BRUNO COLODETTI e CLAUDIO PENEDO MADUREIRA - Advocacia Geral da União (2010)

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B runo C olodetti
Procurador do Estado do Espírito Santo; Ex-Procurador Federal com exercício na Procuradoria 
Federal Especializada do Instituto Nacional do Seguro Sociaí - INSS/RJ; Advogado; Membro 
do Conselho Editorial da Revista Jurídica da Associação dos Procuradores do Estado do 
Espírito Santo - APES; Membro do Conselho Editorial da Revista Jurídica da Procuradoria- 
Geral do Estado do Espírito Santo - PGE/ES; Mestrando em Direito Processual peia 
Universidade Federal do Espírito Santo - UFES; Graduado em Direito pela Universidade 
Federal do Espírito Santo - UFES.
C láudio P enedo M adureira
Procurador do Estado do Espirito Santo; Ex~Procurador Federal com exercício na Procuradoria 
Federal Especializada do Instituto Nacional do Seguro Sociaí - INSS/ES; Advogado; Professor 
do Centro de Formação para a Advocacia Pública da Associação dos Procuradores do Estado 
do Espírito Santo - APES; Professor de Cursos Preparatórios para Concursos Públicos; 
Coordenador da Revista Jurídica da Associação dos Procuradores do Estado do Espírito Santo 
— APES; Mestre em Direito Processual pela Universidade Federal do Espírito Santo —UFES; 
Graduado em Direito pela Universidade Federal do Espírito Santo - UFES; Graduado em 
Ciências Econômicas pela Universidade Federal do Espírito Santo — UFES.
ADVOCACIA-GERAL 
DA UNIÃO - AGU
Lei Complentar n° 73/1993 e Lei n° 10.480/2002
Dicas para realização de provas de concursos artigo por artigo
i
T r a t a m e n t o j u r í d i c o - c o n s t i t u c i o n a l 
L e g i s l a ç ã o q u e r e g e a c a r r e i r a 
S ú m u la s a d m in i s t r a t iv a s d a AGU
2ã ediçio 
Atualizada, ampliada e revisada.
2010
EDITORA
A
PODtVM
EDITORA 
j^PODIVM
www.editorajuspodivm.com.br
Capa: Carlos Rio Branco Batalha 
Diagraraação: Caetê Coelho
Caetel 984@gmail.com.br
Conselho Editorial Marcos Ehrhardt Jr.
Dirley da Cunha Jr. Nestor Távora
Fredie Didier Jr. Robério Nunes Filho
Gamil Fõppel El Hireche Rodolfo Pamplona Filho
José Marcelo Vigliar Rodrigo Reis Mazzei
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. m p o d i v m Site: www.editorajuspodivm.com.br
l lT O l
4
fODIVM I
Agradecimentos
Agradecemos ao Professor Leonardo de Medeiros Garcia, dileto 
Colega da Procuradoria Geral do Esíado do Espírito Santo, 
assim como à Editora Juspodivm, pela gentileza 
do convite para escrever este livro.
Também agradecemos aos nossos amigos e familiares, 
em especial a nossas esposas e filhos.
E a Deus, fonte de toda inspiração e sabedoria.
S u m á r io
Proposta da Coleção Leis Especiais para Concursos............................ 9
Abreviaturas Utilizadas nas Referências e nos Comentários.............. 11
Prólogo......................................................................................................... 13
P r im eira P ar te
TRATAMENTO JURÍDICO-CONSTITUCIONAL
DA ADVOCACIA PÚBLICA FEDERAL............................................... 17
S e g u n d a P ar te
LEGISLAÇÃO QUE REGE A ESTRUTURAÇÃO E 
FUNCIONAMENTO DA ADVOCACIA PÚBLICA FEDERAL....... 41
Capítulo 1
Lei Complementar n° 73/93....................................................................... 43
Capítulo 2
Comentários à Lei n° 10.480/02.................................. / ........................... 83
Capítulo 3
Anexos: Atos Normativos Administrativos Referenciados nas 
Anotações aos Dispositivos que compõem os Capítulos 1 e 2............... 99
3.1. Ato Regimental AGU n° 3, de 21.07.2008.................................... 99
3.2. Ato Regimental AGU n° 6, de 19.06.2002.................................... 101
3.3. Decreto n° 4.250, de 27.05.2002................................................... 103
3.4. Decreto n° 6.120, de 29.05.2007................................................... 105
3.5. Portaria AGU n° 109, de 30.01.2007............................................. 107
3.6. Portaria AGU n° 147, de 04.03.2005............................................. 109
3.7. Portaria AGU n° 219, de 26.03.2002............................................. 110
3.8. Portaria AGU n° 538, de 09.07.2002............................................. 113
3.9. Portaria AGU n° 1.281, de 27.09.2007......................................... 114
3.10. Portaria AGU n° 1.099, de 28.07.2008........................................ 116
7
I
5j
3.11. Portaria Conjunta MF/AGU n° 119............................................... 117
3.12. Portaria Normativa MD n° 881, de 12.07.2005........................ 118
3.13. Portaria PGF n° 70, de 19.03.2004................................................ 119
3.14. Portaria PGF n° 393, de 07.10.2005.............................................. 120
3.15. Resolução CS/AGU n° 1, de 14.05.2002...................................... 120
T erceira P ar te
COLETÂNEA DE SÚMULAS ADMINISTRATIVAS
EDITADAS PELA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO........ ............... 131
Referências Bibliográficas......................................................................... 193
B r u n o C o l o d e t t í e C l á u d io M a d u r e ír a
8
P r o p o s t a d a C o l e ç ã o 
L e is E s p e c ia is p a r a C o n c u r so s
A coleção Leis Especiais para Concursos tem como objetivo prepa­
rar os candidatos para os principais certames do país.
Pela experiência adquirida ao longo dos anos, dando aulas nos prin­
cipais cursos preparatórios do pais, percebi que a grande maioria dos 
candidatos apenas lêem as leis especiais, deixando os manuais para as 
matérias mais cobradas, como constitucional, administrativo, processo 
civil, civil, etc.. Isso ocorre pela falta de tempo do candidato ou porque 
falta no mercado livros específicos (para concursos) em relação a tais leis.
Nesse sentido, a Coleção Leis Especiais para Concursos tem a in­
tenção de suprir uma lacuna no mercado, preparando os candidatos para 
questões relacionadas às leis específicas, que vêm sendo cada vez mais 
contempladas nos editais.
Em vez de somente ler a lei seca, o candidato terá dicas específicas 
de concursos em cada artigo (ou capítulo ou título da lei), questões de 
concursos mostrando o que os examinadores estão exigindo sobre cada 
tema e, sobretudo, os posicionamentos do STF, STJ e TST (principal­
mente aqueles publicados nos informativos de jurisprudência). As ins­
tituições que organizam os principais concursos, cpmo o CESPE, uti­
lizam os informativos e notícias (publicados na página virtual de cada 
tribunal) para elaborar as questões de concursos. Por isso, a necessidade 
de se conhecer (e bem!) a jurisprudência dos tribunais superiores.
Assim, o que se pretende com a presente coleção é preparar o leitor, 
de modo rápido, prático e objetivo, para enfrentar as questões de prova 
envolvendo as leis específicas.
Boa sorte!
