Sebrae Nova Gestao Publica

Prévia do material em texto

Governo do Estado de São Paulo 
Secretaria de Economia e Planejamento 
 
 
Serviços de Consultoria e Assistência Técnica para a Estruturação de uma Carteira de 
Projetos Estratégicos do Governo do Estado de São Paulo e para Implantação de um 
Modelo de Gerenciamento Intensivo 
 
 
A NOVA GESTÃO PÚBLICA 
FUNDAMENTOS E PERSPECTIVAS 
 
 
 
SÃO PAULO 
Novembro/ 2005 
 
 
 
1
APRESENTAÇÃO.................................................................................................................... 2 
INTRODUÇÃO ......................................................................................................................... 3 
1. EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................. .................................... 5 
1.1. O Modelo Patrimonialista .......................................................................................... 5 
1.2. O Modelo Burocrático de Gestão e seu Esgotamento .............................................. 6 
2. FUNDAMENTOS DA NOVA GESTÃO PÚBLICA................................................. 10 
2.1. Novas Demandas da Sociedade ............................................................................... 10 
2.2. Os Princípios da Nova Gestão Pública .................................................................... 14 
2.2.1. Definição Clara e Inequívoca do Público-Alvo ............................................. 14 
2.2.2. Foco em Resultados ......................................................................................... 15 
2.2.3. Flexibilidade Administrativa ........................................................................... 16 
2.2.4. Controle Social ................................................................................................. 17 
2.2.5. Valorização do Servidor .................................................................................. 18 
2.2.6. Trabalho em Rede ............................................................................................ 20 
3. EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS ...................................................................... 22 
3.1. Reino Unido .............................................................................................................. 23 
3.2. Austrália .................................................................................................................... 26 
3.3. Estados Unidos ......................................................................................................... 30 
3.4. França ........................................................................................................................ 32 
4. A NOVA GESTÃO PÚBLICA NO BRASIL ............................................................. 38 
4.1. A Aplicação no Governo Federal ............................................................................ 38 
4.2. O Governo do Estado de São Paulo ........................................................................ 43 
4.2.1. Modernização administrativa e Ajuste Fiscal ..................................................... 43 
4.2.2. Gerenciamento Intensivo ..................................................................................... 44 
4.2.3. Trabalho em Rede ................................................................................................ 46 
5. DESAFIOS E PERSPECTIVAS PARA A NOVA GESTÃO PÚBLICA .............. 49 
5.1. Planejamento de Longo Prazo ................................................................................. 49 
5.2. Rede de Financiamento ............................................................................................ 51 
5.3. Gestão Empreendedora ............................................................................................ 52 
5.4. Desenvolvimento Gerencial ..................................................................................... 53 
5.5. Integração de Planejamento, Orçamento e Gestão ................................................. 54 
CONSIDERAÇÕES FINAIS................................................................................................. 56 
6. LEITURAS COMPLEMENTARES ........................................................................... 57 
 
 
2
APRESENTAÇÃO 
 
Este trabalho é oriundo dos serviços de Consultoria e Assistência Técnica prestados à 
Secretaria de Economia e Planejamento para a Estruturação de uma Carteira de Projetos 
Estratégicos do Governo do Estado de São Paulo e para Implantação de um Modelo de 
Gerenciamento Intensivo, conforme contrato nº 007/2005 – CPA (processo nº 0219/2005 
SEP) firmado entre as partes. 
Este documento apresenta o documento A Nova Gestão Pública, Fundamentos e 
Perspectivas, atendendo a uma demanda da Secretaria de Economia e Planejamento sobre 
referências conceituais sobre o tema em questão. O objetivo é apresentar os antecedentes, 
motivações e conceitos do movimento de modernização da gestão pública, discutir sua 
evolução e trazer exemplos sobre as principais experiências de gestão pública, no Brasil e 
no mundo. 
 
São Paulo, Novembro de 2005. 
 
 
3
INTRODUÇÃO 
Um movimento de modernização da gestão pública está em curso no mundo. Assiste-se, 
nessa área, a uma revolução silenciosa, que vem se expandindo com mais vigor nos últimos 
10 anos, por todos os continentes. 
A amplitude e o objetivo das reformas variam de um país para outro. De um modo geral, 
visam transformar modelos burocráticos, centrados em regras e processos, em sistemas que 
conferem importância crescente à satisfação do cidadão-usuário e orientam-se para o 
compromisso com resultados na sociedade. 
A amplitude do processo de integração internacional tem alimentado essas tendências, 
colocando para a maioria dos países o desafio de promover ou reforçar a competitividade 
de suas economias com vistas a uma inserção favorável nos mercados internacionais. 
O Brasil não está à margem desse movimento. Ao contrário, no ambiente interno, a 
consolidação da democracia fortaleceu os mecanismos de canalização das demandas 
sociais, aumentando a pressão sobre o setor público para ampliação, universalização ou 
melhoria da qualidade dos serviços públicos essenciais. O estágio de nosso 
desenvolvimento exige pesados investimentos para resgatar o déficit social e aperfeiçoar a 
infra-estrutura econômica. 
Nesse contexto, as questões que se colocam como desafios para a gestão pública no País 
estão relacionadas diretamente a implementabilidade das políticas e programas de governo, 
num ambiente marcado por limitações crescentes ao modelo de financiamento do 
desenvolvimento a partir de recursos fiscais. A harmonia entre a condução das políticas de 
regulação macroeconômica e o atendimento das demandas da sociedade tem se 
transformado em um dos principais desafios dos Governos. As possibilidades reais de 
mobilização de recursos nos remetem a formas inovadoras de parcerias, com a participação 
crescente do capital e da gestão privada, nacional ou estrangeira, na ampliação da oferta de 
bens e serviços públicos. 
O objetivo deste trabalho é apresentar, contextualizar e discutir o que vem sendo chamado 
de Nova Gestão Pública. 
 
 
4
O primeiro capítulo do documento analisa criticamente a evolução cronológica da 
administração pública a partir da análise das necessidades e demandas dos governos e dos 
cidadãos em cada momento. 
O segundo capítulo apresenta a metodologia da Nova Gestão Pública, através da discussão 
dos seus fundamentos, conceitos e paradigmas. 
No terceiro capítulo são analisados alguns casos internacionais em que o modelo da Nova 
Gestão Pública foi adotado, bem como implicações e benefícios que esta estrutura trouxe 
para o governo desses países. 
No quarto capítulo é apresentado o caso brasileiro, ou seja, as formas como os conceitos da 
Nova Gestão Pública foram e estão sendo aplicados em nosso País. 
O quinto capítulo trata dos atuais desafios da Nova GestãoPública e suas perspectivas. 
Por fim, o último capítulo traz as considerações finais a respeito do tema em questão. 
 
 
5
1. EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Em um contexto bem semelhante ao de qualquer outro tipo de organização, o Governo tem 
uma estrutura que muda ao longo do tempo conforme seja necessário para adequar-se à 
nova realidade na qual está inserido. 
No caso específico da administração pública, na maioria das vezes, são mudanças nas 
sociedades que acabam por gerar um movimento de insatisfação para com o Governo, 
impulsionando a reforma do Estado. 
A proposta deste capítulo é apresentar e discutir a forma como as sociedades evoluíram 
na sua visão sobre Estado e sobre serviços públicos, bem como a forma como a 
administração pública se modificou para acompanhar essa evolução, atendendo as novas 
demandas da sociedade. Esse processo culminará nas propostas atuais para a reforma da 
administração pública e na forma como o Estado está sendo concebido atualmente pelos 
cidadãos. 
1.1. O Modelo Patrimonialista 
Desde que as sociedades passaram a se estruturar em Estados, passou a existir a 
necessidade de algum tipo de organização sobre os Governos para que os interesses comuns 
pudessem ser defendidos de forma ordeira, sem que interesses pessoais se sobressaíssem 
aos interesses públicos e atentando para a necessidade de não haver abusos por parte 
daqueles que detinham o poder sobre os recursos públicos. 
Dessa maneira, a administração pública foi evoluindo em conformidade à sociedade, de 
modo a tentar suprir as demandas da população pelos serviços públicos. Portanto, existem 
várias formas diferentes de organização da administração pública que estão em constante 
mutação na tentativa de adequar-se melhor às novas necessidades dos cidadãos. 
Nas sociedades pré-capitalistas e pré-democráticas, a característica que definia a atuação do 
governo era a privatização do Estado, ou a interpermeabilidade dos patrimônios público e 
privado. “Patrimonialismo” significa a incapacidade ou a relutância de o príncipe 
 
 
6
distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. A administração do Estado pré-
capitalista era uma administração patrimonialista. 
Neste tipo de governo, era difícil haver uma separação clara entre bens públicos e privados 
pela própria estrutura do Estado. A administração pública não era profissionalizada, ou 
seja, o governante era o maior beneficiário da riqueza do Governo e, ao mesmo tempo, era 
o gestor dessa riqueza. 
Dessa forma, eram constantes os conflitos entre interesses públicos e privados, visto que o 
Governo não cumpria com suas obrigações enquanto provedor de serviços públicos. Na 
realidade, a administração pública era vista como uma forma de alguns privilegiados se 
apropriarem dos tributos sem qualquer tipo de retorno para a sociedade. A grande maioria 
da população não se sentia representada pelos seus governantes, no entanto pouco podia 
fazer para modificar essa estrutura que se mostrava inadequada. 
Com o surgimento do capitalismo e da democracia, tornou-se necessária uma distinção 
clara entre bens públicos e bens privados visto que os cidadãos passaram e ter voz ativa e 
não mais permitiriam que os recursos públicos fossem apropriados por governos 
patrimonialistas. Esses fatores tornaram a administração pública patrimonialista inadequada 
para as novas necessidades da sociedade, culminando no aparecimento do Modelo 
Burocrático. 
1.2. O Modelo Burocrático de Gestão e seu Esgotamento 
O modelo de administração burocrática se originou na Europa no século XIX, a partir de 
uma maior difusão da democracia, como alternativa às teorias conhecidas. Tratava de 
proteger o patrimônio público contra a privatização do Estado através de uma maior 
profissionalização da administração pública. Dessa evolução surgem dois conceitos 
importantes: 
• Democracia é o instrumento político que protege os direitos civis contra a 
tirania, que assegura os direitos sociais contra a exploração e que afirma os 
direitos públicos. 
 
