TFC REORGANIZAÇÃO GEO POLITICA REV 04-06-20 IFES ASSINADO REV05

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INSTITUTO FEDERAL DO ESPÍRITO SANTO 
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ENGENHARIA DE INFRAESTRUTURA 
URBANA 
 
 
 
 
LEONARDO FERNANDES DO NASCIMENTO 
 
 
 
 
 
 
 
 
PROPOSTA DE REORGANIZAÇÃO GEOPOLÍTICA ADMINISTRATIVA DO 
ESTADO COM ANÁLISE MULTICRITÉRIO E INDICADORES DE DESEMPENHO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Vitória 
2020 
LEONARDO FERNANDES DO NASCIMENTO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
PROPOSTA DE REORGANIZAÇÃO GEOPOLÍTICA ADMINISTRATIVA DO 
ESTADO COM ANÁLISE MULTICRITÉRIO E INDICADORES DE DESEMPENHO 
 
 
 
Trabalho final de curso apresentado à 
Coordenadoria do Curso de Pós-Graduação Lato 
Sensu em Engenharia de Infraestrutura Urbana do 
Instituto Federal do Espírito Santo, Campus Vitória, 
como requisito parcial para a obtenção do título de 
Especialista em Engenharia de Infraestrutura 
Urbana. 
 
Orientador: Prof. DSc. Fábio Márcio Bisi Zorzal 
Co-orientador: Prof. DSc. Silvia Fernandes Rocha 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Vitória 
2020 
 
 
 
 
 
 
 
Dados Internacionais de Catalogação-na-Publicação (CIP) 
(Biblioteca Nilo Peçanha do Instituto Federal do Espírito Santo) 
 
 
N244p Nascimento, Leonardo Fernandes do. 
 Proposta de reorganização geopolítica administrativa do estado 
com análise multicritério e indicadores de desempenho / Leonardo 
Fernandes do Nascimento. – 2020. 
 89 f. : il. ; 30 cm. 
 
 Orientador: Fábio Márcio Bisi Zorzal. 
 Coorientadora: Silvia Fernandes Rocha. 
 
 
 Monografia (especialização) – Instituto Federal do Espírito Santo, 
Coordenadoria do Curso de Pós-Graduação Lato Sensu em 
Engenharia de Infraestrutura Urbana, Vitória, 2020. 
 
 1. Administração pública. 2. Administração municipal. 
3. Autonomia municipal. 4. Planejamento urbano. 5. Cidades e vilas. 
6. Infraestrutura (Economia). I. Zorzal, Fábio Márcio Bisi. II. Rocha, 
Silvia Fernandes. III. Instituto Federal do Espírito Santo. IV.Título. 
 
 CDD 22 – 350 
Elaborada por Marcileia Seibert de Barcellos – CRB-6/ES - 656 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A minha esposa Fabiane Gomes pelo apoio, amor, 
amizade e carinho de sempre. 
Para o meu filho Vitor que todos os dias ilumina minha 
vida com seu sorriso 
Para Maria da Penha e Dionísio, que me deram a vida. 
Para Liliane Fernandes, minha querida irmã. 
 
AGRADECIMENTOS 
 
 
Agradeço ao Grande Arquiteto do Universo, Deus, primeiramente por me conceder 
sabedoria e força nesta caminhada e nas escolhas do dia-a-dia. A minha esposa 
Fabiane Gomes da Silva Nascimento pela grandeza de mulher, sábia, carinhosa e 
cumplice de meus sonhos, muito amor envolvido. Ao meu amado filho Vitor Gomes 
do Nascimento que veio a este mundo para me mostrar um amor diferente que é o de 
ser pai. 
 
Agradeço a todos da minha família que me ouviram e apoiaram 
 
Aos colegas de Pós-graduação que nessa longa caminhada compartilhamos 
dificuldades, pela amizade e assim estreitamos os lações que nos unem como 
verdadeiros irmãos nessa Terra. Aos demais amigos e familiares que me motivaram 
e souberam entender a minhas faltas em alguns momentos importantes de 
socialização, foi por um bom motivo. A todos os professores da Coordenação de 
Estradas e da Pós-graduação à quem personifico a Professora Silvia Fernandes 
Rocha pelo esforço em passar tão nobre conhecimento para todos nós desse curso. 
 
Um agradecimento especial ao meu orientador Fábio Márcio Bisi Zorzal, de quem eu 
levo amizade e a parceria em novos projetos. Obrigado por ter confiado a mim este 
trabalho tão importante e que espero que auxilie várias pessoas que dele vem buscar 
conhecimento. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A verdade não se importa com o que queremos 
Não se importa com os nossos governos, 
Ideologia, religiões. 
Ela ficará à espera para sempre. 
 
(VALERY LEGASOV, 1936-1988) 
 
RESUMO 
 
O modelo administrativo escolhido pelo Brasil nas últimas décadas após a 
redemocratização originou uma quantidade incomum de municípios por todo país. A 
maior parte deles não conseguem estabilidade fiscal, por conta da baixa capacidade 
de arrecadação e geração de riqueza, causando uma dependência quase que total de 
repasses de recursos federais e estaduais. Para buscar soluções a essa situação este 
estudo tem por objetivo indicar, como cenário viável, a incorporação ou fusão de 
alguns municípios com baixo desempenho, aperfeiçoando o sistema de gestão dessas 
cidades, à prestação de serviços ao cidadão, bem como a melhoria da infraestrutura 
local, reestruturando a região sob a égide constitucional, técnico-jurídica, econômica 
e financeira. A metodologia foi desenvolvida em ambiente de Sistema de Informações 
Geográficas, por meio do cruzamento de informações georreferenciadas do estado do 
Estado do Espírito Santo e indicadores de performance de gestão (fiscal, econômica 
e de infraestrutura), utilizando base de dados públicos para propor a Reorganização 
Geopolítica Administrativa de municípios capixabas. Nessa pesquisa, foi possível 
demonstrar que o déficit guarda pertinência com número de habitantes desses entes 
e que há um número ótimo de população para que os indicadores de gestão fiscal 
alcancem melhores resultados. Esse estudo mostra-se pertinente visto que poucos 
autores apresentam a fusão como uma solução factível capaz de reverter as 
distorções que esse modelo federalismo municipal, está causando no Brasil, 
principalmente pós-constituição federal de 1988. Há também necessidade real de se 
estabelecer requisitos eficazes para o surgimento de novos municípios, e exigir 
critérios rígidos e eficazes, capazes de propiciar sustentabilidade econômico-
financeira, político-administrativa e socioambiental. Como resultado foi proposta uma 
divisão regional composta por 46 municípios, cujas características de dependência 
financeira apresentaram diminuição e a capacidade de investimentos indicaram 
aumento diante das receitas. 
 
Palavras-chave: unificação de municípios; reformas territoriais; gestão pública; 
emancipação municípios; SIG 
ABSTRACT 
 
The administrative model chosen by Brazil in the last decades after the re-
democratization gave rise to an unusual number of municipalities throughout the 
country. Most of them do not achieve fiscal stability, due to low revenue and the 
capacity to generate wealth, leading to an almost total dependence on transfers from 
federal and state resources. This study aims to indicate as a viable scenario the 
incorporation or merger of some municipalities with low performance, improving the 
management system of these cities, the provision of services to the citizen as well as 
the improvement of the local infrastructure, restructuring the region under the aegis of 
the constitution; judicial, economic and financial. The methodology was developed in 
a Geographic Information System environment, by crossing georeferenced information 
from the state of Espírito Santo and management performance indicators (fiscal, 
economic and infrastructure), and public database to propose the Geopolitical 
Reorganization of the State, with the merger of Espírito Santo municipalities. In this 
research, it was possible to demonstrate that the deficit is relevant to the number of 
inhabitants of these entities and that there is an optimal number of the population for 
the fiscal management indicators to achieve better results. This study is relevant since 
few authors present fusion as a feasible solution capable of reversing the distortions 
that this model of municipal federalism is causing in Brazil, especially after the 1988 
federal constitution. There is also a need to establish effective requirements for the 
emergence of new municipalities, and demand criteria capable of providingeconomic-
financial, political-administrative and socio-environmental sustainability. As a result, a 
regional division composed of 46 municipalities was proposed, whose characteristics 
of financial dependence decreased and the investment capacity indicated an increase 
in relation to revenues. 
 
 
Keywords: unification of municipalities; territorial reforms; public administration; 
emancipation of municipalities; GIS. 
 
 
 
 
LISTA DE ILUSTRAÇÕES 
Figura 1 - Forma hipotética do relacionamento entre população do município e custo 
dos serviços públicos ................................................................................ 12 
Figura 2 - Localização da área de estudo ................................................................. 31 
Figura 3 - Delimitação da área de estudo. Detalhe dos Municípios com menos de 25 
mil habitantes – critério populacional ........................................................ 33 
Figura 4 - Proposta metodológica de seleção e fusão dos municípios ...................... 35 
Figura 5 - Proposta metodológica de primeiro Fundão, Ibiraçu e João Neiva ........... 37 
Figura 6 - Proposta metodológica do segundo caso Iconha e Rio Novo do Sul ........ 38 
Figura 7 - Divisão Regional do ES: Atual e Proposta ................................................ 39 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
LISTA DE GRÁFICOS 
Gráfico 1 - Proposição hipotética de Holzer quanto ao custo per capita e tamanho da 
população para os municípios brasileiros em 2017 ................................ 13 
Gráfico 2 - Valor da cota recebida do FPM per capita, dos Municípios com até 100 
000 Habitantes, 2017............................................................................... 13 
Gráfico 3 - Motivação para emancipação dos municípios, 1993 ............................... 18 
Gráfico 4 - Percentual de deputados estaduais por microrregião (2010-2018) ......... 19 
Gráfico 5 - Origem dos Recursos investidos – 2017 ................................................. 24 
Gráfico 6 - Gráfico da evolução populacional do Espírito Santo ............................... 32 
Gráfico 7 - Identificação dos municípios capixabas por extrato da população IBGE. 34 
Gráfico 8 - Percentual médio de cargos comissionados por habitante ...................... 42 
Gráfico 9 - Gráfico Indicador de Dependência de Transferência . ............................. 43 
Gráfico 10 - Gráfico Indicador de Capacidade de Investimento/Despesas e 
Investimento/Receita ............................................................................ 44 
Gráfico 11 - Gráfico Comparativo Dependência Transferência ................................. 45 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
LISTA DE TABELAS 
Tabela 1- Evolução do Número de Município no Brasil de 1950-2010 ...................... 10 
Tabela 2- Consolidações de Municípios na Europa Ocidental (1950-1992-2018) .... 11 
Tabela 3- Composição Receitas Tributárias (2014 a 2017) (R$ MIL) ....................... 22 
Tabela 4- Composição Despesas (2014 a2017) (R$ MIL) ........................................ 23 
Tabela 5- Composição Gastos com Infraestrutura (2014-2018)................................ 25 
Tabela 6- Tabela de Pesos Segurança Pública/Habitação Social/Saúde/Ensino ..... 27 
Tabela 7- Tabela de Pesos Saneamento .................................................................. 28 
Tabela 8- Fusão dos municípios ............................................................................... 39 
Tabela 9 - Tabela Limite de Vereadores ................................................................... 41 
Tabela 10 - Custo com legislativo Antes e Depois .................................................... 41 
Tabela 10 - Custo com Pessoal Antes e Depois ....................................................... 42 
Tabela 12- Comparativo Indicador de Capacidade de Investimento/Despesas e 
Investimento/Receita Novas comunas ................................................... 46 
 
