1988? 
16) Cite as duas formas básicas de se efetivar o controle social. 
17) Exemplifiquesituações do dia a dia da Administração Pública associando ao momento em que é 
exercido o controle (preventivo, concomitante (repressivo) e posterior). 
18) O que são recursos administrativos? Quais os tipos de efeitos que eles podem ter? 
19) Segundo Hely Lopes Meirelles, quais as consequências fundamentais que o recurso administrativo com 
efeito suspensivo produz de imediato? 
20) Quais as modalidades de recursos administrativos dentro do direito de petição? 
21) Diferencie recurso hierárquico próprio de impróprio. 
22) O que é coisa julgada administrativa? 
23) Qual o limite da atuação do Poder Judiciário para examinar os atos da Administração Pública? 
24) Os atos interna corporis (Regimentos dos atos colegiados) são apreciados pelo Poder Judiciário? Por 
quê? 
25) Como o Poder Judiciário vem interferindo na formulação das políticas públicas? 
26) Faça um resumo dos aspectos mais relevantes no contexto do controle judicial das políticas públicas. 
27) A Administração Pública, quando é parte em ação judicial, submete-se a regime jurídico diverso, sob 
alguns aspectos, daquele previsto para os particulares. Cite algumas prerrogativas e privilégios 
próprios do regime jurídico administrativo, que desigualam a Administração Pública na situação das 
partes nas relações processuais, sem que ocorra infringência ao princípio da isonomia, tendo em vista 
a natureza pública dos interesses que tutela. 
28) Cite exemplos de hipóteses de controle político expressas na CFRB/1988. 
29) Cite exemplos de hipóteses de controle financeiro expressas no Art. 70 da CRFB/1988. 
30) Cite as funções do controle externo expressas no Art. 71 da CRFB/1988. 
31) Como é feito o controle no âmbito dos Municípios, segundo a CRFB/1988? 
32) Em linhas gerais, como é a atuação judicial e extrajudicial do controle realizado pelo Ministério Público? 
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33) O que é Reclamação ao STF? 
34) Quais as hipóteses de cabimento da Reclamação? 
35) O que é Intervenção prevista na CRFB/1988? 
36) Quais as condições para haver a intervenção? 
37) Quais os efeitos da Intervenção? 
38) O que são Remédios Constitucionais? Dê exemplo. 
39) O Poder Judiciário pode controlar os atos internos e exclusivos do Poder Legislativo, também chamados 
de interna corporis, quando contiverem vícios de ilegalidade ou de constitucionalidade, ou vulnerarem 
direitos individuais? Justifique. 
40) A legitimidade do Poder Judiciário para a realização do controle judicial de políticas públicas decorre 
de este ser o único poder da República constituído exclusivamente por agentes selecionados mediante 
concurso de provas e títulos, o que assegura a sua neutralidade e imparcialidade? Justifique. 
41) À luz da jurisprudência dos tribunais superiores, a fiscalização contábil e conclusão de procedimento 
junto ao tribunal de contas, com formação de título executivo extrajudicial, impedirão a propositura de 
ação de improbidade administrativa? Justifique. 
42) Conforme jurisprudência dos tribunais superiores, a ação popular que tenha por fundamento 
improbidade administrativa do presidente da República será de competência originária do STF? 
Justifique. 
43) À luz da jurisprudência dos tribunais superiores, tanto o título executivo judicial quanto o extrajudicial 
formado no âmbito do tribunal de contas são instrumentos hábeis para o ressarcimento ao erário, 
podendo os dois coexistir? Justifique. 
44) Segundo entendimento do STJ, o Tribunal de Contas do Estado deve ter livre acesso às operações 
financeiras realizadas pelas entidades de direito privado da Administração Indireta submetidas ao seu 
controle financeiro, porquanto são operacionalizadas mediante o emprego de recursos de origem 
pública, não podendo haver oposição com base no sigilo constitucional de dados? Justifique. 
45) Em relação ao controle e fiscalização da administração municipal, é vedada a criação de Tribunais, 
Conselhos ou órgãos de Contas Municipais? Justifique. 
46) O Superior Tribunal de Justiça tem entendido que, em regra, não compete ao Poder Judiciário apreciar 
critérios de formulação e correção de provas de concursos. Com efeito, em respeito ao princípio da 
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separação de poderes consagrado na Constituição Federal, é da banca examinadora desses certames 
a responsabilidade pelo seu exame? Justifique. 
47) As ações judiciais de controle dos atos da administração pública não podem ser manejadas se a lesão 
a interesse particular for apenas potencial e não efetiva? Justifique. 
48) O Tribunal de Contas da União deve sustar o ato eivado de vício de legalidade, constatado durante a 
realização da fiscalização de contrato firmado entre a autarquia federal responsável pelas obras 
rodoviárias e a empresa vencedora da concorrência? Justifique. 
49) Não cabe mandado de segurança contra os atos de gestão comercial praticados pelos administradores 
de empresas públicas, de sociedade de economia mista e de concessionárias de serviço público? 
Justifique. 
50) O controle administrativo, como a prerrogativa reconhecida à administração pública para fiscalizar e 
corrigir a sua própria atuação, restringe-se à avaliação da conveniência e oportunidade relativas à 
edição do ato administrativo discricionário (controle de mérito)? 
 
Se você não tem certeza de uma ou algumas das respostas a esses questionamentos, fique atento que esses 
temas estarão ao longo da aula de hoje! 
 
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2. TIPOS E FORMAS DE CONTROLE 
 
Neste tópico, nós vamos introduzir os estudos do Controle da Administração Pública avaliando seus 
principais aspectos históricos e atuais. 
 
2.1. ASPECTOS HISTÓRICOS 
 
A história mostra que o controle da atuação estatal é um anseio antigo das sociedades. A própria existência 
dos movimentos constitucionalistas, notadamente a partir do século XVIII, tinha em sua essência limitar o 
poder estatal, obrigando o Estado a atuar dentro de certos parâmetros. Esse aspecto, por si só, já demonstra 
a existência de um controle, porquanto a atuação estatal deveria observar os limites postos pelos 
representantes da sociedade. 
A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 26 de agosto de 1789, pode ser considerada um 
grande marco na imposição de limites e controle para a atuação estatal. Não obstante a existência de 
iniciativas anteriores de limitação do Poder estatal (a exemplo da Carta de Coroação do Rei Henrique I, no 
ano 1100, e da Magna Carta imposta ao Rei João Sem Terra, em 1215, ambos na Inglaterra), foi a partir da 
Declaração francesa que efetivamente podemos visualizar o controle pela óptica hoje adotada em nosso 
ordenamento jurídico. 
Para o nosso estudo, destacamos os artigos 14 e 15 da citada Declaração francesa1: 
 
Art. 14º. Todos os cidadãos têm direito de verificar, por si ou pelos seus representantes, da 
necessidade da contribuição pública, de consenti-la livremente, de observar o seu emprego e de 
lhe fixar a repartição, a coleta, a cobrança e a duração. 
Art. 15º. A sociedade tem o direito de pedir contas a todo agente público pela sua administração. 
 