Leonardo de Medeiros Garcia
(Coordenador da coleção)
Íeonardo@leonardogarcia. com. br 
leomgarcia@yahoo. com. br 
www. leonardogarcia. com. br
9
A b r e v ia t u r a s U t il iz a d a s 
n a s R e f e r ê n c ia s e n o s C o m e n t á r io s
ADCT Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
ADI Ação Direta de Inconstitucionalidade
ADI-MC Medica Cautelar em Ação Direta de Inconstitucionalidade
AgRg Agravo Regimental
AGU AdvocaciaGeral da União
Art. artigo
CRFB Constituição da República Federativa do Brasil
CPC Código de Processo Civil
CS Conselho Superior
CTN Código Tributário Nacional
DJ Diário da Justiça
DOU Diário Oficial da União
LC Lei Complementar
MD Ministério da Defesa
MF Ministério da Fazenda
MS Mandado de Segurança j
PGF Procuradoria Geral Federal
PGFN Procuradoria Geral da Fazenda Nacional
RE Recurso Extraordinário
REsp Recurso Especial
STF Supremo Tribunal Federal
STJ Superior Tribunal de Justiça
TRF-1 Tribunal Regional Federal da Ia Região
TRF-2 Tribunal Regional Federal da 2a Região
TRF-3 Tribunal Regional Federal da 3a Região
TRF-4 Tribunal Regional Federal da 4a Região
TRF-5 Tribunal Regional Federal da 5a Região
11
P r ó l o g o
O presente trabalho tem por objetivo auxiliar o leitor a compreen­
der o funcionamento e as especificidades da Advocacia Pública Fede­
ral, assim como de suas carreiras constituintes, que são a Advocacia 
da União, a Procuradoria da Fazenda Nacional e a Procuradoria Fe­
deral.
Trata-se de obra dedicada primacialmente aos estudos destinados 
à aprovação em Concursos Públicos, tanto que inserida na “Coleção 
Leis Especiais para Concursos”, editada pela Editora Juspodivm sob 
a Coordenação do Professor Leonardo de Medeiros Garcia..
Sua utilidade, no entanto, ultrapassa, em nossa opinião, essa tor­
mentosa fase inicial da carreira de cada um dos senhores. Com efeito, 
esta obra configura importante instrumento para a apreensão rápida e 
objetiva dos textos normativos e entendimentos jurisprudenciais ne­
cessários para que os futuros membros da Advocacia Pública Federal 
possam iniciar a sua atuação profissional de forma desembaraçada e 
contundente, sabedores do que são e de como atuam.
Dessa forma, esta obra, conquanto não assuma robustas preten­
sões doutrinárias ou acadêmicas, também objetiva*auxiliá-los nos mo­
mentos iniciais de sua atuação na Advocacia Pública.
Daí a nossa opção - que destoa, em certa medida, do modelo cons­
trutivo adotado pelas demais obras desta Coleção - de dividirmos este 
trabalho em três partes.
Na Primeira Parte, dedicamo-nos a fazer uma breve exposição 
do regramento jurxdico-constitucional da Advocacia Pública Federal, 
com pequenas digressões históricas, cujo intuito é introduzir o leitor 
às particularidades dessa dignificante atividade profissional. Nesta no­
va edição, essa Primeira parte vem atualizada por considerações que 
tecemos em artigo em que nos dedicamos a enfrentar o problema da 
autonomia técnica da Advocacia Pública, que publicamos na Revista
13
B r u n o C o lo detts e C l á u d io M a d u r e ir a
da Associação dos Procuradores do Estado do Espírito Santo - APES, 
era edição consagrada às reflexões sobre a importância da Advocacia 
Pública para a aplicação do Direito5.
Feitas essas considerações introdutórias, cuja intelecção certa­
mente contribuirá para uma melhor assimilação das considerações 
que serão tecidas adiante, traremos ao conhecimento dos senhores 
os dispositivos da LC n° 73/93 (Capítulo 1) e da Lei n° 10.480/02 
(Capítulo 2), que regram a atuação das três Carreiras que compõem 
a AGU, sobre os quais teceremos considerações pontuais tendentes 
a desvelar os caracteres e as condicionantes da estruturação e fun­
cionamento da Advocacia Pública Federal. Afora isso, acrescemos a 
essa Segunda Parte referências aos atos normativos interna corporis 
editados pela AGU com vistas à regulamentação dos dispositivos que 
compõem os diplomas legais dantes citados (que serão colaciona- 
dos, adiante, como Anexos, no Capítulo 3), assim como questões de 
concurso cuidadosamente selecionadas, que foram complementadas, 
nesta nova edição, por questões colhidas do último Concurso para 
Advogado da União, realizado entre os anos de 2008 e 2009, a par­
tir das quais tencionamos oportunizar-lhes a visualização de como se 
processa a aplicação prática dos conhecimentos apreendidos no con­
texto desta obra.
Por fim, numa Terceira Parte, apresentamos uma coletânea de Sú­
mulas Administrativas editadas pela Advocacia-Geral da União, tam­
bém atualizada nesta nova edição, as quais vinculam a atuação dos 
membros da Advocacia Pública Federal. Para facilitar a compreensão 
dos temas abordados, os verbetes seguirão acompanhados de referên­
cia à legislação de regência e, bem assim, de alguns dos julgados que 
orientaram a sua edição pela AGU. Nossa intenção com essa Terceira 
e última Parte do trabalho é demonstrar a implementação prática dos
1. COLODETTi, Bruno; MADUREIRA, Cláudio Penedo. A autonomia funciona! da Advocacia
Púbiica como resultado de sua importância para a aplicação legítima do Direito no Estado
Democrático Constitucional Brasileiro. Jn: MADUREIRA, Cláudio Penedo [Coord.]. Temas de
Direito Público. A importância da Advocacia Pública para a aplicação do Direito. Revista da
APES-Vol. 2 , Salvador: JusPODIVM, 2009. p. 109-130.
14
P r ó l o g o
comandos normativos que regulam as Súmulas da AGU e, ao mesmo 
tempo, construir uma pequena, mais significativa, revisão das maté­
rias submetidas ao íabor dos Advogados Públicos Federais, cuja rele­
vância prática é inconteste.
Com esses objetivos e conformação, submetemos este nosso tra­
balho, que se apresenta, agora, em sua segunda edição, à leitura e à 
consideração dos senhores.
B r u n o C o lo detti e C láudio M adureira
15
P r im e ir a P a r t e
T r a t a m e n t o j u r íd ic o - c o n s t it u c io n a l 
d a A d v o c a c ia P ú b l ic a F e d e r a l
Anteriormente à promulgação da Constituição de 1988 a representação 
judiciai da União era exercida pelo Ministério Público da União, que, até 
então, cumulava as funções de defensor dos interesses da sociedade e do 
ente político federal1-2.
A bem da verdade, no panorama normativo em vigor antes do advento 
da atual Carta da República, a situação era um pouco mais complexa.
De fato, além da atuação do Ministério Público Federal na representação 
judicial da União Federal, existiam também:
(a) a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFNl, na qualidade 
de órgão da Administração federal direta, com competência in­
clusive para apurar e inscrever, para fins de cobrança judicial, a 
dfvida ativa da União, tributária ou de qualquer outra natureza, 
por força do Decreto-lei n.e 147/1967;
{b) as Procuradorias ou Departamentos jurídicos das autarquias e 
fundações federais, que eram regidos por normatização especí­
fica; e
(c) a Advocacia Consultiva da União, integrada por diversos órgãos 
jurídicos, com destaque para a Consultoria Geral da República, 
que desempenhava as atividades de consultoria e assessoramen- 
to jurídicos no âmbito da Administração Federal, nos termos do 
Decreto n.s 93.237, de 08 de setembro de 1986.
Esse quadro foi profundamente alterado pela Carta Cidadã, que, de um 
lado, reformulou o Ministério Público da União {CRF&/88, arts. 127 a 130) e, 
de outro, criou a Advocacia Geral da União (CRFB/88, art. 131), de modo a 
apartar a função de curador dos interesses sociais da função de salvaguarda 
dos interesses do ente político federal, atribuindo-as a instituições distintas.
Para ilustrar o contexto que emoldura a substituição do Ministério Públi­
co pela AGU na representação jurídica da União, referimos ao seguinte
1. Eis o que dizia o art. 138, § 29, da CF/67: "Art. 138. § 2S - A União será representada em
Juízo pelos Procuradores da República, podendo a lei cometer esse encargo, nas Comarcas 
do interior, ao Ministério Público iocal".
2. Sobre a argumentação que se segue, ier também: COLODETTI, Bruno; MADUREIRA, Ciaudio 
Penedo. A autonomia funcionai da Advocacia Pública como resultado de sua importância 
para a aplicação legítima do Direito no Estado Democrático Constitucional Brasileiro, cit.