 
SUMÁRIO 
 
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................. 6 
2 REVISÃO DA LITERATURA ......................................................................................................... 9 
2.1 A predisposição sobre a baliza populacional ........................................................................ 9 
2.2 Das argumentações pró e contra a fusão de municípios .................................................. 15 
2.3 Sobre diagnóstico multicritério ............................................................................................... 19 
3 METODOLOGIA DA PESQUISA E ESTRATÉGIA DE AÇÃO ............................................... 21 
3.1 Pesquisa de padrões e limites referenciais ......................................................................... 21 
3.2 Coleta e tratamento de dados................................................................................................ 22 
3.3 Os critérios para seleção da amostra, unificação e centralidades ................................... 26 
3.4 Os indicadores utilizados para análise de cenários (antes e depois) e estudos ........... 29 
4 RESULTADOS E SUAS ANÁLISES ........................................................................................... 30 
4.1 Caracterização da área de estudo ........................................................................................ 31 
4.2 Aplicação dos critérios de escolha para autossustentabilidade ....................................... 33 
4.3 Aplicação dos critérios de unificação .................................................................................... 34 
4.4 Desdobramentos na economia local e impacto na infraestrutura .................................... 40 
5 CONCLUSÃO E CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................................... 47 
REFERÊNCIAS ................................................................................................................................ 49 
ANEXO A- Resumo Dados Municípios Capixabas Média- Composição da receita - 2014 a 
2017 (R$ MIL) .............................................................................................................. 53 
ANEXO B- Resumo Dados Municípios Capixabas Média- Composição da Despesas - 2014 
a 2017 (R$ MIL) ........................................................................................................... 56 
ANEXO C- Resumo Dados Municípios Capixabas Média- Composição Gastos Infraestrura 
(Urbanização; Transporte; Saneamento; Energia; Habitação) - 2014 a 2017 
(R$ MIL) ........................................................................................................................ 59 
ANEXO E- Tabelas de Apoio Infraestrutura Social (Segurança Pública/Habitação 
Social/Saúde/Educação) ............................................................................................ 65 
 
 
 
 
 ANEXO D- Tabela de Apoio indicadores Financeiros .............................................................. 62 
6 
 
 
1. INTRODUÇÃO 
 
O modelo de desenvolvimento urbano e político brasileiro foi o principal vetor de 
influência na divisão geopolítica dos estados e municípios que compõem a federação. 
A divisão geográfica do Brasil totaliza hoje 5.570 (cinco mil quinhentos e setenta) 
municípios em 27 (vinte e sete) estados (IBGE, 2013). Considerado um país 
continental, o número em si pode representar pouco, mas quando se traz à baila da 
mediação econômico-financeira, pode-se fazer uma leitura controversa. 
 
A expansão do número de comunas1 encontrou predileção na Constituição Federal de 
1988, consubstanciando justificativa jurídica para novo movimento multiplicador. 
Entretanto a autonomia desses entes da federação aliada a baixa capacidade de 
gestão dos recursos financeiro e institucionaltrouxeram a precariedade dos serviços 
e políticas públicas para a população, transformando-se em um dos maiores 
problemas a ser enfrentado pela administração pública. 
 
O tema é corriqueiro na literatura que trata da evolução do federalismo brasileiro por 
vários autores, dentre eles Abrucio (2005), Almeida (2005) e Arretche (1999). A 
criação de municípios após a constituição de 1988 visando o combate à desigualdade 
regional, não surtiu o efeito desejado (MAC DOWELL e GOMES, 2000). Em suma, o 
modelo adotado de autonomia municipal não consegue absorver a conta de todas as 
suas funções constitucionais, com óbvia progressão ao tema de agora por conta da 
Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 188/2019 cujo um dos eixos é criar 
mecanismos para a fusão de municípios (BRASIL, 2019) 
 
O processo de descentralização e multiplicação dos municípios desenhou dois 
cenários: a criação de vários centros de poder políticos que competem entre si na 
influência das decisões políticas nacionais e a má gestão no cerne dos problemas. No 
primeiro caso, procuram influenciar as decisões políticas nacionais (SOUZA, 1998), 
abrindo-se processo de disputa por investimentos provenientes de recursos federais 
entre estes entes (ABRUCIO & FERREIRA COSTA, 1998). 
 
1 substantivo feminino. O termo tem sua origem, provavelmente, no Francês commune, que significa “cidade”. Comuna significa 
uma comunidade local, tanto urbana ou local, que era emancipada, ou seja, que se torna um município – sendo que, portanto, 
possuirá autonomia administrativa. 
7 
 
 
 
No segundo caso se vê a aplicação de recursos sem priorização afetando diretamente 
o cidadão, especialmente agravado no ambiente de crise econômica catalizadora das 
enfermidades, subjugando particularmente as prefeituras. Ela reflete baixos índices 
de desenvolvimento, ausência de infraestrutura e não atendimento das necessidades 
básicas da população. 
 
Segundo estudo da Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN, 
2017) 85,9% dos municípios apresentaram situação fiscal difícil ou crítica em 2016, 
muitos não alcançaram suas metas fiscais incorrendo em flagrante desrespeito à lei 
de responsabilidade fiscal dado ao aumento dos gastos com custeio da máquina 
pública. Não muito distante deste cenário, dos 78 municípios do Espírito Santo, 14 
municípios fecharam o ano de 2017 com despesas programadas além do previsto em 
receita a pagar. E, como consequência, tais cidades têm a tendência de déficit no 
resultado orçamentário que chega a até 58,76% (TCEES, 2017). 
 
A despeito do exposto, é recorrente o pedido de criação de novas comunas em 
diversas regiões do território brasileiro. Sob a alegação de que não são melhores 
assistidos por seus administradores territoriais, vários distritos e regiões almejam 
emancipação para administrarem seus próprios recursos a pretexto de melhorar a vida 
da população local. Não obstante, tal emancipação incorrerá em inúmeros efeitos 
colaterais frutos desta mediação, de fato sobremaneira onerosa, de saldo nitidamente 
político e propenso inclusive a representar ascendência nas demais esferas do poder. 
 
A Comissão especial da Câmara dos Deputados aprovou em 18 de maio de 2018 o 
Projeto de Lei Complementar (PLP) 137/15 podendo, que caso tramite sua aprovação 
nas casas legislativas e seja sancionado pelo executivo criará mais 400 (quatrocentos) 
novos municípios, dentre os quais há 19 (dezenove) pedidos de emancipação de 
novos municípios para o estado capixaba (BRASIL, 2015). A celeuma está posta, 
furtando-se o legislativo em questões disciplinares maiores sobre o assunto. 
 
Grande parte da literatura, que aborda o tema, explica o processo histórico de 
expansão municipal e indica que as consequências desse movimento estão na gestão 
fiscal e na promoção de políticas públicas nos entes da federação (ISMAEL, 2010), 
8 
 
 
FAVERO, 2004) e TOMIO, 2002). Entretanto, alguns autores apresentam a fusão 
como uma solução factível capaz de reverter as distorções que esse modelo 
federalismo municipal está causando no Brasil, principalmente pós-constituição 
federal de 1988, o que corrobora a relevância do tema. 
 
Este trabalho tem por objetivo propor uma reorganização geopolítica administrativa do 
Estado do Espírito Santo utilizando a análise multicritério, resultado da aplicação de 
indicadores de performance de gestão fiscal, econômica e infraestrutura que indiquem 
como cenário viável a fusão de alguns municípios capixabas com baixo desempenho. 
É baseado nas hipóteses do aperfeiçoamento do sistema de gestão dessas cidades, 
a prestação de serviços ao cidadão, bem como a melhoria da infraestrutura local, 
reestruturando a região sob a égide constitucional, técnico-jurídica, econômica e 
financeira a partir do enxugamento da máquina pública e da melhoria dos processos. 
 
Por fim, é oportuno aproveitar o momento atual rediscutindo a participação do Estado 
sobre a ótica liberal e outras formas de administrar o país para colocar à baila da 
discussão sobre a fusão dos municípios, contramão das últimas décadas puramente 
emancipacionista aonde se viu os resultados dessa política pública assistencialista 
deformada pela governança coronelista, independentemente da questão partidária. 
 
A reorganização geopolítica pressupõe objetivos específicos, assim elencados: 
i. Traçar um balizador populacional pelas curvas teóricas disponíveis na literatura 
de uma régua mínima de habitantes; 
ii. Diagnosticar o legado mais atual desses municípios, permeando indicadores 
financeiros, fiscais, de infraestrutura básica tais como urbanismo, transporte, 
habitação, saneamento e energia.; 
iii. Analisar a correlação com número de habitantes da comuna para nova ordem 
disciplinar geopolítica. 
Em essência, a solução simplificada que se propõe é a descaracterização da unidade 
administrativa municipal a partir de uma correlação com uma população mínima que 
o sustente economicamente pelo resultado do seu próprio esforço, através de receitas 
próprias do município e que não seja tão dependente dos recursos advindos de 
9 
 
 
repasses federais e estaduais (constitucionais e voluntários). Com efeito, a hipótese 
da pesquisa é que a unificação desses entes possa garantir resultados melhores na 
gestão municipal conjecturada na entrega dos mesmos serviços públicos, mesmo que 
reduzidos pela escala estrutural superestimada. 
2. REVISÃO DA LITERATURA 
 
A revisão da literatura perpassa ao entendimento de que a população local influencia 
diretamente na economia, gerando recursos necessários e suficientes para firmar-se 
num patamar autossustentável, com o que há uma dada baliza populacional 
predisposta a representar essa desejada situação. Em que pese isso ser uma régua 
simplista, a fatores determinantes para recebe-la como tal, sopesando argumentos 
favoráveis ou não, que se debatem no corpo da revisão sem leva-lo ao cerceamento 
da proposta, que por si só é pautada em vários critérios que elevam o nível de 
discussão à objetividade técnico-científica. 
 