 
7
• Burocracia é a instituição administrativa que usa, como instrumento para 
combater o nepotismo e a corrupção, dois traços inerentes à administração 
patrimonialista - os princípios de um serviço público profissional, e de um 
sistema administrativo impessoal, formal e racional. 
Foi um grande progresso o aparecimento de uma administração pública burocrática em 
substituição às formas patrimonialistas de administrar o Estado, visto que ainda era preciso 
afirmar o poder do Estado em oposição a poderes feudais ou regionais que mantivessem 
práticas de apropriação do bem público. As burocracias capitalistas modernas são uma 
evolução da burocracia patrimonialista, que se autodiferenciaram ao fazer uma distinção 
clara entre patrimônio público e patrimônio privado. 
Na época em que a burocracia estatal foi implantada, a estrutura de poder acentuava a 
concentração e a centralização das decisões, com uma unidade de comando e controles 
tão rígidos que beiravam o autoritarismo, na qual os administradores deviam cumprir 
somente o estabelecido em lei, sem nenhuma discricionariedade. 
Hoje não se concebe mais que as decisões sejam centralizadas em um único órgão, sem a 
participação da sociedade, sem o fortalecimento e autonomia dos órgãos técnicos que 
realizam as atividades estatais, pois profundas transformações vêm ocorrendo no mundo 
das relações e o Estado não pode se furtar de acompanhar essas mudanças, adaptando e 
reorganizando seus serviços visando resultados mais satisfatórios. 
O modelo burocrático surgiu na tentativa de combater práticas de corrupção e nepotismo. 
No entanto, novas formas de apropriação privada de uma fatia do patrimônio público 
continuaram a existir: 
• empresários continuavam a obter subsídios desnecessários e isenção de 
impostos; 
• a classe média assegurava para si benefícios especiais, muito maiores do 
que está disposta a reconhecer; 
• os funcionários públicos eram muitas vezes ineficientes no trabalho, ou 
simplesmente não trabalhavam, mas se mantinham protegidos por leis ou 
costumes que lhes garantem a estabilidade no emprego. 
 
 
8
Ou seja, a burocracia era beneficiária de privilégios e convivia com excesso de quadros. A 
isso, soma-se a total ineficiência do Estado em tratar das questões sociais, em ter agilidade 
nas suas ações, fornecer serviços públicos de qualidade, etc. 
Além disso, houve uma ampliação do papel social e econômico do Estado que tornou a 
estratégia básica adotada pela administração pública burocrática – o controle hierárquico e 
formalista sobre os procedimentos – inadequada devido à sua lentidão. 
Pode-se afirmar que a crise que vive a administração pública é a crise que o Estado vem 
enfrentando com relação à redefinição de seu papel frente às novas demandas sociais e 
frente à arquitetura dos novos direitos. 
Dessa forma, é possível perceber que o modelo burocrático já cumpriu o seu papel e que se 
torna obsoleto ante o ritmo acelerado de transformações que ocorrem no mundo todo, 
exigindo que o Estado acompanhe as mudanças e reoriente suas atividades para resgatar a 
esfera pública como instrumento do exercício da cidadania. 
Afirma-se que as transformações atuais apontam para o esgotamento do modelo 
burocrático, que precisa ser superado e substituído por outro modelo de gestão que 
reconstrua o setor público, desmantelado institucionalmente e fragilizado em relação à 
sociedade. 
Essa substituição, com o redesenho do aparato estatal, é a melhor resposta ao 
esgotamento do modelo de administração burocrática até então adotada, abrindo espaço 
para uma nova administração pública que desenvolva estratégias administrativas baseadas 
na ampla delegação de autoridade e na cobrança a posteriori dos resultados. 
Não deve-se, porém, esquecer que o Estado não pode se afastar das atividades que lhe são 
imputadas como exclusivas e essenciais. Porisso, afirma-se que a administração pública 
deve cada vez mais basear-se em uma concepção de Estado. O Estado deve se reorganizar 
para atender às demandas sociais, pois as sociedades exigem mudanças organizacionais 
que materializem a democracia e a cidadania e isso somente será possível se houver o 
desenvolvimento de políticas públicas voltadas para os interesses e necessidades locais e 
regionais. 
 
 
9
A emergência dessa nova perspectiva de uma administração voltada para o atendimento do 
cidadão deve trazer como resultado um Estado mais eficiente, que necessariamente busca 
parcerias na sociedade civil para dar conta das demandas que estão surgindo. Ou seja, um 
modelo de administração pública que implemente programas voltados para a melhoria da 
qualidade dos serviços públicos. 
Foi nesse contexto de surgimento de uma nova classe que se apropriara dos benefícios de 
estar ligada ao bem público, falta de agilidade do Estado para lidar com a burocracia e 
crescentes demandas da sociedade por um Estado mais presente que o antigo modelo 
perdeu espaço, dando início a uma nova forma de organização da administração 
pública. 
 
 
10
2. FUNDAMENTOS DA NOVA GESTÃO PÚBLICA 
A Nova Gestão Pública possui uma característica bem distinta dos modelos que 
anteriormente eram aplicados na administração do Estado. A necessidade de rediscutir o 
papel e as formas de funcionamento do Estado, com vistas ao atendimento dos 
requerimentos atuais, vem motivando o debate acerca das reformas no cenário 
internacional. Os desafios de implementar programas voltados para o aumento da eficiência 
e melhoria da qualidade dos serviços parecem ser a tendência dominante, ganhando a 
denominação genérica de gerencialismo na administração pública. 
Assim, surge o movimento do New Public Management, que incorpora a idéia da 
efetividade e da busca da melhoria da qualidade dos serviços, na perspectiva dos 
clientes/usuários destes serviços. O modelo evolui para uma visão baseada na noção de 
eqüidade, resgate do conceito de esfera pública, ampliação do dever social de 
prestação de contas e o foco em resultados finalísticos. 
A inaptidão dos governos para resolver os problemas surgidos e para financiar os déficits 
públicos que aumentavam a cada ano fez com que os contribuintes não enxergassem uma 
relação direta entre o acréscimo de recursos governamentais e a melhoria dos serviços 
públicos. Desta forma, novas demandas foram surgindo em um processo de 
amadurecimento da sociedade. 
2.1. Novas Demandas da Sociedade 
A transição dos modelos de administração pública não pode ser vista como uma mera 
reordenação normativa e organizacional. Deve ser como uma mudança de pensamento e 
atitude orientada das forças do Estado, em vista da melhoria da gestão pública, através do 
foco em resultados. 
Essa mudança de atitudes buscava formas de libertar-se da burocracia que prendia o Estado 
e não lhe permitia uma administração dinâmica e voltada para os interesses da sociedade. 
Ou seja, o Estado estava se afastando dos seus objetivos ao não conseguir executar as 
tarefas que lhe cabiam por estar sempre preso a uma “amarra burocrática”. 
 
 
11
Do lado da sociedade, o sentimento é bem parecido e denota a insatisfação da mesma para 
com os serviços públicos. A falta de velocidade na realização de projetos dentro da esfera 
pública deixa os cidadãos insatisfeitos enquanto clientes do governo. Dessa forma, tanto a 
população quanto o Estado viram a necessidade de um novo enfoque dentro da esfera 
pública que compreendesse maiores esforços em busca de resultados efetivos que, de fato, 
estivessem ligados aos anseios dos cidadãos e das necessidades do governo. 
Algumas modificações na sociedade deram início a esse tipo de necessidade dentro da 
sociedade e do Estado, a saber: 
a) Fortalecimento da democracia 
Este valor passou a integrar a agenda política a partir da afirmação da cidadania, do 
desenvolvimento da sociedade civil e da defesa intransigente dos direitos humanos, ainda 
que num contexto desigual, caracterizado por práticas nem sempre coerentes com esses 
princípios. 
No Brasil e em países latino-americanos mais avançados, as consolidações democráticas 
surgem após sua ocorrência nos países desenvolvidos. Ressalta-se que são de consolidações 
democráticas, não transições democráticas, porque muitas vezes as transições democráticas 
são artificiais, garantidas formalmente por elites autoritárias locais, ou impostas por países 
estrangeiros, enquanto que as consolidações ou se consubstanciam no tecido econômico e 
social, ou simplesmente não ocorrem. 
O fato é que, no caso brasileiro, esse fator é ainda mais relevante, visto que o País passou 
por um processo recente de democratização das instituições públicas. Após vivenciar anos 
de ditadura, a população viu-se, finalmente, fazendo parte das decisões políticas e, portanto, 
sentindo-se cada vez mais no direito de colaborar e cobrar de seus governantes políticas 
públicas mais transparentes e que, de fato, sejam solucionadoras das suas necessidades. 
b) Globalização 
A crescente integração da sociedade mundial e o funcionamento de atividades vitais em 
tempo real têm alterado de forma substancial as relações sociais e econômicas no mundo. A 
globalização, entre outras coisas, aboliu fronteiras econômicas, internacionalizou o capital, 
 