19
B r u n o C o l o d e t t i e C l á u d io M a d u r e ir a
trecho de obrasingular publicada peJo jurista Saulo Ramos3, no corpo da 
qual, o insigne advogado paulista, ao passo que relata, em prosa corrente, 
caso particular de que se ocupou ao longo de sua atividade profissional, 
apresenta-nos, entre tantas outras notas sobre fatos marcantes por ele 
presenciados no curso da História recente de nosso País, o seguinte tes­
temunho:
"Na Consultoria Geral da República, levei um susto: o Brasil não tinha 
advogados que defendessem a União nas milhares de ações que corriam 
na Justiça Federal pelo país afora. Simplesmente este fato fantástico: o 
Brasil, o meu país, não tinha advogados que o defendessem no Judiciá­
rio. O colosso pela própria natureza, terra dos bacharéis em Direito, não 
tinha advogados para si próprio.
[-3
A atividade era estanque, isto é, cada ministério tinha seus assistentes 
jurídicos (e mal remunerados), que atendiam aos casos internos, profe­
rindo pequenos pareceres sobre a matéria controvertida. Quando surgia 
uma ação judicial contra alguém, o assunto era estudado isoladamente, 
no ministério que tivesse competência administrativa para tratar da ma­
téria. Os outros não ficavam sabendo.
U ]
Em juízo, quem ia representar a União e defendê-la era um promotor 
público, um Procurador da República, de especialidade criminal junto às 
varas federais, em processos penais. Assim, o representante do Ministé­
rio Público Federal com essa função - que hoje desenvolve com exclusi­
vidade - de atuar em ações penais e no máximo em ações civis públicas 
era chamado a agir em todos os processos de interesse da União, nos 
mais variados e complexos assuntos jurídicos e para os quais não estava 
preparado. Nem podia estar, tamanha a variedade e a complexidade de 
assuntos tão distintos uns dos outros.
Aí vinha o deus-nos-acuda, pois os processos eram complicados. O pobre 
do promotor público federal, um criminalista acostumado a estudar Di­
reito Penal e a lidar com o crime, tinha que enfrentar casos de contratos 
difíceis, que haviam sido descumpridos ou sofrido interpretações con­
traditórias nas respectivas execuções. Litígios sobre concessões públicas,
3. Saulo Ramos foi Consultor-Geral da Republica no Governo José Sarney, havendo sido, 
destarte, um dos principais auxiliares jurídicos do Presidente naquele momento. Em ta! 
conjuntura, o jurista teve participação decisiva na conformação final do texto de nossa 
Carta Cidadã.
20
T r a t a m e n t o ju r íd ic o -c o n s t it u c jo n a l d a A d v o c a c ia P ú b l ic a F e d e r a l
licitações, obrigações administrativas, Direito Público, sonegação fiscal, 
cobrança de tributos, brigas nas exportações e nas importações, nas ex­
trações de minérios, contratos cambiais. Uma infinidade de assuntos, em 
que enfrentava, do outro lado, escritórios de advocacia poderosos, de 
grande estrutura e altamente especializados4."
Como se nota do texto citado, era necessário efetuar a centralização5 e a 
especialização5 das atividades de defesa do Estado.
Porém, a decisão político-normativa que justificou, adiante, a criação da 
AGU não se pautou apenas nisso.
Semelhante mudança de paradigma ocorreu também em decorrência da 
ampliação dos poderes conferidos pelo Poder Constituinte aos membros 
do Ministério Público, que potencializava a existência de conflitos de in­
teresses entre o órgão ministerial (que se consolidava, a partir de então, 
como legítimo defensor das causas da sociedade brasileira) e as aspira­
ções da Fazenda Pública. Com efeito, a circunstância de o Ministério Pú­
blico não mais se qualificar exclusivamente como órgão de persecução 
criminal7 abriu campo para que se concebessem ações judiciais em que 
o órgão ministerial e a Fazenda Pública estariam colocados em frentes 
opostas8.
Destarte, a criação da AGU, assim como a atribuição a esse órgão da 
representação judicial da União Federal e do seu assessoramento jurídi­
co nas questões internas, justifica-se até mesmo por questão de coerên­
cia. Afinal, não houvesse o constituinte originário adotado semelhante 
postura, ou o Ministério Público deixaria de atender adequadamente
4. RAMOS, Saulo, Código da vida. São Paulo: Editora Planeta do Brasil, 2007. p. 129-130.
5. Cujo processo embrionário se iniciou com o Decreto n^. 93.237, de 08 de setembro de 
1986, que regulamentou a Advocacia Consultiva da União, considerando a necessidade de 
serem reguladas e dotadas de coerência e unidade doutrinárias as atividades dos órgãos 
de consultaria e assessoramento jurídicos da União e das entidades a esta vinculadas.
6. Cumpre dizer que não é adequado incuicar os inconvenientes da situação vivida anteriormente 
à Constituição de 1988 aos Procuradores que então se encontravam na Carreira. Assim tam­
bém reconhece Saulo Ramos quando admite taxativamente que a situação dantes descrita 
despertou em muitos Procuradores da República, dístinguidos pelo jurista como "milagreiros", 
a consciência profissional de que deviam estudar a fundo a matéria debatida nos processos 
para poder cumprir adequadamente as suas funções institucionais (RAMOS, Saulo. Código 
da vida, citv p. 130).
7. Como cediço, a partir da Carta de 1988 o MP assumiu uma posição mais efetiva entre os 
agentes auxiliares da justiça, o que culmina com a sua identificação como fiscal da legalidade.
8. Como demonstrou, ao longo de todos esses anos, a experiência.
21
B r u n o C o l o d e t t i e C l á u d io M a d u r e ir a
o seu munus institucional, notada mente no que se refere à defesa dos 
interesses da sociedade em face da União Federal, ou a Fazenda Públi­
ca Federal estaria completamente desguarnecida na sua defesa em tais 
contendas.
Por tais motivos, a Constituição de 1988 estabeleceu, em seu artigo 131, 
que "a Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou atra­
vés de órgão vinculado, representa a União; judicial e extrajudiciaimente, 
cabendo-lhe, nos termos da (ei complementar que dispuser sobre sua or­
ganização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento 
jurídico do Poder Executivo". O legislador constitucional, no citado preceito, 
previu que a AGU seria comandada pelo Advogado-Geral da União, "cargo 
comissionado" que pode ser livremente preenchido pelo Presidente da Re­
pública, embora só possa ser ocupado por cidadãos maiores de 35 {trinta e 
cinco) anos de idade e que se destaquem por deter notáveí saber jurídico e 
reputação ilibada. Nada obstante, o constituinte teve o cuidado de fixar que 
o ingresso nas classes iniciais das carreiras da Advocacia Pública Federal far- 
se-á mediante Concurso Público de provas e títulos, em consonância com a 
imposição colhida do inciso III do artigo 37 da Lei Maior9.
Essa novel sistemática da Advocacia Pública, como não poderia ser dife­
rente, demandaria tempo para ser posta em prática, principalmente por­
que isso dependia da edição ulterior de legislação complementar. Atento 
a isso, o poder constituinte estatuiu, no caput do art. 29 do ADCT, que, 
enquanto não aprovadas as leis complementares relativas ao Ministério 
Público e à Advocacia-Geral da União, o Ministério Público Federal, a Pro- 
curadoria-Geral da Fazenda Nacional, as Consultorias Jurídicas dos Minis­
térios, as Procuradorias e Departamentos Jurídicos de autarquias federais 
com representação própria e os membros das Procuradorias das Univer­
sidades fundacionais públicas continuariam a exercer suas atividades na 
área das respectivas atribuições10.
9. CRFB/88: "Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, im­
pessoalidade, moralidade, ublicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...] li - a investidura 
em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas 
ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidadedo cargo ou emprego, na 
forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei 
de livre nomeação e exoneração".
