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Bases Procedimentais 
da Administração 
Pública 
Prof. Fernando Sergio Sacconi 
Curso de Direito – Campus Limeira 
Material 
 
Bases Procedimentais da Administração Pública Prof. Fernando Sergio Sacconi 
 
 
 
Sumário 
1. SERVIÇO PÚBLICO ................................................................................... 3 
1.1. Conceito ................................................................................................ 3 
1.2. Titularidade Do Serviço E Titularidade Da Prestação: .......................... 5 
1.3. Serviços Públicos Por Determinação Da Constituição Federal ............. 5 
1.4. Delegação do Serviço: Concessão, Permissão E Autorização ............. 6 
2. BENS PÚBLICOS ..................................................................................... 10 
2.1. Conceito de bens públicos - Art 98 CC ............................................... 10 
2.2. Classificação no Direito Brasileiro ....................................................... 10 
2.3. Afetação e Desafetação dos Bens Públicos ........................................ 11 
2.4. Aquisição de Bens Públicos ................................................................ 11 
2.5. Formas de Alienação de Alienação de Bens Públicos ........................ 13 
2.7. Bens públicos em espécie: .................................................................. 15 
3. RESTRIÇÕES DO ESTADO SOBRE A PROPRIEDADE PRIVADA ........ 17 
3.1. Fundamento ........................................................................................ 17 
3.2. Modalidades ........................................................................................ 17 
4. PROCESSO ADMINISTRATIVO............................................................... 20 
4.1. Noções gerais ..................................................................................... 20 
4.2. Processo e Procedimento ................................................................... 20 
4.3. Fases do procedimento: ...................................................................... 20 
4.4. Modalidades de Processo Administrativo ............................................ 21 
4.5. Processo Administrativo Disciplinar .................................................... 21 
5. RESPONSABILIDADE DO ESTADO - Civil Penal e Administrativa.......... 26 
6. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA .......................................................... 30 
7. CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ......................................... 35 
BIBLIOGRAFIA ................................................................................................ 38 
 
 
 
 
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1. SERVIÇO PÚBLICO 
Serviços públicos são aqueles serviços de interesse geral que o Estado presta, 
mobilizando pessoas e bens, no sentido de satisfazer as necessidades 
públicas. Sendo oferecidos à coletividade pela Administração, podem ser 
prestados pelo próprio Poder Público ou por particulares delegados, sob 
normas e controles estatais. 
1.1. Conceito 
Segundo o Luiz Emigdio Rosa Júnior :“serviço público do Estado ou de outra 
pessoa de direito público, é o serviço através do qual o Estado pode cumprir 
seus fins e atribuições visando à satisfação das necessidades públicas”. 
Hely Lopes Meirelles (1996:296) define o serviço público como “todo aquele 
prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles 
estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da 
coletividade, ou simples conveniências do Estado”. 
Classificação dos Serviços Públicos 
Várias são as classificações dos serviços públicos segundo diversos critérios. 
Cada autor estabelece uma classificação segundo sua própria visão do 
assunto, porém os conceitos se aproximam 
 Para Hely Lopes Meirelles estão assim: 
Quanto à adequação 
 Serviços Públicos Próprios: são aqueles que atendem as 
necessidades gerais da coletividade para que o Estado possa subsistir e 
desenvolver-se (há uma necessidade de ser atendida) (há uma 
conveniência de controle de certas atividades pelo Estado); 
 Serviços Públicos Impróprios: são aqueles em relação aos quais o 
Estado vê necessidade ou conveniência de controle ou de regramento. 
Assim, são exercidos pelos particulares sob a permissão, 
regulamentação ou autorização do Poder Público. Exemplo de 
Impróprios: Transportes Coletivos e Pesquisa de Jazidas 
Os Serviços Públicos Próprios podem ser classificados quanto à abrangência e 
quanto à forma de prestação. 
Quanto à abrangência 
 Serviços Públicos Gerais (uti universi): são aqueles que beneficiam 
toda a coletividade ou uma grande parte dela, sem particularizar. São 
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indivisíveis e imensuráveis. Por exemplo: segurança interna, saúde 
pública, administração da justiça, construção de escolas. (ensejam 
impostos). 
 Serviços Públicos Especiais (uti singuli): são aqueles que 
beneficiam, concretamente, os particulares seus destinatários. São 
divisíveis e mensuráveis. Ex.: coleta de lixo, rede de água, iluminação 
pública (ensejam taxas) 
Quanto à forma de prestação 
Os serviços públicos próprios, podem ainda ser classificados quanto à forma de 
sua prestação, podem ser 
 Serviços Públicos Diretos: são aqueles em que o próprio Estado 
assume o ônus do seu empreendimento, através de suas repartições 
administrativas (órgãos da administração direta). Ex.: segurança pública, 
administração da justiça, ensino público. 
 
 Serviços Públicos Indiretos: são aqueles, em que o Estado reconhece 
suas repartições administrativas, mas presta através de outras entidades 
de direito público ou privado, ou seja, através de entidades da 
Administração Indireta, mais especificamente, autarquias, empresas 
públicas, sociedades de economia. Ex.: Serviços de telecomunicações, 
Energia Elétrica, Previdência Social, 
Princípio dos serviços públicos 
a) Continuidade : em geral o serviço público não pode parar, deve ser 
oferecido de forma contínua e regular. 
b) Cortesia: tratamento sem desdém e com condições de urbanidade. 
c) Eficiência: deve procurar alcançar o máximo de resultado através de 
método racionalizado. 
d) Segurança: não deve expor a riscos. 
e) Atualidade: devem ser fornecidos por meio de técnicas, equipamentos e 
instalações modernas e atualizadas. 
f) Regularidade: deve observar padrões de qualidade, quantidade e 
condições técnicas. 
g) Modicidade: deve ser oferecido mediante remuneração justa. 
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h) Generalidade: deve ter a maior abrangência possível, sem qualquer 
discriminação entre os usuários que detenham as mesmas condições 
técnicas e jurídicas para sua fruição 
Descentralização e Desconcentração 
Modalidades de descentralização: 
Descentralizar é tirar do centro e transferir um serviço da Administração direta 
para terceiros, podendo estes estar dentro ou fora da Administração. 
 Outorga – quando ocorre a transferência para terceiros (administração 
indireta) da titularidade e da execução do serviço público 
 Delegação – quando transfere para terceiros (concessionárias e 
permissionárias) só a execução. 
Desconcentrar – é transferir a prestação de um serviço de um órgão para outro 
dentro da própria Administração direta. 
1.2. Titularidade Do Serviço E Titularidade Da Prestação: 
Estado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) titular dos serviços 
públicos – não obrigatoriedade da prestação dos mesmos por si ou por criatura 
sua quando detenha a titularidade exclusiva do serviço. 
Pode conferir “autorização”, “permissão” ou “concessão” de serviços públicos 
(expressões constitucionais)para que sejam prestados por terceiros – 
detentores apenas da titularidade da prestação – a titularidade do serviço 
permanece sendo do Estado 
1.3. Serviços Públicos Por Determinação Da 
Constituição Federal 
São obrigatoriamente serviços públicos: 
 Serviço postal e correio aéreo nacional - art. 21, X, CF; 
 Telecomunicações - art. 21, XI, CF; 
 Radiodifusão sonora e de sons e imagens; serviços e instalações de 
energia elétrica e aproveitamento energético dos cursos de água, 
navegação aérea, aeroespacial, infraestrutura aeroportuária; transporte 
ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, 
transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, 
exploração dos portos marítimos, fluviais e lacustres - art. 21, XII, CF; 
 Seguridade social - art. 194, CF; 
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 Serviços de saúde - art. 196, CF ; 
 Assistência social - art. 203, CF; 
 Educação arts. 205 e 208. 
IMPORTANTE: a enumeração dos serviços pela CF não é exaustiva – dentro 
dos limites, União, Estados, Distrito Federal e Municípios poderão criar serviços 
públicos não mencionados na CF. 
Exemplo: serviço funerário na esfera municipal. Criação através de processo 
legislativo em cada esfera, respectivamente. 
Serviços Públicos Não Privativos Do Estado: 
 Aos particulares é lícito desempenha-los independentemente de concessão. 
São eles: serviços de saúde, de educação, de previdência social e de 
assistência social. 
 A CF os considera “dever do Estado”, mas afirma também: 
a) Que são livres à iniciativa privada (arts. 199 para a saúde, 209 para a 
educação); 
b) Contempla a presença de particulares no setor, independentemente de 
concessão ou permissão (art. 204, I e II, para assistência social); 
c) Pressupõe atuação complementar da iniciativa privada (art. 202, para a 
previdência social). 
1.4. Delegação do Serviço: Concessão, Permissão E 
Autorização 
Considerando a delegação como sendo a transferência para terceiros da 
execução dos serviços públicos, temos que esta transferência deve se dar por 
formas pré estabelecidas pela legislação. Estas formas são a concessão, 
permissão e autorização. 
Concessão 
É a delegação de sua prestação feita pelo poder concedente mediante licitação 
na modalidade concorrência à pessoa jurídica ou consorcio de empresas 
que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por 
prazo determinado. - Lei 8987/95, art. 2º, II 
 Admite-se subconcessão desde que autorizada, consiste na contratação 
feita pela concessionária para aquisição de serviços ou bens 
diretamente relacionados com o objeto da concessão. 
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 Os contratos de concessionárias com terceiros não envolve o poder 
concedente. 
 O poder concedente pode fiscalizar os serviços, bem como intervir na 
concessão se necessário 
 