 
12
unificou mercados, hábitos e comportamentos, permitiu a redistribuição geográfica dos 
processos produtivos, além de aumentar a competição entre países. 
A globalização está tornando os Estados-Nação mais interdependentes e reforçando os 
mercados de bens e serviços, de capitais e de tecnologias. A cada dia os mercados 
absorvem novos setores da economia e aprofundam seu controle sobre setores antigos. No 
entanto, isso não significa que o campo político esteja diminuindo ou que as decisões 
políticas estejam perdendo relevância. Ao contrário, à medida que a sociedade e os 
mercados se tornam cada vez mais complexos, e a sociedade civil mais exigente e capaz de 
exercer o controle social, aumentam o caráter estratégico das decisões políticas e a 
necessidade de que sejam tomadas por políticos e altos servidores governamentais dotados 
de mais autonomia. 
Antes da integração mundial dos mercados e dos sistemas produtivos, os Estados podiam 
ter como um de seus objetivos fundamentais proteger as respectivas economias da 
competição internacional. Depois da globalização, as possibilidades do Estado de continuar 
a exercer esse papel diminuíram muito. Seu novo papel é o de facilitar para que a economia 
nacional se torne internacionalmente competitiva. A regulação e a intervenção continuam 
necessárias, na educação, na saúde, na cultura, no desenvolvimento tecnológico, nos 
investimentos em infra-estrutura. Uma intervenção que não apenas compense os 
desequilíbrios distributivos provocados pelo mercado globalizado, mas, principalmente, 
que capacite os agentes econômicos a competir a nível mundial. 
c) Revolução tecnológica 
As áreas de comunicação e informação, principalmente, evoluíram de forma surpreendente, 
o que permitiu a reestruturação do sistema capitalista, reorganizou as empresas e os 
processos de trabalho, produziu importantes inovações nas mais diversas áreas da 
existência humana e simplificou a comunicação mundial. 
As novas tecnologias disponíveis possibilitaram a substituição de antigos sistemas 
burocráticos. Com o uso de computadores conectados à Internet ou a redes internas 
(intranet), a necessidade do transporte físico das informações ou acesso a banco de dados 
físicos foi gradualmente eliminada ou reduzida. 
 
 
13
A possibilidade de dar agilidade ao processo com o uso destas ferramentas, evoluiu de um 
diferencial competitivo para um pré-requisito nas empresas de mercado e, como 
conseqüência, também nas organizações públicas. 
d) Crise contemporânea 
A busca de uma nova identidade coloca questõesrelativas às necessidades de incorporação 
de novos papéis e de abandono de outros. Funções de execução e de intervenção direta na 
economia, via produção, perdem espaço, enquanto articulação, promoção, regulação e 
manutenção da estabilidade econômica, política, social e institucional surgem como novos 
requerimentos demandados. 
As atividades exclusivas de Estado são aquelas em que o “poder de Estado”, ou seja, o 
poder de legislar e tributar, são exercidos. Incluem a polícia, as forças armadas, os órgãos 
de fiscalização e de regulamentação e os órgãos responsáveis pelas transferências de 
recursos, como o Sistema Unificado de Saúde, o sistema de auxílio-desemprego, dentre 
outros. 
Os serviços não-exclusivos ou competitivos do Estado são aqueles que, embora não 
envolvendo poder de Estado, o Estado realiza ou subsidia porque os considera de alta 
relevância para os direitos humanos, ou porque envolvem economias externas, não podendo 
ser adequadamente recompensados no mercado através da cobrança dos serviços. 
 
O impacto que as mudanças estão provocando no aparato estatal exigem um novo 
paradigma da gestão pública, com vistas a atender às demandas da sociedade civil com 
mais eficiência, rapidez e baixo custo. 
Com menos recursos, mais déficits e menos poder, o Estado precisava encontrar uma saída 
para enfrentar a situação, e tornar o aparato governamental mais ágil e mais flexível, tanto 
na sua dinâmica interna como em sua capacidade de adaptação às mudanças externas. 
Propunha-se, assim, a construção de um novo modelo. 
 
 
14
2.2. Os Princípios da Nova Gestão Pública 
O movimento denominado New Public Management (NPM), vem sendo traduzido como 
Nova Gestão Pública (NGP) ou Nova Gerência Pública, Administração Pública Gerencial 
ou, ainda, Nova Administração Pública. 
Importante ressaltar que o conceito de Nova Gestão Pública surgiu em uma tentativa de 
reforçar o conceito de cidadania; reforçar valores da coisa pública nos servidores (eficácia, 
eficiência e ética); reconhecer novos direitos como garantia dos cidadãos; ter como 
horizonte a satisfação do cidadão (simplificação, redução de tempos, melhoria da qualidade 
do atendimento); focar na universalidade e igualdade; incrementar a qualidade e a 
quantidade de serviços; fazer uma clara delimitação da externalização dos serviços 
(admitindo, por exemplo, as privatizações, mas a partir de uma prévia discussão sobre o 
que é e o que não é papel do Estado, e não como iniciativas do tipo Estado mínimo). 
Num esforço de síntese, os princípios que norteiam a Nova Gestão Pública podem ser 
agrupados da seguinte forma: 
2.2.1. Definição Clara e Inequívoca do Público-Alvo 
O início de toda a gestão orientada para resultados é a definição clara de quem é o público-
alvo do projeto / organização. Ou seja, tornar explícito qual o grupo de pessoas ou 
instituições são beneficiários diretos dos resultados propostos. Esta definição deve ser feita 
para todos os níveis da organização, percorrendo do âmbito geral até os beneficiários de 
uma determinada ação. 
Na Nova Gestão Pública o foco da ação do Estado é no cidadão. Isso significa o resgate 
da esfera pública como instrumento do exercício da cidadania. O Estado deve ser entendido 
como o fórum onde o cidadão exerce a cidadania. Todo e qualquer esforço de reforma, 
portanto, deve ter como objetivos melhorar a qualidade da prestação do serviço público na 
perspectiva de quem o usa e possibilitar o aprendizado social de cidadania. 
Mesmo com uma visão gerencial existem três formas distintas no relacionamento com o 
público-alvo. O primeiro, totalmente voltado para economia e a eficiência do processo, o vê 
simplesmente como contribuintes, que pagam determinado preço (tributos) em troca dos 
 
 
15
serviços públicos prestados. A ordem neste momento é “fazer mais com menos”. O 
segundo caso, já um pouco mais evoluído, enxerga as pessoas como clientes dos serviços 
prestados e, como tal, há uma preocupação com a eficácia e a qualidade do que está sendo 
“vendido”. Neste momento, com uma grande influência de modelos de mercado como a 
qualidade total o lema é “fazer melhor”. A terceira e última forma de relacionamento lida 
com os cidadãos. Neste momento é feito um mix de direitos e deveres, ou seja, o cidadão 
passa a ser um ator importante na construção do fazer público, seja com suas contribuições 
financeiras, seja com a cobrança dos resultados mínimos exigidos. 
Com o fortalecimento da democracia, o cidadão passa a ocupar uma posição importante. 
Dessa forma a aproximação do Estado com os beneficiários é um ponto importante, como 
veremos a frente, para que o esforço do setor público consiga resolver as questões 
prioritárias na visão do cidadão. 
2.2.2. Foco em Resultados 
Os mecanismos de controle, na perspectiva burocrática atual, representam um entrave à 
ação eficiente e inovadora; ao invés de ajudar, representam um obstáculo. Na medida do 
possível, deverá acontecer uma evolução natural dos controles a priori para controles a 
posteriori baseados em indicadores de resultados. 
Uma definição importante é a escolha de quais resultados efetivamente devem ser 
perseguidos pela instituição pública. A participação de todos os atores envolvidos neste 
processo é de fundamental importância para que os resultados propostos sejam os que o 
público-alvo efetivamente precisa, de acordo com as suas prioridades, e também que estes 
não sejam elaborados de uma forma idealista. 
A realidade contemporânea exige, adicionalmente, que o modelo de planejamento de longo 
prazo seja moldado de forma a atender aos princípios da sustentabilidade ampla e da 
governança. No primeiro caso, o planejamento deve levar em conta os condicionantes 
sociais, econômicos, políticos e ambientais do desenvolvimento. No segundo, a necessidade 
de submeter as propostas de governo a um processo amplo de negociação com os poderes 
constituídos, como instituições públicas e privadas e segmentos representativos da 
 
