Fundo Público e Seguridade Social no Brasil

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Universidade Estadual de Montes Claros/ Unimontes 
Centro de Ciências Sociais e Aplicadas/ CCSA 
Departamento de Política e Ciências Sociais 
Disciplina: Seguridade Social e Serviço Social: Previdência Social 
 
Texto: Fundo Público e Seguridade Social no Brasil. 
Autor: Evilasio Salvador. 
O texto trata da inicialmente condições conjunturais das políticas pensadas para 
impulsionar a produção massiva e mercado e o contexto em que o Estado se insere nessa 
dinâmica. Posteriormente sistematiza a condições em que financiamento das políticas de 
seguridade social que se apresentam no cenário brasileiro, principalmente no longo período 
que vai da década de 1920 até os anos de 1970, analisando, com maior rigor teórico, o período 
de 1930, onde se despontam iniciativas previdenciárias no Brasil, e 1940, onde se o Estado 
começa a assumir papel mais proeminente nessa lógica. 
Na primeira parte do texto o autor faz alusão à falácia que foi as políticas baseadas 
no fordismo/keynesianismo, pois elas, embora adotadas em períodos de mercado estável, ou 
para a estabilidade mercadológica a longo prazo, foram incapazes de manter tal equilíbrio 
justamente pelas contradições inerentes ao próprio capitalismo. Essas dizem respeito 
principalmente à dificuldade de manter uma rigidez nos investimentos de capital fixo em 
sistemas de produção massificados, que impediam a flexibilização de planejamento. Ademais, 
houve uma pressão direcionado ao fundo público. Há uma demanda crescente durante a crise 
dos anos 1970, primeiros pelos gastos sociais, por conta do desemprego, segundo do próprio 
capitalismo, pelo fato de ele constantemente acionar o Estado para garantir a acumulação. 
A rigidez em que se envolveram os compromissos do Estado foi intensificada 
frente à demanda dos programas de assistência (leia-se seguridade social), e isso restringia 
“expansões da base fiscal para gastos públicos” (HARVEY, 2001, p 136). 
Sendo assim, se faz necessário um estudo sobre o que foi a “crise fiscal do 
Estado”, a dinâmica do fundo público no capitalismo e o comportamento das políticas sociais 
nesse contexto. “A problemática [...] situa-se na socialização do financiamento dos custos do 
capital, ao passo que o excedente social continua a sofrer apropriação privada. Por tanto a 
socialização dos custos e a apropriação privada dos lucros geram uma crise fiscal entre as 
despesas do Estado” (SALVADOR, 2010, p 132). Tem-se, por resultado, uma tendência para 
os gastos públicos crescerem mais rápido do que crescem (ou não) os meios para financiá-las. 
A tendência para que aumente os gastos públicos superam as receitas e isso gera a crise fiscal 
do Estado, cuja elementar causa está no antagonismo da essência do capitalismo entre a 
produção social e a apropriação provada dos meios que servem à produção. 
O Estado procura se estabelecer executando dupla função, que na maior parte das 
vezes são contraditórias: a acumulação e a legitimação, ou seja, o mesmo Estado cria meios 
para garantir a acumulação do capitalista, burocratizando sua política e “cobertura”, em 
despesas sociais, dos problemas causados por essa acumulação. 
Na verdade, o autor O’Connor (1977) propõe três formas de financiamentos dos 
crescentes gastos orçamentários, quais sejam, criando organizações e empresas estatais que 
produzam excedentes para cobrir os gastos com capital social e despesas sociais, emissão de 
títulos de dívidas e fazendo empréstimos por conta de futuras receitas fiscais e criando ou 
elevando tributos nacionais. 
 
 
O que acorre no âmago da “crise fiscal do Estado” é uma disputa entre os recursos 
destinados à reprodução do capital e os fundos destinados à manutenção das 
políticas sociais. É importante analisar essa dicotomia no âmbito da forma de 
financiamento do Estado e sobre quem recai o peso do sistema tributário na 
acumulação do capital sobre o regime de financeirização (grifos do autor) 
(SALVADOR, 2010, p 134). 
 
 
 
Outro fator que contribui na defasagem da arrecadação estatal é a 
internacionalização. As empresas multinacionais, por receberem incentivos fiscais, escapam 
da tributação, hora por meios legais, hora por formas ilegais, como, por exemplo, elisão e 
sonegação fiscal, de modo que o sistema de tributação dos países de periferia acaba sendo 
cada vez mais regressivo, fazendo com que a carga tributária recai sobre a classe trabalhadora 
e as classes com menor poder aquisitivo. 
Assim o financiamento das políticas de seguridade social é radicalmente 
permeado por essa lógica tributária. Pois a formação do Estado nacional é perpassada pela 
ausência da qualquer que defesa dos direitos sociais, e isso consequentemente vai moldar o 
bojo das políticas sociais no Brasil. 
O capitalismo industrial assalariado extingue os vínculos predominantemente 
existentes no feudalismo sendo assim, ele “mercantiliza” os vínculos da classe trabalhadora 
além dos seus próprios meios de reprodução. Porém contratempos ou períodos de 
impossibilidade para o trabalho põem em risco essa reprodução daqueles que somente detém a 
força de trabalho para sobreviver. Além disso, a industrialização impõe a divisão do trabalho, 
o que tendência uma “complexificação das situações salariais e torna as condições de trabalho 
mais penosas e insuportáveis” (SALVADOR, 2010, p 137). 
Sendo assim, os riscos antes cobertos pelas ligações familiares e/ou pessoais no 
feudalismo foram agora dissolvidos pelo capitalismo. Os trabalhadores quando inaptos ao 
trabalho, por qualquer motivo, são rapidamente acionados a voltarem aos postos de trabalhos 
de modo que não prejudiquem a produção, e passam (as indústrias) a cobrar do Estado os 
“custos da ausência dos trabalhadores na produção. Por outro lado, os trabalhadores 
começaram a se organizar e reivindicam melhores condições de trabalho” (SALVADOR, 
2010, p 137). 
As importações do final da década de 1960 e início dos anos 1970, como 
estratégia de industrialização, não significou desenvolvimento, uma vez que não inseriu o país 
na corrente virtuosa que o fordismo proporcionava, pois não importou as relações sociais 
necessárias. 
No entanto, foi nesse período que cresceu algumas formas de seguro social a 
algumas categorias de trabalho, mas 
 
