Controle e Fiscalização Orçamentária, Lei de Responsabilidade Fiscal - maio de 2020

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TÓPICOS FINAIS DA DISCIPLINA
Controle e Fiscalização da Execução Orçamentária
Razões de Controle e Fiscalização do Orçamento
A execução do orçamento público deve ser objeto de um controle, que se afigura indispensável por razões política e financeira. 
aspecto político - para que se verifique a aplicação do que foi aprovado pelo Congresso em matéria orçamentária, impedindo que o Executivo exceda os créditos que lhe foram concedidos ou não receba as receitas autorizadas pelo orçamento;
aspecto financeiro - para evitar os desperdícios e as dilapidações do patrimônio público. ECONOMICIDADE
OBS – o controle da execução do orçamento náo pode retardar ou paralisar as operações de execução orçamentária
Tipos de Controle
Constituição de 1988
A Constituição atual disciplina a fiscalização contábil, financeira e orçamentária, operacional e patrimonial na Seção IX do Capítulo 1, que versa sobre o Poder Legislativo (arts. 70 a 75):
“A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.”
De acordo com o que dispõe o art. 75 da Lei nº 4.320/64, o controle da execução orçamentária compreenderá:
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
II - a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos; e
III - o cumprimento do programa de trabalho, expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.
No texto constitucional vigente, estão separadas os dispositivos atinentes à elaboração do orçamento e a sua fiscalização. 
MODALIDADES DE FISCALIZAÇÃO 
Contábil Através dos registros contábeis, balanços, da análise dos resultados econômicos. 
Financeira Tem por objeto o controle da arrecadação das receitas e da realização de despesas. 
Orçamentária Se exerce sobre a execução do orçamento 
Operacional Visa o controle das operações de crédito e de despesas que não constam da previsão orçamentária. 
Patrimonial Controla a situação dos bens que constituem o patrimônio Público. 
OBJETOS DE FISCALIZAÇÃO 
LEGALIDADE visa fiscalizar se foram atendidos os requisitos necessários para a realização de despesa, observando rigorosamente as autorizações e as limitações da Lei orçamentária. 
LEGITIMIDADE Examina o mérito do ato praticado pelo agente público (Ex.: despesas excessivas com cerimônias oficiais). 
ECONOMICIDADE visa a despesa feita sob o enfoque custo-benefício. 
SUBVENÇÕES Auxílios governamentais concedidos às entidades públicas ou privadas sem finalidades lucrativas, com o fito de ajudá-las na consecução dos seus objetivos estatutários. 
RENÚNCIA isenções, reduções tributárias, moratória, remissão e anistia. 
CONTROLE 
A Fiscalização se faz por meio de CONTROLE interno e externo. 
CONTROLE INTERNO 
É o que exerce cada um dos poderes no intuito de autotutela da legalidade e da eficácia da gestão financeira. É simétrico ao externo. 
Avalia o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução de programas de Governo e dos orçamentos da União durante a própria execução orçamentária. 
Cria condições indispensáveis para a execução do controle externo. 
As atividades de controle encontram-se disseminadas em todo o corpo da Administração Federal, devendo ser exercidas em todos os níveis e através não só de um órgão específico mas também das chefias competentes e dos próprios órgãos de cada sistema, conforme determina o art. 13 do Decreto-Lei nº 200/67. A coordenação dessas atividades no Poder Executivo, entretanto, está legalmente atribuída à Secretaria Federal de Controle Interno do Ministério da Fazenda – SFC, órgão integrante do Sistema de Controle Interno do Poder.
O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal tem as seguintes finalidades:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e nas entidades da Administração Pública Federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. 
Constata-se, desde logo, que, além de serviço de suporte às atividades de controle externo, ao controle interno cabem as importantes tarefas de avaliação do cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual e da execução dos programas de governo e dos orçamentos da União, consoante o disposto no art. 74, da Constituição Federal, que prevê que a verificação da legalidade dos atos de execução será prévia, concomitante e
subsequente.
CONTROLE EXTERNO 
Compete ao congresso, com o auxílio do Tribunal de contas, o que significa dizer que o Tribunal de contas examina e emite parecer prévio e NÃO VINCULANTE sobre as contas da administração. 