2.1 A predisposição sobre a baliza populacional 
 
O processo de federalização municipal no Brasil se inicia com a Revolução de 1930 e 
a criação do Estado Novo, passando por uma intensificação nas décadas 
subsequentes de 1950 e1960, panorama da redemocratização e República Populista, 
desacelerando e restringindo a dinâmica nos governos militares. Com a promulgação 
da Carta Constitucional de 1988 ocorreu um aumento substancial no movimento 
emancipacionista, onde comunas foram elevadas a entes federados com 
configurações econômicas em similitude com a União, Estado e o Distrito Federal 
(MAGAHÃES, CARVALHO, et al., 2008) (Tabela 1). 
 
No metier, através de pesquisas junto aos municípios, diversos são os fatores para o 
crescimento e o comportamento emancipatório do pós-constituinte, a saber: o 
crescimento populacional, condições financeiras favoráveisentre elas a forte atividade 
econômica local, mas também a grande extensão territorial e o descaso por parte da 
administração do município de origem (BREMAEKER, 1993 e NORONHA, 1996). 
 
 
10 
 
 
 
Tabela 1 - Evolução do Número de Município no Brasil de 1950-2010 
Brasil 1950 1960 1970 1980 1991 2000 2010 
Número de 
Municípios 
1889 2766 3952 3991 4491 5507 5565 
Novos Municípios - 887 1186 39 500 1016 58 
Taxa de Crescimento 
(em relação ao ano 
anterior) 
- 46,43% 42,88% 0,99% 12,53% 22,62% 1,05% 
Fonte: Adaptado a partir dos dados das séries históricas e estatísticas do IBGE (2013) 
 
Dada a tendência de continuidade do processo de emancipação (BRASIL, 2015), caso 
a federação ratifique as novas comunas haverá uma redistribuição dos recursos do 
Fundo de Participação dos Municípios (FPM)2, onde a divisão municipal tende a 
aumentar os recursos do FPM per capita para os municípios novos em detrimento dos 
demais municípios do mesmo estado, para os que cederam parte da população e 
território, visto que a soma das partes fica maior que o todo localmente. Em suma, não 
haverá expansão do recurso visto que tem a mesma fonte de renda, lado da balança 
que deve estabelecer-se resignado ao seu nível de receita. Doutro modo, o ganho das 
transferências das populações atingidas pelas hipotéticas emancipações será 
exatamente proporcional à perda dos demais municípios (SACHIDA, MONASTERIO 
e LIMA, 2013), confirmando a necessidade da redução dos custos para o equilíbrio 
orçamentário da máquina pública. 
 
Segundo Mac Dowell e Gomes (2000) tal processo “ininterrupto” de criação de 
municípios trouxe distorções do ponto de vista econômico e social visto que houve um 
aumento no volume de transferências de receitas dos municípios produtores para os 
municípios pequenos o que causou uma desestimulação da atividade produtiva deste 
 
2 O Fundo de Participação dos Municípios é uma transferência constitucional da União para os 
municípios. Essa transferência de recursos financeiros equivale a 24,5% da arrecadação do imposto 
de renda e proventos de qualquer natureza (IR) e do imposto sobre produtos industrializados (IPI) (CF, 
Art. 159, I, b, d, e). A distribuição dos recursos aos Municípios é feita de acordo com o número de 
habitantes, onde são fixadas faixas populacionais, cabendo a cada uma delas um coeficiente individual. 
Os critérios atualmente utilizados para o cálculo dos coeficientes de participação dos Municípios estão 
baseados na Lei n.º. 5.172/66 (Código Tributário Nacional) e no Decreto-Lei N.º 1.881/81. 
 
11 
 
 
recebedor. Além disso, gastos com pagamentos de despesas legislativas, judiciárias3 
e custeio forjaram o detrimento de aplicações em programas sociais. 
 
Leite (2014) descreve que as reformas territoriais tiveram diversas experimentações 
ao longo do tempo e, no decorrer do período pós-guerra mundial, a principal delas 
ocorre com a redefinição do papel do estado provedor de serviços e indutor de 
crescimento econômico. No entanto, a reforma territorial deveria tomar o rumo da 
eficiência econômica, fiscal e de gestão (SWIANIETWICZ, 2010) quanto maior a 
eficiência da unidade de governo melhores são a prestação de serviço a população 
(HERTZOG, 2010). 
 
As reformas territoriais experimentadas na década de 90 pelos países europeus foram 
expressivas, de fato, na contramão do Brasil, pois conforme se observa naTabela 2, 
apenas Grécia, Portugal e Itália apresentam aumento no número de municipios, cujos 
percentuais positivos da variação foram de 5,21%, 0,66% e 4,10%, respectivamente. 
 
Tabela 2 - Consolidações de Municípios na Europa Ocidental (1950-1992-2018) 
País 
Número 
de 
Municípios 
1950 
Número 
de 
Municípios 
1992 
Variação 
percentual (em 
relação ao ano 
anterior) 
1950/1992 
Número 
de 
Municípios 
2018 
Variação percentual 
(em relação ao ano 
anterior) 1992/2018 
Suécia 2281 286 -87,46% 290 1,40% 
Dinamarca 1387 275 -80,17% 98 -64,36% 
Bélgica 2669 589 -77,93% 589 0,00% 
Reino Unido 2028 484 -76,13% 428 -11,57% 
Alemanha 24272 8077 -66,72% 11000 36,19% 
Noruega 744 439 -40,99% 422 -3,87% 
Holanda 1015 647 -36,26% 355 -45,13% 
Finlândia 547 460 -15,90% 313 -31,96% 
Islândia 229 197 -13,97% 79 -59,90% 
Espanha 9214 8082 -12,29% 8131 0,61% 
Luxemburgo 127 118 -7,09% 116 -1,69% 
França 38814 36763 -5,28% 36658 -0,29% 
Suíça 3097 3021 -2,45% 2212 -26,78% 
Grécia 5629 5922 5,21% 5922 0,00% 
Portugal 303 305 0,66% 308 0,98% 
Itália 7781 8100 4,10% 8103 0,04% 
Fonte: adaptado a partir dos dados do trabalho de Leite (2014) e Conselho da Europa (2018) 
 
3 Um óbice na prospecção de informações junto aos órgãos de controle, tolhidos na falta de 
transparência dos repasses de dados municipais e demais órgãos envolvidos. 
12 
 
 
 
Tendo como um dos indicadores para aferição de eficiência dos municípios o custo 
per capita, Holzer (2009) encontrou uma associação comportamental de um “U” 
desenhado sobre o tamanho da comuna frente à sua eficiência, sendo o estudo 
demonstrativo de que a população quando figura entre 25.000 e 250.000 habitantes, 
há uma melhor eficiência que àqueles localizados fora de uma zona considerada por 
ele ideal (Figura 1). 
 
Figura 1 - Forma hipotética do relacionamento entre população do município e custo 
dos serviços públicos 
 
 
Fonte: Holzer (2009) 
 
Os custos per capita nos municípios brasileiros no ano de 2017 quando comparadas 
ao contingente populacional demonstram o comportamento do modelo de Holzer 
(2009),conforme se observa no Gráfico 1. 
 
13 
 
 
Gráfico 1 - Proposição hipotética de Holzer quanto ao custo per capita e tamanho da 
população para os municípios brasileiros em 2017 
 
Fonte: Adaptado a partir dos dados e estatísticas do IBGE (2017) 
 
Mac Dowell e Gomes (2000), quando estudaram receita corrente total per capita dos 
municípios brasileiros, observaram que municípios médios (entre 5 mil a 20 mil 
habitantes) têm forte dependência de recursos federais, principalmente àqueles 
abaixo de 5.000 habitantes, vizualizados no Gráfico 2 que retrata esse comportamento 
face ao valores recebido pelo município advindos do FPM. 
 
Gráfico 2 - Valor da cota recebida do FPM per capita, dos Municípios com até 100 000 
Habitantes, 2017 
 
Fonte: Adaptado do trabalho de Mac Dowell e Gomes (2000), Tesouro Nacional (2017) e 
IBGE (2017). 
0,00
1.000,00
2.000,00
3.000,00
4.000,00
5.000,00
6.000,00
7.000,00
8.000,00
9.000,00
 até 10 mil 10 mil a 20
mil
20 mil a 50
mil
50 mil a
100 mil
100 mil a
200 mil
200 mil a
500 mil
500 mil a
1000 mil
mais de
1000 mil
C
U
ST
O
 P
ER
 C
A
P
IT
A
FAIXA DE POPULAÇÃO
0,00
2.000,00
4.000,00
6.000,00
8.000,00
10.000,00
12.000,00
0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 70.000 80.000 90.000 100.000 110.000
FP
M
 P
er
 c
a
p
it
a
 (
R
$
/h
ab
)
Habitantes
Municípios de até 5 mil habitantes 
14 
 
 
 
Os municípios com menos de 5 mil habitantes no total de municípios do Brasil são de 
25,4%; àqueles com 10 mil habitantes são de 50%; e os municípios de até 20 mil 
habitantes a proporção no total chega a 75% (IBGE, 2013). Com base nos mesmos 
dados demográficos o Espírito Santo possui cerca de 54 % dos municípios com 
população abaixo de 25 mil habitantes. 
 
Estudo realizado por Fernandes, et al.( 2015) para o Tribunal de Contas Estadual do 
Paraná (TCE-PR) analisou a relação entre a escala populacional dos municípios e o 
desenvolvimento humano municipal. Os autores observaram que 80 % do conjunto 
dos 10 % dos municípios mais populosos, acima de 150 mil habitantes, estão entre 
os mais desenvolvidos. Em suma os dados parciais apontam para uma relação entre 
a escala populacional dos municípios paranaense e seu desenvolvimento social 
medido pelo IDHM. Este mesmo estudo propõe e analisa a viabilidade de fusão, 
incorporação, como solução para a complexa realidade de gestão fiscal-financeira do 
Estado, em particularaquelas comunas de população inferior a 10.000 (dez mil) 
habitantes, aonde se vê sua régua de corte. 
 