Extinção: Lei 8987/95, art.35 
 advento do termo contratual – quando termina o prazo 
 encampação – término do contrato antes do prazo, feito pelo poder 
público, de forma unilateral, por razões de interesse público. O 
concessionário faz jus a indenização 
 caducidade – forma de extinção do contrato antes do prazo, pelo 
poder público, de forma unilateral, por descumprimento de cláusula 
contratual 
 rescisão – forma de extinção do contrato, antes de encerrado o prazo, 
feita pelo concessionário por força do descumprimento de cláusulas 
contratuais pelo poder concedente. Deve ser por medida judicial e, 
enquanto não transitar em julgado a sentença, o serviço deverá 
continuar sendo prestado. 
 anulação – extinção do contrato antes do término do prazo, por razões 
de ilegalidade 
 falência ou extinção do concessionário 
Permissão 
É a delegação, a título precário, mediante licitação da prestação de serviços 
públicos feita pelo poder concedente, a pessoa física ou jurídica que 
demonstre capacidade de desempenho por sua conta e risco. - Lei 8987/95, 
art. 2º, IV 
Concessão Permissão 
Caráter mais estável Caráter mais precário 
Exige autorização legislativa Não exige autorização legislativa, em 
regra 
Licitação só por concorrência Licitação por qualquer modalidade 
Formalização por contrato Formalização por contrato de adesão 
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Prazo determinado Pode ser por prazo indeterminado 
Só para pessoas jurídicas Para pessoas jurídicas ou físicas. 
 
Autorização 
É ato administrativo precário, pelo qual o Poder Público consente com o 
exercício de atividade pelo particular, que indiretamente lhe convém. São de 
interesse do particular, não dependendo de licitação. Ex. serviço de táxi, 
guarda particular de residências, serviços de despachantes. 
O poder Público possui interesse no conhecimento e credenciamento dos 
prestadores, para controle das atividades com o público. 
três modalidades: 
 autorização de uso – em que um particular é autorizado a utilizar 
bem público de forma especial, como na autorização de uso de uma rua 
para realização de uma quermesse. 
 autorização de atos privados controlados – em que o particular 
não pode exercer certas atividades sem autorização do poder público, 
são atividades exercidas por particulares mas consideradas de 
interesse público. 
 autorização de serviços públicos – coloca-se ao lado da concessão 
e da permissão de serviços públicos, destina-se a serviços muito 
simples, de alcance limitado, ou a trabalhos de emergência. 
1.5. Contratos de gestão, Convênio e consórcio administrativo, 
Terceirização na Administração Pública. 
Cabe destacar, também, de forma sintética, algumas espécies de acordo 
realizadas pela Administração Pública, visando a alcançar o interesse público, 
mas que não são considerados contratos, por faltar-lhes algumas de suas 
características. 
 