10. CRFB-ADCT. "Art. 29. Enquanto não aprovadas as leis complementares relativas ao Ministério 
Público e à Advocacia-Geral da União, o Ministério Público Federal, a Procuradoria-Geral da
22
T r a t a m e n t o ju r íd ic o - c o n s t it u c io n a l d a A d v o c a c ia P ú b l ic a F e d e r a l
De lá para cá, foram editados os atos normativos infraconstitucionais ne­
cessários à concretização e à atuação da Advocacia-Geral da União, com 
destaque para os seguintes:
(a) Lei Complementar n.9 73/93, que institui a Lei Orgânica da Ad­
vocacia-Geral da União;
(b) Medida Provisória n.£ 2048-26, que criou a carreira de Procu­
rador Federal, unificando as denominações de Procurador, Pro­
curador Autárquico, Advogado e Assistente Jurídico das autar­
quias, agências e fundações federais;
(c) Lei n.e 10.480/2002, que, entre outras coisas, criou a Procura- 
doria-Geral Federal.
Assim, a Advocacia Pública Federal ganhou corpo, deixando de ser um 
simples "escritório" de advogados voltados à defesa de todo e qualquer 
interesse da União Federal e de seus entes administrativos, para alçar a 
condição superior de instituição curadora da "legalidade do agir público" 
e da "indisponibilidade do interesse público"11. É nessa linha que a Advo­
cacia Gerai da União vem atuando, como bem demonstram as auditorias 
efetivadas em parceria com outros órgãos do Poder Público, a apresen­
tação de ações de improbidade administrativa, a edição de súmulas ad­
ministrativas, realização de práticas preventivas de demandas, a possibili­
dade de dispensa de recursos e de entabulamento de acordos nas ações 
Judiciais; atos que visam ao aprimoramento do "estado da legalidade" e 
que, a nosso sentir, conferem "autonomia funcional" aos Advogados Pú­
blicos Federais12. t
Fazenda Nacional, as Consultorias Jurídicas dos Ministérios, as Procuradorias e Departamentos 
Jurídicos de autarquias federais com representação própria e os membros das Procuradorias 
das Universidades fundacionais públicas continuarão a exercer suas atividades na área das 
respectivas atribuições"
11. Quanto ao particular, não se pode perder de vista que a Advocacia Pública não está descrita, 
no texto da Constituição da República, dentro da estrutura administrativa do Poder Executivo; 
pois consta da Seção II ("Da Advocacia Pública“) do Capítulo IV ("Das Funções Essenciais à 
Justiça") do Título IV (“Da organização dos Poderes") daquela Carta Política, ostentando, a bam 
da verdade, distribuição topográfica semelhante àquela atribuída pelo poder constituinte ao 
Ministério Público, situado na Seção I ("Do Ministério Público") do mesmo Capítulo IV ("Das 
Funções Essenciais à Justiça"} do seu Título IV ("Da organização dos Poderes").
12. Cfr.: COLODETTl, Bruno; MADUREIRA, Cláudio Penedo. A autonomia funcional da Advocacia 
Pública como resultado de sua importância para a aplicação legitima do Direito no Estado 
Democrático Constitucional Brasileiro, cit.
23
Atualmente, a Advocacia Pública Federal vem ganhando corpo, deixando 
de ser um simples “escritório” de advogados voltados à defesa de todo 
e qualquer interesse da União Federai e de seus entes administrativos, 
para alçar a condição superior de instituição curadora da "legalidade do 
agir público” e da “indisponibilidade do interesse público" É nessa linha 
que a Advocacia Geral da União vem atuando, como bem demonstram 
as auditorias efetivadas em parceria com outros órgãos do Poder Público, 
a apresentação de ações de improbidade administrativa., a edição de sú­
mulas administrativas, realização de práticas preventivas de demandas, a 
possibilidade de dispensa de recursos e de entabulamento de acordos nas 
ações judiciais. Atos que visam ao aprimoramento do "estado da legalida­
de" e que, a nosso sentir, conferem "autonomia funcional" aos Advogados 
Públicos Federais.
Não é essa, todavia, a opinião do Supremo Tribunal Federal, que em vá­
rias oportunidades, quando da análise de preceitos gravados em Cartas 
Estaduais que conferiam tal sorte de prerrogativa aos Procuradores de 
Estado (instituição similar à AGU no âmbito estadual), não reconheceu 
"autonomia funcional" aos Advogados Públicos. Esse posicionamento é 
cristalizado no seguinte trecho do voto proferido pelo Ministro Sepúlveda 
Pertence, na ADI-MC 291 (data do julgamento: 06/06/1990):
"Quando assumi a Procuradoria-Geral da República, lembro-me de que 
me referi ao dilema institucional vivido, cotidiana mente, pelo seu titu­
lar, que exerce, de um lado, as funções de chefe do Ministério Público, 
a reclamar-lhe isenção e independência, em relação, particularmente, 
ao Governo; e de outro, de chefe da advocacia contenciosa da União, 
função a demandar uma relação de estrita confiança. Só a cisão orgânica 
das duas funções, na Constituição de 88, permitiu dotar o Ministério Pú­
blico das garantias de que hoje dispõe, de uma verdadeira "magistratura 
requerente", para usar a expressão do Direito Italiano.
Creio que transplantar essas garantias e esses princípios adequados ao 
Ministério Público à advocacia do Estado é institucionalmente tão es­
drúxulo quanto, anteriormente, em função mesmo de acumular estas 
funções, era desastroso negar ao Ministério Público as garantias funda­
mentais ao exercício de suas funções específicas."
Ocorre que, posteriormente, na ADI 470 (data do julgamento: 01/07/2002), 
no bojo da qual se discutia a validez de preceito dâ Constituição do Estado 
do Amazonas que outorgava aos Procuradores de Estado autonomia fun­
cional, o Ministro Pertence (e, consequentemente, o próprio STF,) parece 
haver abrandado o seu posicionamento, quando dispôs, no Voto que so­
B r u n o C o l o d e t t í e C l á u d io M a d u r e ir a
24
T r a t a m e n t o jltrídico- c o n s t it u c io n a l d a A d v o c a c ia P ú b l ic a F e d e r a l
bressaiu vencedor naquele julgamento, que os Advogados Públicos osten­
tam "autonomia profissional", mas não ''autonomia funcional", condição 
esta que “[...] levaria ao advogado público, por exemplo, a possibilidade, 
sem autorização de seus superiores, de reconhecer o direito posto em 
juízo".
O reconhecimento pelo STF de autonomia profissional do Advogado Públi­
co surgiu, notadamente, em razão do posicionamento de vanguarda espo­
sado pelo Ministro Marco Aurélio naquela ADI, que pode ser resumido no 
seguinte trecho de seu voto divergente:
"VOTO
[...] Divirjo, sim, quanto à independência técnica do profissional da ad­
vocacia que defende os interesses do Estado.
Não consigo imaginar que, de uma atuação fidedigna aos próprios in­
teresses do Estado - e refiro-me não só ao primário mas, ainda, aos 
secundários — passe-se para algo que submeta os Procuradores a um 
direcionamento inafastável quanto aos atos que devem ser praticados, 
quer em processos administrativos, quer, principalmente, em processos 
jurisdicíonais,
Vem-me à lembrança, do Direito do Trabalho, que o vínculo empregatí- 
cio pode estar submetido a três dependências: a financeira e a técnica. 
Porém, mesmo na área do Direito do Trabalho, mostram-se dispensáveis 
as duas dependências que se distinguem da jurídica - a financeira e a 
técnica.
Na hipótese dos autos, lidamos com profissionais que, tais como médi­
cos e engenheiros, devem ter ampla liberdade na definição do que há de 
ser veiculado, ou não, para a boa defesa do Estado."
Para melhor aclarar a questão, reproduz-se abaixo parte do debate havido 
entre os Ministros Marco Aurélio e Sepúlveda Pertence no julgamento da 
sobredita ADI 470, cujo conteúdo dá o tom exato da controvérsia que se 
instaurou em torno da existência (ou não) da "autonomia funcional" dos 
Advogados Públicos. Veja-se:
"O Senhor Ministro Sepúlveda Pertence - Essa independênciatécnica 
a tem o advogado. E o advogado público não há tem menos. Agora, a 
independência funcional, no Capítulo do Ministério Público em outras 
conotações, não extensíveis às instituições da advocacia do Estado.
O Senhor Ministro Marco Aurélio - Eu sei, foi o que disse. Aí estabeleço 
a distinção.