A fusão de municípios é estudada e aplicada como solução aos problemas fiscais-
demográficos em diversos países. Em 2014 o Governo Francês propôs a reforma 
territorial com a redução de 50% dos 22 (vinte e dois) distritos administrativos bem 
como a redução de número de municípios que totalizam 36.700 comunas, cujo 
objetivo maior consistia em economizar entre 12 a 25 bilhões de euros (EL PAÍS, 
2014). 
 
Japão contava com 2.190 municípios no início de 2005, e reduziu para 1.822 em 
2007, após a "a grande fusão de Heisei“. O objetivo do Governo Japonês é chegar a 
1.000 comunas dando maior profissionalização da administração municipal e melhora 
no desempenho da gestão do município e na provisão de serviços, reduzindo o 
número de cargos políticos disponíveis, o que significa uma poupança para os cofres 
públicos (YOKOMICHI, 2007). 
 
O contraponto na fusão de municípios, solução factível para os problemas de 
dependência financeira, de arrecadação e tamanho do governo local, é a utilização de 
https://pt.wikipedia.org/wiki/Heisei
15 
 
 
consórcios entre entes que apontam a economia em escala dos serviços públicos. 
Consórcios intermunicipais são associações formadas por pessoas jurídicas públicas 
(união, Estados, Distrito Federal e Municípios), criadas mediante autorização 
legislativa, para gestão associadas de serviços públicos buscando maior eficiência e 
eficácia no emprego a população (DI PIETRO, 2006). 
 
2.2 Das argumentações pró e contra a fusão de municípios 
 
Para solucionar as necessidades e carências expostas pelos municípios, a busca pela 
associação com municípios vizinhos já é uma iniciativa real e prevista na legislação 
brasileira (Lei Federal 11.107/1995) e na própria Constituição Federal de 1998 devido 
à emenda Constitucional 19/98 ao artigo 241 (BRASIL, 2005). Todavia, não é 
suficiente, pois pareia lento em demasia para o ônus estabelecido, conjecturado no 
caminho de consórcios municipais, especialmente naqueles que emergem em 
soluções comuns aos seus colaterais. 
 
As economias de escala, nessa modalidade, demonstram que no caso de serviços 
urbanos cujos custos fixos são altos (distribuição de água, tratamento de esgoto, 
coleta de lixo, transporte público), os resultados apontam para retornos favoráveis a 
esse tipo de solução, indício de que esse é um caminho. Essa associação direta de 
economia de escala por associativismo intermunicipal foi bem explorada por Bel, 
(2012, p. 28) quando aborda a escala ideal face aos serviços em diversas localidades 
(EUA, Canadá e países da zona da Europa) de trânsito metropolitano, aeroportos, 
abastecimento de água e resíduos sólidos, concluído que: 
 
Evidências empíricas de estudos de economias de escala em pontos de 
coleta de resíduos sólidos principalmente há retornos crescentes de escala, 
embora estes sejam diluídos com o aumento da produção (ou população), 
que tipicamente ocorre em regiões com entre 20.000 e 50.000 habitantes. 
Retornos crescentes de escala são mais facilmente encontrados em 
ambientes onde o tamanho médio do município é pequeno, e em que há 
poucas experiências de intercâmbio intermunicipal, cooperação ou 
contratação. 
 
Os consórcios públicos municipais têm esse mesmo caráter associativo, nada mais 
do que a união por determinado tempo para determinado fim. Normalmente surgem 
da deficiência administrativa, ou financeira na mesma promoção das políticas públicas 
16 
 
 
intencionadas, extrapolando as fronteiras com os parceiros regionais para solucionar 
os problemas em comum. Talvez isso seja meramente um passo aquém do que se 
deseja, embora fique claro o rumo desejável. 
 
Entretanto, ainda que os argumentos sejam favoráveis, para que a modalidade de 
consórcio seja válida, há de se ressaltar que alguns serviços públicos não tem a ver 
com produção em escala (como serviços de saúde, educação e segurança) e podem 
não apresentar o mesmo desempenho de economicidade, visto que neles há um 
aumento de produtividade proporcionalmente ligado ao número de servidores. 
Portanto, os motivos são outros. Leite (2014, p. 12-13) elucida essa diferenciação 
entre produção e provisão de serviços públicos: 
 
Produção está relacionada com o ato de fabricação, geração de um bem ou 
serviço, enquanto provisão com o fornecimento. Desse modo, é papel dos 
governos a provisão dos serviços, o que não indica, necessariamente, que os 
governos locais precisam produzir o bem/serviço. 
 
Portanto é oportuno salientar que mesmo o consórcio entre comunas não cobre todos 
os serviços públicos encarregados aos municípios, apontando que a discussão sobre 
a fusão de entes com desempenho aquém tem relevância neste cenário. 
 
Nos estudos já elencados, há argumentos concretos em favor de que os municípios 
com população inferior a 25 mil habitantes tenham maior estabilidade econômica, 
potencial de arrecadação e estruturação gerencial que àqueles situados abaixo desse 
nível, entretanto há também aqueles que apontam para uma maior dificuldade no trato 
social em comunas maiores. Holberg (2010, p. 310) vê inconsistência na relação entre 
desempenho do município frente ao tamanho da população, o autor afirma que: 
 
Os resultados ambíguos dos estudos internacionais não significam que a 
pesquisa não pode e não possui um papel como base de conhecimento para 
a reforma de governos locais. Todavia, a pesquisa deixa uma imensa 
autonomia para julgamentos normativos e políticos. Dependendo de suas 
atitudes ou interesses, você pode encontrar estudos que dão suporte a teses 
de que municípios maiores são mais eficientes e que municípios menores são 
mais democráticos. Ou o oposto. Ou que tamanho não importa. 
 
Nelson (2012) e Charron et al (2012) mostram que tanto quanto a percepção de 
representatividade política e a associação de corrupção tendem a ter uma avaliação 
17 
 
 
mais negativa das políticas públicas em áreas maiores. Em resumo, os principais 
pontos destacados a favor da consolidação de governos locais são: 
i. A economia de escala em serviços de custo fixo alto que oferece produção; 
ii. A economia nos gastos de custeio; 
iii. A maior independência dos repasses federais e convênios estaduais; 
iv. A maior profissionalização da administração municipal e melhora o 
desempenho da administração do município e na provisão de serviços. 
Ademais, a fusão de municípios reduz sobremaneira o número de cargos políticos 
disponíveis, o que significa uma poupança para os cofres públicos, catalisando o 
redirecionamento para temas mais importantes como a infraestrutura. Mas, o 
processo de unificação de município não é algo simples de se implementar, e a ideia 
de resistência a mudança e a permanecia do status quo4, que em boa parte 
fundamenta-se em três efeitos negativos da consolidação que podem vir a causar: 
i. o menor acesso à administração local; 
ii. a perda de identidade da comunidade local; 
iii. a representatividade política; entre outros. 
Parte da temeridade desses efeitos foram detectada por Bremaeker (1993) em estudo 
sobre a motivação para a emancipação do município naquela época e que conforme 
podemos observar 54% da motivação para a emancipação vem do descaso da 
administração de origem da comuna (Gráfico 3). 
 
 
4 Status Quo ou Statu quo é uma expressão do latim que significa “estado atual” 
18 
 
 
Gráfico 3 - Motivação para emancipação dos municípios, 1993 
 
Fonte: Adaptado do trabalho de Bremaeke (1993). 
 
No que se refere ao menor acesso as administrações, paira a argumentação de que 
quanto menor os municípios menores serão as distâncias que o indivíduo percorrerá 
para ter acesso aos serviços básicos, administração central e aos agentes políticos 
influentes. Entretanto, em uma era digital onde as informações são lançadas em 
volume e velocidade quase que instantânea a participaçãopopular através de 
mecanismos como ouvidoria e outros mecanismos digitais de participação (exemplo: 
orçamento participativo, fóruns digitais, audiências públicas digitais, etc.) diminuem 
consideravelmente o efeito negativo sobre o tamanho do município (LEITE, 2014, p.14 
apud SWIANIETWICZ, 2010). 
 
Vê-se que essa representatividade política comunga com a alegação do “descaso da 
Administração do município de origem” encontrando ressonância nos interesses 
políticos e eleitorais para a obtenção de votos e posições no governo central conforme 
bem delineado por Pinto (2002). Quando confrontados com a realidade, observa-se 
que a representatividade almejada não prospera. Ao se analisar a configuração da 
Assembleias Legislativa do Espírito Santo nas 03 (três) últimas eleições, com base 
nos dados disponíveis pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE, 2018), verifica-se que o 
maior número de representantes legislativos estaduais vem das regionais onde está 
concentrada a maioria da população capixaba, que é a metropolitana (Gráfico 4). 
 
54%
24%
21%
1%
Descaso Administração do Municípios de origem
Existência de forte atividade economica local
Grande extensão territorial do monucípio de origem
Grande aumento da populaçõ local
19 
 
 
Gráfico 4 - Percentual de deputados estaduais por microrregião (2010-2018) 
 
Fonte: Elaborado pelo auto (2020) 
 
Resta claro que onde há um maior número de eleitores é onde irá se concentrar o 
maior número de votos em candidato que na maioria das vezes é um dos líderes da 
cabeça de chapa das coligações. Em suma, é possível observar que a questão de 
representatividade no cenário político estadual está mais ligada ao cacicado político e 
não se resolve com emancipação distrital. Não foi possível encontrar argumentação 
contra a perda de identidade cultural em fusões de municípios, visto que é questão 
demasiadamente subjetiva e inerente à força de coletividade da comunidade, basta 
lembrar das colônias em grandes metrópoles, ou no caso particular do Estado, nas 
zonas rurais concentradoras de imigrantes. 
 
2.3 Sobre diagnóstico multicritério 
 
A análise multicritério é método de tomada decisão que auxilia na organização de 
informações disponíveis, com a devida análise das consequências que a tomada de 
decisão pode acarretar minimizando ou mitigando possíveis impactos negativos dessa 
decisão, proporcionado um abordagem formal de temas complexos e conflitantes 
(BELTON e STEWART, 2001). 
 