Contrato de gestão – 
Trata-se de ajuste entre a Administração Direta e Indireta ou entidades 
privadas para o estabelecimento de metas a serem alcançadas pela entidade 
em troca de algum benefício outorgado pelo Poder Público. São celebrados 
com prazo determinado e sujeitando a entidade ao controle de resultados e do 
cumprimento das metas estabelecidas. 
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Convênios 
Convênios administrativos – São acordos celebrados para atingir os objetivos 
de interesse comum entre entidades e órgãos estatais de diferentes espécies 
ou entre entidades ou órgãos públicos e entidades privadas. 
Consórcios 
Consórcios administrativos – São acordos celebrados entre entidades estatais 
da mesma espécie ou do mesmo nível, destinados a alcançar objetivos de 
interesse comum. É possível a realização de convênios em consórcios, tendo 
em vista a maior abrangência dos primeiros. 
Terceirização 
No serviço público a terceirização é uma forma de contratação de empresa 
prestadora de serviço, fornecedora de bens, serviços ou mão-de-obra para o 
desempenho de atividades que originalmente eram desenvolvidas pela 
empresa terceirizante. 
A responsabilidade do poder público é subsidiária 
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2. BENS PÚBLICOS 
2.1. Conceito de bens públicos - Art 98 CC 
São todos os bens que pertencem às pessoas jurídicas de Direito Público, isto 
é, União, Estados, Distrito Federal, Municípios, Autarquias e Fundações 
Públicas. O Domínio Público em sentido amplo é o poder de dominação ou de 
regulamentação que o Estado exerce sobre os bens do seu patrimônio (bens 
públicos), ou sobre os bens do patrimônio privado (bensparticulares de 
interesse público), ou sobre as coisas inapropriáveis individualmente, mas de 
fruição geral da coletividade (res nullius). 
Características dos Bens Públicos 
 Inalienabilidade - Art. 100 CC: é característica original do bem público 
que restringe sua alienação, mas pode ser mudada atraáves de lei. 
 Imprescritibilidade – Art. 101 CC: decorre consequência da 
inalienabilidade originária. Daí não ser possível a invocação de 
usucapião sobre eles. 
 Impenhorabilidade: os bens públicos não estão sujeitos à satisfação do 
credor na hipótese de não cumprimento da obrigação por parte do Poder 
Público. Admite-se o sequestro de quantia necessária à satisfação do 
débito 
 Não oneração: é a impossibilidade dos bens públicos serem gravados 
com direito real de garantia em favor de terceiros. Os bens públicos não 
podem ser objeto de Hipoteca. 
2.2. Classificação no Direito Brasileiro 
FEDERAIS – são bens da União art. 20 CF; 
ESTADUAIS – incluem-se entre os bens dos Estados: Arrt. 26 CF 
MUNICIPAIS – 
 os que atualmente lhe pertencem e os que vierem a ser atribuídos; 
 ruas, praças e áreas dominiais; 
Obs.: Todos os bens públicos são bens nacionais, por integrantes do 
patrimônio da Nação, na sua unicidade estatal, mas, embora politicamente 
componham o acervo nacional, civil e administrativamente pertencem a cada 
uma das entidades públicas que os adquiriram. 
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Categorias Art.99 CC 
Segundo a destinação, o Código Civil reparte os bens públicos em três 
categorias: 
 Bens de uso comum do povo ou de Domínio Público se destinam 
à utilização geral pela coletividade. Ex.: mares, rios, estradas, ruas e 
praças; 
 Bens de uso especial ou do Patrimônio Administrativo 
Indisponível se destinam à execução dos serviços administrativos e 
serviços públicos em geral.Ex.: um prédio em que esteja instalado 
um hospital público ou sirva de sede para determinado órgão público; 
os veículos da administração; 
 Bens dominicais ou do Patrimônio Disponível constituem o 
patrimônio público, sem destinação determinada ou um fim 
administrativo específico. Ex.: as terras sem destinação pública 
específica (terras devolutas), os prédios públicos desativados e os 
móveis inservíveis. 
2.3. Afetação e Desafetação dos Bens Públicos 
Afetação 
É a atribuição a um bem público de sua destinação específica. Pode ocorrer de 
modo explícito (Lei) ou de modo implícito (não determinado em Lei). Ex.: bens 
de uso comum e os bens de uso especial são BENS AFETADOS, pois têm em 
comum o fato de estarem destinados a serviços específicos. 
Os Bens Dominicais são desafetados 
Desafetação 
É a mudança da forma de destinação do Bem. Em regra, a desafetação visa a 
incluir bens de uso comum ou do povo ou bens de uso especial na categoria de 
bens dominicais. É feita com a autorização legislativa, através de Lei 
Específica. Um dos propósitos para realizar a Desafetação é a possibilidade de 
alienação, através de concorrência pública ou licitação. 
Para ser alienado, o bem não poderá estar afetado a um fim público; 
2.4. Aquisição de Bens Públicos 
As formas de aquisição são regidas pelo direito privado ou pelo direito público e 
sempre deverão estar presentes o interesse público e a obediência às 
disposições da Lei nº 8.666/1993. 
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Formas de Aquisição 
 Por Contratação: pelos instrumentos do direito 
privado, compra, permuta, doação, dação em 
pagamento; 
 De Forma Compulsória: desapropriação ou 
adjudicação em execução de sentença; 
 Por Força de Lei: na destinação de áreas públicas 
nos loteamentos (art. 22 da Lei 6.766, de 
19/12/1979) e na concessão de domínio de terras 
devolutas. 
 Por Sucessão: recebimento de bens por 
falecimento de seu proprietário, na hipótese de 
inexistência de herdeiros (art.1820 do CC.), 
o Herança vacante: prazo de cinco anos da 
abertura da sucessão sem que seja 
conhecido qualquer herdeiro ou sucessor (art. 
1822 do CC.). 
o Conforme localização serão revertidos para o 
Município, do Distrito Federal ou União, Art. 
1844 do CC. 
 Por Disposição Testamentária: qualquer entidade 
estatal poderá figurar como herdeira ou legatária, 
em disposição de última vontade (testamento). 
 Por Apossamento Administrativo, também 
denominado Desapropriação Indireta: caso em 
que a aquisição não tenha obedecido aos requisitos 
legais da desapropriação (esbulho da propriedade 
particular). 
 Por Usucapião: os bens públicos não podem ser 
objeto de usucapião, mas a entidade estatal pode 
adquirir a propriedade imobiliária pelo usucapião. 
Requisitos são os mesmos aplicáveis aos 
particulares, não havendo a necessidade de lei 
autorizativa ou avaliação (CC., arts. 1.238 a 1.244) . 
 Por Registro de Parcelamento do Solo: bens 
imóveis identificados como destinados a vias de 
circulação, praças, espaços livres e a equipamentos 
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urbanos passam a integrar o patrimônio público 
quando do registro do parcelamento do solo 
 Por Perda e Confisco de Bens: 
o instrumentos do crime; 
o produto do crime. 
2.5. Formas de Alienação de Alienação de Bens Públicos 
 Venda - é contrato civil e exige os requisitos 
determinados pela Lei 8.666/93. 
 Doação - idem. Modernamente, a doação de 
terrenos públicos vem sendo substituída, com 
vantagens, pela concessão de direito real de uso. 
 Dação em Pagamento - é contrato civil e exige os 
requisitos determinados pela Lei 8.666/93. 
 Permuta - idem. 
 Investidura - é a alienação a proprietário de terreno 
lindeiro de faixa de área pública inaproveitável, 
remanescente ou resultante de obra pública. É o 
contrário da desapropriação e exige prévia 
autorização legislativa e avaliação, formaliza-se 
através de escritura pública ou termo administrativo, 
sujeitos ao registro imobiliário. 
 Concessão de Domínio - São vendas ou doações 
de terras públicas que tiveram a sua origem nas 
concessões de sesmaria da Coroa. Atualmente só 
são utilizadas nas concessões de terras devolutas, 
formaliza-se através de lei e independente de 
registro; quando feita a particulares, exige termo 
administrativo ou escritura pública, sujeitos à 
registro. 
 Legitimação de Posse -. É modo excepcional de 
transferência do domínio de terra devoluta ou área 
pública sem utilização, ocupada por longo tempo por 
particular No âmbito da União é feita na forma do 
Estatuto da Terra (Lei 4.504/64). O título de 
legitimação da posse, conferido pelo Poder Público, 
deve ser registrado. 
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 Enfiteuse ou Aforamento - É um instituto civil (art. 
678 a 694 do Código Civil ) que permite a 
Administração Pública atribuir ao particular o 
domínio útil de imóvel de sua propriedade, mediante 
o pagamento de anual, chamada laudêmio foro ou 
pensão. 
2.6. Formas de utilização de bens públicos 
 Autorização de Uso de bens públicos: é ato 
unilateral, discricionário e precário pelo qual a 
Administração consente que o particular se utilize de 
bem público com exclusividade, de forma gratuita ou 
onerosa. Prazo de uso curto e utilizado no interesse 
do particular, na prática de atividade individual 
incidente sobre um bem público. Ex. instalação de 
circo ou para a guarda de equipamentos de uma 
obra. Independe de autorização legislativa e de 
licitação. 
 Permissão de Uso de bens públicos: é ato 
negocial, unilateral, discricionário e precário através 
do qual a Administração faculta ao particular a 
utilização individual de determinadobem público, 
com ou sem condições, gratuito ou remunerado, por 
tempo certo ou indeterminado, modificável e 
revogável pela Administração. Ex. bancas de jornal 
e pontos de táxi. Independe de autorização 
legislativa e de licitação. 
 Concessão de Uso de bens públicos: é o contrato 
administrativo pelo qual o Poder Público atribui a 
utilização exclusiva de um bem de seu domínio a 
particular, para que o explore segundo sua 
destinação específica. Ex: boxes em mercados 
municipais, dependências de aeroportos, 
dependências de portos, dependências de estações 
rodoviárias, cantinas de escolas públicas. 
 Concessão de Direito Real de Uso de bens 
públicos: é o contrato pelo qual a Administração 
transfere o uso remunerado ou gratuito de terreno 
público a particular, como direito real resolúvel, para 
fins de interesse social. Ex.: urbanização, 
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industrialização, edificação Depende de autorização 
legal e de concorrência. 
 Cessão de Uso de bens públicos: é a 
transferência gratuita da posse de um bem público 
de uma entidade ou órgão para outro,. 
 Concessão Especial de Uso: para fins de moradia, 
pode ser concedida de forma coletiva, quando a 
ocupação de bem público se der por população de 
baixa renda, não sendo possível identificar os 
terrenos ocupados por cada possuidor, desde que 
não sejam proprietários ou concessionários, a 
qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural. 
 Autorização de Uso Especial: A Medida Provisória 
nº. 2.220, de 04 de setembro de 2001, também criou 
a autorização de uso especial (art. 9º), quando a 
ocupação estiver sendo para fins comerciais, e que 
pode ser conferida ao possuidor gratuitamente e 
mediante termo administrativo. É destinada ao 
ocupante que até 30 de junho de 2001 possuir como 
seu, sem interrupção e oposição, até 250 m² de 
imóvel público situado em área urbana, utilizando-o 
para fins comerciais. 
2.7. Bens públicos em espécie: 
 as diversas legislações que determinam as espécies de bens públicos são 
esparsas, não existindo uma sistematização única. 
 Terrenos de marinha: pertencem ao domínio da União e 
compreendem todos aqueles banhados pelas águas do 
mar ou dos rios navegáveis 
 Terrenos acrescidos: os que se tiverem formado, natural 
ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagos, 
em seguimento aos terrenos de marinha. 
 Terras devolutas: significa terra sem registro de 
proprietário e integra o patrimônio público. 
 Terras tradicionalmente ocupadas pelos índios: as 
terras necessárias à sobrevivência das populações 
indígenas, que as habitam em caráter permanente, 
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 Terrenos reservados: O artigo 14 do Código de Águas 
determina os terrenos reservados. A titularidade dos 
terrenos reservados, segundo o artigo 31 do Código de 
Águas, é atribuída aos Estados, se por algum título não for 
de domínio federal, municipal ou particular. 
 Ilhas: são bens da União as ilhas fluviais e lacustres 
situadas nas zonas limítrofes com outros países, bem 
como as ilhas oceânicas e as costeiras que não estiverem 
nos domínios dos Estados. 
 Águas Públicas: podem ser de uso comum ou dominical. 
 Minas e Jazidas: toda massa individualizada de 
substância mineral ou fóssil, aflorando à superfície ou 
existente no interior da terra, e que tenha valor econômico. 
 Plataforma Continental: integra o patrimônio da União e 
compreende o leito e o subsolo das áreas submarinas que 
se estendem além de seu mar territorial, em toda a 
extensão do prolongamento natural de seu território 
terrestre. 
 