 
16
sociedade civil organizada. A presença da sociedade civil organizada, representante dos 
beneficiários, garante uma maior transparência no processo administrativo. 
Ressalta-se que em uma gestão orientada para resultados apenas a intenção de alcançá-los 
não é suficiente. Em sua descrição deve estar explícito de forma clara qual a mudança 
pretendida, estabelecer uma meta factível e mensurável além do seu prazo de realização. 
2.2.3. Flexibilidade Administrativa 
Os indivíduos antes vistos como essencialmente egoístas e aéticos, de forma que só o 
controle a priori, passo a passo, dos processos administrativos permitiria a proteção da 
coisa pública evolui gradualmente para uma situação onde as instituições e as pessoas têm 
liberdade suficiente para alcançarem seus objetivos. 
Não se trata de outorgar autonomia pela autonomia, mas, sim, a autonomia necessária 
para o alcance dos resultados. Isto exigirá a delimitação dos espaços de atuação da 
administração pública, a partir do fortalecimento dos papéis de formulação de políticas e 
regulação, gerando, como conseqüência, um tratamento sob medida da questão, já que o 
grau de flexibilidade depende da natureza da atividade a ser exercida. 
A flexibilidade não pode ser de uso extensivo e generalizado, deve ser “sob medida”. Nem 
todos os órgãos necessitam da mesma flexibilidade, e ela tem que estar vinculada ao 
alcance dos resultados. O contrato de gestão pode ser um útil instrumento de vinculação da 
flexibilidade a resultados. 
A mudança para uma cultura gerencial é uma mudança de qualidade. Não se parte para o 
oposto, para uma confiança ingênua na humanidade - o que se pretende é apenas dar um 
voto de confiança aos administradores, e controlar a posteriori os resultados. Só esse tipo de 
cultura permite a parceria e a cooperação. Além disso, só através dela será possível 
viabilizar não apenas as diversas formas de parceria com a sociedade, comotambém a 
cooperação em nível vertical entre administradores e funcionários públicos, entre 
governo e sindicatos de funcionários. No final, todos são parceiros para um grande 
objetivo. 
 
 
17
Por outro lado, os controles a posteriori dos resultados deverão ser extremamente severos, 
visto que a administração pública burocrática - produto de um estágio inferior da sociedade, 
muito mais autoritário e classista - enfatiza os processos porque sabe ou supõe que não 
poderá punir os transgressores. A administração pública gerencial enfatiza os resultados 
porque pressupõe que o incentivo e a responsabilização são instrumentos suficientes para 
controlar os gerentes. Além disso, diminuindo a burocracia, os gerentes passam a ter, de 
certa forma, um aumento de “poder”, o que gera, como conseqüência, um maior 
compromisso com os resultados propostos. 
2.2.4. Controle Social 
Identificando o Estado como um prestador de serviços para a sociedade ou em conjunto 
com ela, este passa a ter a obrigação de prestar contas. Os cidadãos, como parceiros na 
construção da sociedade, estarão preocupados, além da qualidade dos serviços prestados, 
com a eficiência. 
A adoção do modelo da Nova Gestão Pública pode ser entendida como necessária, mas é 
feita principalmente pelas pressões sociais, uma vez que a demanda por serviços 
governamentais estão ultrapassando os recursos disponíveis neste contexto e a sociedade 
tem cobrado por soluções inovadoras às suas novas demandas. 
A NGP tem como principal característica a mudança do foco, que deixa de ser 
prioritariamente o fornecimento dos serviços, para uma função de catalisadora dos meios 
em todos os setores - público, privado e voluntário - para que estes serviços possam 
acontecer. A administração pública passa a ser a coordenadora da ação conjunta em direção 
à resolução dos problemas da comunidade e a busca de resultado com ela e não para ela. 
O instrumento de controle, ao mesmo tempo em que é uma ferramenta dos cidadãos pode e 
deve ser usada a favor do próprio Estado. A transparência gera uma confiança na população 
e esta confiança é um dos pilares para a governabilidade. 
 
 
 
18
2.2.5. Valorização do Servidor 
Esta premissa representa, na verdade, a âncora do processo de construção coletiva do novo 
paradigma, orientado para o cidadão e realizado pelo conjunto dos servidores de forma 
participativa. Implantar uma nova gestão pública não significa mudar sistemas, 
organizações e legislação; muito mais do que isso, significa criar as condições objetivas de 
desenvolvimento das pessoas que conduzirão e realizarão as reformas. Nesse sentido, 
valorizar o servidor quer dizer estimular sua capacidade empreendedora, sua criatividade, 
destacando o espírito público de sua missão e o seu comportamento ético, visando ao 
resgate da auto-estima e ao estabelecimento de relações profissionais de trabalho. 
O resgate da imagem de servidor público, paralelamente ao reconhecimento coletivo da 
indispensabilidade e importância social do serviço público, representa uma exigência da 
criação de uma relação de confiança e parceria entre a administração pública e os cidadãos. 
Neste sentido, pretende-se conferir à administração pública uma visão finalística, com uma 
cultura pelos resultados e um sentido de missão. O esforço deve ser o de inverter a idéia de 
uma administração pública, como entidade abstrata, invisível e intangível, substituindo-a 
por uma administração prestadora e participativa, ao serviço da comunidade. 
Nesta medida, ela é o instrumento que medeia as relações entre o Estado e os cidadãos, ou 
seja, o Estado realiza as suas funções através de várias entidades ou serviços públicos a que 
se convencionou chamar administração pública. Dessa maneira, partindo-se do pressuposto 
que o objetivo do Estado é fornecer ao cidadão um serviço público eficiente, a valorização 
do servidor público, que é o agente desse serviço, torna-se indispensável na realização dos 
objetivos gerais do governo. 
A má impressão que se possa ter de um determinado serviço público inquina, por vezes, a 
imagem que o público tem da administração pública ou do servidor público. A qualidade do 
atendimento efetuado num balcão ou recepção de um determinado serviço público - afinal, 
porta de entrada preferencial dos cidadãos - pode prejudicar a imagem global da 
administração, enquanto instituição de interesse público. 
O mercado de trabalho do setor público vem sofrendo profundas mudanças nos regimes de 
emprego, no perfil profissional e nos métodos de gerenciamento de pessoas. Com as atuais 
formas de atrair e reter os talentos, o serviço público tem perdido espaço para a iniciativa 
 
 
19
privada, que possui maiores atrativos e destaque na sociedade. A necessidade de fortalecer 
a imagem do serviço público junto à sociedade e de reorientar os mecanismos de gestão 
para resultados tem provocando iniciativas voltadas para a redução das diferenças entre 
mercado de trabalho público e privado. Atualmente, destacam-se algumas tendências no 
ambiente que circunda o emprego público: 
• uniformidade e padronização, típicos da era industrial, dão lugar à diversidade de 
flexibilização dos contratos de trabalho, com tendências de redefinição e 
descentralização dos locais de trabalho; 
• perda gradativa da estabilidade que sempre caracterizou o emprego público. A nova 
relação passa a ser explicada pelo conceito da empregabilidade onde a segurança 
não vem mais de estar empregado, mas da capacidade de ser empregável; 
• do “homo faber” ao “homo sapiens”, que significa reduzir a importância do trabalho 
menos qualificado que tende a ser mecanizado, ou externalizado e destacar a gestão 
do capital intelectual como diferencial competitivo; 
• paradoxos no mercado de trabalho – redução do emprego nos níveis operacionais e 
crescimento da demanda por trabalho qualificado – colocam para os governos o 
desafio da reconversão laboral; e 
• reconfiguração das jornadas de trabalho em decorrência de necessidade de 
flexibilização dos regimes para aumentar capacidade de resposta, incorporação 
massiva das mulheres no mercado de trabalho, necessidade de compatibilizar a vida 
profissional com a pessoal vêem estimulando novas modalidades de trabalho virtual 
ou à distância. 
Nesse sentido, torna-se necessário introduzir nas administrações públicas o princípio da 
avaliação, de forma a premiar-se não só o mérito do desempenho, mas a qualidade do 
serviço prestado aos cidadãos. No fundo, pretende-se estabelecer uma relação entre a 
classificação de serviço ou avaliação de desempenho dos funcionários públicos e a 
percepção da qualidade dos serviços pelos cidadãos. Essa opção parte do pressuposto de 
que não basta considerar-se que se está fazendo um bom trabalho se os cidadãos - 
utilizadores diretos do serviço - não o consideram bom. 
 
 
20
É esse tipo de transformação e mudança de pensamento que faz com que o Estado passe a 
ser voltado para resultados finalísticos. Neste caso o Governo teria o interesse de medir a 
qualidade do serviço prestado, como forma de avaliar se os resultados estão sendo 
alcançados, bem como chegar a um dos preceitos básicos da Nova Administração Pública – 
o foco no cidadão, que passaria a ser o objeto primeiro de qualquer tipo de análise. Dessa 
forma, haveria um esforço conjunto de legitimação e valorização do exercício da função 
pública, pelos servidores do Estado, e o reconhecimento social da qualidade do trabalho 
prestado à comunidade. 
Reconhecendo-se que os serviços prestados pela administração pública, podem também ser 
avaliados por determinados indicadores o conceito de qualidade passa a ser introduzido na 
iniciativa de se voltar a administração pública para resultados. 
2.2.6. Trabalho em Rede 
Uma das características marcantes da Nova Gestão Pública é a intensificação do uso de 
tecnologias de informação. A sua utilização visa agilizar o processocomo um todo. A 
tomada de decisões se torna mais acertiva com o aumento das informações necessárias 
disponibilizadas em um sistema único e de fácil utilização. A troca de informações entre os 
setores internos e com a própria sociedade é facilitada e, consequentemente, se torna mais 
transparente. O trabalho em rede significa também a integração entre os setores dentro do 
próprio Estado, atuando para diminuir a burocracia no contato entre os responsáveis dos 
projetos. 
Com todos os atores da sociedade envolvidos para atingir os resultados finalísticos 
desejados, outros importantes aliados são a iniciativa privada e o chamado terceiro setor. O 
primeiro pode participar na ajuda do financiamento dos projetos (Parcerias Público-
Privadas), devido ao grande déficit público o Estado se mostrou incapaz de realizar sozinho 
todos os investimentos necessários para o bem estar social e em setores fundamentais que 
dão suporte ao crescimento econômico nacional. No segundo caso, muitas entidades do 
terceiro setor realizam atividades classificadas como de interesse público, ou seja, 
atividades que visam os mesmos resultados pretendidos pelo Estado para a sociedade. 
Normalmente essas entidades possuem um grande poder de mobilização e, de certa 
 