0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00%
Caparaó
Central Serrana
Central Sul
Centro-Oeste
Litoral Sul
Metropolitana
Nordeste
Noroeste
Rio Doce
Sudoeste Serrana
20 
 
 
A gestão pública no país vem passando por um intenso processo de informatização e 
sistematização de dados (big data5) nos últimos anos. A participação multidisciplinar 
na incorporação de novos métodos e ferramentas que auxiliam na preparação de 
diagnósticos, com identificação espacial georreferenciadas das áreas de intervenção, 
e monitoramento dos programas e na tomada de decisão de modo geral. 
 
Um dos resultados dessa nova forma de gestão de dados é a introdução de Sistemas 
de Informação Geográfica (SIG) na geração de mapas e a estruturação de sistemas 
de indicadores construídos a partir dos diversos registros e cadastros mantidos por 
Secretarias e órgão públicos dando respostas às problemáticas enfrentadas por 
planejadores ( (SABOYA, 2000) (JANNUZZI, 2017), (SOUZA e TORRES, 2003)). 
 
Segundo Da Silva e Jannuzzi (2009), indicadores possibilitam monitorar e avaliar a 
atuação governamental no âmbito das políticas públicas, orientando o processo 
decisório baseado em critérios técnicos, fugindo da subjetividade e distorções que os 
anseios políticos podem causar. Construir diagnósticos técnicos consistentes para 
avaliar ou antever o impacto das políticas públicas vai ao encontro da vanguarda da 
gestão pública onde a burocracia é substituída por eficiência. 
 
Saboya (2000) aborda em seu estudo que o Sistemas de Informação Geográfica (SIG) 
pode ser definido como um sistema implementado em computador, que tem a função 
de adquirir, armazenar, manipular, analisar e visualizar dados de geográficos, 
atributos alfanuméricos (armazenados em tabelas) e relações espaciais entre os 
elementos. 
 
A tomada de decisão numa análise multicritério exige a decomposição dos elementos 
constituintes em níveis com objetivo de simplificar as influências e correlações entre 
os diferentes componentes (PENA, MESCOUTO e OLIVEIRA, 2011). 
 
Existem na literatura técnica diversos métodos que podem auxiliar na avaliação e 
tomada de decisão, que dependendo das informações utilizadas, trazem consigo suas 
vantagens e desvantagens. A conjugação de dados e indicadores com a sobreposição 
 
5 Big Data é o termo em Tecnologia da Informação (TI) que trata sobre grandes conjuntos de dados que precisam ser 
processados e armazenados, o conceito do Big Data se iniciou com 3 V’s: Velocidade, Volume e Variedade 
21 
 
 
de mapas que será utilizado nesse estudo faz com que o modelo de análise 
hierárquica conjugada com a superposição de cartas temáticas, uma para cada fator 
decisório, sejam as mais adequadas para o arquétipo proposto para o trabalho 
 
O modelo de análise hierárquico analisa uma tomada de decisão por meio de níveis 
descendentes, ordenando preferenciais dos fatores de decisões, estruturado 
hierarquicamente, tratando problemas complexos que envolva diversos critérios 
(GUIMARÃES & JANNUZZI, 2005; e LINS, MEZA, & ANTUNES, 2000). Portanto, é 
usado para estimar a capacidade fiscal e administrativa, tendo vantagem em 
comparação com outras técnicas que utilizam diversos indicadores para a tomada de 
decisão, visto que este consiste em permitir que os resultados estejam vinculados a 
indicadores realmente significativos aos objetivos do trabalho, sendo que os agentes 
decisores podem estabelecer o grau de importância a cada um dos critérios 
considerando múltiplos aspectos. 
 
3. METODOLOGIA DA PESQUISA E ESTRATÉGIA DE AÇÃO 
 
A realização desse trabalho é delineada em três etapas que convergem ao método 
científico hipotético dedutivo, sendo a primeira delas a pesquisa por padrões e limites 
referenciais que fundamentem as réguas de corte na descaracterização dos 
municípios como tal a partir de indicadores de performance. Paralelamente se busca 
a base de dados disponíveis que possam servir de instrumento de diagnose local e 
que sejam úteis como parâmetros indicados para critérios de medida e seleção do 
modelo, e neste a caracterização segundo a localização espaço temporal que 
promovam os resultados e as discussões subsequentes. 
 
3.1 Pesquisa de padrões e limites referenciais 
 
A revisão da literatura que versou sobre a temática de emancipação municipal trouxe 
como historicamente se construiu o cenário que resultou no número de municípios 
que hoje abriga na federação. Com ele foi possível identificar a parametrização 
realizada em diversas comunas mundo afora, culminando nas melhores práticas 
22 
 
 
relacionadas às reformas territoriais empregadas em alguns países, notadamente da 
Europa, e nela se pautar comparativamente com o Brasil. 
 
3.2 Coleta e tratamento de dados 
 
Nessa etapa foi estudado a estrutura financeira de arrecadação dos municípios, já no 
palco local, a fim de verificar a dependência financeira que eles têm quanto ao repasse 
constitucionais de recursos federais (FPM) em face da capacidade de arrecadação 
advinda das atividades econômicas municipais através de tributos (ISS, IPTU, ITBI, 
royalties, etc.), cuja tabela resultou numa composição de receitas. 
 
Em que pese situar a identidade do município pela ordem alfabética, importa ressaltar 
que a tônica da unificação perpassa a lateralidade, despojando a informação pela 
forma visualmente disponível num sistema de informação geográfica que consiga 
representar a mesma informaçãoem sua verdadeira grandeza, individualmente ou em 
soma que possa identificar o alcance da receita em relação ao seu vizinho. Todavia, 
esse ponto será alcançado mais adiante na produção dos critérios, cujo resgate como 
dado é parcialmente representado pela Tabela 3 em seu padrão típico de receitas, 
destacando-se disso as três primeiras colunas que representam fontes internas e as 
três últimas colunas de fontes externas. 
 
Tabela 3 - Composição Receitas Tributárias (2014 a 2017) (R$ MIL) 
 
ID Município ISS IPTU ITBI ROAYTIES FPM QPM-ICMS 
1 Afonso Cláudio 1.399,40 665,88 442,30 2.199,95 21.719,10 18.004,03 
2 Água Doce do Norte 304,65 135,40 128,90 1.649,98 10.859,55 7.127,45 
3 Águia Branca 523,93 48,53 79,18 1.571,40 8.144,65 9.469,50 
4 Alegre 2.429,38 726,80 387,63 2.199,95 21.719,10 12.918,55 
5 Alfredo Chaves 2.528,55 290,38 272,30 1.728,50 13.574,43 10.904,83 
... ... .... ...... ...... ...... .... ... 
77 Vila Velha 121.381,05 70.362,25 34.087,75 14.787,33 70.602,53 135.762,95 
78 Vitória 396.452,28 69.957,53 34.087,75 18.567,38 146.930,78 320.490,15 
Fonte: Elaborado pelo auto (2020) 
23 
 
 
Também foi levantado os gastos de cada município, veja a Tabela 4. 
 
Tabela 4- Composição Despesas (2014 a2017) (R$ MIL) 
 
ID Município 
Total 
Pessoal 
Custeio Investimentos Câmara 
1 Afonso Cláudio 39.351,05 28.783,23 3.745,38 3.029,70 
2 Água Doce do Norte 11.817,68 5.400,68 1.648,73 1.339,10 
3 Águia Branca 16.615,98 10.297,45 1.992,03 1.110,03 
4 Alegre 44.930,00 25.427,03 3.976,13 1.990,10 
5 Alfredo Chaves 21.764,68 20.418,88 3.430,40 1.308,85 
6 Alto Rio Novo 12.598,10 8.518,60 1.302,05 952,28 
7 Anchieta 134.253,78 104.057,20 17.145,68 13.988,93 
.... ..... ....... ........ ...... ....... 
77 Vila Velha 378.847,30 345.466,73 72.098,93 27.215,80 
78 Vitória 830.510,33 528.891,95 62.365,78 26.165,58 
Fonte: Elaborado pelo auto (2020) 
 
Dessa forma, é possível avaliar quanto das receitas correntes municipais é utilizado 
para investimentos, sem contar com as operações de crédito e as transferências de 
capital recebidas do Estado ou da União. Além do custeio, também constam o total de 
gastos com pessoal, e em separado os gastos com a Câmara Legislativa, todas contas 
públicas que constam dos balanços disponíveis no órgão de controle externo. 
 
Os investimentos públicos municipais são financiados pelos recursos próprios das 
prefeituras, pelas transferências de capital federais e estaduais, pelas operações de 
crédito e por outras fontes de menor relevância cujo esse percentual chega a 76% 
(AEQUUS, 2018), veja o Gráfico 5. 
 
O conceito de investimentos com recursos próprios que se adota na conformação 
dessa tabela equivale ao total da despesa com investimento, que devem ser 
adicionadas às inversões financeiras e subtraído o valor das receitas de capital. 
Emenda parlamenta é um tipo desse tipo de alocação, repasse de fundos é outro 
exemplo. 
 
 
24 
 
 
Gráfico 5 - Origem dos Recursos investidos – 2017 
 
Fonte: Elaborado pelo auto (2020) 
 
Essa pesquisa de dados compreendeu os períodos de 2014 a 2017 e representa a 
médias desses anos. Essa escolha é justificada para se observar o comportamento 
dos municípios sob mais de um cenário, evitando assim possíveis distorções da 
amostra com algum panorama atípico vivenciado pelo município. Outra justificativa se 
dá porque é esse corte temporal ideal para o estudo por estar condicionada à 
implementação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que foi sancionada pela Lei 
complementar nº 101 de 04 de maio de 2000 e publicada no Diário Oficial da União 
no dia seguinte. 
 
Não obstante, considere que a primeira gestão municipal após a promulgação da lei 
é de 2001/2004 (fase de implementação das diretrizes da nova lei), 2005/2008 (fase 
de maturação das diretrizes de implementação da nova lei) e 2009/2012 (consolidação 
dos dados de gestão junto aos órgãos de controle estaduais e federais). Portanto, 
somente nesta época mais recente se consegue constatar os resultados daquela 
política e sustentar a proposição de novas políticas públicas, além do que os dados 
dessa faixa temporal certamente passaram pelo crivo de auditória desses órgãos 
trazendo maior confiabilidade além de maior transparência. Resta, então promover os 
critérios para a fusão dos municípios. 
 