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3. RESTRIÇÕES DO ESTADO SOBRE A PROPRIEDADE 
PRIVADA 
3.1. Fundamento 
A propriedade é o direito individual de usar, gozar e dispor dos bens, de 
modo absoluto, exclusivo e perpétuo.São exercidos de forma limitada porque 
coexistem com direitos alheios e interesses públicos 
A propriedade possui função social justificada pelo modo de exploração, 
manutenção e utilização, concorrendo para o bem comum, ou ela não se 
justifica. Em casos especiais, pode o Estado desapropriá-la baseado em 
interesses públicos 
CF – art. 5 
XXII - é garantido o direito de propriedade; 
XXIII - a propriedade atenderá a sua função social 
3.2. Modalidades 
Limitações Administrativas 
Medidas de caráter geral, previstas em lei com fundamento no poder de polícia 
do Estado, gerando para os proprietários obrigações positivas ou negativas, 
com o fim de condicionar o exercício do direito de propriedade ao bem-estar 
social. 
Exemplos: a obrigatoriedade adoção de medidas técnicas para construção de 
imóveis, visando segurança e à salubridade pública; restrições à altura dos 
edifícios, por estética ou segurança. 
Ocupação Temporária 
Utilização transitória, gratuita ou remunerada, de imóvel de propriedade 
particular, para fins de interesse público. Exemplo: realização de obras 
públicas; necessidade de ocupação de terrenos vizinhos; escavações 
prospecções etc 
Requisição Administrativa 
É o ato administrativo unilateral, autoexecutório, oneroso que consiste na 
utilização de bens ou serviços particulares pela administração pública, 
objetivando atender necessidades coletivas em tempo guerra ou diante 
situação de iminente perigo. 
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Tombamento 
É a limitação perpétua ao direito de propriedade beneficiando a coletividade, 
afastando o caráter absoluto do direito de propriedade, incidindo sempre sobre 
bem determinado 
Servidão Administrativa 
A servidão administrativa é um ônus real de uso imposto pela Administração à 
propriedade particular para assegurar a realização e conservação de obras e 
serviços públicos ou de utilidade pública. A propriedade continua sendo do 
particular e este terá direito à indenização correspondente apenas aos 
prejuízos causados pela instituição da servidão. 
Impõe ao proprietário a obrigação de suportar ônus parcial sobre determinado 
imóvel, instituindo um direito real de natureza pública e tem o caráter perpétuo. 
A servidão administrativa pode decorrer da Lei, independentemente de 
qualquer ato jurídico. Pode decorrer de acordo e também efetuar-se via 
sentença judicial. 
Parcelamento e Edificação Compulsórios 
São aplicados ao proprietário que não utiliza adequadamente sua propriedade, 
atingindo o caráter absoluto e perpétuo. 
O parcelamento compulsório, é aquele obrigatório, isto é, é a urbanização 
imposta pela Administração Pública ao proprietário do imóvel urbano que não 
cumpre sua função social. 
O parcelamento do solo urbano é regulado pela Lei Federal n° 6.766, de 
19.12.79 (alterada pela Lei n° 9.785, de 29.12.99), a qual dispõe, em seu artigo 
2°, que o parcelamento do solo urbano poderá ser feito mediante loteamento 
ou desmembramento. 
Edificação e Utilização Compulsória não possuem leis específicas que os 
regule, mas estão previstas no Estatuto da Cidade. 
Desapropriação 
Entende-se por desapropriação o procedimento administrativo que objetivando 
suprir uma necessidade pública, utilidade pública ou interesse social impõe ao 
proprietário a perda de um bem, pagando justa indenização. 
O bem desapropriado pode ser móvel ou imóvel, corpóreo ou incorpóreo. Os 
bens públicos podem ser desapropriados seguindo a hierarquia. A união pode 
desapropriar bens do Estado, e este dos Municípios. 
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Existem quatro tipos de desapropriação: Direta, indireta, confiscatóriae 
sancionatória, à saber: 
Desapropriação direta quando tende a saciar o interesse e necessidade 
pública e o interesse social. Nesta modalidade de desapropriação, a 
indenização deverá ser prévia, justa e em dinheiro. 
Desapropriação indireta nos casos em que a Administração Pública se 
apropria de bens particulares sem observar os requisitos da declaração e 
indenização prévia. Desta forma, cabe ao particular pleitear no prazo máximo 
de cinco anos seu direito de indenização. Não podendo o bem ser 
desincorporado do patrimônio público, em função do princípio da continuidade 
da prestação dos serviços públicos. 
Desapropriação confiscatória é a expropriação de terra utilizada para o 
cultivo de plantas psicotrópicas e não autorizadas, conforme disposição do 
artigo 243 da Constituição Federal. 
Desapropriação sancionatória nos casos em que o proprietário não explora 
sua propriedade, não dando a mesma finalidade útil, ou seja, quando não há o 
cumprimento da função social da propriedade. Esta modalidade poderá ser 
urbana (se a desapropriação é realizada pelo município, visando atender a 
política urbana. Nesta modalidade a indenização deverá ser prévia, justa e em 
Títulos da Dívida Pública) ou rural (se a desapropriação recai sobre bens 
imóveis localizados na zona rural com propósito de reforma agrária. 
 