 
 
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Repare que o art. 15 da Declaração impõe a obrigação de prestar contas ao agente público quando houver 
solicitação por parte da sociedade. Ao prestar contas, o agente estatal abre ao público os recursos 
empregados em suas ações e decisões, possibilitando que os interessados conheçam e apreciem o que foi 
feito. Essa abertura viabiliza a existência de controle, pois a atuaçãodo agente público será comparada a um 
parâmetro: as regras postas pela sociedade (a lei, em sua acepção ampla). 
O art. 14 possibilita o controle da real necessidade da imposição de um novo tributo à sociedade. Repara-se 
que os cidadãos (ou seus representantes) têm também o direito de consentir, observar o emprego dos 
recursos e fixar outras regras. 
Sempre é bom rememorar que, na época da Revolução Francesa, nem todas as pessoas tinham condições 
de ter voz ativa nas opções relevantes aos rumos daquela sociedade, eis que se tratou de um movimento 
predominantemente burguês. Porém, a essência do instituto do controle pode ser extraída de todo esse 
contexto que ganhou enorme importância a partir da Revolução Francesa. 
Controlar, portanto, é a imposição de um parâmetro para que as ações estatais possam ser a ele comparadas. 
Além disso, devem-se fornecer meios de limitar a atuação do Estado, sempre em observância às regras 
postas pela sociedade. Em um Estado de Direito, a lei é o parâmetro e a referência paradigmática para a 
atuação do Estado, sendo ela responsável por sintetizar a vontade e as escolhas da sociedade. O controle 
proporciona a verificação e a correção das atividades da Administração Pública. 
 
2.2. CONTROLE ENQUANTO PRINCÍPIO FUNDAMENTAL 
 
O Controle da Administração Pública não está disposto somente em um diploma legal específico. O tema 
tem fundamento no direito positivo, em especial na Constituição Federal e nas diversas leis 
infraconstitucionais que visam a garantir que o Estado não atuará livremente e sem controle, mas não se 
limita a isso. 
Desde já, frise-se que são diversos os tipos, as formas, os instrumentos e os órgãos de controle. Portanto, 
esse estudo se estende à doutrina, à jurisprudência e ao ordenamento jurídico como um todo. 
Em linhas gerais, o controle propicia que o Estado-administrador atue conforme a lei e que esteja em sintonia 
com os princípios extraídos do ordenamento jurídico 
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Na Constituição Federal, o controle é evidenciado já no art. 5º. Diante disso, há quem entenda ser o controle 
um direito fundamental. Jorge Ulysses Jacoby Fernandes2, por exemplo, reconhece isso graças às previsões 
dos incisos XXXIII, XXXIV e LXXIII do art. 5º: 
 
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, 
ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de 
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e 
do Estado; 
XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: 
 a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso 
de poder; 
 b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de 
situações de interesse pessoal; 
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo 
ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao 
meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, 
isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência; 
 
O citado autor, portanto, conclui que o exercício do controle da Administração é um direito fundamental dos 
indivíduos em função: 
 
 
 
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Na legislação infraconstitucional, é importante destacar a redação do art. 6º do Decreto-Lei nº 200/67, que 
dispõe sobre a organização da Administração Federal. Nesse dispositivo, são elencados os princípios 
fundamentais da Administração, dentre os quais aparece o controle: 
 
Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios 
fundamentais: 
I - Planejamento. 
II - Coordenação. 
III - Descentralização. 
IV - Delegação de Competência. 
V - Controle. 
 
Esse mesmo diploma normativo informa que o controle deve ser exercido em todos os níveis e em todos os 
órgãos, conforme se verificar em seu art. 13: 
 
Art. 13 O controle das atividades da Administração Federal deverá exercer-se em todos os níveis 
e em todos os órgãos, compreendendo, particularmente: 
a) o controle, pela chefia competente, da execução dos programas e da observância das normas 
que governam a atividade específica do órgão controlado; 
b) o controle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das normas gerais que 
regulam o exercício das atividades auxiliares; 
c) o controle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos órgãos 
próprios do sistema de contabilidade e auditoria. 
Portanto, é possível notar que o controle da Administração assume um papel fundamental no nosso atual 
ordenamento jurídico, sendo reconhecidamente um princípio fundamental. É algo de suma importância para 
o adequado funcionamento das instituições dentro da nossa atual realidade normativa. 
Antes de passar ao próximo tópico, vale lembrar também que a Lei Federal nº 4.320/64 contém artigos 
destinados ao controle da execução orçamentária, bem como em relação aos controles interno e externo. 
Vejamos, por ora, seu art. 75: 
Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá: 
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I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o 
nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; 
II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos; 
III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de 
realização de obras e prestação de serviços. 
 
2.3. ASPECTOS GERAIS 
 
Como se viu, a possibilidade de controlar os atos praticados pelo Estado é essencial em nosso atual quadro 
normativo. Diz-se que o controle proporciona a sindicabilidade dos atos. 
Sindicar nada mais é do que investigar, extrair informações. Daí a origem das palavras “sindicância” e 
“sindicato”, por exemplo. Nesse mesmo raciocínio, a sindicabilidade dos atos da Administração é uma 
característica marcante dentro de um Estado Democrático de Direito, em que aqueles atos estão sempre 
sujeitos a controle. 
É importante ressaltar que o controle não deve ser visto apenas como uma atividade ligada à existência de 
hierarquia. O controle é mais abrangente do que uma mera supervisão, por exemplo, na qual um organismo 
de maior prevalência hierárquica fiscaliza o desempenho de órgão subordinado. Há órgãos de envergadura 
constitucional, independentes e autônomos que realizam o controle da atividade administrativa em outros 
órgãos e Poderes. A atuação dos Tribunais de Contas, do Ministério Público e do Poder Judiciário 
exemplificam que não é necessário haver hierarquia para o exercício de atividade controladora. 
Frise-se também que, em uma sistemática de jurisdição una, à qual o Brasil se filia, a função jurisdicional 
estatal é exercida com exclusividade pelo Poder Judiciário. Este último é quem confere definitividade (res 
iudicata) às soluções dadas em face de demandas ajuizadas. Logo, todo e qualquer atuação desempenhada 
pela função administrativa do Estado, seja de iniciativa do Poder Executivo, Legislativo, Judiciário, Ministério 
Público ou Tribunais de Contas, está sujeita a controle e apreciação pelos órgãos titulares de função 
jurisdicional, caso estes sejam provocados. 
Como se verá adiante, o Poder Judiciário exerce controle externo e judicial das atividades administrativas. 
Contudo, não são as únicas modalidades de controle existentes. 
Quanto à finalidade do controle, Maria Sylvia Zanella Di Pietro3, afirma que ele assegura que a Administração 
iráatuar em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da 
 
 
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legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade. Além disso, a mesma 
autora afirma que, em determinadas circunstâncias, abrange também o controle chamado de mérito e que 
diz respeito aos aspectos discricionários da atuação administrativa. 
Há várias conceituações possíveis para o controle da Administração Pública. A seguir, seguem os conceitos 
apresentados por alguns dos juristas mais lembrados em provas de concursos públicos. 
 
2.4 DEFINIÇÕES DOUTRINÁRIAS DE CONTROLE DA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
Vejamos algumas definições doutrinárias para o Controle da Administração Pública: 
 
CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA... 
José dos Santos Carvalho Filho4 
...é o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por 
meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão 
da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder. 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro5 
... é o poder de fiscalização e correção que a Administração 
Pública (em sentido amplo) exerce sobre sua própria atuação, 
sob os aspectos de legalidade e mérito, por iniciativa própria 
ou mediante provocação. 
Hely Lopes Meirelles6 
... é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um 
Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional 
de outro. 
Celso Antônio Bandeira de 
Mello7 
... assujeita-se a múltiplos controles, no afã de impedir-se que 
desgarre de seus objetivos, que desatenda as balizas legais e 
ofenda interesses públicos ou dos particulares. Assim, são 
concebidos diversos mecanismos para mantê-la dentro das 
 
 
 
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trilhas a que está assujeitada. Tanto são impostos controles 
que ela própria deve exercitar, em sua intimidade, para obstar 
ou corrigir comportamentos indevidos praticados nos diversos 
escalões administrativos de seu corpo orgânico central, como 
controles que este mesmo corpo orgânico exercita em relação 
às pessoas jurídicas auxiliares do Estado (autarquias, 
empresas públicas, sociedades mistas e fundações 
governamentais). Tais controles envolvem quer aspectos de 
conveniência e oportunidade quer aspectos de legitimidade. 
Diógenes Gasparini8 
... é a atribuição de vigilância, orientação e correção de certo 
órgão ou agente público sobre a atuação de outro ou de sua 
própria atuação, visando confirmá-la ou desfazê-la, conforme 
seja ou não legal, conveniente, oportuna e eficiente. No 
primeiro caso tem-se o heterocontrole; no segundo, 
autocontrole, ou, respectivamente, controle externo e controle 
interno. 
 