76%
16%
3%3%2% Recursos Próprios
Transferência de
Capital da união
Transfrêncai de Capital
do estado
Operações de Crédito
25 
 
 
Com base na plataforma de dados dos órgãos de controle estadual (TCEES6) e 
nacional (SNT7) , é possível promover o tratamento dos dados coletados auferindo 
trabalho estatístico quando pertinente a cada indicador, utilizando-se dos softwares 
EXCEL para WINDOWS. Consequentemente, os resultados saltam para as análises 
subsequentes em colunas formatadas a partir dos diferentes critérios que se colocam 
como cálculos indexados. Quando necessário com apresentação de tabelas ou 
gráficos gerados elencados e a proposição do novo mapa geopolítico do estado com 
o apoio de software de geração de mapas, trazidos ao sistema de informação 
geográfico, senão manipulados nele próprio. 
 
Por último, tendo em vista que o trabalho proposto tem por um dos objetivos analisar 
o desempenho dos municípios capixabas por meio de indicadores fiscais, financeiros 
e de infraestrutura. este trabalho pesquisou nos bancos de dados do Secretaria do 
Tesouro Nacional (STN) e do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (TCE-
ES) o nível de investimento de cada município nas áreas de infraestrutura elencadas 
para o estudo (Urbanismo, Transporte, Saneamento, Habitação e Energia), a receita 
total e tributária das comunas e as despesas de custeio, pessoal e legislativo. Os sites 
já perfazem a maioria dos dados. 
 
Tabela 5 - Composição Gastos com Infraestrutura (2014-2018) 
ID Município Urbanismo Transporte Saneamento Energia Habitação 
1 Afonso Cláudio 6.716.854,96 13.447,13 415.917,35 514,37 0,00 
2 Água Doce do Norte 2.576.200,38 1.226.291,20 6.172,33 0,00 0,00 
3 Águia Branca 1.210.338,87 0,00 705.032,07 294.638,58 105.128,58 
4 Alegre 3.526.538,18 0,00 1.850.646,31 1.565.882,12 0,00 
5 Alfredo Chaves 1.780.475,94 0,00 1.167.560,50 699.364,04 0,00 
6 Alto Rio Novo 2.994.514,04 0,00 0,00 0,00 0,00 
7 Anchieta 31.532.417,05 9.423.713,38 4.831.977,15 0,00 1.708.168,58 
... ...... ...... ....... ....... ....... .... 
77 Vila Velha 76.702.938,01 3.384.824,78 8.859.326,94 11.660.532,51 36.415,78 
78 Vitória 132.933.168,73 0,00 6.695.720,36 0,00 8.877.670,48 
Fonte: Elaborado pelo auto (2020) 
 
 
6 https://cidades.tce.es.gov.br/ 
7 http://www.tesouro.fazenda.gov.br/prefeituras 
https://cidades.tce.es.gov.br/
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/prefeituras
26 
 
 
Essas informações serviram de base para gerar os indicadores de desempenho 
comparativo entre os municípios face aos níveis qualitativos e quantitativos dos 
serviços públicos ofertados a população local, além da efetividade das políticas 
públicas obrigatórias inerentes aos temas elencados, cujas informações serão 
retiradas de informativos e estudos do Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Instituto 
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN) 
além de artigos e notas técnicas acerca dos temas relacionados. 
 
3.3 Os critérios para seleção da amostra, unificação e centralidades 
Para fundamentar a unificação dos municípios com baixo desempenho nos 
indicadores fiscal, financeiro e de infraestrutura, este trabalho propõem critérios 
técnicos para viabilizar a lide, um deles, o populacional. Portanto, nesta régua, há que 
se selecionar municípios com 10 mil e 25 mil habitantes como alvo inaugural do 
trabalho, conforme referências bibliográficas já citadas (HOLBERG, 2010) (HOLZER, 
2009) (LEITE, 2014). Após elencar aqueles que estão nessa faixa propor a unificação 
com os demais que fazem divisa com estes de acordo com osseguintes critérios: 
i. Cultural/Histórico: verificar a ligação cultural/histórico entre os municípios e sua 
população, mais precisamente a qual município este pertencia antes de se 
emancipar; 
ii. Regionalização administrativa do estado: analisar através da base de dados 
pública a regionalização administrativa do estado pela macrorregião. Assim 
será possível analisar a visão macro administrativa que o Governo do Estado 
tem para com os municípios e as regiões. 
iii. Movimentação pendular e Centralidade Urbana: através de referencial 
bibliográfico que seja possível propor uma distância mínima em que a 
população autóctone sujeite a percorrer, tomando como base as rodovias 
federais e estaduais, para acessar infraestrutura em áreas urbanizáveis desse 
novo município. 
Esta parte do estudo proposto se assemelha ao conceito estabelecido como 
centralidade urbana, onde locais com oferta de bens e serviços de consumo frequente 
quando ofertado são consumidos em sua maioria por potenciais clientes localizados 
27 
 
 
nas proximidades. Ou seja, considerar a importância dos centros urbanos que tem 
forte potencial de distribuição de bens e serviços para a população, a Teoria do Lugar 
Central (TLC) (CHRISTALLER, 1966). 
 
Para o auxílio na tomada de decisão das centralidades foi elaborado o indicador 
composto da “Infraestrutura Social” baseado nos estudos de inventário de 
infraestrutura na gestão de cidades elaborado por (ZORZAL, 2013), onde foram 
abordados itens de responsabilidade do município como Saúde, Assistência Social, 
Saneamento, Habitação Social, além do levantamento referente a Segurança Pública 
(de responsabilidade do estado) e instituições financeiras. Esses itens foram reunidos 
em uma tabela onde as quantidades de cada equipamento tem pesos atribuídos em 
conformidade com a sua relevância e pertinência dentro do contexto de cobertura 
social, vide Tabela 6 e Tabela-7. 
 
Tabela 6 - Tabela de Pesos Segurança Pública/Habitação Social/Saúde/Educação 
 
Segurança 
Pública 
Habitação Social Saúde Educação 
 
ID Equipamento Equipamento Equipamento Equipamento Peso 
1 Policia Militar Habitação Improvisada Hospital Ensino Superior 1 
2 Polícia Civil Habitação Rústica 
Clínica 
Especializada 
Ensino Técnico 0,8 
3 
Unidade de 
Corpo de 
Bombeiros 
Co-habitação Familiar 
Unidade 
Básica de 
Saúde 
Ensino Médio 0,6 
4 Policia Federal Habitação Precária 
Pronto 
Atendimento 
Ensino 
Fundamental 
0,4 
5 
Guarda 
Municipal 
Ônus Excessivo de 
Aluguel 
Vigilância 
Sanitária 
Ensino Infantil 0,2 
6 Penitenciaria 0 
 Indicador (Seg. Pública /Habitação/Saúde/Educação) 
∑ (Nº 
Equipamento x 
Peso) 
Fonte:Elaborado pelo auto (2020) 
28 
 
 
Tabela 7 - Tabela de Pesos Saneamento 
Saneamento 
ID Índice 8 Peso 
1 Índice Ligações de Água Totais 0,075 
2 Índice Ligações de Águas Urbanas 0,075 
3 Índice Ligações de Coleta Total 0,15 
4 Índice Ligações de Coleta Urbana 0,15 
5 Índice Tratamento de Água 0,275 
6 Índice Perdas na Distribuição 0,275 
 Indicador Saneamento (Ind-san) 
∑ (índice x 
Peso) 
Fonte: Elaborado pelo auto (2020) 
 
No que se refere aos equipamentos de unidades de instituição financeiras (bancos) e 
Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) para o cálculo desses 
indicadores serão considerados os números de unidades dos mesmos, visto que a 
existência ou não da unidade trata-se de uma dicotomia sem variação qualitativa de 
níveis diferentes. 
 
Com base nessas informações foi calculado um indicador único que foi utilizado para 
definir qual é o município com maior infraestrutura social (Equação1). 
𝐼1 =
(𝐼𝑛𝑑−𝑠𝑎𝑛+𝐼𝑛𝑑−𝑓𝑖𝑛+𝐼𝑛𝑑−𝑒𝑑𝑢𝑐+𝑖𝑛𝑑−𝑆𝑎ú𝑑𝑒+𝐼𝑛𝑑−ℎ𝑎𝑏+𝐼𝑛𝑑−𝑠𝑒𝑔+𝐼𝑛𝑑−𝑐𝑟𝑎𝑠+𝐼𝑛𝑑−𝐼𝑛𝑠𝑡𝐹𝑖𝑛)
𝑁º 𝑑𝑒 𝐼𝑛𝑑𝑖𝑐𝑎𝑑𝑜𝑟𝑒𝑠
 
(Equação 1) 
 
Após essa etapa, foi possível redesenhar o mapa com nova configuração, e com 
auxílio do software ARCGIS9, elencar a cidade sede dessa nova comuna de acordo 
com o critério de melhor desempenho de gestão fiscal-financeira e políticas públicas. 
 
Para cada new-comuna10 gerada foi analisado como seria a reorganização financeira 
(arrecadação e repasses) e a economia de escala que essa unificação vai 
proporcionar no custeio e legislativo municipal , bem como para o estado do Espírito 
Santo que essa proposta de reorganização geopolítica pode trazer 
 
8 Esses índices foram retirados do relatório do Sistema Nacional de Infraestrutura de Saneamento 
( (MINISTÉRIO DAS CIDADES., 2017) em conjunto com o Ranking Saneamento Brasil (INSTITUTO 
TRATA BRASIL, 2019) 
9 Sistema de informação geográfica utilizado como ferramenta de trabalho e visualização gráfica. 
10 Nova comunidade 
29 
 