25
B r u n o C o l o d e t t i e C l á u d io M a d u r e ir a
O Senhor Ministro Sepúlveda Pertence - Inclusive a de patrocinar, em 
Juízo, contra o que seria o "interesse do Ministério Público".
O Senhor Ministro Marco Aurélio - Se se cogitasse aqui a independên­
cia do órgão, não teria a menor dúvida em concluir pelo conflito, numa 
interpretação sistemática, teleoiógica do que previsto na Carta da Repú­
blica, mas a independência assentada...
O Senhor Ministro Sepúlveda Pertence - A assimilação levaria o advo­
gado público, por exemplo, a possibilidade, sem autorização de seus su­
periores, de reconhecer o direito posto em Juízo: isso me parece incom­
patível com a organização hierarquizada da Advocacia-Geral.
O Senhor Ministro Marco Aurélio - Devemos partir para a presunção 
do que normalmente ocorre: concluir que a responsabilidade pública 
daqueles - sob pena até mesmo de responderem a processo - que atu­
am nessa área.
O Senhor Ministro Sepúlveda Pertence - Então, não há independência.
O Senhor Ministro Marco Aurétio ~ Não, há independência, desde que 
não se tenha desvio de conduta. Agora, o que não posso imaginar...
O Senhor Ministro Sepúlveda Pertence - Cogite-se do reconhecimento 
do direito da parte contrária, em Juízo, contra o Estado.
O Senhor Ministro Marco Aurélio - O grande problema, no Brasil, é que 
invertemos a ordem natural das coisas. Passamos, como que, no campo 
público, principalmente quanto à representatividade, a presumir o ex­
cepcional, o extraordinário, o extravagante, Oue aquele credenciado a 
agir, representando os interesses do Estado, venha a claudicar, porque 
cooptado pela parte contrária para não interpor recurso, para não peti- 
cionar dessa forma ou para desistir.
O Senhor Ministro Sepúlveda Pertence - Não estou falando e coop- 
tação pela parte contrária. Estou falando em expressar, em Juízo, um 
convicção contrária à pessoa de direito público da qual é advogado. Isso 
eqüivale ao exercício pelo menos do Ministério Público, de sua indepen­
dência funcional, quando pleiteia a absolvição.
O Senhor Ministro Marco Aurélio - Pra mim, é inerente à estatura da 
atuação profissional a responsabilidade que se cobra daqueles que de­
vem atuar na defesa do interesse público.
Não vejo como sacar dos artigos 131 e 132 da Constituição Federal um 
dispositivo, um trecho que, interpretado, conduza à conclusão de confli­
to do que disposto na Constituição do Estado do Amazonas relativamen­
te à autonomia, repito, do Procurador, na atuação profissional, como que 
estabelecido como diretriz para a atividade a ser desenvolvida.
Peço vênia ao nobre relator e aos colegas que o acompanharam para as­
sentar que não há o mencionado conflito. Ao contrário, a independência
T r a t a m e n t o ju r íd ic o - c o n s t it u c io n a l d a A d v o c a c ia P ú b l ic a F e d e r a l
prevista, no texto, condiz com a atuação a ser exercida e é ínsita a essa 
atuação, considerando um grau, como disse, da responsabilidade pública 
maior."
Pelo que se percebe das falas dos eminentes Ministros que representam, 
naquele julgamento, a tese vencedora e a dissidente, o STF:
(a) reconheceu aos Advogados Públicos brasileiros "autonomia 
profissional" (ou "autonomia técnica"), que decorre, como bem 
enfatizou o Ministro Sepúlveda Pertence, da sua própria condi­
ção de advogados;
(b) ressalvou, contudo, que tal não implica "autonomia funcional", 
nos moldes daquela conferida pela Carta Política aos membros 
do Ministério Público,
Porém, é certo que esse posicionamento assentado pelo STF precisa ser 
revisitado, por duas razões jurídicas surgidas posteriormente.
A primeira razão consiste no fato de que o Excelso Pretório vem acolhen­
do, em julgados mais recentes, e ainda que reflexamente, a premissa 
que orientou o entendimento sustentado pelo Ministro Marco Aurélio 
na ADI 470, no sentido de que os Procuradores têm "autonomia funcio­
nal" exatamente porque podem ser responsabilizados pelos seus posi­
cionamentos profissionais. Assim se posicionou o Tribunal Constitucio­
nal por ocasião do julgamento dos Mandados de Segurança n® 24584/DF 
e 24631/DF, relatados, respectivamente, pelos Ministros Marco Aurélio 
e Joaquim Barbosa, ambos colhidos do Informativo ne 475 daquela Corte 
Suprema: *
INFORMATIVO W 475 - TÍTULO: RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DE 
ASSESSORIA JURÍDICA-PROCESSO: MS 24584
Em conclusão de julgamento, o Tribunal, por maioria, denegou manda­
do de segurança impetrado contra ato do Tribunal de Contas da União
- TCU que determinara a audiência de procuradores federais, para apre­
sentarem, como responsáveis, as respectivas razões de justificativa sobre 
ocorrências apuradas na fiscalização de convênio firmado pefo INSS, em 
virtude da emissão de pareceres técnico-jurídicos no exercício profissio­
nal — v. Informativos 328, 343,376 e 428. Entendeu-se que a aprovação 
ou ratificação de termo de convênio e aditivos, a teor do que dispõe o 
art. 38 da Lei 8.666/93, e diferentemente do que ocorre com a simples 
emissão de parecer opinativo, possibilita a responsabilização solidária, 
já que o administrador decide apoiado na manifestação do setor técni­
co competente (Lei 8.666/93, art. 38, parágrafo único: "As minutas de 
editais de licitação, bem como as dos contratos, acordos, convênios ou
27
B r u n o C o l o d e t t i e C l á u d io M a d u r e ir a
ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria 
jurídica da Administração "}. Considerou-se, ainda, a impossibilidade do 
afastamento da responsabilidade dos impetrantes em sede de mandado 
de segurança, ficando ressalvado, contudo, o direito de acionar o Poder 
Judiciário, na hipótese de virem a ser deciarados responsáveis quando 
do encerramento do processo administrativo em curso no TCÜ. Vencidos 
os Ministros Eros Grau, Gilmar Mendes e Cármen Lúcia, que deferiam 
a ordem. MS 24584/DF, rei. Min. Marco Aurélio, 9.8.2007. (MS-24584)
INFORMATIVO N“ 475 - TÍTULO: PARECER JURÍDICO E RESPONSABILI­
ZAÇÃO - PROCESSO: MS 24631
O Tribunal deferiu mandado de segurança impetrado contra ato do Tri­
bunal de Contas da União-TCU que, aprovando auditoria realizada com 
o objetivo de verificar a atuação do Departamento Nacional de Estradas 
de Rodagem - DNER nos processos relativos a desapropriações e acordos 
extrajudiciais para pagamento de precatórios e ações em andamento, in­
cluíra o impetrante, então procurador autárquico, entre os responsáveis 
pelas irregularidades encontradas, determinando sua audiência, para que 
apresentasse razões de justificativa para o pagamento de acordo extraju­
dicial ocorrido em processos administrativos nos quais já havia precatório 
emitido, sem homologação pela justiça. Salientando, inicialmente, que a 
obrigatoriedade ou não da consulta tem influência decisiva na fixação da 
natureza do parecer, fez-se a distinção entre três hipóteses de consulta: 1) 
a facultativa, na qual a autoridade administrativa não se vincularia à con­
sulta emitida; 2) a obrigatória, na qual a autoridade administrativa ficaria 
obrigada a realizar o ato tal como submetido à consultoria, com parecer 
favorável ou não, podendo agir de forma diversa após emissão de novo 
parecer; e 3) a vinculante, na qual a lei estabeleceria a obrigação de "de­
cidir à luz de parecer vinculante", não podendo o administrador decidir 
senão nos termos da conclusão do parecer ou, então, não decidir. Ressal­
tou-se que, nesta última hipótese, haveria efetivo compartilhamento do 
poder administrativo de decisão, razão pela qual, em princípio, o parece- 
rista poderiavir a ter que responder conjuntamente com o administrador, 
pois seria também administrador nesse caso. Entendeu-se, entretanto, 
que, na espécie, a fiscalização do TCU estaria apontando irregularidades 
na celebração de acordo extrajudicial, questão que não fora submetida à 
apreciação do impetrante, não tendo havido, na decisão proferida pela 
Corte de Contas, nenhuma demonstração de culpa ou de seus indícios, e 
sim uma presunção de responsabilidade. Os Ministros Carlos Britto e Mar­
co Aurélio fizeram ressalva quanto ao fundamento de que o parecerista, 
na hipótese da consulta vinculante, pode vir a ser considerado adminis­
trador. MS 24631/DF, rei. Min. Joaquim Barbosa, 9.8.2007. (MS-24631)
Semelhante posicionamento, isto é, a imputaçao da responsabilidade fun­
cional aos membros da Advocacia Pública pelas manifestações exaradas
28
T r a t a m e n t o ju r íd ic o - c o n s t it u c io n a l d a A d v o c a c ia P ú b l ic a F e d e r a l
no cumprimento de suas funções, perpassa pelo reconhecimento de uma 
certa autonomia funcional, de uma liberdade de atuação que não se pren­
de aos angustos limites da mera autonomia técnica (ou profissional).