Exercido pelo Congresso nacional, com auxílio do Tribunal de Contas – artigos 70 e 71 da CRFB
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. 
As entidades da administração direta estão sob permanente controle interno ou externo. 
Fazem parte da administração direta os serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios, bem como as atividades financeiras exercidas pelo Judiciário e pelo Legislativo. 
A Administração indireta compreende: as Autarquias, as empresas Públicas e as sociedades de economia mista, além das fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público. 
Subordinam-se ainda ao controle financeiro as entidades de direito privado que manipulem bens ou fundos de governo ou que recebam contribuições parafiscais ou transferências à conta do orçamento da União, bem como as empresas não controladas em que haja investimento da União. 
O controle Externo, em nosso ordenamento é feito a posteriori. Inicia-se depois de praticado o ato administrativo ou de encerrado o exercício financeiro. 
TRIBUNAL DE CONTAS 
O Tribunal de Contas é Órgão auxiliar do Legislativo (Congresso Nacional, Assembléias Legislativas e Câmaras Municipais) no controle Externo. 
Nos Municípios em que não há Tribunais de Contas, prestarão auxílio os Tribunais de contas dos Estados ou os conselhos. 
Atualmente, só os Municípios de São Paulo e Rio de Janeiro possuem Tribunais de Contas. 
Atribuições - Emissão de pareceres, informações, relatórios, registros, e decisões suscetíveis de aprovação ou REFORMA pelo Legislativo.
Art. 71 da CF - o Tribunal de Contas possui duas funções: 
a) de fiscalização, como as relativas à apreciação das contas do Presidente da República; 
b) de jurisdição, como julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público.
Cabe ao Congresso Nacional, como competência exclusiva sua, julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República (art. 49, IX). Tal competência lhe é atribuída, e não ao Tribunal de Contas, porque, ao lado da função judicante, sobressai também o aspecto político de maior relevância. Ademais, a Constituição não comete ao Congresso Nacional o julgamento das contasdos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, porque se o fizesse estaria condenado à inocuidade tal poder, face as inúmeras e explicáveis dificuldades que existiriam para que o Congresso pudesse exercer tal atribuição.
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; c/c art. 49, IX
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
§ 1º - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.
§ 2º - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.
§ 3º - As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo.
§ 4º - O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.
ORGANIZAÇÃO 
Composição do Tribunal de Contas
O Tribunal de Contas da União deve ser integrado por nove Ministros, que devem preencher os requisitos do § 1º do art. 73 da CF, a saber: 
a) mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade; 
b) idoneidade moral e reputação ilibada; 
c) notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública; 
d) mais de dez anos de exercício de função ou de atividade profissional que exija os conhecimentos anteriormente mencionados.
A escolha dos Ministros do Tribunal de Contas da União deve ser feita da seguinte forma: 
a) um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento; 
b) dois terços pelo Congresso Nacional (§ 2º do art. 73 da CF).
Qualquer cidadão, sindicato ou associação é parte legítima para, na forma da Lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o TCU. 
Pode assim a comunidade invocar a proteção do Tribunal de Contas para o combate à corrupção, controle de incentivos fiscais, para promover fiscalização de entidades privadas que possam vir a causar prejuízos ao Tesouro nacional, ou para fixar valor de dano ambiental. 
Aspectos da Fiscalização
A fiscalização, a teor do disposto no art. 70 da CF, deve abranger os aspectos da legalidade, legitimidade e economicidade, bem como aplicação das subvenções e renúncia de receitas. Legalidade significa ter o ato assento em lei. Economicidade quer dizer controle de eficiência na gestão financeira. Legitimidade significa o controle do resultado da execução orçamentária, para apurar se o dinheiro público foi ou não bem aplicado em face da coletividade. Subvenções são transferências destinadas a cobrir despesas de custeio de órgãos públicos ou privados (art. 12, § 3º, da Lei nº 4.320/64).
Sistemas de Controle Posterior e Concomitante
Verifica-se do exame das atribuições do Tribunal de Contas (art. 71 da CF) que a nossa Constituição adota os sistemas de controle posterior e concomitante (art. 72), realizando-se a fiscalização sem prejuízo ou retardamento dos serviços que incumbem à administração. Assim, os incisos IX e X do art. 71 permitem ao Tribunal de Contas assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade, bem como sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal. No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis. Se o Congresso Nacional ou Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas antes referidas, o Tribunal decidirá a respeito (§§ 1º e 2º do art. 71 da CF).