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4. PROCESSO ADMINISTRATIVO 
4.1. Noções gerais 
O planejamento, a organização a direção e o controle, considerados 
separadamente, constituem as funções administrativas; quando visualizadas no 
conjunto para o alcance dos objetivos, elas formam o processo administrativo. 
4.2. Processo e Procedimento 
O processo administrativo 
é a sequência da documentação e das providências necessárias para a 
obtenção de determinado ato final. 
Procedimento administrativo 
É o modo pelo qual o processo anda, ou a maneira de se encadearem os seus 
atos – é o rito. 
- Pode ser: 
a) vinculado: quando existe lei determinando a seqüência dos atos, ex. 
licitação 
b) discricionário: ou livre, nos casos em que não há previsão legal de rito, 
seguindo apenas a praxe administrativa. 
Na esfera administrativa não existe coisa julgada, podendo sempre ser 
intentada ação judicial, mesmo após uma decisão administrativa – art. 5º, 
XXXV. 
Princípios do processo administrativo 
 legalidade objetiva –apoiar-se em norma legal específica 
 oficialidade – impulsionado pela administração 
 informalismo 
 verdade real 
 garantia de defesa 
 publicidade 
4.3. Fases do procedimento: 
Instauração – ato da própria administração ou por requerimento de interessado. 
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Instrução 
Defesa 
Relatório 
Decisão 
Pedido de reconsideração – se tiver novos argumentos 
Recurso – para autoridade hierarquicamente superior, todos tem efeitos 
devolutivo, podendo ter ou não efeito suspensivo 
4.4. Modalidades de Processo Administrativo 
 mero expediente 
 internos – são os processos que envolvem assuntos da própria 
Administração 
 externos – são os que abrangem os administrados 
 de interesse público – são os que interessam à coletividade 
 de interesse particular – são os que interessam a uma pessoa 
 de outorga – são aqueles em que o poder público autoriza o exercício 
de direito individual (licença de edificação) 
 de controle – são os que abrangem atividade sujeita a fiscalização 
 disciplinares – envolve atuação dos servidores 
 licitatório – os que tratam de licitação 
 - Sindicância - apuração prévia, pode se usado para infrações leves, 
punidas com advertência e suspensão de até 30 dias 
4.5. Processo Administrativo Disciplinar 
O processo administrativo disciplinar (PAD) pode ser disciplinado em qualquer 
esfera de poder de cada ente político, sendo que se encontra disciplinado, no 
âmbito da Administração Pública federal, essencialmente nos art. 143 a 182 da 
Lei 8.112/90, que foi copilado pelo estatuto de diversos estados e municípios. 
O PAD é o meio legal utilizado pela Administração para a aplicação de 
penalidades por infrações graves cometidas por seus servidores. 
Deve-se lembrar que as penalidades disciplinares existentes na esfera federal 
são as enumeradas nos incisos do art. 127 da Lei 8.112, a saber: 
I - advertência; 
II - suspensão; 
III - demissão; 
IV - cassação de aposentadoria ou disponibilidade; 
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V - destituição de cargo em comissão; 
VI - destituição de função comissionada. 
A instauração de PAD será sempre necessária para a aplicação das 
penalidades descritas nos itens III a VI e no caso de suspensão superior a 30 
dias (o limite da penalidade de suspensão é 90 dias). Para as demais 
penalidades, ou seja, para aplicação da advertência ou suspensão por até 30 
dias, basta a sindicância para apurar a infração imputada ao servidor. A 
sindicância é um meio mais célere de apurar irregularidades, e, de sua 
conclusão, pode resultar ou o arquivamento do processo, ou a aplicação direta 
das penalidades citadas (advertência ou suspensão por até trinta dias), ou, se 
for caso que enseje aplicação de penalidade mais grave, a instauração de PAD 
(art. 145). Nesta hipótese, os autos da sindicância integrarão o processo 
disciplinar, como peça informativa da instrução (art. 154). O prazo para 
conclusão da sindicância não excederá 30 (trinta) dias, podendo ser prorrogado 
por igual período (Parágrafo único do art. 145). Deve-se observar, por último, 
que a sindicância não é etapa do PAD, nem deve, necessariamente, precedê-
lo, vale dizer, pode-se iniciar a apuração de determinada infração diretamente 
pela instauração de um PAD. 
FASES - art. 151 da Lei 8.112/90: 
INSTAURAÇÃO 
Dá-se a instauração do PAD pela publicação da portaria de designação da 
comissão encarregada de proceder aos trabalhos de investigação e apresentar 
um relatório final conclusivo sobre a procedência ou não das acusações 
levantadas, o qual será acatado pela autoridade julgadora, salvo se contrário 
às provas dos autos. A instauração é obrigatória, devendo ser efetivada pela 
autoridade competente que tenha ciência de irregularidade no serviço público. 
Ensejam apuração denúncias formuladas por escrito, que contenham a 
identificação e o endereço do denunciante, devendo ser confirmada a 
autenticidade (não são admitidas denúncias orais ou anônimas, sendo, 
simplesmente, desconsideradas). Se o fato descrito na denúncia não configurar 
evidente infração disciplinar, ou ilícito penal, a denúncia será arquivada, por 
falta de objeto (art. 144 e parágrafo único). Neste caso, sequer se instaura 
processo, nem mesmo sindicância. 
A comissão investigadora será composta de três servidores estáveis 
designados pela autoridade competente. Esta indicará, dentre os três, o 
presidente da comissão, o qual deverá ser ocupante de cargo efetivo superior 
ou de mesmo nível, ou ter nível de escolaridade igual ou superior ao do 
acusado (art. 149). 
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23 
 
O prazo para a conclusão não excederá 60 dias, contados da data de 
publicação do ato que constituir a comissão, admitida a sua prorrogação por 
igual prazo, a critério da autoridade instauradora, quando as circunstâncias o 
exigirem (art. 152). 
INQUÉRITO ADMINISTRATIVO 
Compõe-se de três subfases: instrução, defesa e relatório. 
INSTRUÇÃO - instrução é a principal fase investigatória do PAD. É durante a 
instrução que a comissão procurará levantar o maior número possível de fatos, 
evidências, depoimentos, enfim, todos os elementos capazes deconfirmar ou 
refutar as acusações que pesam sobre o servidor, devendo este acompanhar 
toda coleta de provas sob pena de nulidade. 
Caso tenha havido uma sindicância prévia à instauração do PAD (já visto que 
não é obrigatória a existência de sindicância prévia), seus autos o integrarão 
como peça informativa. Significa isso que a conclusão a que tenha chegado a 
sindicância não vincula a comissão, podendo essa, fundamentadamente, 
chegar a conclusão diferente. Apesar disso, caso o relatório da sindicância haja 
concluído que a infração está capitulada como ilícito penal, cópia de seus autos 
deverá ser encaminhada ao Ministério Público, para que este instaure processo 
criminal contra o servidor, independentemente da imediata instauração do 
processo disciplinar. 
Durante a instrução, a comissão realizará diligências, tomará depoimentos, 
ouvira testemunhas, fará acareações e investigações em geral, objetivando a 
coleta de provas. Se necessário serão solicitados laudos a técnicos e peritos, 
de modo a permitir a completa elucidação dos fatos (art. 155). 
Concluídos todos esses procedimentos, a comissão, de posse de uma série de 
elementos de prova, decidirá, com base nesses elementos, se o servidor 
deverá ou não ser indiciado. Se a comissão entender que não há provas ou 
que os fatos não caracterizam infração, o processo será arquivado. Se, 
contrariamente, a comissão entender que há tipificação de infração disciplinar, 
formulará a indiciação do servidor (este, agora, passa de mero acusado a 
indiciado). Dessa indiciação, constarão os fatos imputados ao indiciado e as 
provas produzidas. A partir da indiciação deverá ser providenciada a citação do 
indiciado, que é o chamamento formal do servidor ao processo para que ele, 
em vista de todos os elementos constantes do processo, apresente sua defesa 
escrita. 
DEFESA – Assegurado constitucionalmente, o direito a ampla defesa e 
contraditório deve ser absoluto, sob pena de nulidade, devendo ser elaborado 
por procurador advogado, defesa técnica. No PAD, caso o indiciado não 
apresente sua defesa escrita no prazo estipulado, será também declarada sua 
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24 
 
revelia, mas os efeitos dessa, devido à verdade material, são completamente 
diversos. Não surge nenhuma presunção legal contra o servidor e, para 
defender o revel, a autoridade instauradora do processo designará um servidor 
como defensor dativo, que deverá ser ocupante de cargo efetivo superior ou de 
mesmo nível, ou ter nível de escolaridade igual ou superior ao do indiciado. 
Assim, concluímos que sempre existirá uma defesa escrita no PAD, mesmo 
que não seja feita pelo próprio indiciado ou seu procurador, e a revelia não 
possui efeito de confissão. 
Apreciada a defesa pela comissão, passa-se à última fase do inquérito 
administrativo: a elaboração do relatório. 
RELATÓRIO - A fase de elaboração do relatório está resumida no art. 165 da 
Lei 8.112. Nele lemos que do relatório deverá constar um resumo das peças 
principais dos autos e deverão ser mencionadas as provas em que a comissão 
se baseou para formar a sua convicção. A principal característica do relatório é 
que ele deverá sempre ser conclusivo, ou seja, sempre a comissão terá que 
manifestar sua opinião quanto à inocência ou à responsabilidade do servidor 
(não se admitem relatórios dubios, do tipo “pode ser que seja mas também, por 
outro lado, pode ser que não tenha sido..., nunca se sabe etc”). 
Caso o relatório conclua pela responsabilidade do servidor, deverão ser 
indicados os dispositivos legais ou regulamentares transgredidos, bem como as 
circunstâncias agravantes ou atenuantes. 
Esta indicação de agravantes ou atenuantes é fundamental para a graduação 
da penalidade, pois, como se obtém do art. 128 da Lei 8.112, “na aplicação das 
penalidades serão consideradas a natureza e a gravidade da infração 
cometida, os danos que dela provierem para o serviço público, as 
circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais”. 
Terminado a fase de elaboração do relatório, encerram-se os trabalhos da 
comissão, e o processo disciplinar, com o relatório, será remetido à autoridade 
que determinou a sua instauração, para julgamento. 
JULGAMENTO 
- Se houver penalidade a ser aplicada, o julgamento do processo terá que ser 
feito pela autoridade competente para aplicar essa penalidade, que deverá 
proferir sua decisão em 20 (vinte) dias contados do recebimento do processo. 
Devemos notar que esse prazo não é peremptório, vale dizer, caso não seja 
cumprido, não há nulidade do processo. A consequência que pode decorrer da 
demora no julgamento é a prescrição da punição quando a infração 
administrativa for também tipificada como crime, pois, nesse caso, a prescrição 
penal acarreta também a prescrição administrativa. Ocorrendo essa prescrição 
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25 
 