 
3.4 Os indicadores utilizados para análise de cenários (antes e depois) e 
estudos 
 
Na investigação quantitativa, o investigador procura medir os fenômenos lidando 
fundamentalmente com conceitos e variáveis que lhe proporcione resultados precisos 
e corretos (SILVESTRE e ARAÚJO, 2011). Nesse eixo de pesquisa serão analisados 
indicadores que sejam capazes de responder ao pleito da mudança. Neste caso, será 
estudada a correlação entre (i) custo per capita dos serviços e a dimensão 
populacional dos municípios afim de parametrizar a eficiência de gestão municipal e 
os diferentes tamanhos populacionais e assim encontrar um parâmetro ideal para 
população de uma comuna. 
Outro objeto específico a ser estudado é (ii) o grau de dependência dos municípios 
face aos auxílios externos, através das transferências federais, como o FPM (fundo 
de participação dos municípios) como também por meio de convênios federais e/ou 
estaduais. Para tanto é possível detalhar as receitas tributárias e parametrizar os 
recursos advindos do FPM com a arrecadação dos municípios, além de verificar o 
peso das transferências voluntárias do estado para nos investimentos em obras de 
infraestrutura. 
Essa dependência financeira foi estudada por meio do indicador a ser gerado pelo 
cálculo convencionado como “Dependência de Transferência”, que calcula a razão 
entre o valor total recebido do Fundo de Participações dos municípios (FPM) pela 
receita tributária total (Equação 2), com aqueles demais que tenham a conotação 
nitidamente externa, no caso o ISQM11 e o Royalties. 
𝐼2 =
(𝐹𝑃𝑀+𝑅𝑜𝑦𝑎𝑙𝑡𝑖𝑒𝑠+𝐼𝑆𝑄𝑀)
𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝑡𝑟𝑖𝑏𝑢𝑡á𝑟𝑖𝑎 𝑡𝑜𝑡𝑎𝑙 
 (Equação 2) 
A eficiência dos investimentos em infraestrutura será estudada por meio do indicador 
“Capacidade diante da Receita Tributária” nela se mede qual o percentual das receitas 
(Tabela 3 - Composição Receitas Tributárias) está comprometida com os itens de 
 
11 É o Imposto sobre serviços de qualquer natureza, também chamado de ISS. Trata-se de um tributo 
brasileiro instituído e/ou modificado pelos municípios de todo território nacional (Art. 156, III, 
Constituição Federal). 
30 
 
 
infraestrutura elencados Tabela 5 - Composição Gastos com Infraestrutura, a partir da 
Equação3. 
𝐼3 =
(𝑈𝑟𝑏𝑎𝑛𝑖𝑧𝑎çã𝑜+𝑇𝑟𝑎𝑛𝑠𝑝𝑜𝑟𝑡𝑒+𝑆𝑎𝑛𝑒𝑎𝑚𝑒𝑛𝑡𝑜+𝐸𝑛𝑒𝑟𝑔𝑖𝑎+𝐻𝑎𝑏𝑖𝑡𝑎çã𝑜)
(𝐼𝑆𝑆+𝐼𝑃𝑇𝑈+𝐼𝑇𝐵𝐼+𝑅𝑜𝑦𝑎𝑙𝑡𝑖𝑒𝑠+𝐹𝑃𝑀+𝐼𝐶𝑀𝑆)
 (Equação 3) 
O mesmo se faz com relação dos investimentos em infraestrutura que estejam 
comparados com as despesas, assim transcrito, “Capacidade diante das Despesas”. 
Nela se mede qual o percentual das receitas, soma da Tabela 4 - Composição 
Despesas, que esteja comprometida com itens de infraestrutura elencados na Tabela 
5 - Composição Gastos com Infraestrutura (Equação 4). 
𝐼4 =
(𝑈𝑟𝑏𝑎𝑛𝑖𝑧𝑎çã𝑜+𝑇𝑟𝑎𝑛𝑠𝑝𝑜𝑟𝑡𝑒+𝑆𝑎𝑛𝑒𝑎𝑚𝑒𝑛𝑡𝑜 + 𝐸𝑛𝑒𝑟𝑔𝑖𝑎+𝐻𝑎𝑏𝑖𝑡𝑎çã𝑜)
(𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙 𝑃𝑒𝑠𝑠𝑜𝑎𝑙+𝐶𝑢𝑠𝑡𝑒𝑖𝑜+𝐼𝑛𝑣𝑒𝑠𝑡.+𝐶𝑢𝑠𝑡𝑒𝑖𝑜+𝐶â𝑚𝑎𝑟𝑎)
 (Equação 4) 
Ressalta-se que os indicadores devem ter base de dadosdisponíveis, no caso, o TCE 
reúne as obras de infraestrutura. Ademais, é razoável considerar que exista uma 
proporção de investimentos em relação a receita auferida anualmente em um ciclo, 
ao mesmo tempo que se deva considerar os investimentos fazem parte de uma 
proporção às despesas porque podem configurar uma parte que não seja própria do 
município estando ele alavancado como receita ao mesmo tempo que desembolso. 
Em suma, parte das receitas, especialmente as externas, podem ter um carimbo de 
destinação própria, por exemplo, Royalties da Tabela 3 transfigurado em 
investimentos da Tabela 4. O município tem o bem financiado, mas não é dele porque 
equivale a dívida empenhada. Estão ligados entre si afetando o desempenho do 
município que se encontra alavancado enquanto perdurar a situação. 
4. RESULTADOS E SUAS ANÁLISES 
 
Fez-se necessária a caracterização da área de estudo, ou seja, a atual divisão 
geopolítica-administrativa que se sujeitou aos critérios de fusão. O primeiro deles 
pressupões definir os municípios-alvo para então dissuadir o banco de dados 
disponível ao seu limite territorial através de indicadores então perfilados para nova 
disposição, que é o resultado esperado. Isso posto, todas as intercorrências do 
método serão levadas a cabo de críticas para serem discutidas no processo de 
formação desse novo formato entregue como melhor prática. 
 
31 
 
 
4.1 Caracterização da área de estudo 
 
A área objeto do estudo é o estado do Espírito Santo, localizado na região sudeste do 
Brasil, limítrofes entre os estados de Bahia (a noroeste), Minas Geras (a oeste) e Rio 
de Janeiro (ao sul). Está localizado entre os meridianos 39º28’00’’W e 41º51’00”W e 
entre os paralelos 18º45’00”S e 20º35’00”S (Figura 2), apresenta uma área total 
aproximada de 46.095,583 km² com uma população total de 4.016.356 habitantes e 
78 (setenta e oito) unidades municipais subdivididas nas 4 macrorregiões 
administrativas (IBGE, 2017). 
Figura 2 - Localização da área de estudo 
 
 
Fonte: Elaborado pelo auto (2020) 
 
Em 2017 o Espírito Santo era a 14ª economia do país, com um Produto Interno Bruto 
(PIB) anual de R$ 113,352 bilhões, Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) de 
0,779, que é considerado alto, e conta com um Rendimento nominal mensal domiciliar 
per capita de R$ 1.295,00, o que lhe assegura a 11º posição no ranking nacional 
(IBGE, 2017). 
 
32 
 
 
Segundo o censo demográfico de 2010, o estado do Espírito Santo possuía 
3.512.672 habitantes, sendo o décimo quarto estado mais populoso do Brasil, 
representando 1,8% da população brasileira. Segundo o mesmo censo, 83,40% da 
população era urbana, contra 16,6% de habitantes em zona rural. Em dez anos, o 
estado registrou uma taxa de crescimento populacional de 13,59% (IBGE, 2017). 
 
Dados do IBGE (2017) apontam que, em relação ao ano de 1991, quando a população 
era de 2.598.231 habitantes, esses números mostram uma taxa de crescimento 
anual de 2% ao ano, inferior à do Brasil como um todo (1,6%) para o mesmo período 
(1991-2000). Ainda segundo o censo demográfico de 2010, o Espírito Santo é o 14º 
estado mais populoso do Brasil e concentra 1,82% da população brasileira. (Gráfico 
6). 
 
Gráfico 6 - Gráfico da evolução populacional do Espírito Santo 
 
 
 
Fonte: Adaptado a partir dos dados e estatísticas do IBGE (2017) e IJSN (2017) 
 
 
 
82.137135.997
209.783
457.328
790.149
957.238
1.418.348
1.617.857
2.063.679
2.598.505
3.094.390
3.514.952
3.885.049
4.016.356
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
3.500.000
4.000.000
4.500.000
1872 1890 1900 1920 1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000 2010 2014 2017
N
ú
m
eo
 d
e 
h
ab
it
an
te
s
Ano
33 
 
 
4.2 Aplicação dos critérios de escolha para autossustentabilidade 
 
Ao considerar como ponto chave do perfil desejado os limites populacionais de corte, 
no caso, 25 mil habitantes, verifica-se que, 48 (quarenta e oito) municípios capixabas 
(cerca de 54%) tem população inferior ou igual à 25 mil habitantes (Figura 3) (IBGE, 
2017). Estes foram os municípios estudados onde se propõe uma nova reorganização 
geopolítica baseada na análise de multicritérios que se descreveu na metodologia. 
 
Figura 3 - Delimitação da área de estudo. Detalhe dos Municípios com menos de 25 
mil habitantes – critério populacional 
 
Fonte: Elaborado pelo auto (2020). 
 
Este mapa é uma parte que consta da própria metodologia, que perfaz a seleção inicial 
dos municípios que se sujeitam aos demais critérios unificadores, utilizando-se a 
régua de corte populacional como o primeiro deles. Uma vez selecionados, passam a 
integrar a força de trabalho para reuni-los no senso crítico de uma nova comuna, ainda 
que não esteja identificada como alvo populacional. Isso quer dizer que um município 
fora desta primeira seleção populacional pode influenciar este outro que fora 
selecionado para unificação, pelas demais afinidades que compõe o critério de 
34 
 
 
unificação, respeitando-se os limites administrativos estaduais como outro limite 
territorial de interesse político-administrativo maior. 
 
Ao identificar a população capixaba de acordo com os parâmetros de categorização 
da população e da nomenclatura do municípios (IBGE, 2013) , cuja estratificação está 
em em 3 grupos: municípios com menos que 25 mil habitantes (pequeno porte), 
municípios com 25 a 100 mil habitantes (médio porte) e municípios com mais de 100 
mil habitantes (grande porte). Pode-se concluí que o estado é formado em sua maioria 
por municípios de médio e pequeno porte, cerca de 71%, (Gráfico 7). 
 
 
Gráfico 7 - Identificação dos municípios capixabas por extrato da população IBGE. 
 
 
Fonte: Elaborado pelo auto (2020) 
 
4.3 Aplicação dos critérios de unificação 
 
Estes municípios, então delimitados como alvo, foram sujeitos aos demais critérios. O 
primeiro deles, referente aos aspectos culturais e históricos, que possibilita verificar a 
ligação em suas raízes de gênese entre os municípios e sua população. Essa 
identidade instiga raízes profundas no tempo e história formada, entretanto, não se 
deseja estreitar essa afinidade sobrepondo à autonomia desejada, noutras palavras, 
1,28%
12,82%
35,90%35,90%
2,56% 10,26%
1,28%
0 a 5 mil hab
5 mil a 10 mil hab
10 mil hab a 20 mil hab
20 mil hab a 50 mil hab
50 mil hab a 100 mil hab
100 mil hab a 500 mil hab
500 mil hab a 1.000 mil hab
35 
 
 
tornar um dependente do outro tal como era antes, mas somente usar a origem se 
benéfica na relação, dada a raiz. Nesse ponto, é premissa de que a afinidade existe e 
que seria possível o retorno ao status quo anterior, ou seja, a simples reunificação. 
 