 
21
maneira, representam os interesses de um determinado grupo de pessoas, facilitando, desta 
forma, o diálogo exigido entre as entidades públicas e a sociedade. Dividir 
responsabilidades e conquistar aliados é um passo importante para a construção da 
sociedade pretendida. 
Assim como nas empresas de mercado, a troca de informações entre as instituições e até 
mesmo países é altamente recomendável, buscando compartilhar as “melhores práticas” e 
diminuindo a necessidade de “reinventar a roda” a todo o momento. 
As experiências internacionais nos mostram como a metodologia apresentada pode ser 
aplicada de uma maneira eficaz em diferentes países, utilizando-os como objeto de estudo e 
análise da aplicabilidade dos conceitos. 
A maneira pela qual os conceitos foram incorporados a diferentes países em situações 
distintas pode servir também como uma espécie de benchmarking para os futuros governos 
adaptadores da Nova Gestão Pública. Sem dúvida, há de se considerar as diferentes formas 
de governo e, até mesmo diferenças culturais que cada um desses países possui. 
Dessa forma o capítulo seguinte apresenta experiências modernas de Gestão Pública 
ocorridas em quatro países avançados nesse processo: Reino Unido, Austrália, Estados 
Unidos e França. 
 
 
22
3. EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS 
A partir dos anos 80, diversos países começaram a aplicar as práticas da Nova Gestão 
Pública dentro das suas estruturas públicas. Dessa forma, as experiências internacionais 
mostram-se extremamente interessantes no sentido de contribuir para a análise do modelo 
da Nova Gestão Pública em um sentido mais prático. 
Atualmente, cerca de 2/3 dos países da OCDE1 adotam a visão de administração pública 
voltada para resultados. Pode-se, também, identificar um crescente movimento de adoção 
dos princípios da Nova Gestão Pública nos países da América Latina, inclusive o Brasil. 
Neste sentido, a análise de casos internacionais permite avaliar como cada país superou 
problemas de sua administração pública da forma como ela era concebida, respeitando-se 
suas peculiaridades sociais, econômicas e culturais. 
No entanto apesar das particularidades de cada país, pode-se identificar alguns elementos 
comuns que modificaram a forma como estava estruturada a administração pública: 
• maior integração entre o Estado e os cidadãos, através da maior participação 
da sociedade nas questões públicas; 
• melhoria da eficiência dos serviços públicos gerando recuperação da 
capacidade financeira; 
• eliminação da natureza burocrática dos procedimentos, permitindo maior 
flexibilidade e autonomia; 
• fortalecimento de mecanismos de orçamento e controle das ações do Estado, 
como planejamento estratégico; 
• desenvolvimento do servidor público, através de treinamentos e valorização 
da criatividade, inovação e flexibilidade. 
 
 
1 OCDE - A Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico foi criada no processo de 
reconstrução européia que se seguiu à 2ª Guerra Mundial. Iniciou-se em 1961 e conta em 2005 com 30 países 
membros. Tem por missão reforçar a economia dos países membros, melhorar a sua eficácia, promover a 
economia de mercado, desenvolver um sistema de trocas livres e contribuir para o desenvolvimento e 
industrialização dos países. 
 
 
23
Os princípios da Nova Gestão Pública foram adotados da forma como convinha às 
particularidades dos países onde foram aplicados, porém, se mantiveram alinhados à 
metodologia e preceitos básicos do modelo. 
A seguir, apresentam-se experiências importantes da Nova Gestão Pública em 4 países 
considerados referências pelos estudiosos. 
3.1. Reino Unido 
As experiências ligadas à aplicação dos conceitos da Nova Gestão Pública surgiram no 
Reino Unido, que foi o primeiro país a desenvolvê-las e adotá-las. As mudanças se 
iniciaram a partir da necessidade de aumentar a eficiência do funcionalismo público devido, 
principalmente, à falta de preparo gerencial e falta de contato da burocracia com as 
comunidades. Tornava-se necessário uma maior profissionalização dos servidores públicos. 
As principais reformas foram iniciadas em 1979, no período de Margareth Thatcher e 
visaram, num primeiro momento, a redução dos gastos públicos através de privatizações e 
enxugamento dos quadros institucionais. 
A partir disso, os esforços foram no sentido de avaliar, descentralizar e atribuir metas para 
as diferentes áreas do setor público. Na tentativa de fazê-lo, foram tomadas algumas 
medidas como a substituição da relação hierárquica pela relação contratual e a criação do 
Citizen’s Charter, que é uma declaração pública de metas, padrões de serviço e 
responsabilização, para que o usuário saiba como está o funcionamento e desempenho dos 
serviços públicos. 
Outra mudança significativa veio a ocorrer mais tarde pois durante 30 anos o Reino Unido 
operou com regime anual de planejamento da despesa, modelo que gerava instabilidades 
macro-econômicas, não permitia o planejamento de longo prazo e nem viabilizava o 
gerenciamento efetivo dos recursos públicos. 
Assim, a partir de 1998, o governo britânico empreendeu ampla reforma no seu sistema de 
planejamento, orçamento e finanças com o objetivo de reduzir custos e melhorar a 
qualidade dos produtos entregues à sociedade. Os gastos públicos e as prioridades de 
atuação do governo passaram por revisão profunda, de forma a aliar o planejamento das 
 
 
24
despesas públicas à política fiscal responsável. A orientação passou a ser a busca de 
resultados. 
O modelo britânico tem três instrumentos de planejamento e orçamento voltados para a 
melhoria do gasto público e a definição das metas e prioridades do governo: 
• o Spending Review apresenta o plano de despesas do governo para um 
horizonte de três anos, com revisões a cada dois anos, abrangendo todos os 
gastos correntes e os investimentos. O documento traz as principais 
melhorias previstas na qualidade dos serviços públicos, incluindo a revisão 
completa dos objetivos e metas do governo na busca do alcance dos 
resultados desejados. O plano é estruturado por departamentos e por 
programas multissetoriais, criados a partir da análise setorial e transversal 
obedecendo à orientação estratégica do governo; 
• o orçamento anual, que possui duas ferramentas: Pré-Budget e Budget. O 
primeiro representa a proposta orçamentária elaborada pelos departamentos 
e consolidada pelo Tesouro Nacional. O segundo traduz-se no orçamento a 
ser submetido e aprovado pelo Parlamento, contendo os ajustes decorrentes 
da intervenção dos parlamentares na alocação de recursos; e 
• a programação financeira, quetoma por base o Supply Estimates, que 
representa as autorizações concedidas pelo Parlamento aos departamentos 
para a execução da despesa. 
O planejamento setorial tem papel relevante no modelo britânico. Os órgãos executores 
elaboram os relatórios departamentais, espécies de planos plurianuais, contendo objetivos, 
metas e distribuição dos recursos dentro de sua área. Os relatórios são a base para o 
processo de gerenciamento dos recursos públicos e para a avaliação de desempenho dos 
departamentos. 
Os órgãos centrais fazem contratos de gestão com os departamentos, os Public Service 
Agreements - PSAs, que trazem as informações sobre as diretrizes e objetivos de cada área, 
recursos e metas de desempenho e eficácia, relacionando-os com as orientações estratégicas 
do governo. Assim sendo, os gerentes de programas têm não só autonomia para contratação 
 
 
25
de pessoal, como também autoridade sobre seu orçamento e sua estrutura. Para auxiliar a 
tarefa dos departamentos são elaborados dois documentos: 
• os Service Delivery Agreements – SDAs, que descrevem como as prioridades 
do governo serão entregues à sociedade e as mudanças a serem introduzidas 
no gerenciamento e na operação dos departamentos para facilitar o trabalho, 
e 
• os Departamental Investment Strategies – DISs, que detalham a estratégia 
para o gerenciamento dos investimentos de cada departamento. 
A participação da iniciativa privada em parceria com o poder público é uma das marcas 
registradas do modelo britânico. O desenvolvimento de Private Finance Initiatives - PFIs e 
Public Private Partnerships – PPPs visa assegurar elevado nível de investimentos no setor 
público e melhorar a qualidade dos serviços. O investimento do setor privado em PFI 
correspondeu a 17% dos investimentos no setor público nos exercícios financeiros de 1999-
00 e 2001-02. 
O modelo britânico dá ênfase à modernização dos serviços públicos para melhorar os 
resultados oferecidos à sociedade. Para isso, foi criado um programa de modernização, 
conduzido pelo Office of Public Services Reform - OPSR (Escritório de Reforma do Serviço 
Público), ligado ao ministro do gabinete. O programa está sendo executado em todos os 
departamentos e agências do governo, envolvendo 470 mil servidores civis do Reino 
Unido. 
O treinamento e a capacitação de recursos humanos é ponto fundamental do programa da 
OPSR, que dispõe de um órgão nacional voltado para o treinamento e capacitação de 
pessoal. Há ênfase na formação de funcionários públicos em gerência de projetos e na 
implantação de política de igualdade de oportunidades para o emprego e o crescimento 
profissional dentro do setor público. 
O Reino Unido adota o modelo de excelência criado em 1988 pela Fundação Européia 
para Gestão da Qualidade (EFQM) para garantir a evolução da gestão no setor público e 
privado. O modelo é uma matriz de autoavaliação que conduz ao melhoramento contínuo 
da qualidade, com oito princípios fundamentais: orientação para resultados, liderança, 
 