2.5 CLASSIFICAÇÕES E ESPÉCIES DE CONTROLE DA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
Existem vários critérios para a classificação das modalidades de controle da Administração Pública. 
Segue a compilação dos principais critérios: 
 
 
 
 
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3. CONTROLE INTERNO E EXTERNO 
Segundo Hely Lopes Meirelles9, controle interno é todo aquele realizado pela entidade ou órgão 
responsável pela atividade controlada, no âmbito da própria Administração. 
Assim, qualquer controle efetivado pelo Executivo sobre seus serviços ou agentes é considerado 
interno, como interno será também o controle do Legislativo ou do Judiciário, por seus órgãos de 
administração, sobre seu pessoal e os atos administrativos que pratique. 
A Lei Federal nº 4.320/64, que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e 
controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, 
traz previsões específicas sobre controle interno e externo. Vamos transcrever primeiramente 
aqueles artigos que tratam sobre controle interno: 
Do Controle Interno 
Art. 76. O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se refere o artigo 75, sem 
prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente. 
Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante 
e subsequente. 
Art. 78. Além da prestação ou tomada de contas anual, quando instituída em lei, ou por fim de 
gestão, poderá haver, a qualquer tempo, levantamento, prestação ou tomada de contas de todos 
os responsáveis por bens ou valores públicos. 
Art. 79. Ao órgão incumbido da elaboração da proposta orçamentária ou a outro indicado na 
legislação, caberá o controle estabelecido no inciso III do artigo 75. 
Parágrafo único. Esse controle far-se-á, quando for o caso, em termos de unidades de medida, 
previamente estabelecidos para cada atividade. 
Art. 80. Compete aos serviços de contabilidade ou órgãos equivalentes verificar a exata 
observância dos limites das cotas trimestrais atribuídas a cada unidade orçamentária, dentro do 
sistema que for instituído para esse fim. 
O controle interno pode, atualmente, ser visualizado por dois pontos de vista: o Controle Interno do 
Gestor e o Sistema de Controle Interno. Vamos entender a diferença entre ambos. 
O Controle Interno do Gestor decorre do Poder Hierárquico e é aquele exercido dentro do próprio 
organismo que está desempenhando a ação a ser controlada. Por exemplo, quando o chefe de uma 
determinada repartição pública revê os atos praticados por um subordinado, a fim de verificar se se 
trata de uma atuação ética, econômica, aderente ao ordenamento jurídico, conveniente e oportuna, 
 
 
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estamos no âmbito do controle interno do gestor. É o típico exercício da autotutela administrativa, 
feita no âmbito hierárquico, extraída das previsões do art. 53 da Lei nº 9.784/99 e do entendimento 
jurisprudencial do STF, consolidado sobretudo em sua Súmula nº 473. 
Veja o art. 53 da Lei nº 9.784/99: 
 
Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, 
e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos 
adquiridos. 
 
E agora a Súmula nº 473 do STF: 
 
Súmula 473: 
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os 
tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revoga-los, por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em 
todos os casos, a apreciação judicial. 
 
O controle interno de gestão é de responsabilidade de cada órgão e entidade da Administração 
Pública, conforme previsão do art. 13 do Decreto-Lei nº 200/67. 
Já que foi mencionado o exercício de poder hierárquico como uma das possibilidades do controle 
interno, é importante pontuar que a relação de subordinação existente entre os diversos órgãos 
públicos permite que o superior hierárquico fiscalize, oriente e reveja atuação de órgãos de menor 
grau hierárquico. Como tal fenômeno ocorre dentro de uma mesma pessoa jurídica, é feita alusão 
ao controle interno. 
Por outro lado, o Sistema de Controle Interno é aquele previsto no art. 74 da Constituição Federal, 
abaixo transcrito: 
 
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de 
controleinterno com a finalidade de: 
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de 
governo e dos orçamentos da União; 
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão 
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem 
como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; 
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III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e 
haveres da União; 
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. 
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer 
irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de 
responsabilidade solidária. 
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma 
da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União. 
 
Há órgãos específicos e vocacionados para integrarem o Sistema de Controle Interno. Esses 
organismos têm atribuições delineadas pela própria Constituição, sendo estas mais abrangentes 
do que as tarefas desempenhadas pelo Controle Interno de Gestão. No âmbito da União, por 
exemplo, o organismo central do Sistema de Controle Interno é a Controladoria-Geral da União. No 
âmbito dos estados e municípios, muitos também possuem Controladorias-Gerais. 
As controladorias devem, via de regra, avaliar o cumprimento das metas do PPA, a execução dos 
demais programas de governo e dos orçamentos e a gestão dos administradores públicos, 
utilizando técnicas de auditoria e fiscalização para o desempenho dessas tarefas. Portanto, os 
órgãos do Sistema de Controle Interno não se confundem com os controles internos de gestão. 
De todo modo, as Controladorias integram o Poder Executivo e por isso diz-se que são organismos 
de controle interno. Elas não fiscalizam as atividades administrativas dos outros Poderes 
(Legislativo e Judiciário, por exemplo), restringindo suas atividades à gestão do Poder Executivo 
propriamente. Cabe aos Poderes Legislativo e Judiciário criarem seus próprios mecanismos, de 
modo a também possuírem órgãos vocacionados a desempenharem as tarefas do art. 74 da CRFB. 
 
A Controladoria-Geral da União (CGU) pode fiscalizar a aplicação de verbas federais 
onde quer que elas estejam sendo aplicadas, mesmo que em outro ente federado 
às quais foram destinadas. A fiscalização exercida pela CGU é interna, pois feita 
exclusivamente sobre verbas provenientes do orçamento do Executivo (RMS 25.943, 
rel. min. Ricardo Lewandowski, j. 24-11-2010, P, DJE de 2-3-2011). 
 
Ademais, conforme o caput do art. 70 da CRFB, o Sistema de Controle Interno de cada Poder 
também deve desempenhar, ao lado do Poder Legislativo, a fiscalização contábil, financeira, 
orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta. 
Além de ser órgão central do sistema de controle interno, as controladorias também podem ter 
outras atribuições funcionais a elas outorgadas por meio de leis, tais como as funções de correição, 
de defesa do patrimônio público, de prevenção e combate à corrupção, de ouvidoria, de promoção 
da ética e integridade no serviço público e de fomento à transparência na gestão pública. 
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Destaca-se a previsão do § 1º do art. 74, em que os responsáveis pelo controle interno devem 
comunicar irregularidades ao Tribunal de Contas (controle externo). Não se trata de subordinar o 
controle interno ao controle externo, mas, como se verá, o controle externo pode determinar a 
sustação de atos e aplicar sanções previstas em lei, ações não previstas para o controle interno. 
Logo, fala-se em sinergia entre controle interno e externo, e não subordinação. 
Sobre isso, interessante destacar uma súmula do Tribunal de Contas da União que, visando 
assegurar eficácia ao trabalho do controle externo, exige alguns procedimentos por parte do 
controle interno. Ainda assim, não há que se falar em hierarquia ou subordinação entre ambos os 
controles. 
SÚMULA TCU 111: Aos órgãos próprios do Controle Interno cabe baixar Instruções e 
Recomendações para o regular funcionamento do Sistema de Administração 
Financeira, Contabilidade e Auditoria, de modo que se criem condições indispensáveis 
para assegurar eficácia ao Controle Externo. 
 