A segunda razão centra-se na evolução da compreensão jurídica acerca 
de qual seria o verdadeiro papel dos Advogados Públicos no contexto da 
escorreita aplicação do Direito.13
A propósito, deve ser logo destacado que o posicionamento firmado pelo 
STF por ocasião do julgamento da ADI 470 não induz a conclusão de que as 
Procuradorias Públicas em si, ou seja, enquanto órgãos de representação 
jurídica estatal, não detêm "autonomia funcional".
Sobretudo quando se tem em vista que, em razão da legislação infracons- 
titucional, seus posicionamentos, notadamente daqueles exarados, sob 
determinadas circunstâncias, pela Advocacia Pública Federal14, vinculam a 
atuação de outros órgãos estatais. É que, como os Senhores terão a opor­
tunidade de conferir da leitura dos artigos 40 a 43 da IC 73:
(a) os Pareceres exarados pelo Advogado-Geral da União (LC 73, 
art. 401S), assim como aqueles lavrados pela Consultoria-Geral 
da União e ratificados pelo Advogado-Geral da União (LC 73, 
art. 4116), se aprovados pelo Presidente da República e publica­
dos juntamente com o despacho presidencial, vinculam a Ad­
ministração Federal, cujos órgãos e entidades ficam obrigados 
a lhe dar fiel cumprimento (LC73. art. 40, p. I 917);
(b) também obrigam, mas, apenas, aos respectivos órgãos autô­
nomos e entidades vinculadas, os Pareceres das Consultorias 
Jurídicas, aprovados pelo Ministro de Estado, pelo Secretário- 
Geral e pelos titulares das demais Secretarias da Presidência da
13. Cfr.: COLODETTI, Bruno; MADUREiRA, Ctaudio Penedo. A autonomia funcional da Advocacia 
Pública como resultado de sua importância para a aplicação legítima do Direito no Estado 
Democrático Constitucional Brasileiro> c/f.
14. Objeto de nossa anáííse nesta obra.
15. LC 73. "Art. 40 — Os pareceres do Advogado-Geral da União são por este submetidos à apro­
vação do Presidente da República".
16. LC. 73. "Art. 41 — Consideram-se, igualmente, pareceres do Advogado-Geral da União, para 
os efeitos do artigo anterior, aqueles que, emitidos peía Consuítoria-Geraí da União, sejam 
por eie aprovados e submetidos ao Presidente da República".
17. LC 73. "Art. 40 [...] Parágrafo ie - O parecer aprovado e publicado juntamente com o despacho 
presidencial vincula a Administração Federal, cujos órgãos e entidades ficam obrigados a lhe 
dar fiel cumprimento".
29
B r u n o C o l o d e t t i e C l á u d io M a d u r e ir a
República ou pelo Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas 
(LC 73, art. 421S);
(c) as Súmulas editadas pela Advocacia-Geral da União vinculam to­
dos os membros da Advocacia Pública Federai (LC 73, art. 4319).
Assim dispondo, o legislador federal, conquanto não tenha destoado da 
orientação firmada pelo Tribunal Constitucional no julgamento dantes ci­
tado, no sentido de que os Advogados Públicos não podem, sem autori­
zação de seus superiores, dispor do direito posto em Jufzo (t/.g., deixando 
de apresentar defesa ou recursos), culminou por conferir à AGU (que é 
órgão de Estado, e não um simples adendo de um Governo específico} a 
prerrogativa de influir na atuação dos demais órgãos estatais, ainda que 
especificamente no que se refere aos aspectos jurídicos.
Poder-se-ia objetar, quanto ao particular, que os Pareceres e Súmulas dan­
tes mencionados somente a auferirão essa "eficácia vinculante” se rece­
berem o "placet" de determinados "agentespolíticos", com destaque para
o papel do dirigente máximo da Advocacia-Geral da União. No entanto, 
não podemos nos esquecer de que a Carta Política, conquanto tenha im­
putado a natureza comissionada ao cargo de Advogado-Geral da União, 
dispôs taxativamente que as carreiras da Advocacia Pública Federai são 
compostas por Procuradores concursados, o que induziu, adiante, a for­
mação de um corpo técnico absolutamente desvinculado das aspirações 
políticas de ocasião.
Esses profissionais não podem se furtar a provocar a atuação dos seus 
dirigentes no sentido de que os Pareceres e Súmulas editados pela AGU 
reflitam, o tanto quanto possível, a boa aplicação do Direito ou, quando 
menos, uma síntese dos posicionamentos firmados em sede pretoriana 
acerca dos temas que são recorrentes em sua atuação profissional20. So­
mente quando assim atuam os Advogados Públicos contribuem para afas­
tar o constrangimento de, em Juízo, terem de "sustentar o insustentável",
18. LC. 73. "Art. 42 - Os pareceres das Consultorias Jurídicas, aprovados peto Ministro de Estado, 
pelo Secretário-Geral e pelos titulares das demais Secretarias da Presidência da República ou 
pelo Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, obrigam, também, os respectivos órgãos 
autônomos e entidades vinculadas".
19. LC. 73. "Art. 43 - A Súmula da Advocacia-Geral da União tem caráter obrigatório quanto a 
todos os órgãos jurídicos enumerados nos arts. 22 e 17 desta lei complementar",
20. Sobre o assunto, ler também: MADUREIRA, Cláudio Penedo. Direito, processo e justiça: o 
processo como mediador adequado entre o direito e a justiça [PRELO], Salvador: Juspodivm, 
2010. Capítulo 5 e Tópico 6.3.4 do Capítulo 6.
30
T r a t a m e n t o ju r íd ic o - c o n s t it u c io n a l d a A d v o c a c ia P ú b l ic a F ed e r a l
ou "de contestar incontestável”, com o simpíes propósito de postergar li­
des cujo desfecho é previsível. Semelhante "constrangimento", aliás, não 
é suportado apenas {nem mesmo principalmente) pelos Advogados Públi­
cos, estendendo-se, a bem da verdade, a própria sociedade, que há muito 
protesta contra a demora na conclusão dos processos judiciais21, para o 
que, devemos reconhecer, uma equivocada compreensão do verdadeiro 
papei institucional Advocacia Pública contribui significativamente.
Kazuo Watanabe designa o Estado brasileiro como “um grande gerador 
de conflitos", dispondo, a propósito, que parte considerável das várias de­
mandas que diariamente afluem ao Poder Judiciário apresenta, num dos 
pólos, principalmente no pólo passivo, na condição de Réu, o Estado ou 
uma de suas emanações {autarquias, empresas públicas, ou sociedades 
de economia mista)22. Quanto ao particular, Pierpaolo Cruz Bottini, então 
Secretário-Chefe de Reforma do Judiciário no Ministério da Justiça, rela­
tou, em texto acadêmico, que conquanto no Brasil exista um processo em 
tramitação para cada dez cidadãos, o que sugere que, entre nós, os me­
canismos de acesso ao judiciário funcionam muito bem, esse "alto índice 
de litigôncia no Judiciário brasileiro aponta apenas que um número muito 
pequeno de pessoas ou instituições utilizam intensamente o sistema, en­
quanto que a maior parte da população não tem acesso a este meio for­
mal de resolução de conflitos", para concluir, adiante, que o que vivenda- 
mos,na verdade, não é “a democratização do acesso à justiça, mas da sua 
utilização exagerada por poucos atores, dentre os quais o Poder Público"23.