 
26
gestão, envolvimento e desenvolvimento do pessoal, aprendizagem, desenvolvimento de 
parcerias e responsabilidade pública. 
Para permitir inovação na gestão pública, foi criada a Perfomance and Innovation Unit 
(PIU), uma pequena unidade do Gabinete, que visa prover o governo de capacidade para 
analisar e difundir as principais políticas e projetar soluções estratégicas e multissetoriais. 
Como há ênfase em resultados práticos, a maioria das recomendações da PIU se transforma 
em política de governo, a ser implementada o mais rápido possível. 
A informação sobre o desempenho dos programas do governo é pedra angular do 
compromisso do Reino Unido na modernização dos serviços públicos, pois fornece as 
ferramentas para se medir o progresso de uma organização em direção aos seus objetivos. 
Assim, o governo desenvolveu estrutura de informação que permite ajustar os alvos com 
mais transparência para melhorar os serviços públicos. O sistema, que serve de base para a 
avaliação das ações governamentais, foi desenvolvido em conseqüência de recomendação 
da PIU. 
3.2. Austrália 
O sistema federativo australiano se caracteriza por uma “quase” fusão do Executivo com o 
Legislativo, e por um fraco Judiciário. Tem a seguinte configuração: 
• a União (Commonwealth) tem poderes específicos de abrangência nacional: 
defesa, correio, telecomunicações, legislação comercial e industrial, imposto 
de renda e seguridade social; 
• os Estados, que gozam de bastante autonomia, cumprem as demais funções: 
políticas de serviços, leis de propriedade, saúde e educação; e 
• os governos locais atuam sob o controle dos governos estaduais: regulação 
de serviços como estradas locais, uso da terra, lixo, bibliotecas, etc., 
participando com 3,5% da receita e 5,7% das despesas. 
A Austrália fez uma reforma burocrática no início do século XX para combater práticas 
patrimonialistas. Foi uma experiência bem sucedida, reconhecida pela sociedade, baseada 
na introdução do modelo burocrático, visando à impessoalidade dos procedimentos e ao 
 
 
27
combate à corrupção, deixando para segundo plano a produtividade e a competitividade da 
administração pública. 
A partir dos anos 70, começaram as reflexões sobre o esgotamento deste modelo e sobre a 
necessidade de introdução de uma nova cultura e de redirecionamento nas relações entre 
políticos e burocratas, vistos como elitistas e pouco representativos. 
A Austrália foi o país que talvez tenha encontrado de forma mais inteligente o equilíbrio 
entre foco no cidadão, valorização das pessoas e fortalecimento do setor privado 
(contratualização de serviços). A experiência recente começa no início dos anos 80, com o 
governo trabalhista Hawke, com processo reformista amplo embora moderado e poucas 
iniciativas típicas do New Public Management. 
Tinha como objetivos principais: uma administração mais sensível e responsável perante 
os políticos eleitos; o aumento da eficiência e da eficácia dos serviços; a eqüidade no 
acesso ao emprego público; o aperfeiçoamento do sistema de proteção aos direitos 
funcionais. 
Foi criado um novo Serviço Executivo Superior, com altos administradores, e definida uma 
nova política de recursos humanos que estabeleceu novas carreiras. Também foi implantado 
novo programa de controle de recursos orçamentários. 
A Austrália começou a implantar, a partir de 1997, novo modelo de gestão das finanças 
públicas com o objetivo de melhorar a situação fiscal do país no médio e longo prazo. 
Diante de déficits primários de até 4% do PIB entre 1975 e 1995 e do aumento contínuo da 
dívida pública, o governo australiano decidiu promover uma reforma profunda nos gastos 
públicos e adotar o modelo de gestão orientado para resultados. Como conseqüência, o 
país passou a gerar superávits primários a partir do exercício financeiro de 1999/2000 e 
reduzir a dívida em relação ao PIB a partir de 2000/2001. A reforma teve como princípios 
fundamentais: 
• avaliação da pertinência dos programas executados pelo governo, com 
indicação de agências e programas que deveriam ser suprimidos; 
• definição clara dos objetivos dos programas e dos resultados desejados; 
 
 
28
• desenvolvimento de sistema para mensurar quantidade e qualidade dos 
resultados para o público-alvo; 
• responsabilização rigorosa e sistema de avaliação de desempenho para 
assegurar efetividade, eficiência, transparência e controle social; 
• separação do papel de formulação de políticas do papel de prestação de 
serviços à comunidade; e 
• abertura dos serviços prestados pelo governo à competição por operadores 
do setor privado. 
O modelo australiano de administração pública contempla dois níveis. Os ministérios, com 
estrutura bastante enxuta, são responsáveis apenas pela formulação das políticas setoriais. 
Cabe aos ministros elaborar os portfólios, com os resultados que se pretende alcançar em 
cada uma das 19 áreas de atuaçãodo governo. Por exemplo, o Departamento da Família e 
Serviços Comunitários tem três resultados a serem alcançados: famílias fortalecidas, 
comunidades fortalecidas e participação econômica e social. 
As agências, que concentram a grande maioria dos servidores públicos, ficam com a 
responsabilidade pela execução dos portfólios e pela busca dos resultados. Ao todo, são 133 
agências, responsáveis pela consecução de 173 resultados. Os ministérios celebram 
contratos de gestão com as agências, que têm total autonomia na execução das ações. 
Na prática, o governo contrata os serviços das agências para que elas produzam os 
resultados desejados. As agências, por sua vez, cobram um preço por esses serviços. Tanto 
que existe comparação entre os preços fixados pelas agências e pela iniciativa privada para 
um mesmo serviço. As agências têm contas individualizadas e recebem recursos do 
Tesouro Nacional a cada 15 dias para o desempenho de suas funções. 
O orçamento federal, com previsão de gastos para três anos, passou a ser estruturado em 
resultados e produtos a partir do exercício 1999-2000. Para cada resultado é consignada 
uma dotação orçamentária genérica, distribuída entre os itens departamentais e itens 
administrados. O orçamento traz em anexo informações quantitativas e qualitativas sobre os 
produtos fornecidos, que servirão de base para a avaliação de desempenho das agências ao 
final de cada exercício. 
 
 
29
Os diretores-gerais das agências são responsáveis pela priorização de atividades, 
direcionamento da estrutura organizacional para a produção de bens e serviços e 
identificação de áreas onde a terceirização é necessária. 
Cabe às agências planejar os aspectos relativos ao preço, à qualidade e à quantidade dos 
produtos que vão fornecer. Anualmente, as agências elaboram relatórios de desempenho, o 
que permite à sociedade julgar a qualidade dos serviços. 
O gerenciamento do desempenho das agências tem papel preponderante no modelo 
australiano. O ministro de cada área é responsável em garantir que seu portfólio apresente 
os resultados perseguidos que se coadunem com as prioridades do governo. Os resultados 
são apresentados de forma genérica e não podem ser mensurados diretamente. Assim, para 
cada resultado são apontados de dois a seis indicadores, que, combinados, permitem a 
avaliação da efetividade da ação de governo. 
O governo estabeleceu um ciclo de melhoria do desempenho, que permite identificar áreas 
cruciais de atuação e promover o processo contínuo de revisão das ações governamentais. 
O ciclo tem quatro fases: 
• revisão das ações governamentais, para avaliar se o governo central deve 
prestar o serviço, repassá-lo a outra unidade governamental, privatizar ou 
interromper; 
• análise dos custos de prestação do serviço e sua efetividade, para avaliar 
qual a maneira mais eficiente de o governo estar envolvido com a ação; 
• implementação de melhorias para tornar mais eficientes as ações 
governamentais; e 
• revisão e avaliação, para aferir se as estratégias de melhoria funcionaram 
bem. 
Vale destacar as iniciativas no âmbito da valorização das pessoas, da busca de construção 
de um novo profissionalismo, baseado na combinação dos melhores valores tradicionais 
(modelo burocrático) e das melhores práticas do New Public Management, tudo isso 
associado a um modelo que permite um forte controle das ações do estado, bem como do 
gerenciamento e controle intensivo das ações do governo. 
 