 
Sobre o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), o STF entende que se trata de um órgão integrante 
da estrutura do Poder Judiciário brasileiro (vide o art. 92, I-A, da CRFB) incumbido de exercer 
controle interno quanto aos aspectos administrativo, financeiro e disciplinar, conforme o art. 103-
B, § 4º, da CRFB. 
 
O Conselho Nacional de Justiça, embora integrando a estrutura constitucional do 
Poder Judiciário como órgão interno de controle administrativo, financeiro e 
disciplinar da magistratura - excluídos, no entanto, do alcance de referida 
competência, o próprio Supremo Tribunal Federal e seus Ministros (ADI 3.367/DF) -, 
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qualifica-se como instituição de caráter eminentemente administrativo, não dispondo de 
atribuições funcionais que lhe permitam, quer colegialmente, quer mediante atuação monocrática 
de seus Conselheiros ou, ainda, do Corregedor Nacional de Justiça, fiscalizar, reexaminar e 
suspender os efeitos decorrentes de atos de conteúdo jurisdicional emanados de magistrados e 
Tribunais em geral, razão pela qual mostra-se arbitrária e destituída de legitimidade jurídico-
constitucional a deliberação do Corregedor Nacional de Justiça que, agindo “ultra vires”, paralise 
a eficácia de decisão que tenha concedido mandado de segurança. (MS 28.598-MC-AgR/DF, Rel. 
Min. Celso de Mello, Pleno, v.g.). 
 
Por outro lado, controle externo é o que se realiza por um Poder ou órgão constitucional sobre a 
atividade administrativa de outro Poder, como ocorre com: 
 
 a apreciação das contas do Executivo e do Judiciário pelo Legislativo; 
 a auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivação de determinada despesa do Executivo; 
 a anulação de um ato do Executivo por decisão do Judiciário; 
 a sustação de ato normativo do Executivo pelo Legislativo (art. 49, V, da CRFB); 
 a instauração de inquérito civil pelo Ministério Público sobre determinado ato ou contrato 
administrativo; 
 a recomendação feita pelo Ministério Público "visando à melhoria dos serviços públicos", 
fixando "prazo razoável para a adoção das providências cabíveis" (art. 6º, XX, da Lei 
Complementar 75/1993). 
 
O controle externo deve manter a harmonia entre os Poderes, nos dizeres do art. 2º da CRFB. Dito 
de outro modo, o controle externo é um dos instrumentos existentes para a identificação do 
equilíbrio entre os Poderes ou funções estatais (checks and balances), uma vez que coíbe a 
hipertrofia de um Poder em relação aos outros. 
À luz da Lei Federal nº 4.320/64, existem as seguintes disposições legais acerca do controle 
externo: 
 
Do Controle Externo 
Art. 81. O controle da execução orçamentária, pelo Poder Legislativo, terá por objetivo verificar 
a probidade da administração, a guarda e legal emprego dos dinheiros públicos e o cumprimento 
da Lei de Orçamento. 
Art. 82. O Poder Executivo, anualmente, prestará contas ao Poder Legislativo, no prazo 
estabelecido nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios. 
§ 1º As contas do Poder Executivo serão submetidas ao Poder Legislativo, com Parecer prévio do 
Tribunal de Contas ou órgão equivalente. 
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§ 2º Quando, no Município não houver Tribunal de Contas ou órgão equivalente, a Câmara de 
Vereadores poderá designar peritos contadores para verificarem as contas do prefeito e sobre 
elas emitirem parecer. 
Sabe-se que é função típica do Poder Legislativo o exercício da fiscalização dos atos do Poder 
Executivo, a par da tarefa de inovar o ordenamento jurídico. Conforme se verá mais adiante, o 
Poder Legislativo realiza controle político e controle técnico-financeiro. 
Quanto a este último, o art. 70 da CRFB estipula que o Congresso Nacional é o titular do controle 
externo para exercer a fiscalização nos âmbitos contábil, financeiro, orçamentário, operacional e 
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta. O Parlamento desempenha 
tal tarefa por meio do auxílio do TCU. 
Veja a redação do art. 70 da CF/88: 
 
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e 
das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, 
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso 
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. 
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que 
utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais 
a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. 
 
Observações importantes em torno do caput do art. 70: 
 
 o controle externo técnico-financeiro se faz em 5 áreas: contábil, financeira, orçamentária, 
operacional e patrimonial; 
 os aspectos fiscalizados são: legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das 
subvenções e renúncia de receitas; 
 a fiscalização se faz sobre a Administração Direta e Indireta; 
 o titular dessa modalidade de controle externo é o CONGRESSO NACIONAL, e não o 
Tribunal de Contas da União; 
 o Sistema de Controle Interno (Controladoria-Geral da União, por exemplo) TAMBÉM 
EXERCE a fiscalização dentro das 5 áreas anteriormente mencionadas. 
 
Atenção também para o parágrafo único do art. 70. Trata-se de um princípio republicano de suma 
importância: a obrigação de prestar contas. Aquele que de alguma maneira tem algum tipo de 
contato com recursos que não lhe pertencem (exemplo: utiliza, arrecada, guarda, gerencia ou 
administra), mas que pertencem à coletividade, deve prestar contas sobre o que fez com tais 
recursos. Nota-se que é uma regra bastante semelhante àquela que consta no art. 15 da 
Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789. 
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É relevante notar que, diferentemente da Declaração de 1789, o dispositivo constitucional não faz 
qualquer referência subjetiva. Ou seja, é indiferente se a pessoa que lida com os recursos da 
coletividade é agente público ou agente privado. Contanto que tenha utilizado, arrecadado, 
administrado ou guardado recursos públicos, deve haver a prestação de contas. Essa é a razão 
principal de, por exemplo, existir obrigação de prestar contas para as entidades do terceiro setor 
que recebem recursos orçamentários para a execução de alguma atividade de interesse público. 
A título de informação, vale apontar que a omissão no dever de prestar contas enseja o 
procedimento de Tomadas de Contas Especial, nos termos do art. 8º da Lei Orgânica do TCU (Lei 
Federal nº 8.443/92): 
Art. 8º Diante da omissão no dever de prestar contas, da não comprovação da aplicação dos 
recursos repassados pela União, na forma prevista no inciso VII do art. 5° desta Lei, da 
ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos, ou, ainda, da prática 
de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao Erário, a autoridade 
administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente 
adotar providências com vistas à instauração da tomada de contas especial para apuração dos 
fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano. 
§ 1º Não atendido o disposto no caput deste artigo, o Tribunal determinará a instauração da 
tomada de contas especial, fixando prazo para cumprimento dessa decisão. 
§ 2º A tomada de contas especial prevista no caput deste artigo e em seu § 1º será, desde logo, 
encaminhada ao Tribunal de Contas da União para julgamento, se o dano causado ao Erário for 
de valor igual ou superior à quantia para esse efeito fixada pelo Tribunal em cada ano civil, na 
forma estabelecida no seu Regimento Interno. 
§ 3º Se o dano for de valor inferior à quantia referida no parágrafo anterior, a tomada de contas 
especial será anexada ao processo da respectiva tomada ou prestação de contas anual do 
administrador ou ordenador de despesa, para julgamento em conjunto. 
O TCU, conforme se depreende do art. 71, é órgão de auxílio do Poder Legislativo para o 
desempenho do controle externo técnico-financeiro. Contudo, não obstante seja um órgão de 
auxílio, o TCU tem competências delineadas pela própria CRFB nos incisos do art. 71. Tal fato 
confere ao TCU independência e autonomia para sua atuação. Em tópico adiante abordaremos 
melhor as atribuições do TCU. Por ora, é relevante transcrever o art. 71 da CF/88, que contém as 
competências da Corte de Contas federal: 
 