Nesse quadrante, a compreensão, tantas vezes externada entre nós, e 
que parece haver orientado os julgamentos até erttão proferidos pelo 
STF acerca da autonomia funcional dos Advogados Públicos, de que 
compete ao Procurador "sustentar o insustentável", ou "de contestar in­
21. Cumpre referir, a propósito, à observação de Pierpaolo Cruz Bottini, no sentido de que "uma 
análise numérica permite destacar, de plano, alguns mitos sobre o mau funcionamento do 
Judiciário Brasileiro", destacando, nesse contexto, a propósito do mito segundo o qual a Justiça 
não funciona devido à desídia dos magistrados, que "o Juiz brasileiro é um juiz produtivo", 
afirmação que “pode ser corroborada com os dados sobre suas atividades", colhidos de 
diagnóstico realizado pelo Ministério da Justiça, “que demonstram a prolação de, no mínimo> 
quatro julgamentos por dia". {BOTTíNl, Pierpaolo Cruz. A Justiça do Trabalho e a Reforma 
do Judiciário. In: CHAVES, Luciano Athayde [Org.]. Direito processual do trabalho: reforma a 
efetividade. São Paulo: LTr, 2007. p. 101).
22. WATANABE, Kazuo. O acesso à justiça e a sociedade moderna. !n: GRfNOVER, Ada Pellegríni, 
Dl N AM ARCO, Cândido Rangel e WATANABE, Kazuo [Coord.]. Participação e processo. São 
Pauio: Revista dos Tribunais, 1988. p. 130-131.
23. BOTTiN), Pierpaolo Cruz A Justiça do Trabalho e a Reforma do Judiciário, cit., p. 102.
31
B r u n o C o l o d e t t i e C l á u d io M a d u r e ir a
contestável", pois não lhe cabe dispor acerca dos interesses deduzidos 
em Juízo pelo Estado, mostra-se incompatível com o princípio constitu­
cional do amplo acesso à justiça, gravado no inciso XXXV de seu artigo 
52. Quanto ao particular, Luiz Guilherme Marinoni nos ensina que "o 
direito de pedir a tutela jurisdicional, quando qualificado como direito 
de acesso à justiça, assume uma outra dimensão, em que importa a efe­
tiva possibilidade de o cidadão bater às portas do Poder Judiciário e re­
almente poder participar do processo, exercendo o seu direito à tutela 
jurisdicional"24. Daí a conclusão, externada pela melhor doutrina25, de 
que a cláusula de acesso à justiça não se refere apenas e tão-somente 
ao ingresso do cidadão ao Poder judiciário, também alcançando o seu 
direito a uma ordem jurídica justa.
A questão é abordada com muita propriedade por Watanabe, na seguinte 
passagem de sua obra:
"1. A problemática do acesso à justiça não pode ser estudada nos aca­
nhados limites do acesso aos órgãos judiciais já existentes. Não se trata 
apenas de possibilitar o acesso à Justiça enquanto instituição estatai, e 
sim de viabilizar o acesso à ordem jurídica justa,
2. Uma empreitada assim ambiciosa requer, antes de mais nada, uma 
nova postura mental. Deve-se pensar na ordem jurídica e nas respec­
tivas instituições, pela perspectiva do consumidor, ou seja, do destina­
tário das normas jurídicas, que é o povo, de sorte que o problema do 
acesso à Justiça traz a tona não apenas um programa de reforma como 
também um método de pensamento, como com acerto acentua Mauro 
Cappelletti.
Hoje, lamentavelmente, a perspectiva que prevalece é a do Estado, 
quando não do ocupante temporário do poder, pois, como bem ressal­
tam os cientistas políticos, o direito vem sendo utilizado como instru­
mento de governo para a realização de metas e projetos econômicos. A 
ética que predomina é a da eficiência técnica, e não da equidade e do 
bem estar da coletividade"26.
Semelhante perspectiva, se não inaugurada, viu-se magistralmente siste­
matizada em célebre estudo desenvolvido por Mauro Cappelletti e Bryant
24. MARINONI, Luiz Guilherme. Teoria geral do processo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006. 
p. 462.
25. A propósito, confira-se, portodos: [MARINONI, Luiz Guilherme. Teoria gera! do processo, cit.j 
e [WATANABE, Kazuo. O acesso à justiça e a sociedade moderna, cit.].
26. WATANABE, Kazuo. O acesso ò justiça e a sociedade moderna, cit., p. 128.
32
T r a t a m e n t o ju r íd ic o - c o n s t it u c io n a l d a A d v o c a c ia P ú b l íc a F ed e r a l
Garth no final da década de 70, encartado na obra "Acesso à justiça"27, ao 
longo da qual Cappelletti e Garth discorrem sobre a necessidade da ado­
ção de soluções práticas {denominadas ondas) para derrubar as chamadas 
“barreiras ao acesso à justiça
Naquele tempo, Cappelletti e Garth já destacavam entre os obstáculos ao 
acesso à justiça a reduzida capacidade jurídica pessoal dos cidadãos, que 
encampa a sua desenvoltura para reconhecera existência de um direito vio­
lado, assim como a possibilidade de ajuizar uma ação judiciai28. Ao ensejo, 
recobramos das soluções apontadas pelos insignes processualistas, que a 
"primeira onda" consistiria em garantir assistência jurídica para os pobres, 
a “segunda onda" em representar os interesses difusos e a "terceira onda" 
em alterar os meios, técnicas e formas de atuação do direito, para torná- 
lo mais efetivo, numa clara junção da “primeira" e da “segunda onda”2*.
Pois é precisamente nesse ponto que se situam as dificuldades detectadas 
no contexto tutela dos interesses do cidadão em face do Estado, a ensejar 
novos meios, técnicas e formas de atuação do direito, com vistas a torná-
lo mais efetivo. E, a par de tais dificuldades, impõe-se como exigência do 
princípio constitucional do amplo acesso à justiça uma atuação mais incisi­
va dos Advogados Públicos30 com vistas à compatibilização da sua ativida­
de profissional aos posicionamentos firmados em sede pretoriana acerca 
das questões que lhes são submetidas diuturnamente.
A bem da verdade, semelhante atuação lhes é imposta não apenas como 
decorrência da cláusula de acesso à justiça, mas, outrossim, pela circuns­
tância de a atividade desenvolvida pelos Advogados Públicos também ser 
indispensável a que se preservem os princípios da Moralidade e da efici­
ência, impostos, por expressa disposição constitucional, aos integrantes 
da Administração Pública direta e indireta das três esferas da federação31.
27. Publicada origina riamente em 1978 (CAPPELLETTi, Mauro & GARTH, Bryant. Acess to justice: 
The worídwtde movementto make effective. A general report. Milan: Giuffrè, 1978) e editada, 
entre nós, peia primeira vez, no ano de 1988, por Sérgio Antônio Frabis Editor, com tradu­
ção da Dra. Eiten Gracie Northfleet, atual Ministra Presidente do Supremo Tribunai Federal 
(CAPPELLETTI, Mauro & GARTH, Bryant. Acesso à justiça. Tradução Ellen Gracie Northfleet. 
Porto Alegre: SAFE, 1988).
28. CAPPELLETTI, Mauro; & GARTH, Bryant, op. cit-, p. 22-23.
29. CAPPELLETTI, Mauro; & GARTH, Bryant, op. cit.
30. Notadamente dos integrantes da AGU, dadas as disposições normativas dantes mencionadas.
31. Tal se infere da simples leitura do caput do artigo 37 da Carta Política, que tem a seguinte
redação: "Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte".