pela demora no julgamento administrativo a que tenha dado causa a autoridade 
julgadora, esta será responsabilizada. 
A autoridade julgadora não se encontra estritamente vinculada à conclusão do 
relatório da comissão, mas há uma vinculação relativa. Assim, a lei diz que o 
relatório deverá ser acatado, salvo se sua conclusão for contrária à prova dos 
autos. Nesse caso, a autoridade julgadora, sempre motivadamente (e o motivo 
será justamente a contradição entre a conclusão do relatório e as provas dos 
autos), poderá agravar ou abrandar a penalidade proposta ou isentar o servidor 
de penalidade. 
Verificada a ocorrência de vício insanável em alguma etapa do processo, a 
autoridade que determinou sua instauração ou outra de hierarquia superior 
declarará a sua nulidade, total ou parcial (neste caso atingindo a nulidade todos 
os atos posteriores, no processo, ao ato nulo, que sejam dele decorrentes), e 
ordenará, no mesmo ato, a constituição de outra comissão para instauração de 
novo processo (art. 169). 
REVISÃO DO PROCESSO 
Como visto até aqui, o PAD federal ocorre em instância única. Não há uma 
segunda instância à qual o servidor possa, automaticamente, recorrer sempre 
que inconformado com a decisão. Basta observarmos que a penalidade de 
demissão, por exemplo, no Executivo, é julgada e aplicada pelo próprio 
Presidente da República (a quem caberia recurso, tendo em vista a estrutura 
hierárquica da Administração?). 
Portanto, a possibilidade de revisão do PAD não pode ser encarada como uma 
segunda instância desse processo administrativo. A revisão somente é cabível 
quando se aduzirem fatos novos ou circunstâncias suscetíveis de justificar a 
inocência do punido ou a inadequação da penalidade aplicada (art. 174). 
 
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26 
 
5. RESPONSABILIDADE DO ESTADO - Civil Penal e 
Administrativa 
A Constituição Federal expressamente prevê a responsabilidade objetiva do 
Estado e a responsabilidade subjetiva do agente. (Art. 37, §6º). 
Pode-se afirmar que responsabilidade subjetiva é aquela relativa ao sujeito e 
responsabilidade objetiva ao objeto. Portanto, em se tratando responsabilidade 
civil do Estado, este deverá responder, mesmo sem culpa, desde que se trate 
de objeto da alçada pública, já o gente só deverá responder caso haja culpa ou 
dolo de sua parte. 
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de 
serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa 
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o 
responsável nos casos de dolo ou culpa. 
O servidor público, indubitavelmente, responde no âmbito civil, penal e 
administrativo pelo exercício irregular de suas funções. Muitas vezes, quando o 
servidor comete um ilícito administrativo,este pode atingir as duas outras 
esferas, civil e penal. 
Arts. 121 e 125 da lei nº 8.112/1990: 
“Art. 121. O servidor responde civil, penal e administrativamente pelo exercício 
irregular de suas atribuições. 
Art. 125. As sanções civis, penais e administrativas poderão cumular-se, sendo 
independentes entre si.” 
 
Não existe discussão no tocante à obrigação de reparar dano causado a 
outros, mesmo o Estado não está isento dela. 
Responsabilidade Penal 
A responsabilidade penal do servidor público decorre de uma conduta contrária 
às leis penais. Os fatos que constituem crimes estão previstos a partir do art. 
121 do Código Penal. 
Exemplos: 
PREVARICAÇÃO 
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27 
 
Art. 319 - Retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício, ou 
praticá-lo contra disposição expressa de lei, para satisfazer interesse ou 
sentimento pessoal: 
Pena - detenção, de três meses a um ano, e multa. 
 CORRUPÇÃO PASSIVA 
Art. 317 - Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, 
ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem 
indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem: 
Pena – reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa. (Redação dada pela Lei 
nº 10.763, de 12.11.2003) 
§ 1º - A pena é aumentada de um terço, se, em conseqüência da vantagem ou 
promessa, o funcionário retarda ou deixa de praticar qualquer ato de ofício ou o 
pratica infringindo dever funcional. 
§ 2º - Se o funcionário pratica, deixa de praticar ou retarda ato de ofício, com 
infração de dever funcional, cedendo a pedido ou influência de outrem: 
Pena - detenção, de três meses a um ano, ou multa. 
CONDESCENDÊNCIA CRIMINOSA 
Art. 320 - Deixar o funcionário, por indulgência, de responsabilizar subordinado 
que cometeu infração no exercício do cargo ou, quando lhe falte competência, 
não levar o fato ao conhecimento da autoridade competente: 
Pena - detenção, de quinze dias a um mês, ou multa.” 
 
Responsabilidade Administrativa 
A responsabilidade administrativa resulta de infração a normas administrativas, 
sujeitando o infrator a uma sanção de natureza também administrativa; ela se 
fundamenta na capacidade que as pessoas jurídicas de direito público têm de 
impor condutas ao administrado A aplicação de sanção administrativa, tal como 
a penal, deve necessariamente ser precedida de processo administrativo, onde 
haverá contraditório e ampla defesa, observando-se o devido processo legal. 
Responsabilidade Civil 
Conceito: a responsabilidade civil do Estado corresponde à obrigação que lhe 
é imposta de reparar os danos causados por seus agentes no exercício de 
suas funções. 
A responsabilidade civil do Estado pode ser: 
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28 
 