 
30
3.3. Estados Unidos 
Ao analisar o governo norte americano, a fim de entender a complexidade da forma como 
sua gestão pública está estruturada, podemos notar as seguintes características: 
• presidencialismo e efetivo regime federativo; 
• tensão permanente entre o Legislativo, normalmente mais controlador e 
legalista, e o Executivo, que busca, permanentemente, autonomia para ser 
empreendedor; 
• baixo grau de intervenção estatal e economia fortemente dominada pelo 
mercado; e 
• setor público fazendo tradicionalmente uso de métodos e técnicas de 
gerenciamento típicos do setor privado (Orçamento- Programa, Base Zero, 
Administração por Objetivos, Desenvolvimento Organizacional, Gestão pela 
Qualidade Total - TQM, etc.). 
Um dos principais marcos da reforma norte-americana foi o Civil Service Reform Act 
(1978), instrumento normativo que criou, em substituição ao antigo Civil Service 
Commission, um movimento na direção da descentralização e da delegação de autoridade, a 
partir da criação (reestruturação) de três novas organizações: o Office of Personnel 
Management (OPM), o Merit System Protection Board (MSPB) e o Office of Management 
and Budget (OMB). 
O período do governo de Ronald Reagan foi caracterizado pela adesão ao programa liberal 
de Margareth Thatcher, introduzindo iniciativas de desregulamentação, descentralização e 
mudanças no padrão de intervenção do governo federal, seguindo orientações de 
austeridade fiscal. Esse período foi caracterizado, como no caso do Reino Unido, muito 
mais por uma tentativa de ajuste fiscal e burocratização do Estado do que propriamente por 
uma tentativa de adequar o governo à nova gestão pública orientada para resultados. 
A experiência recente norte-americana ganhou espaço na bibliografia técnica internacional 
a partir do livro de David Osborne e Ted Gaebler, Reinventando o governo. Nele, os 
autores exploram a idéia do governo empreendedor, inspirados na formulação original do 
economista francês Jean-Baptiste Say: “empreendedor é aquele que transfere recursos de 
 
 
31
setores menos produtivos para setores mais produtivos”. Assim, reinventar significa 
adequação à era da informação, desenvolvimento da capacidade criativa e inovadora para 
enfrentar as limitações impostas pela forte cultura burocrática dominante. 
Este novo modelo, denominado governo empresarial/empreendedor, fundamenta-se num 
conjunto de dez princípios voltados para a viabilização de um novo paradigma para a 
administração pública. Destacam-se dentre eles: 
• governo catalisador, a partir da redefinição do papel do governo de provedor 
direto para promotor (“navegar, não remar”); 
• governo competitivo, que destaca as vantagens da competição: a questão não 
é público versus privado, mas competição versus monopólio; 
• governo da comunidade, que transfere responsabilidades da burocracia para 
o cidadão; 
• governo orientado por missões e resultados, que muda o enfoque em regras e 
procedimentos para missões e resultados; e 
• governo voltado para clientes, que destaca o papel preponderante de servir 
aos cidadãos com qualidade e enfatizando o controle social. 
Osborne transformou-se em importante assessor do vice-presidente Al Gore na condução 
da reestruturação da administração pública norte-americana, que teve como objetivos a 
melhoria da qualidade e a racionalização dos gastos. O registro mais significativo desta 
experiência está num relatório apresentado por Al Gore ao presidente Bill Clinton, em 
setembro de 1993: The National Performance Review, onde destaca-se o excessivo 
monopólio estatal, o alto grau de burocratização, a falta de incentivos para o sucesso e a 
impunidade nos casos de fracasso, além da ausência de mecanismos que encorajem 
processos criativos voltados para a inovação. Toda a máquina está concentrada nos 
controles burocráticos. São apontadas algumas soluções, enfatizando a necessidade de 
estudar os casos de sucesso (por anos, o governo tem estudado os fracassos e os fracassos 
têm persistido) e propõe: 
• a redução significativa da burocratização, liberando as organizações para 
cumprir as suas missões; 
 
 
32
• a focalização no cidadão; 
• a delegação de poder aos empregados; e 
• a racionalização. 
Também merece destaque uma iniciativa do Legislativo, o Government Performance and 
Results Act (GRPA), lei aprovada pelo Congresso em 1993, inspirada na idéia da gestão por 
resultados e baseada nos seguintesprincípios: 
• integração de programas e orçamentos, com ênfase no gerenciamento de 
custos e provimento de informações gerenciais para apoio à tomada de 
decisão; e 
• reforma da legislação contábil/financeira e da legislação tecnológica para a 
integração de custos, orçamentos e resultados. 
3.4. França 
A crise financeira dos anos 80 e as dificuldades de gestão pública no curto prazo levaram a 
França a abandonar o planejamento de longo prazo das ações governamentais. Desde 1992, 
o governo francês não elabora os planos qüinqüenais de despesa, que já foram marca 
registrada da administração pública do país. O orçamento anual passou a ser o único 
instrumento do processo orçamentário francês, que segue as diretrizes fiscais ditadas pelo 
Tratado de Maastricht, da Comunidade Econômica Européia. 
O orçamento é elaborado com base nos moldes tradicionais, com créditos por natureza de 
despesa e por ministério, englobando 830 ações. Não há nenhum traço de objetivos e 
resultados da ação pública, o que não permite avaliar o desempenho das políticas públicas. 
A execução orçamentária tem pequena margem de flexibilidade, à exceção do mecanismo 
que permite a incorporação automática de restos a pagar de um exercício financeiro no 
orçamento do ano seguinte. 
Nesse contexto de transição em direção a um modelo menos estatizante e centralizador, a 
experiência francesa recente apresenta uma evolução bastante peculiar, que merece ser 
 
 
33
apreciada. O documento base da reforma do Estado do atual governo (Nota técnica — 
MARE/cooperação francesa 1996), definiu os seguintes objetivos prioritários: 
• definir o papel do Estado, focalizando os aspectos de possibilidades de 
parceria com o setor privado, adaptação à modernidade e à concorrência, 
descentralização de competências para as administrações territoriais e 
integração com a União Européia; 
• focalizar o cidadão, enfatizando os novos princípios de simplicidade, 
qualidade, acessibilidade, rapidez, transparência, mediação, participação e 
responsabilidade, a serem acrescentados aos princípios clássicos da 
neutralidade, igualdade e continuidade; 
• reformar o Estado central, a quem devem caber as funções de regulação 
entendidas como: previsão, análise, formulação de políticas, legislação e 
avaliação; 
• delegar responsabilidades, racionalizar o aparelho do Estado, renovando as 
relações entre o Estado central e os executores; 
• renovar a gestão dos recursos humanos, reduzindo o número de carreiras, 
aperfeiçoando a avaliação individual e os critérios de remuneração, dotando 
o funcionário de polivalência e capacidade de adaptação profissional; e 
• renovar a gestão orçamentária, por intermédio da fixação de prioridades, 
melhoria dos sistemas de informação, discussão dos orçamentos futuros com 
base nos resultados de exercícios findos, criação de quadro orçamentário 
plurianual, controle e gestão orçamentários. 
Para cumprir com essas necessidades da administração pública, o governo francês decidiu 
promover ampla reforma no sistema de planejamento, orçamento e finanças do país, com a 
aprovação da Lei Orgânica de 2001, a ser implementada nos próximos cinco anos. A lei 
tem dois grandes objetivos: 
• orientar a gestão pública para resultados e promover a responsabilização dos 
gestores por seus atos; e 
 
 
34
• aumentar a transparência dos gastos públicos e ampliar a capacidade do 
Parlamento de influir na alocação de recursos no orçamento. 
No novo modelo, o governo passará a trabalhar com projeções plurianuais de receitas e 
despesas. O orçamento será elaborado por programas, com ações, custos, objetivos e 
resultados esperados com seus respectivos indicadores. Os programas serão elaborados 
pelos ministérios, expressando os níveis de desempenho que pretendem atingir, com base 
em três critérios: eficácia sócio-econômica, qualidade dos serviços prestados e eficácia e 
eficiência da gestão. 
Os gestores públicos terão maior flexibilidade na execução do orçamento, podendo 
remanejar recursos entre ações do mesmo programa, em função das necessidades. Em 
contrapartida, serão responsáveis pelos resultados esperados, que serão avaliados 
anualmente e consubstanciados no Relatório Anual de Performance. 
Apesar da desarticulação do planejamento governamental na década de 90, o governo 
francês preservou a tradição de trabalhar com o planejamento territorial de longo prazo 
como instrumento para o desenvolvimento sustentável do país. Criado nos anos 80, o 
Contrato do Plano Estado/Região, uma espécie de plano plurianual de despesas, com 
vigência de sete anos, é importante instrumento de ordenamento do território nacional e de 
planejamento descentralizado. 
Cada contrato estabelece as ações a serem executadas, os recursos disponíveis, os objetivos 
e as metas a serem atingidas em cada região durante período de sete anos. Os recursos para 
execução das ações provêm do governo central, das regiões e de fundos da Comunidade 
Européia. 
Os contratos não têm valor jurídico, mas possuem grande força política em função da sua 
tradição e do respeito que adquiriram perante o Parlamento. Já são quatro gerações de 
contratos de Plano Estado/Região - 1984/1988, 1989/1993, 1994/1999 e 2000/2007 - 
resultado de intensa negociação entre o governo central, as regiões que possuem câmaras 
legislativas e os Fundos da Comunidade Européia para o Desenvolvimento Regional. 
A atual geração de contratos é voltada para a melhoria de seis esquemas de serviços 
coletivos estratégicos para a estruturação dos territórios nos próximos 20 anos. São eles: 
 