Embora não se tenha uma pesquisa de opinião que sustente a tese de alinhamento 
dessa premissa, é razoável considerar a predisposição em trocar investimentos em 
infraestrutura e outros serviços que atendam a população pelo pacote do pesado 
custeio político-administrativo da sobrecarregada máquina pública. Não bastasse, o 
movimento pendular diário na prática responde parte dessa conveniente relação, um 
dos desdobramentos a que este trabalho sugere incluir como sequência natural desta 
primeira proposição, qual seja, reestabelecer os laços originais pela resolutiva questão 
econômico-financeira que faz o movimento de um a outro município, Figura 4. Se isso 
for confirmado, vale como premissa para todos os demais. 
 
Figura 4 - Proposta metodológica de seleção e fusão dos municípios 
 
Fonte: Elaborado pelo auto (2020) 
 
Esse pressuposto pode ser visto como método empregado na análise dos 78 (setenta 
e oito) municípios que compõe o estado, ressaltando a nova comuna mostrada é uma 
36 
 
 
fusão entre os municípios de Montanha, Mucurici e Ponto Belo, representando a 
pedagogia da tese que se representa aos demais. A matriz pende para o município 
sede definido pelo Indicador de Infrasocial subsequente, ouseja, aquele de melhores 
condições de liderar a relação, nesse caso, o de Montanha. É possível observar 
também que pelas rotas das áreas urbanizáveis as distâncias são menores que 60 
km, como se sabe, distância a que se dispõe percorrer diariamente para engajar-se à 
fonte de renda pelo emprego, ou mesmo a educação. 
 
Portanto, como resultado geral respeitoso à metodologia de ação no capítulo 3.3 
foram aplicados os critérios de escolha e da população de régua mínima de 25 mil 
habitantes, posteriormente foi destacado a qual macrorregião que estes municípios 
estão inseridos. Por fim foi verificado qual o município origem dos mesmos e assim 
estes foram transformados em uma nova comuna. Entretanto, houve 02 (duas) 
exceções ao método, a primeira delas é a retratada na Figura-5 que se refere a nova 
comuna originada da fusão dos municípios de Fundão, Ibiraçu e João Neiva. 
 
Apesar de estarem sediados na mesma macrorregião de Colatina, estarem dentro da 
régua de corte habitacional proposta, estes têm município de origem diferente, pois 
Fundão tem origem em Serra, Ibiraçu é originário de Aracruz e João Neiva de Colatina. 
Em que pese este último item que seria o fato desagregador há uma ligação funcional 
muito forte que é a proximidade entre as sedes, no caso, menor que 15 km, além da 
lateralidade efetiva e sua principal via de ligação é a Rodovia BR-101. Esses atributos 
qualitativos fazem com que a população local tenha uma forte relação entre si, o que 
facilitaria a proposta. Nessa configuração o município sede definido pelo Indicador de 
Infrasocial resulta na liderança de Fundão. 
 
37 
 
 
Figura 5 - Proposta metodológica de primeiro Fundão, Ibiraçu e João Neiva 
 
Fonte: Elaborado pelo auto (2020) 
 
O outro caso excepcional diz respeito aos municípios de Iconha e Rio Novo do Sul, 
conforme Figura 6. O primeiro é originário do extinto município Benevente e o segundo 
tem origem no município de Itapemirim. Entretanto, da mesma forma como foi 
apresentado o caso anterior, por conta de afinidades reais de ligação funcional, 
mandatária em anexar esses dois municípios pelo mesmo argumento anterior, 
resultando no município sede definido pelo Indicador de Infrasocial como sendo o de 
Inconha, elencado como sede da nova comuna. 
 
38 
 
 
Figura 6 - Proposta metodológica do segundo caso Iconha e Rio Novo do Sul 
 
Fonte: Elaborado pelo auto (2020) 
 
Caso a caso foi estudado na perspectiva do método e seus critérios consolidando a 
nova configuração geopolítica se apresentando para as 26 (vinte e seis) novas 
comunas, totalizando agora nessa nova configuração 46 (quarenta e seis) municípios, 
conforme apresentado na Figura 7: 
39 
 
 
 Figura 7 - Divisão Regional do ES: Atual e Proposta 
Fonte: Elaborado pelo auto (2020) 
 
 
Tabela 8- Fusão dos municípios 
 
ID MUNICÍPIO ID MUNICÍPIO ID MUNICÍPIO 
1 
Mucurici, Ponto Belo, 
Montanha * 
9 Rio Bananal, Linhares* 17 
São José do Calçado, 
Bom Jesus do Norte*, 
Apiacá 
2 
Ecoporanga *; Água Doce do 
Norte 
10 
Afonso Cláudio *, 
Laranja da Terra, 
Brejetuba 
18 
Muniz Freire *, 
Conceição do Castelo 
3 
Vila Pavão, Nova Venécia *, 
Boa Esperança 
11 
Domingos 
Martins*,Marechal 
Floriano 
19 
Divino de São 
Lourenço, 
Guaçuí*,Dores do Rio 
Preto 
4 
Vila Valério, Águia Branca, 
São Gabriel da Palha * 
12 
São Roque do Canaã, 
Santa Teresa * 
20 Irupi, Iúna * 
5 Alto Rio Novo, Pancas * 13 
Santa Leopoldina, 
Santa Maria de Jetibá 
* 
21 
Rio Novo do Sul, 
Iconha * 
6 
Marilândia, São Domingos do 
Norte *,Governador 
Lindenberg 
14 
Alegre *, Ibitirama, 
Jerônimo Monteiro 
22 
Piúma *,Alfredo 
Chaves, Anchieta 
7 Itaguaçu *,Itarana 15 
Atílio Vivácqua, Muqui 
* 
23 
Ibiraçu, Fundão*,João 
Neiva 
8 
Barra de São Francisco *, 
Mantenópolis 
16 
Vargem Alta, 
Cachoeiro de 
Itapemirim * 
 
Fonte: Elaborado pelo auto (2020) 
40 
 
 
Ao compilarmos todas as fusões propostas com a aplicação da metodologia sugerida 
temos que a nova configuração geopolítica do estado apontada na figura 7, e que se 
deu pela unificação dos municípios indicados na Tabela 8, onde os municípios 
elencados como sede da nova comuna estão indicados com asterisco. 
 
4.4 Desdobramentos na economia local e impacto na infraestrutura 
 
A análise dos cenários está fundamentada nos eixos elencados nestes estudos como 
nevrálgicos para solução de problemas fiscais e consequentemente investimento em 
infraestrutura: gastos de pessoal e potencial de arrecadação. 
 
Sob o ponto de vista de gastos com pessoal colocamos sob nossa análise dois pontos 
que sempre chamam a atenção da sociedade quando o assunto é gasto público: 
câmara de vereadores e cargos comissionados. 
 
A Câmara Municipal é o órgão legislativo dos municípios, composta por vereadores 
eleitos pela população munícipe. A Câmara possui quatro funções básicas: legislar 
sobre assuntos de interesse local; fiscalizar, julgar e administrar. Sob o ponto de vista 
legal, há prerrogativas instituídas para o funcionamento administrativo do governo 
local independente, autônomo na forma da Constituição Federal 1988, com efeito 
sumário no executivo, legislativo e judiciário, em sua mais abrangente plenitude. 
 
Convém esclarecer alguns critérios sobre a fixação do número de vereadores. Em sua 
redação original, o art. 29, inciso IV, da Constituição, indicava o número máximo e 
mínimo de Vereadores com base em três faixas populacionais. Pela interpretação 
literal do texto constitucional, um município de cinco mil habitantes poderia ter o 
mesmo número de vereadores de um município de 1 milhão de habitantes. A Emenda 
Constitucional nº 58/2009 determinou novos parâmetros a fim de corrigir essa 
discrepância e definir uma regra mais proporcional, incluindo mais faixas 
populacionais (Tabela 9). 
 
 
 
 
41 
 
 
Tabela 9 - Tabela Limite de Vereadores 
Número de 
Vereadores 
Faixa de Habitantes 
9 Até 15.000 
11 Mais 15.000 até 30.000 
13 Mais de 30.000 até 50.000 
15 Mais de 50.000 até 80.000 
17 Mais de 80.000 até 120.000 
19 Mais de 120.000 até 160.000 
21 Mais de 160.000 até 300.000 
23 Mais de 300.000 até 450.000 
25 Mais de 450.000 até 600.000 
27 Mais de 600.000 até 750.000 
Fonte: Elaborado pelo auto (2020) 
 
Após realizar as fusões propostas e recalcular o número de vereadores das novas 
comunas foi verificado a diferença de gastos com o legislativo, sendo que a projeção 
de custo total para as novas comunas foi retirada da média dos custos entre os 
municípios unificados, conforme a Tabela 10. Esse sobressalto financeiro ressalta a 
importância da discussão do tema, não somente na perspectiva tecnicista que se 
propõe, porque se deve reconhecer descompensada de questões políticas, mas que 
inaugura o discurso propositivo do viés ideológico liberal plantado recentemente no 
discurso federal. 
 
Tabela 10 - Custo com legislativo antes e depois 
 
 Municípios Separados Municípios Unificados 
Valor Total Câmara (R$ Mil) 125.939,98 72.355,13 
Nº de Vereadores 594 312 
Fonte: Elaborado pelo auto (2020) 
 
Com efeito, é possível observar a redução de custo real aos cofres desses novos 
municípios no valor total de projetado de R$ 53.584.843,30, além de uma redução 
cerca de 53% (Cinquenta e três por cento) no número de vereadores e os cargos 
comissionados ligados a eles, que facilitam a governança, premissa com a qual se 
pretende lograr a disponibilidade como patente fonte de recursos para custeio de 
serviços pendentes ou na implantação de novos elementos de infraestrutura. Esse é 
somente um tema que se pondera dispensável. 
 
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No que tange aos custos com pessoal, observa-se que a unificação dos municípios 
pode proporcionar uma diminuição nos cargos comissionados da administração direta 
(secretarias e executivo) da nova comuna. Ao analisar o comportamento da 
quantidade de servidores comissionados por habitante, Marenco