Contratual: quando decorrente de atos avençados; 
Exracontratual: quando é decorrente de ação ou omissão, lícita ou não 
atribuída a agentes públicos. 
A responsabilidade civil, extracontratual, tem como pressuposto o dano e se 
resolve com a indenização, portando, pode-se afirmar que sem dano não existe 
responsabilidade. 
TEORIAS EXPLICATIVAS 
Teoria da culpa administrativa: leva em conta a falta de serviço, que 
compreende a inexistência do serviço, o mau funcionamento do serviço ou o 
seu retardamento, para que haja responsabilização do estado, exigindo da 
vítima a efetiva comprovação da falta do serviço. 
Teoria do risco administrativo: é a adotada no direito brasileiro; por ela, 
exige-se que a vítima comprove, tão somente: 
 A existência de um fato administrativo; 
 A existência de dano; 
 O nexo causal entre o fato administrativo e o dano; 
Obs.: 
1) para responsabilização do Estado, não há argüição de culpa. 
2) para eximir ou minorar sua responsabilidade, o Estado deverá provar, 
respectivamente, que a culpa é exclusiva do lesado ou a culpa é concorrente. 
Teoria do risco integral: a teoria do risco integral é aquela que não admite as 
causas excludentes da responsabilidade do Estado, ou seja, independe da 
existência de culpa ou mesmo de dolo do lesado. 
Atos legislativos: quando ocorrem efeitos concretos prejudiciais aos 
administrados, advindo dos atos legislativos, admite-se a responsabilização do 
poder público. 
Atos judiciais: 
1. O estado indenizará o condenado por erro judiciário, assim como o que 
ficar preso além do tempo fixado na sentença; 
2. Responderá por perdas e danos o juiz, quando: 
I - No exercício de suas funções, proceder com dolo ou fraude; 
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II - Recusar, omitir ou retardar, sem justo motivo, providência que deva ordenar 
de ofício, ou a requerimento da parte. 
REPARAÇÃO DO DANO 
A reparação do dano pode ser amigável, decorrente de conciliação tanto no 
âmbito administrativo quanto judicial. O primeiro e de ocorrência mais difícil dá-
se de forma direita e internamente depois de apurado o valor em procedimento 
administrativo próprio. O segundo caso, mais comum, por provimento judicial 
em ação de conhecimento. 
A via judicial pode ser usada pela vítima, seus herdeiros, sucessores e 
cessionários no ajuizamento de ação em face de pessoa jurídica de direito 
público ou por pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público 
causadora do dano.Direito de regresso: existindo dolo ou culpa do agente, a 
administração pública pode “cobrar” do agente as suas responsabilidades; a 
responsabilidade é passada ao agente que cometeu o ato infracional. 
RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS 
O Estado também responde de forma objetiva por atos ilícitos praticados por 
agentes públicos, ficando sujeito, além da responsabilidade civil, também a 
apuração da responsabilidade criminal e administrativa. Existe a 
incomunicabilidade das instâncias, havendo decisão administrativa 
independentemente das decisões civil e criminal seja para apurar o direito de 
regresso ou para apurar outros ilícitos. A sentença penal não exercerá 
nenhuma influência se o agente tiver sido absolvido: 
a) Por que o fato não constitui crime ; 
b) Por falta de provas da existência do fato ou da autoria; 
c) Porque não concorreu para a infração 
 
 
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30 
 
6. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 
 
DEVER DE PROBIDADE 
Probidade é sinônimo de honestidade. O dever de probidade está intimamente 
ligado à conduta do administrador público como elemento essencial à 
legitimidade de seus atos. 
Os atos de improbidade administrativa acarretam várias sanções, como a 
suspensão dos direitos políticos e a perda da função pública, além do dever de 
realizar o ressarcimento do dano ao Erário, sem prejuízo da ação penal cabível 
(artigo 37, § 4.º, Constituição Federal). 
O agente ímprobo pode ter decretada, ainda, a indisponibilidade dos seus 
bens, que não é penalidade, mas medida cautelar que objetiva assegurar o 
cumprimento das sanções de caráter pecuniário. 
A lei que regula os atos de improbidade administrativa é a Lei 8.429/1992. 
Analisemos seus principais pontos. 
AGENTE PASSIVO (Art. 1.º) 
Os atos de improbidade administrativa podem ser cometidos contra: 
 qualquer órgão da administração direta; 
 qualquer entidade da administração indireta; 
 qualquer esfera de Governo ou Poder 
 empresa incorporada ao patrimônio público; 
 entidade em que o Erário participe com mais de 50% do patrimônio ou 
receita anual; 
 entidade que receba subvenção ou incentivo(; 
 entidade em que o Erário participe com menos de 50% do patrimônio ou 
receita anual(; 
AGENTE ATIVO (Art. 2.º e 3.º) 
 
( Nestes doiscasos, a sanção patrimonial será limitada à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos 
cofres públicos. (Anotações do autor). 
 
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31 
 
Podem cometer atos de improbidade administrativa: 
 qualquer agente público 
 qualquer um que concorra ou induza para o ato ou dele se beneficie sob 
qualquer forma 
CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS DE IMPROBIDADE 
A Lei 8.429/1992 trata dos atos de improbidade administrativa, definindo três 
tipos de atos de improbidade: 
 atos que importam enriquecimento ilícito (artigo 9.º) 
 atos que causam prejuízo ao erário (artigo 10) 
 atos que atentam contra os princípios da Administração Pública (artigo 
11)2 
Atos que importam enriquecimento ilícito: qualquer ato que implique auferir 
vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de função nos órgãos e 
entidades 
Atos que causam prejuízo ao erário: qualquer ação ou omissão (dolosa ou 
culposa) que enseje perda patrimonial dos órgãos e entidades 
Atos que atentam contra os princípios da AP: qualquer ação ou omissão que 
viole os princípios administrativos. 
Após cada definição (artigos 9.º, 10 e 11), a Lei apresenta uma lista de atos de 
improbidade, meramente exemplificativa. 
PENAS (Art. 12) 
As penas cominadas pela Lei 8.429/1992 independem da aplicação de outras 
sanções penais, civis e administrativas, quando for o caso. As penas previstas 
na Lei são: 
I – Nos casos de enriquecimento ilícito: 
 Perda dos valores acrescidos ilicitamente 
 Ressarcimento integral do dano (se houver) 
 Perda da função pública 
 Suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos 
 Multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial 
 Proibição de contratar com o poder público por dez anos 
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32 
 
 Proibição de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios por 
dez anos 
II – Nos casos de prejuízo ao erário: 
 Ressarcimento integral do dano 
 Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente (se houver) 
 Perda da função pública 
 Suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos 
 Pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano 
 Proibição de contratar com o poder público por cinco anos 
 Proibição de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios por 
cinco anos 
III – Nos casos de violação dos princípios da Administração Pública: 
 Ressarcimento integral do dano (se houver) 
 Perda da função pública 
 Suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos 
 Pagamento de multa civil de até cem vezes a remuneração do agente 
 Proibição de contratar com o poder público por três anos 
 Proibição de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios por 
três anos 
Ressalte-se que as penas de perda da função pública e de suspensão dos 
direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença 
condenatória. 
Observe ainda que, pela análise das penas, há uma gradação entre os tipos de 
atos de improbidade, sendo considerados os mais graves os que importam 
enriquecimento ilícito e os menos graves, os que violam os princípios da AP.3 
Para se classificar um ato de improbidade adequadamente, deve se tentar 
enquadrá-lo, inicialmente, na modalidade mais grave (enriquecimento ilícito). 
Não sendo possível, tenta-se encaixá-lo na hipótese de prejuízo ao erário. 
Finalmente, não se adaptando o fato a nenhum dos casos anteriores, ele será 
classificado como ato violador dos princípios administrativos. Finalmente, 
destacamos que a aplicação das sanções independe: 
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33 
 
 da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público 
 a aprovação ou rejeição das contas pelo controle interno ou pelo 
Tribunal de Contas 
Quanto à primeira hipótese, trata-se da desnecessidade de ocorrência de dano 
material (econômico) à Administração Pública, bastando que haja o 
enriquecimento ilícito ou o desrespeito aos princípios administrativos. A 
ocorrência de dano material é requisito indispensável apenas nos atos que 
causam prejuízo ao erário, bastando o dano moral ao Estado, nos demais 
casos. 
O segundo item é de fácil entendimento. As decisões dos órgãos de controle 
interno e dos tribunais de contas são de caráter administrativo, passíveis de 
revisão pelo Poder Judiciário. Assim, comprovado o ato de improbidade na 
respectiva ação judicial, será perfeita a aplicação da penalidade ao agente. 1 
ATOS DE IMPROBIDADE PRÓPRIOS E IMPRÓPRIOS 
O ato de improbidade próprio: é cometido por agente público, o qual pode 
ser qualquer pessoa capaz, com vínculo permanente ou temporário, a título 
remunerado ou não, nomeada, designada, comissionada, eleita ou contratada 
ou por qualquer forma investida ou vinculada, em exercício nas pessoas 
jurídicas de público ou de direito privado. 
O ato de improbidade impróprio: é cometido por aquele que, mesmo não 
sendo agente público, induza, ou concorra para a prática do ato de 
improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta. 
Para que ocorra a punibilidade do ato de improbidade impróprio é basta que o 
particular incorra uma das seguintes condutas: 
 A indução do agente público à praticado ato de improbidade; 
 Esteja em concurso para a prática do ato ou 
 Desfrute do ato, ainda que de forma indireta. 
Exceções 
A Constituição Federal e a Lei 8429/92 não excluem qualquer agente público 
da punibilidade, porém alguns agentes políticos não estão sujeitos as sanções 
previstas na Lei 8429/92, como, por exemplo, o presidente da república e 
senadores. Conforme os artigos 85 e 86 da CF temos: 
Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República 
que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra: 
 