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do 
Tribunal de Contas da União, ao qual compete: 
 
Quanto ao processo de escolha dos ministros do TCU, atente-se para o fato de que, dos 9 
ministros, 6 são escolhidos pelo Congresso Nacional e 3, pelo Presidente da República: 
 
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 Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito 
Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que 
couber, as atribuições previstas no art. 96. 
§ 1º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre brasileiros que 
satisfaçam os seguintes requisitos: 
I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade; 
II - idoneidade moral e reputação ilibada; 
III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração 
pública; 
IV - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os 
conhecimentos mencionados no inciso anterior. 
§ 2º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos: 
I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois 
alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados 
em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antigüidade e merecimento; 
II - dois terços pelo Congresso Nacional. 
§ 3° Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas, 
impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça, 
aplicando-se-lhes, quanto à aposentadoria e pensão, as normas constantes do art. 40. 
§ 4º O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do 
titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional 
Federal. 
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A CRFB não impõe condição específica àqueles que serão escolhidos pelo Parlamento além dos 
requisitos do art. 73, § 1º (diagrama anterior). Porém, para os 3 indicados pelo Presidente, apenas 
um segue essa mesma lógica. Os outros dois devem ser, alternadamente,membros do Ministério 
Público que funciona junto ao TCU e auditores ministros-substitutos. Logo, duas das vagas 
destinadas a escolha por parte do Presidente tem um número restrito de indivíduos que podem ser 
selecionadas para serem ministros. 
Quanto às garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens, os Ministros do TCU 
são equiparados aos ministros do Superior Tribunal de Justiça. O auditor (ministro-substituto), se 
estiver substituindo um ministro, tem as mesmas garantias e impedimentos do ministro titular. Em 
suas atribuições normais, o auditor terá as mesmas garantias e impedimentos de Juiz de Tribunal 
Regional Federal (desembargador federal). 
Os artigos 70 a 75 da CRFB, por sua importância quanto ao tema controle, são bastante explorados 
pelas bancas de concursos. 
Assim, segue um resumo dos pontos mais importantes: 
 
Tópicos recorrentes em provas de concursos sobre Controle Interno e Externo: 
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Titularidade do controle externo no âmbito da União: Congresso Nacional, com o auxílio do 
Tribunal de Contas da União. 
A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das 
entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, 
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, 
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. 
Sujeitos sob jurisdição do controle externo: prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, 
pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores 
públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de 
natureza pecuniária. 
As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título 
executivo. 
O Tribunal de Contas da União é integrado por 9 Ministros. 
Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou 
ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade 
solidária. 
 
#ficadica 
Os Tribunais de Contas dos Estados são integrados por 7 Conselheiros, nos termos 
do art. 75 da CRFB. Pelo entendimento do STF (Súmula nº 653), dos 7 conselheiros, 
4 são escolhidos pela Assembleia Legislativa e 3 são escolhidos pelo Governador 
(sendo 1 dentre auditores e 1 dentre membros do Ministério Público de Contas). 
 
 
ADI 4.190: 
Os tribunais de contas ostentam posição eminente na estrutura constitucional 
brasileira, não se achando subordinados, por qualquer vínculo de ordem 
hierárquica, ao Poder Legislativo, de que não são órgãos delegatários nem 
organismos de mero assessoramento técnico. A competência institucional dos tribunais de 
contas não deriva, por isso mesmo, de delegação dos órgãos do Poder Legislativo, mas traduz 
emanação que resulta, primariamente, da própria Constituição da República. 
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A Lei Complementar 142/2011 do Estado do Rio de Janeiro, de origem parlamentar, ao 
alterar diversos dispositivos da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Rio 
de Janeiro, contrariou o disposto nos artigos 73, 75 e 96, II, d, da Constituição Federal, 
por dispor sobre forma de atuação, competências, garantias, deveres e organização 
do Tribunal de Contas estadual, matéria de iniciativa legislativa privativa daquela Corte. As 
Cortes de Contas do país, conforme reconhecido pela Constituição de 1988 e por esta 
Suprema Corte, gozam das prerrogativas da autonomia e do autogoverno, o que inclui, 
essencialmente, a iniciativa privativa para instaurar processo legislativo que pretenda 
alterar sua organização e funcionamento, como resulta da interpretação lógico-sistemática 
dos artigos 73, 75 e 96, II, d, da Constituição Federal. (...) O ultraje à prerrogativa de instaurar 
o processo legislativo privativo traduz vício jurídico de gravidade inquestionável, cuja ocorrência 
indubitavelmente reflete hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo 
irremissível, a própria integridade do ato legislativo eventualmente concretizado. (ADI 4.643, rel. 
min. Luiz Fux, j. 15-5-2019, P, DJE de 3-6-2019.) 
O art. 75, caput, da Constituição da República contempla comando expresso de 
espelhamento obrigatório, nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios, do 
modelo nela estabelecido de controle externo da higidez contábil, financeira e 
orçamentária dos atos administrativos, sendo materialmente inconstitucional a 
norma de regência da organização ou funcionamento de Tribunal de Contas estadual 
divorciada do modelo federal de controle externo das contas públicas. (ADI 5.323, rel. min. 
Rosa Weber, j. 11-4-2019, P, DJE de 6-5-2019.) 
Os conselheiros do tribunal de contas do Estado-membro dispõem dos mesmos 
predicamentos que protegem os magistrados, notadamente a prerrogativa jurídica da 
vitaliciedade (CF, art. 75 c/c art. 73, § 3º), que representa garantia constitucional 
destinada a impedir a perda do cargo, exceto por sentença judicial transitada em 
julgado. (...) A assembleia legislativa do Estado-membro não tem poder para decretar, ex 
propria auctoritate, a perda do cargo de conselheiro do tribunal de contas local, ainda que 
a pretexto de exercer, sobre referido agente público, uma (inexistente) jurisdição política. (ADI 
4.190 MC-REF, rel. min. Celso de Mello, j. 10-3-2010, P, DJE de 11-6-2010.) 
 
Diferentemente do que ocorre em relação ao Conselho Nacional de Justiça, o STF entende que o 
Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) é órgão de controle externo do Ministério 
Público. Apesar disso, referido conselho exerce apenas função administrativa, tal qual é o caso do 
CNJ em relação ao Poder Judiciário: 
O constituinte, ao erigir o CNMP como órgão de controle externo do Ministério 
Público, atribuiu-lhe, expressamente, competência revisional ampla, de sorte que não 
há vinculação à aplicação da penalidade ou à gradação da sanção imputada pelo órgão 
correcional local (CRFB/1988, art. 130-A, § 2 º, IV). (MS 34.712 AgR, rel. min. Luiz Fux, 
j. 6-10-2017, 1ª T, DJE de 25-10-2017). 
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O CNMP não ostenta competência para efetuar controle de constitucionalidade de lei, 
posto consabido tratar-se de órgão de natureza administrativa, cuja atribuição 
adstringe-se ao controle da legitimidade dos atos administrativos praticados por 
membros ou órgãos do Ministério Público federal e estadual (...). (MS 27.744, rel. 
min. Luiz Fux, j. 6-5-2014, 1ª T, DJE de 8-6-2015). 
 