 
As relações de trabalho envolvem um conjunto de arranjos institucionais e informais 
que modelam as relações sociais de produção no local de trabalho. As decisões sobre 
a forma de execução do trabalho envolvem relações de poder, que regulam e 
transformam o trabalho. No capitalismo, as grandes empresas transnacionais, as 
políticas adotadas pelos estados e os acordos multilaterais alteram as formas da 
regulação de trabalho e o poder de barganha dos sindicatos (SALVADOR, 2010, p 
139 – 140). 
 
 
Os 40 anos de desenvolvimento industrial do Brasil, a economia nacional gerou 
uma média de vinte e nove milhões de novos trabalhos, sendo que vinte e cinco milhões de 
trabalhos foram gerados no meio urbano e quatro milhões no meio rural. Em meio a essa 
efervescência desenvolvimentista, a década de 1920 foi marcada pela mudança de postura do 
Estado brasileiro, que nos anos de 1881 a 1919 foi predominantemente liberal. A mudança 
está na postura com que trata as expressões da questão social que eclodiam nacionalmente. 
Estava mais evidente a intervenção com que o Estado passava a construir suas ações nesse 
período. 
Foi ao longo dos anos 1930, onde o país passa por várias modificações de cunho 
econômico, que se destaca a industrialização, a regulamentação da estrutura de mercado e do 
trabalho e o estabelecimento de novos arranjos salariais. Políticas de previdência privada 
(CAPs) foram, paulatinamente, transformadas em IAPs, onde a organização partia do Estado. 
Assim, com o processo de industrialização em marcha, outros trabalhadores, antes 
não cobertos pela previdência social, foram inseridos, implicando, em curto prazo, na 
elevação da arrecadação. Ao passoem que essas novas categorias se inseriam, a qualidade das 
políticas decaia pela quantidade de segurados, e se legitimava o sistema de seguro privado. O 
modelo teórico de seguro não aponta o Estado como principal provedor dos gastos em 
previdência. Logo, os trabalhadores, organizarem seus próprios recursos para esse fim. 
 
 
Paradoxalmente, apesar do processo de contenção das despesas e aumento das 
contribuições dos empregados e empregadores, ocorre a implantação de uma 
contribuição do Estado [...] para o financiamento da previdência [...]. Na realidade a 
contribuição do Estado ocorria por meio das alíquotas (quotas previdenciárias) pagas 
pelos consumidores de bens e serviços de empresas vinculadas aos IAPs. Esses 
impostos []...], embora denominados de contribuição do Estado, não integravam o 
orçamento fiscal e eram repassados diretamente pelas empresas para os institutos de 
previdência. A arrecadação que anteriormente era repassada diretamente aos cofres 
das CAPs passa então a ser centralizada pelo Estado (SALVADOR, 2010, p 146). 
 
 
Essa concentração de tributos acabava dando margem à desvios dos recursos para 
outras finalidades, o Estado geralmente não cumpria os prazos e nem repassava a totalidade 
estipulado. Ou seja, na prática, a política de previdência Social não foi caracterizado como um 
ônus para o Estado, ao contrário, foi uma ferramenta (no momento em que se acumulavam 
recursos) para se estimular o processo de industrialização do Brasil. “No Brasil, o projeto 
nacional-desenvolvimentista começado em Vargas contou sensivelmente com recursos dos 
fundos previdenciários, com uma previdência social que já estava em funcionamento há mais 
de 20 anos” (SALVADOR, 2010, p 148). 
Sendo assim, nessas condições, os serviços públicos de seguridade social 
padeceram (e padecem até os dias de hoje) de carências de recursos, e isso força ao 
trabalhador (e seus dependentes) a contratarem formas privadas de previdência e, 
principalmente, saúde. 
Ademais, o sistema proposto pelo plano Beveridge teve uma influência 
significante na época, mas não se pode dizer em momento algum que os benefícios da 
previdência social deixaram de exigir contribuições dos segurados por tal política sendo que 
os valores das aposentadorias sempre foram (e são) vinculados às contribuições dos 
“segurados”. 
Mas, quando analisado a situação de crise1 a solução alcançada nunca foi um 
maior dispêndio de recursos por parte do Estado, mas sim um aumento no percentual de 
contribuição dos trabalhadores e dos empregadores, que se legalizou com a promulgação da 
Lei Orgânica de Previdência Social. 
A partir de então se imprime toda uma nova conjuntura para inserção do Brasil no 
cenário de internacionalização dos anos 1970, também construído pelo período militar pós-64. 
 
1 Na verdade, o contexto de crise foi acionado no momento em que houve o aumento dos considerados 
inativos, que trouxe uma conjuntura deficitária no financiamento da política.