1 Artigo do Professor Luciano Oliveira, transcrito na íntegra, publicado no site da Editora Ferreira 
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V - a probidade na administração 
Art. 86. Admitida a acusação contra o Presidente da República, por dois terços 
da Câmara dos Deputados, será ele submetido a julgamento perante o 
Supremo Tribunal Federal, nas infrações penais comuns, ou perante o Senado 
Federal, nos crimes de responsabilidade. 
§ 1º - O Presidente ficará suspenso de suas funções: 
I - nas infrações penais comuns, se recebida a denúncia ou queixa-crime pelo 
Supremo Tribunal Federal; 
II - nos crimes de responsabilidade, após a instauração do processo pelo 
Senado Federal. 
§ 2º - Se, decorrido o prazo de cento e oitenta dias, o julgamento não estiver 
concluído, cessará o afastamento do Presidente, sem prejuízo do regular 
prosseguimento do processo. 
§ 3º - Enquanto não sobrevier sentença condenatória, nas infrações comuns, o 
Presidente da República não estará sujeito a prisão. 
§ 4º - O Presidente da República, na vigência de seu mandato, não pode ser 
responsabilizado por atos estranhos ao exercício de suas funções 
Demais agentes políticos como vice presidente, governador e vice, prefeito e 
vice estão sujeitos a todas as sanções. 
Entretanto a situação não é pacífica pois existem doutrinadores que defendem 
a aplicação das penalidades à todos, inclusive aos agentes que possuem 
sistema próprio para decretação da perda do cargo. 
 
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7. CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Conceito: é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um poder, 
órgão ou autoridade exerce sobre a condutafuncional de outro. 
CLASSIFICAÇÃO DE CONTROLE 
I. Quanto à extensão do controle: 
Controle interno: é todo aquele realizado pela entidade ou órgão responsável 
pela atividade controlada, no âmbito da própria administração. 
 Exercido de forma integrada entre os Poderes 
 Responsabilidade solidária dos responsáveis pelo controle interno, 
quando deixarem de dar ciência ao TCU de qualquer irregularidade 
ou ilegalidade. 
Controle externo: ocorre quando o órgão fiscalizador se situa em 
administração diversa daquela de onde a conduta administrativa se originou. 
 
 Controle do judiciário sobre os atos do executivo em ações judiciais; 
 Sustação de ato normativo do poder executivo pelo legislativo; 
Controle externo popular: as contas dos municípios ficarão, durante 60 dias, 
anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o 
qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei. 
II. Quanto ao momento em que se efetua 
Controle prévio ou preventivo: é o que é exercido antes de consumar-se a 
conduta administrativa, como ocorre, por exemplo, com aprovação prévia, por 
parte do senado federal, do presidente e diretores do banco central. 
Controle concomitante: acompanha a situação administrativa no momento 
em que ela se verifica. É o que ocorre, por exemplo, com a fiscalização de um 
contrato em andamento. 
Controle posterior ou corretivo: tem por objetivo a revisão de atos já 
praticados, para corrigi-los, desfazê-los ou, somente, confirmá-los. Abrange 
atos como os de aprovação, homologação, anulação, revogação ou 
convalidação. 
III. Quanto à natureza do controle: 
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Controle de legalidade: é o que verifica a conformidade da conduta 
administrativa com as normas legais que a regem. Esse controle pode ser 
interno ou externo. Vale dizer que a administração exercita-o de ofício ou 
mediante provocação: o legislativo só o efetiva nos casos constitucionalmente 
previstos; e o judiciário através da ação adequada. Por esse controle o ato 
ilegal e ilegítimo somente pode ser anulado, e não revogado. 
Controle do mérito: é o que se consuma pela verificação da conveniência e 
da oportunidade da conduta administrativa. A competência para exercê-lo é da 
administração, e, em casos excepcionais, expressos na constituição, ao 
legislativo, mas nunca ao judiciário. 
IV. Quanto ao órgão que o exerce: 
Controle administrativo: é exercido pelo executivo e pelos órgãos 
administrativos do legislativo e do judiciário, sob os aspectos de legalidade e 
mérito, por iniciativa própria ou mediante provocação. 
Controle legislativo: não pode exorbitar às hipóteses constitucionalmente 
previstas, sob pena de ofensa ao princípio da separação de poderes. O 
controle alcança os órgãos do poder executivo e suas entidades da 
administração indireta e o poder judiciário (quando executa função 
administrativa). 
Controle político: tem por base a possibilidade de fiscalização sobre atos 
ligados à função administrativa e organizacional. 
Controle financeiro: a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, 
operacional e patrimonial da união e das entidades da administração direta e 
indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das 
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo congresso nacional, 
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder. 
Campo de controle: prestarão contas qualquer pessoa física ou jurídica, 
pública ou privadaa, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre 
dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais a união responda, ou que, em 
nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. 
TCU: é órgão integrante do congresso nacional que tem a função de auxiliá-lo 
no controle financeiro externo da administração pública. 
Obs.: no âmbito estadual e municipal, aplicam-se, no que couber, aos 
respectivos tribunais e conselhos de contas, as normas sobre fiscalização 
contábil, financeira e orçamentária. 
Controle judicial: é o poder de fiscalização que o judiciário exerce 
especificamente sobre a atividade administrativa do estado. Alcança, 
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basicamente, os atos administrativos do executivo, mas também examina os 
atos do legislativo e do próprio judiciário quando realiza atividade 
administrativa. 
Obs.: é vedado ao judiciário apreciar o mérito administrativo e restringe-se ao 
controle da legalidade e da legitimidade do ato impugnado. 
Atos sujeitos a controle especial: 
Atos políticos; 
Atos legislativos; 
Atos interna corporis. 
Meios de controle: 
Fiscalização hierárquica: esse meio de controle é inerente ao poder 
hierárquico. 
Supervisão ministerial: aplicável nas entidades de administração indireta 
vinculadas a um ministério; supervisão não é a mesma coisa que 
subordinação; trata-se de controle finalístico. 
Recursos administrativos: são meios hábeis que podem ser utilizados para 
provocar o reexame do ato administrativo, pela própria administração pública 
em regra, o efeito é não suspensivo. 
 Representação: denúncia de irregularidades feita perante a própria 
administração; 
 Reclamação: oposição expressa a atos da administração que afetam 
direitos ou interesses legítimos do interessado; 
 Pedido de reconsideração: solicitação de reexame dirigida à mesma 
autoridade que praticou o ato; 
 Recurso hierárquico próprio: dirigido à autoridade ou instância 
superior do mesmo órgão administrativo em que foi praticado o ato; é 
decorrência da hierarquia; 
 Recurso hierárquico expresso: dirigido à autoridade ou órgão 
estranho à repartição que expediu o ato recorrido, mas com 
competência julgadora expressa. 
 
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BIBLIOGRAFIA 
Bibliografia Básica: 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 21ª ed. São Paulo: 
Atlas, 2008. 
MEIRELLES, Hely Lopes. Curso de Direito administrativo. 34ª ed. São Paulo: 
Malheiros, 2008. 
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25ª ed. 
São Paulo: Malheiros, 2008. 
Bibliografia Complementar: 
CRETELLA JUNIOR, José. Curso de direito administrativo. 18ª ed. Rio de 
Janeiro: Forense, 2006. 
FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de direito administrativo. 9ª ed. São Paulo: 
Malheiros, 2008. 
GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 13ª ed. São Paulo: Saraiva, 
2008. 
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 3ª ed. São Paulo: 
Saraiva, 2008. 
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 12ª ed. São Paulo: RT, 
2008.