#ficadica 
O Ministério Público, conforme o art. 129, inciso VII, da CRFB, exerce o controle 
externo da atividade policial. Não se trata de controle externo contábil, financeiro, 
orçamentário, operacional ou patrimonial, tarefas a cargo dos Tribunais de Contas, 
mas sim do controle das atividades finalísticas das corporações policiais. 
 
Para finalizar este tópico, destacamos que existe uma celeuma doutrinária em torno da classificação 
que do controle que a Administração Direta exerce sobre as entidades da Administração Indireta. 
Em nossa aula sobre Organização da Administração Pública, citamos os ensinamentos da Profª 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro em torno desse controle, por ela nomeado como tutela 
administrativa. Do ponto de vista do direito positivo, esse controle é denominado de supervisão 
ministerial pelo Decreto-Lei nº 200/67, notadamente em seu art. 26: 
Art. 26. No que se refere à Administração Indireta, a supervisão ministerial visará a assegurar, 
essencialmente: 
I - A realização dos objetivos fixados nos atos de constituição da entidade. 
II- A harmonia com a política e a programação do Governo no setor de atuação da entidade. 
III - A eficiência administrativa. 
IV - A autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade. 
Fala-se também em controle finalístico para esse controle da Administração Direta sobre a 
Indireta. 
Pois bem, o Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello diz que se trata de um controle interno exterior. 
O autor justifica dizendo que é interno porque é realizado dentro de um mesmo Poder, mas ao 
mesmo tempo diz que é exterior porque teremos um órgão administrativo fiscalizando outras 
pessoas jurídicas. 
Já a Profª Di Pietro e o Prof. José dos Santos Carvalho Filho preferem classificar como controle 
externo, com base na ideia de que a entidade controlada e o controlador não pertencem à mesma 
estrutura hierárquica. 
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De todo modo, independentemente da nomenclatura adotada pelos autores citados, fato é que há 
um controle de vinculação. Não se pode aludir à existência de controle por subordinação entre a 
Administração Direta e as entidades da Administração Indireta, já que não há hierarquia entre elas. 
O controle que se exerce é o da tutela administrativa, supervisão ministerial ou controle finalístico. 
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4. CONTROLE SOCIAL 
 
Em tópico anterior, reproduzimos lição de Jorge Ulysses Jacoby Fernandes no sentido de o controle 
ser um direito fundamental. Naquela ocasião, expusemos e mencionamos os incisos XXXIII, XXXIV 
e LXXIII do art. 5º da CF/88. Esses dispositivos conferem a todos o direito a informações de 
interesse particular ou público, o direito de petição e de obtenção de certidões e o direito de os 
cidadãos ajuizarem ações populares. 
Pois bem, esses incisos possuem em comum a valorização dos administrados perante a 
Administração Pública, fornecendo instrumentos para que os interessados possam exercer o 
controle das ações estatais. Além de ser uma expressão de que o povo é o titular do Poder estatal 
(art. 1º, parágrafo único, da CRFB), trata-se também de um princípio republicano e inerente ao 
Estado Democrático de Direito. 
Não há como conceber hodiernamente um regime democrático sem que haja participação popular 
nas opções adotadas pelo Poder Público, na formulação de políticas públicas e no exercício do 
controle das ações estatais. 
José dos Santos Carvalho Filho10, de maneira bastante didática, discorre sobre a importância do 
controle exercido pela sociedade: 
 
Cuida-se, sem dúvida, de poderoso instrumento democrático, permitindo a efetiva participação 
dos cidadãos em geral no processo de exercício do poder. É bem de ver, no entanto, que, 
conquanto semelhante modalidade de controle se venha revelando apenas incipiente, já se 
vislumbra a existência de mecanismos jurídicos que, gradativamente, vão inserindo a vontade 
social como fator de avaliação para a criação, o desempenho e as metas a serem alcançadas no 
âmbito de algumas políticas públicas. 
 
Como se nota a partir do excerto citado, tem havido um processo de amadurecimento social, em 
que os mecanismos de participação popular estão cada vez mais presentes em nossa realidade. 
Partindo da Constituição, há diversos outros dispositivos que evidenciam a presença de controle 
social em nosso ordenamento jurídico. De início, destacamos o art. 74, § 2º: 
 
Art. 74, § 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na 
forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União. 
 
 
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Veja que a capacidade de apresentar denúncias perante o Tribunal de Contas é bem abrangente, 
alcançando cidadãos e diversas instituições sociais. Trata-se de um poderoso instrumento de 
controle social, além de revestir os tribunais de contas de uma notável responsabilidade de bem 
participar da gestão da coisa pública e de estar de portas abertas à sociedade, apto a receber as 
denúncias e representações vindas dos diversos atores sociais. 
O art. 113 da Lei nº 8.666/93 pode ser compreendido como um complemento a essa disposição 
constitucional. Vejamos o artigo, com grifos nossos: 
 
Art. 113. O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos regidos por 
esta Lei será feito pelo Tribunal de Contas competente, na forma da legislação pertinente, 
ficando os órgãos interessados da Administração responsáveis pela demonstração da legalidade 
e regularidade da despesa e execução, nos termos da Constituição e sem prejuízo do sistema de 
controle interno nela previsto. 
§ 1º Qualquer licitante, contratado ou pessoa física ou jurídica poderá representar ao Tribunal 
de Contas ou aos órgãos integrantes do sistema de controle interno contra irregularidades na 
aplicação desta Lei, para os fins do disposto neste artigo. 
§ 2º Os Tribunais de Contas e os órgãos integrantes do sistema de controle interno poderão 
solicitar para exame, até o dia útil imediatamente anterior à data de recebimento das propostas, 
cópia de edital de licitação já publicado, obrigando-se os órgãos ou entidades da Administração 
interessada à adoção de medidas corretivas pertinentes que, em função desse exame, lhes forem 
determinadas. 
 
É bom lembrar que a atuação do Tribunal de Contas se dá no âmbito administrativo. Embora a 
instituição tenha o vocábulo “tribunal” no nome, não se trata de função jurisdicional. Ademais, como 
já abordado anteriormente, a Corte de Contas não é órgão do Poder Judiciário, mas sim órgão de 
auxílio do Poder Legislativo. A ação popular, já mencionada no art. 5º, inciso LXXIII, da CF/88 e 
que possui objeto semelhante àquilo que possa ser denunciado nos tribunais de contas, é 
processada no âmbito do Poder Judiciário. Maiores comentários sobre ela serão feitos no tópico 
sobre o Controle Externo exercido pelo Poder Judiciário. 
Outro dispositivo constitucional que merece destaque é o art. 37, § 3º. Vejamos: 
 
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e 
indireta, regulando especialmente: 
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a 
manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, 
da qualidade dos serviços; 
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, 
observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII; 
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III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego 
ou função na administração pública. 
 