Conselhos de Contas dos Municípios
Finalmente, o art. 75 da CF estatui que as normas estabelecidas na referida Seção IX aplicam-se, no que couber, à organização, com​posição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios. A exata compreensão do art. 75 da CF somente é possível através da sua interpretação em conjunto com a norma constante do § 4º do art. 31. 
Dessa exegese resulta o seguinte: 
a) o art. 31, § 4º veda “a criação de tribunais, conselhos ou órgãos de Contas Municipais”; 
b) a referência feita pelos § 1º do art. 31 e art. 75 a Conselhos, Tribunais de Contas dos Municípios e órgãos de Contas Municipais significa tão-somente que a Constituição respeitou a mantença dos órgãos que já existiam ao tempo da sua promulgação.
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL – LEI COMPLEMENTAR 101/00
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
· Lei Complementar – regula o art. 163 da CF.
· Normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal
· Abrange União, Estados e Municípios, seus Poderes e suas entidades da Administração indireta, excluídas as empresas que não dependem do Tesouro do ente ao qual se vinculam.
PRINCÍPIOS / OBJETIVOS
· Ação planejada e transparente
· Prevenção de riscos e correção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas
· Cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas
· Obediência a limites e condições (renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipaçãode receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar).
· Combater o déficit limitando as despesas de pessoal, dificultando a geração de novas despesas, impondo ajustes de compensação para a renúncia de receitas e exigindo mais condições para repasses entre governos e destes para instituições privadas. 
· Reduzir o nível da dívida pública induzindo a obtenção de superávits primários, restringindo o processo de endividamento, nele incluído o dos Restos a Pagar, requerendo limites máximos, de observância contínua, para a dívida consolidada.
EFEITOS NO PLANEJAMENTO E NO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO
LRF - disciplina conteúdos da LDO e da LOA, ambas de iniciativa privativa do Executivo.
Na LDO serão anunciadas as metas fiscais, ou seja, o montante a ser arrecadado e como e onde isto será despendido, seja em pessoal e outras despesas de custeio, subvenções, investimentos ou utilizando-se do superávit primário, no pagamento do principal e juros da dívida.
Tribunal de Contas - examinará os Relatórios de Execução Orçamentária e de Gestão Fiscal, para verificar se a LDO está sendo cumprida.
ADENDO - Como trabalhar com a Lei de Responsabilidade Fiscal, em situações concretas:
- identificar o instituto do direito financeiro envolvido: despesas com pessoal, restos a pagar, operações de crédito público, administração tributária etc.;
- identificar, na LRF, os dispositivos que cuidam do instituto;
- fazer o cotejo (a comparação) entre o problema em si (quanto a datas, limites, valores etc.) e os dispositivos da LRF aplicáveis;
- verificar se há algum desvio, e apontar o caminho para sua solução, caso existente;
- em concursos, verificar o que está sendo perguntado e responder de acordo.
EXEMPLO: Determinado município recebe a fiscalização do controle externo, que descobre que o caixa do município está sem nenhum recurso. É verificado que não há fiscalização nem cobrança do IPTU. ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA
Sabendo que em breve terá que se explicar, o Prefeito vai à União Federal solicitar a celebração de um Convênio através do qual receberia recursos por transferências voluntárias (artigo 25 da LRF), que utilizaria para “cobrir o rombo”. TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS ENTRE ENTES DA FEDERAÇÃO
Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.
        Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos.
A – Diante das disposições da LRF, o Prefeito cometeu alguma irregularidade específica no que tange ao IPTU? Sim, pois de acordo como caput do artigo 11 da LRF é requisito essencial da responsabilidade na gestão a efetiva arrecadação de tributos da competência do ente. 
B – Convênios e outros instrumentos são muito comuns e legítimos, mas, no presente caso, poderá a União Federal firmar o Convênio desejado para que o Município então receba a transferência que necessita? Não no presente caso, pois o Município não vem arrecadando o IPTU, como mencionado. Assim, incorreu na vedação contida no § único do artigo 11 da LRF.