 
35
pesquisa e o ensino superior; cultura; saúde; informação e comunicação; transporte 
multimodal de bens e pessoas; e energia. 
A intenção é valorizar o acesso, a qualidade e a universalização dos serviços públicos. O 
pressuposto é de que o espaço planejado, com serviços de alta qualidade e disponíveis para 
todos, torna a região capaz de atrair novos empregos e se desenvolver mais rapidamente. 
Dessa forma, os contratos permitem modular a intervenção do governo central em função 
do atendimento das necessidades e da capacidade de financiamento das regiões, dentro da 
lógica de que as regiões mais pobres recebem mais ajuda e entram com menos 
contrapartida que as regiões mais ricas. 
Apesar da tradição francesa em ordenamento do território e planejamento do 
desenvolvimento regional, ainda persistem problemas, como: 
• pequena participação da sociedade na formulação e acompanhamento da 
execução do contrato; 
• resistências por parte do Ministério da Economia à plurianualidade de gastos 
imposta pelos contratos; 
• longo tempo de negociação, de quase dois anos; 
• pouca flexibilidade na execução do gasto devido ao elevado grau de 
detalhamento da despesa e o longo prazo do contrato; 
• necessidade de redução dos itens previstos nos contratos, mantendo sua 
consistência básica; e 
• dificuldade de expressar uma estratégia macro-regional, ou seja, a 
interdependência entre as regiões e suas ligações no plano internacional. 
A percepção do governo é que não há uma visão integrada do futuro territorial da França 
que possa organizar melhor a ação pública. Isso se perdeu com o fim do planejamento 
nacional e dos planos qüinqüenais. Apesar dos esforços, há fortes desequilíbrios entre as 
regiões. Paris, por exemplo, concentra 18% da população, 22% do emprego e 30% do PIB. 
A intenção, entretanto, é reduzir o peso econômico e financeiro da capital francesa, 
 
 
36
fortalecendo o desenvolvimento de mais seis ou oito grandes metrópoles e permitindo o 
contínuo ordenamento do território nos próximos 20 anos. 
Para apoiar a elaboração dos contratos, o governo conta com o instrumento da prospectiva 
territorial. A Delegação para o Ordenamento do Território e Atuação Regional (DATAR), 
responsável pela elaboração e acompanhamento dos Contratos de Plano Estado/Região, 
realiza estudos prospectivos para avaliaras incertezas, os riscos e as oportunidades para o 
futuro desenvolvimento sócio-econômico e ambiental das regiões. Os estudos criam visões 
estratégicas para cada região nos próximos 20 anos, permitindo traçar o cenário desejável 
de desenvolvimento equilibrado do território e a inserção das regiões na economia européia 
e mundial. 
Nesse sentido, o processo de modernização tem enfatizado a transferência de atividades 
para os níveis locais, mediante desconcentração, que significa repassar a prestação de 
serviços para as projeções regionais da administração central, e da descentralização, que 
transfere funções do poder central para os departamentos ou governos locais. 
A descentralização, além de territorial, pode ser também funcional, por meio da 
transferência de atividades aos estabelecimentos públicos (algo similar às nossas 
autarquias), ou mesmo pela concessão ao setor privado. Estes movimentos visam a reduzir 
o nível central, delegando a prestação dos serviços aos níveis locais e fortalecendo o papel 
regulador. 
Outra tendência é a da contratualização das atividades dos órgãos públicos (projetos de 
serviço/centro de responsabilidade), apoiadas por um sistema de informações e de 
avaliação. A desconcentração e a descentralização visam aproximar do usuário a execução 
ou centro de decisão, enquanto que os projetos de serviço/centro de responsabilidade visam 
dotar a administração pública de maior eficiência e eficácia nos serviços e melhor 
atendimento ao usuário. Os centros de responsabilidade são órgãos vinculados a 
ministérios, geralmente “direções”, que têm por competência a execução de determinados 
serviços – diretamente ao público ou a outros órgãos da administração, caracterizando-se 
pela associação do pessoal envolvido na busca da eficiência e eficácia, pela gestão rigorosa 
e pela determinação de resultados mensuráveis e qualificáveis, dentro de um padrão de 
desempenho, segundo as especificações dos projetos de serviço. Para tanto, os órgãos 
 
 
37
passam a gozar de algumas flexibilidades regulamentares e o desempenho pode ser 
premiado com bonificações aos funcionários. 
Os resultados têm sido positivos e há um interesse crescente em aumentar a experiência. A 
adoção dos centros de responsabilidade em um dado ministério é formalizada por uma 
convenção firmada entre os ministros da Economia e Orçamento, da Função Pública e do 
ministério interessado. A constituição de um centro se dá quando se atribui tal condição a 
um órgão subordinado ao ministério em questão, mediante a assinatura de um contrato, 
normalmente de três anos, estabelecendo compromissos e flexibilidades. 
 
A contribuição destes países aponta para a necessidade de aprimoramento constante dos 
conceitos da Nova Gestão Pública a medida que as necessidades dos cidadãos mudam e a 
estruturação do Estado torna-se inadequada para suprir essa demanda latente. 
Nesse sentido, a experiência da Nova Gestão Pública no Brasil torna-se um exemplo 
importante. Este é o assunto do capítulo seguinte. 
 
 
38
4. A NOVA GESTÃO PÚBLICA NO BRASIL 
Tendo como base as experiências internacionais, países emergentes da América Latina, 
como Brasil e México, iniciaram seus respectivos processos de reformas e preparação para 
a adoção de um modelo mais avançado de administração pública. 
No entanto, o processo de adoção deste novo modelo pode, e é normal que aconteça, se 
diferenciar drasticamente das experiências internacionais citadas anteriormente. Este fato 
deve-se às condições básicas que influenciam neste processo. Dados como a situação 
dominante no momento da mudança do serviço público, o seu relacionamento com a 
sociedade, a capacidade financeira e técnica das instituições, entre outros fatores, são 
instrumentos de incentivo ao surgimento de inovações na administração gerencial, tornando 
cada experiência única. 
No Brasil, a reforma administrativa começou a ser discutida e implementada a partir da 
instituição de um governo de transição democrática, que vinha tentar diminuir as bases 
burocráticas então estruturadas no País. O Estado brasileiro era marcado por uma base 
autoritária e um forte intervencionismo econômico e social. Assim ficou claro o papel da 
democracia na exigência, pela população, de um Estado mais eficiente. 
O período caracterizou-se pelas críticas ao modelo de Estado intervencionista e empresarial 
e por um forte apelo à modernização, visando à abertura de mercado e à inserção 
competitiva do País na nova ordem econômica internacional. Na realidade, os anseios da 
sociedade estavam voltados para a necessidade de um Estado orientado para resultados que 
refletisse suas reais necessidades. 
A experiências brasileiras na tentativa de resposta desta demanda latente começaram no 
Governo Federal expandindo-se em seguida para as demais Unidades Federativas. 
4.1. A Aplicação no Governo Federal 
Tendo como base a situação exposta, a partir de 1995, a reforma administrativa foi 
reintroduzida na agenda política como parte das transformações estruturais do Estado 
brasileiro. 
 
 
39
Em um primeiro momento o Governo investiu pesado na divulgação da necessidade de se 
realizarem reformas, na tentativa de convencer a população que o controle dos gastos 
públicos passava pelas privatizações, ou seja, pela venda de empresas estatais e 
conseqüentemente, pela diminuição do quadro de pessoal. 
Para iniciar o trabalho foi criado o Ministério da Administração e Reforma do Estado, com 
a competência de elaborar diretrizes para a reforma do aparelho do Estado. Como resultado 
deste trabalho foi instituído, ainda no ano de 1995, o Plano Diretor da Reforma do 
Aparelho do Estado - PDRE, contendo um novo modelo de gestão para o setor público a 
partir da redefinição do papel do Estado e da instauração de um novo paradigma de 
administração por resultados, denominado Nova Gestão Pública. 
O PDRE baseou-se num diagnóstico de crise do Estado, crise do modo de intervenção, dos 
modelos de administração e de financiamento do setor público e foi concebido levando-se 
em conta o conjunto das mudanças estruturais da ordem econômica, política e social. Sua 
finalidade era a reestruturação das organizações, para atribuir-lhes flexibilidade 
administrativa e responsabilização. 
O referido Plano apresentou um desenho do aparelho de Estado com vistas à readequação 
de sua estrutura, simultaneamente às funções requeridas pelo modelo de desenvolvimento 
emergente, ou seja, um Estado mais regulador e menos produtor de bens e serviços e 
aos valores democráticos que conformam a visão contemporânea da administração da coisa 
pública e que se traduzem no dever de gerir com eficiência e apresentar resultados, na 
responsabilização dos gestores, na transparência e controle social dos recursos públicos. 
No PDRE foram apresentadas as três principais premissas da reforma do Estado: 
• reforma tributária 
• reforma previdenciária 
• reforma do aparelho estatal 
 
Com o objetivo de impor ao Estado brasileiro as transformações estruturais que julgava 
necessárias, o Governo adotou inúmeros recursos, a saber: 
 
 
40
• privatizações, terceirizações e publicitação – transferindo para o setor 
público não-estatal dos serviços não exclusivos do Estado; 
• desregulamentação – reduzindo a interferência do Estado nas relações 
econômicas e sociais; 
• Aumento da governança – por meio de um ajuste fiscal, aumentado a sua 
capacidade de investimento; e 
• Aumento da governabilidade – por meio de negociações entre os partidos 
políticos, fortalecendo a democracia. 
Na verdade, o que se pretendia com o Plano Diretor era delimitar a área de atuação do 
Estado, reconhecendo a importância da abertura de um espaço para as relações Estado-
sociedade, com a participação das chamadas Organizações Não-Governamentais – ONGs, 
instituições públicas não-estatais, bem como promover igualmente a desregulamentação. O 
novo modelo de administração