Note que as expressões acima destacadas denotam um fortalecimento do controle social, já que 
se fala em participação do usuário da Administração Pública Direta e Indireta, reclamações acerca 
da prestação de serviços públicos, representação contra exercício negligente ou abusivo de agente 
público e, notadamente, sobre o acesso dos usuários a registros administrativos e informações 
sobre atos de governo. Essa última capacidade conferida aos integrantes da sociedade foi 
regulamentada pela Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/11). 
Essa última lei, destaca-se, menciona que o preceito geral é a publicidade, sendo o sigilo algo 
excepcional. Ademais, a lei visa a fomentar a transparência nas instituições públicas, impondo a 
necessidade de haver divulgação ativa de informações de interesse público. Com maior clareza e 
facilidade de acesso às informações, tem-se um nítido fortalecimento do controle social da 
AdministraçãoPública. Nesse sentido, vale a pena reproduzir o art. 3º da Lei de Acesso à 
informação, com grifos nossos: 
 
Art. 3º Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito fundamental de 
acesso à informação e devem ser executados em conformidade com os princípios básicos da 
administração pública e com as seguintes diretrizes: 
I - observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção; 
II - divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações; 
III - utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação; 
IV - fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública; 
V - desenvolvimento do controle social da administração pública. 
 
Há diversos outros mecanismos de controle social que poderiam ser citados a partir da legislação 
infraconstitucional. Apenas com o intuito de ilustrar, citamos a Lei nº 9.784/99, na qual há previsões 
para a realização de consultas e audiências públicas; a Lei Complementar nº 101/00 (Lei de 
Responsabilidade Fiscal), em que as audiências públicas das leis orçamentárias são como 
instrumentos de transparência e participação; e a Lei nº 10.257/01 (Estatuto das Cidades), que 
correlaciona a gestão democrática com a participação da comunidade na formulação dos planos de 
desenvolvimento urbano. 
 
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5. CONTROLE PREVENTIVO, CONCOMITANTE E SUCESSIVO 
No que se refere ao momento ou oportunidade em que é exercido, o controle pode ser preventivo 
(prévio ou a priori), concomitante ou posterior (sucessivo ou subsequente). 
Na legislação, esse critério de classificação pode ser textualmente retirado da Lei 4.320/64, cujo art. 
77 tem a seguinte redação: 
 
Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante 
e subsequente. 
 
Embora a lei citada faça menção apenas a atos de execução orçamentária, sabe-se que o controle 
prévio, concomitante ou subsequente é mais abrangente, não se restringindo apenas a questões 
orçamentárias. 
O controle preventivo (ou a priori) é o exercido antes de se consumar a conduta administrativa ou 
a formação do ato. Por exemplo, se determinada ação administrativa de engenharia depender de 
aprovação do órgão técnico superior para ser executada, haverá aí controle administrativo prévio. 
Trata-se de um exemplo bem didático trazido pelo Prof. José dos Santos Carvalho Filho11. 
No texto constitucional há também casos de controle prévio. Algumas das competências do Senado 
Federal ilustram essa modalidade de controle. Por exemplo, a sabatina que ele realiza para a 
escolha de magistrados (art. 52, III) e a necessidade de autorizar operações de crédito externas a 
serem realizadas pelos entes federados, prevista no art. 52, V, são exemplos de controle preventivo 
daquela Casa do Poder Legislativo. 
 
Já o controle concomitante é aquele que ocorre em paralelo à conduta administrativa. Por exemplo, 
quando os tribunais de contas acompanham a execução orçamentária dos entes federados, ou a 
realização de licitações; quando há acompanhamento de obras de engenharia; ou quando agentes 
fiscalizatórios do Estado fiscalizam a prestação dos serviços públicos por órgãos ou entidades 
públicas. Todos esses casos ilustram controles concomitantes, pois os agentes controladores 
acompanham a atuação administrativa no momento em que ela é desempenhada. 
 
O Tribunal de Contas pode realizar examinar e acompanhar concomitantemente editais 
de licitações JÁ PUBLICADOS, conforme o art. 113, § 2º da Lei 8.666/93: 
§ 2º Os Tribunais de Contas e os órgãos integrantes do sistema de controle interno poderão 
solicitar para exame, até o dia útil imediatamente anterior à data de recebimento das propostas, 
cópia de edital de licitação já publicado, obrigando-se os órgãos ou entidades da 
 
 
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Administração interessada à adoção de medidas corretivas pertinentes que, em função desse 
exame, lhes forem determinadas. 
Não cabe aos tribunais de contas, portanto realizar exame prévio de editais de licitação, ou seja, 
ANTES de sua publicação. 
O STF já declarou inconstitucionais atos normativos que continham essa exigência de exame 
prévio de Tribunal de Contas (vide RE 547.063/RJ). 
 
Por fim, o controle posterior (a posteriori, sucessivo ou subsequente) é o mais presente em nosso 
ordenamento jurídico e o mais comumente encontrado. Trata-se de procedimentos de revisão, 
corretivos ou de confirmação de atos já praticados. 
Como exemplo, podemos citar as ações judiciais repressivas, que podem anular atos 
administrativos praticados em contrariedade ao ordenamento jurídico. Outro exemplo ilustrativo 
está entre as competências do Tribunal de Contas da União, quando a ele compete, nos dizeres do 
inciso III do art. 71 da CRFB, realizar o registro de atos de admissão de pessoal no serviço público 
(excluídos os provimentos de cargos em comissão) e de aposentação de servidores públicos. 
Quando se fala em condutas como homologação, convalidação, ratificação e aprovação, também 
se está diante de controle posterior de ato já praticado. 
 
Nos termos do art. 75 da Constituição, as normas relativas à organização e fiscalização 
do TCU se aplicam aos demais tribunais de contas. O art. 71 da Constituição não 
insere na competência do TCU a aptidão para examinar, previamente, a validade 
de contratos administrativos celebrados pelo poder público. Atividade que se 
insere no acervo de competência da função executiva. É inconstitucional norma local que 
estabeleça a competência do tribunal de contas para realizar exame prévio de validade de 
contratos firmados com o poder público. (ADI 916, rel. min. Joaquim Barbosa, j. 2-2-2009, P, DJE 
de 6-3-2009.) 
 
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6. CONTROLE DE MÉRITO E DE LEGALIDADE 
Esse critério classificatório leva em conta o conteúdo do ato a ser controlado. 
O controle é dito de legalidade quando há o cotejamento do ato com as normas do ordenamento 
jurídico. Por normas, devemos entender que deve haver a comparação do ato com as normas-regra 
(ordenamento positivo, tais como as leis e atos infralegais) e com as normas-princípio (princípios 
expressos e implícitos no ordenamento jurídico). 
Quando o Poder Judiciário é provocado para apreciar o conteúdo de um ato administrativo, ao juiz 
cabe a realização desse trabalho, qual seja, o de comparar o ato com o ordenamento jurídico, a fim 
de verificar sua juridicidade. Caso haja contrariedade, deve o magistrado proceder à anulação 
desse ato. 
Contudo, não cabe ao magistrado se imiscuir no mérito do ato administrativo. Diz-se que o mérito 
é insidicável pelo Poder Judiciário. Ou seja, o órgão jurisdicional não deve substituir a vontade do 
administrador público a ponto de avaliar a oportunidade a conveniência da ação questionada. 
Na aula de Atos Administrativos, foi estudado que os elementos discricionários do ato administrativo 
são o motivo e o objeto. Os outros três elementos (competência, forma e finalidade) são vinculados, 
como regra geral. Pois bem, aqueles dois primeiros formam o mérito do ato administrativo. Como 
regra geral, não cabe ao Judiciário apreciar esses elementos, a não ser que haja contrariedade 
a princípios, tais como a eficiência e a moralidade. 
Além do Poder Judiciário, a própria Administração Pública pode e deve realizar controle de 
legalidade dos seus atos. É uma das maneiras de exercício da autotutela, já mencionada 
anteriormente e consagrada no art. 53 a Lei nº 9.784/99 e nas seguintes súmulas do STF: 
 
 
 
Súmula nº 473 - STF: 
A administração pode anular seuspróprios atos, quando eivados de vícios que os 
tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em 
todos os casos, a apreciação judicial. 
Súmula nº 346 - STF: 
A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos. 
 
Como se viu, a própria Administração Pública, de ofício ou por provocação, deve anular seus 
próprios atos, quando ilegais, e pode anular atos inconvenientes ou inoportunos. Logo, quanto ao 
alcance ou extensão, o controle de legalidade pode se dar por meio de controle interno. 
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Quando desempenhado pelo Poder Judiciário, ou pelo Tribunal de Contas (exemplo do art. 71, III, 
da CRFB), fala-se em controle de legalidade exercido por meio de controle externo. 
Quanto ao controle de mérito, tem-se que, como regra geral, apenas a própria administração pode 
desempenhá-lo. Ou seja, somente o mesmo Poder que gerou o ato poderia reapreciá-lo a fim de 
realizar seu controle. Isso se dá porque, como já abordado anteriormente, o mérito se situa nos 
elementos de motivo e objeto do ato administrativo a ser controlado. 
Quando discorremos acerca do controle interno, mencionamos o Controle Interno da Gestão e 
exemplificamos a sua ocorrência no caso de um chefe rever os atos praticados por seus 
subordinados. Nesse caso, pode-se falar em controle de mérito, já que se situa dentro do mesmo 
Poder. 
Com base no princípio fundamental da Separação dos Poderes, não cabe a um Poder adentrar no 
mérito das opções adotadas por outro Poder ou instituição estatal, salvo no caso de contrariedade 
a princípios estruturantes do nosso ordenamento jurídico (caso de atuação do Poder Judiciário 
quando provocado, por exemplo). 
Excepcionalmente, com base em previsões existentes diretamente no texto constitucional, tem-se 
que é possível o Poder Legislativo adentrar no mérito de atos exercidos pelo Poder Executivo. O 
exercício do controle político, que será visto mais à frente nesta aula, é um caso de controle de 
mérito exercido pelo Poder Legislativo. 
 
 
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7. RECURSOS COMO MEDIDA DE CONTROLE 
 
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro12, “recursos administrativos são todos os meios que podem 
utilizar os administrados para provocar o reexame do ato pela Administração Pública.” Algum 
interessado, inconformado com o ato praticado, requer à Administração, por meio do direito 
constitucional de petição (art. 5º, XXXIV, da CRFB), sua revisão pela própria via administrativa. 
A existência de um recurso administrativo, seja ele de qual espécie for, cria para a Administração a 
obrigação de apreciá-lo e decidi-lo. Primeiro porque, pelo princípio da oficialidade e do impulso 
oficial, o processo administrativo iniciado deve chegar a um fim; segundo, é de interesse da 
Administração verificar as razões trazidas pelo recorrente, a fim de cotejar o ato praticado com o 
ordenamento jurídico e fazer uso do princípio da autotutela, que pode culminar com a anulação ou 
revogação da ação estatal atacada. 
Os recursos administrativos têm previsão na Lei nº 9.784/99, notadamente entre os artigos 56 e 65. 
Lembrem-se que se trata da norma geral do processo administrativo, havendo muitas outras leis 
que abordam a disciplina de apresentação de recursos em searas específicas. 
Vejamos o art. 56 da Lei do Processo Administrativo: 
 
Art. 56. Das decisões administrativas cabe recurso, em face de razões de legalidade e de mérito. 
§ 1º O recurso será dirigido à autoridade que proferiu a decisão, a qual, se não a reconsiderar no 
prazo de cinco dias, o encaminhará à autoridade superior. 
§ 2º Salvo exigência legal, a interposição de recurso administrativo independe de caução. 
§ 3º Se o recorrente alegar que a decisão administrativa contraria enunciado da súmula 
vinculante, caberá à autoridade prolatora da decisão impugnada, se não a reconsiderar, 
explicitar, antes de encaminhar o recurso à autoridade superior, as razões da aplicabilidade ou 
inaplicabilidade da súmula, conforme o caso. 
 
Repare que, pelo § 1º, há um aspecto hierárquico envolvido na disciplina da apreciação dos 
recursos. A peça recursal deve ser dirigida ao agente público responsável pela decisão 
questionada, que terá a obrigação de rever sua própria conduta. Caso ele não reconsidere o ato 
praticado e decida por mantê-lo, o recurso é encaminhado à autoridade superior e competente para 
a apreciá-lo. 
Quanto ao aspecto hierárquico, os recursos podem ser considerados como próprios ou 
impróprios. Os recursos próprios são justamente aqueles em que há aspecto hierárquico 
 
 
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envolvido, ou seja, tramitam no âmbito da mesma pessoa jurídica ou entidade. São a regra geral, 
portanto. 
No entanto, há casos em que a legislação autoriza a apresentação de recursos a uma autoridade 
que não possui relacionamento hierárquico com a autoridade que exarou o ato recorrido. Isso 
ocorre, por exemplo, quando a lei permite a apresentação de um recurso a um ministério em face 
de ato praticado por uma agência reguladora (autarquia especial) vinculada àquele ministério. 
Trata-se de caso de recurso impróprio. Essa modalidade é excepcional e depende de expressa 
previsão legal. 
Nunca é demais rememorar que a decisão de recursos administrativos é uma conduta 
administrativa INDELEGÁVEL, conforme o art. 13 da Lei nº 9.784/99: 
 
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: 
 I - a edição de atos de caráter normativo; 
II - a decisão de recursos administrativos; 
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. 
 
Voltando ao art. 56, seu § 2º estabelece como norma geral a gratuidade do processo administrativo, 
especialmente quanto à apresentação de recursos. Essa temática já foi enfrentada pelas Cortes 
Superiores em algumas oportunidades, das quais podemos citar importantes entendimentos 
sumulados: 
 
SÚMULA Nº 373 - STJ: 
"É ilegítima a exigência de depósito prévio para admissibilidade de recurso 
administrativo.” 
SÚMULA VINCULANTE Nº 21 - STF: 
"É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento prévio de dinheiros ou bens 
para admissibilidade de recurso administrativo." 
 
Já o § 3º do art. 56 estabelece um procedimento especial para a Administração quando o recorrente 
alega que o ato recorrido contraria súmula vinculante. 
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Só para relembrar, as súmulas vinculantes têm previsão constitucional no art. 103-A da CRFB, são 
editadas pelo STF e devem ser obrigatoriamente seguidas pelos órgãos do Poder Executivo e do 
Poder Judiciário em âmbito nacional. Daí o nome vinculante, pois deve ser seguida por todos os 
agentes públicos desses poderes. 
Pois bem, o dispositivo da Lei nº 9.784/99 cria para a autoridade recorrida a obrigação de evidenciar 
o porquê de a súmula vinculante se aplicar ou não ao caso concreto. No § 1º do art. 56 não há essa 
previsão; ou seja, não há necessidade de se indicar o porquê de manter ou não a sua decisão, 
antes de encaminhar o recurso à autoridade superior. Vejamos, portanto, que o procedimento muda 
quando o questionamento envolver súmula vinculante, uma vez que essas exigem fundamentação 
por parte da autoridade recorrida. 
Vale lembrar que, caso o recorrente queira judicializar esse desrespeito a uma súmula vinculante, 
há alguns aspectos a serem observados. Primeiramente, esse questionamento judicial se faz por 
meio de uma ação denominada Reclamação, ajuizada diretamente