33
B r u n o C o l o d e t t i e C l á u d io M a d u r e ir a
E tal se dá porque os Advogados Públicos atuam, dentro da estrutura ad­
ministrativa, como substanciai instrumento de controle da atividade dos 
Gestores32, na exata medida em que a eles (Procuradores) cumpre a de­
fesa dos interesses superiores de Estado, quando se sabe que o compro­
misso primário dos Gestores Públicos é com a execução de políticas de 
Governo.
Por tal medida, tem-se que os Advogados Públicos, quando promovem, 
sobretudo no âmbito consultivo, a concretização do direito positivo frente 
às consultas que lhe são dirigidas por particulares e pela própria Admi­
nistração, exercem atividade normativa concreta correlataàquela desen­
volvida pelos membros do Poder Judiciário, guardados, evidentemente, 
os escopos e eficácias peculiares de uma e outra atuação profissional.
A propósito, José Joaquim Gomes Canotilho nos ensina que "para se pas­
sar da normatividade mediata para a normatividade concreta, a norma 
jurídica precisa de revestir o caráter da norma de decisão", o que se faz por 
meio de processo de concretização normativa, que, para Canotilho, não sé 
restringe ao campo do controle judicial. Isso, porque, nas palavras desse 
insigne constitucionalista português:
"Uma norma jurídica adquire verdadeira normatividade quando com a 
medida de ordenação nela contida se decide um caso jurídico, ou seja, 
quando o processo de concretização se completa através da sua aplica­
ção ao caso jurídico a decidir mediante: (1) a criação de uma disciplina 
regulamentadora (concretização legislativa, regulamentar); (2) através 
de uma sentença ou decisão judicial (concretização judicial); {3} atra­
vés da prática de actos individuais pelas autoridades {concretização 
administrativa). Em qualquer dos casos, uma norma jurídica que era 
potencialmente normativa ganha uma normatividade actual e imediata
32. Observe-se, a propósito, que a Constituição dispõe taxativamente que "os Poderes Legis­
lativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno 
com a finalidade de [...} comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia 
e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da 
administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito 
privado” (CRFB, art. 74, II), prescrevendo, adiante, que “qualquer cidadão, partido político, 
associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades 
ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União" (CRFB, art. 74, p. 29). Destarte, 
se "qualquer do povo" pode denunciar irregularidades ou ilegalidades depreendidas da 
atividade administrativa, é naturai que se conclua que os Advogados Públicos, que exer­
cem, entre nós, a representação jurídica do Estado, têm o dever administrativo de assim 
procederem, inclusive sob pena incorrem em odiosa omissão, passível de enquadramento 
no tipo previsto no artigo 319 do Código Penal (Prevaricação).
34
T r a t a m e n t o ju r íd ic o - c o n s t it u c io n a l d a A d v o c a c ia P ú b l ic a F e d e r a l
através da sua passagem a norma de decisão que regula concreta e vin- 
culativamente o caso carecido de solução normativa"33.
Tais argumentos, que não foram debatidos pelo STF por ocasião do jul­
gamento da ADI 470, denotam a evolução da compreensão jurídica acer­
ca de qual seria o verdadeiro papel dos Advogados Públicos no contexto 
da escorreita aplicação do Direito e arrimam nossa conclusão anterior no 
sentido de que a Advocacia Pública Federal Brasileira ostenta, sim, auto­
nomia técnica e funcional.
Aliás, a par deles podemos concluir pelo desaparecimento do contexto 
fático-jurídico reinante à época, que parecia indicar por uma hipotética 
proibição a que o Advogado Público, entre outras coisas, viesse a dispor 
acerca da pretensão posta em Juízo. E, assim, pelo equívoco (ou, quando 
menos, pela defasagem) do posicionamento até então sustentado pelo 
STF acerca da autonomia funcional dos Advogados Públicos.
Com efeito, pelo que se vê dos votos proferidos nas ADI's supracitadas, a 
principal nota distintiva entre a "autonomia profissional" (cuja existência
o STF já reconheceu) e a "autonomia funcional" (que o Tribunal até então 
vem considerando inexistente) residiria na circunstância de os Advogados 
Públicos não ostentarem a prerrogativa de, sem autorização de seus su­
periores, dispor sobre o direito posto em Juízo, algo que, para o Ministro 
Sepúlveda Pertence, incompatibiliza-se com a organização hierarquizada 
da Advocacia-Geral.
Ocorre que, pelo menos no plano federal, tal argumento encontra-se su­
perado em razão de todo um plexo normativo que çonfere aos membros 
da AGU a possibilidade de dispor do direito posto em Juízo, em prol de 
princípios maiores do ordenamento jurídico. Isso porque, como dito, os 
advogados públicos federais dispõem de uma série de mecanismos que 
permitem uma atuação mais consentânea com a "legalidade do agir públi­
co" e com a "indisponibilidade do interesse público".
Não sobeja lembrar, a propósito, que a AGU detém a prerrogativa de exer­
cer, em âmbito interno, o controle da atividade administrativa no que se 
refere aos aspectos jurídicos, pois a ela cumpre, e em regime de exclusivi­
dade, orientar a Administração Pública sobre como deve se dar a aplica­
ção casuística do Direito; que decorre da circuntâncía de a Constituição da
33. CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 7- ed. 
Coimbra: Almedina, 2000. p. 1.221.
35
B r u n o C o l o d e t t i e C l á u d io M a d u r e ir a
República conferir aos seus membros, e somente a eles, a representação 
judicia! e a consultoria jurídica dos entes federais, como sobressai da sim­
ples leitura seu artigo 13134; e se justifica pois, como resta assente em 
sede doutrinária e pretoriana, determinados interesses transitoriamente 
defendidos por órgãos estatais podem não corresponder ao interesse pú­
blico, sobretudo quando se está diánte de pretensão financeira ("interes­
se secundário") que se contraponha ao interesse do Estado, e da própria 
sociedade, na observância da ordem jurídica estabelecida, a título de bem 
curar o interesse de todos ("interesse primário")35.
Não é por outro motivo que o ordenamento jurídico-posítívo confere à 
Advocacia Pública a prerrogativa de interpretar os textos legislativos, com 
o intuito de promover a uniformização da atuação dos órgãos e entidades 
que compõem a Administração Pública. Tal se infere, no que toca ao ente 
federal, da leitura dos artigos 40 a 43 da LC 73, dantes referenciados, que 
estabelecem, como dissemos, (i) que os Pareceres exarados pelo Advoga- 
do-Geral da União (LC 73, art. 40), assim como que aqueles lavrados pela 
Consultoria-Geral da União e ratificados pelo Advogado-Geral da União 
(LC 73, art. 41), se aprovados pelo Presidente da República e publicados 
juntamente com o despacho presidéncial, vinculam a Administração Fede­
ral, cujos órgãos e entidades ficam obrigados a lhes dar fiel cumprimento 
(LC 73. art. 40, p. I 2); (ii) que também obrigam, embora apenas aos res­
pectivos órgãos autônomos e entidades vinculadas, os Pareceres das Con­
sultorias Jurídicas, aprovados pelo Ministro de Estado, pelo Secretário- 
Geral e pelos titulares das demais Secretarias da Presidência da República 
ou pelo Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas (LC 73, art. 42); e que 
(iii) as Súmulas editadas pela Advocacia-Gerai da União vinculam todos os 
membros da Advocacia Pública Federal (LC 73, art. 43).
Nisso se funda a autoridade da atividade inteiectiva desenvolvida pela Ad­
vocacia Pública em âmbito consultivo, que é exercida, em tal conjuntura,
34. CRFB. "Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de 
órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos 
da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de 
consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo".
35. Referimos, nesse ponto, à classificação consagrada, em sede acadêmica, pelo jurista italiano 
Renato Alessi (Cfr.: ALESS1, Renato. Sistema instituzionale Del Diritto Amministrativo italiano. 
35 ed. Milão: Giuffrè Edítore, 1960. p. 197}, e que tem ampla apiícação pela doutrina pátria 
(Cfr., por todos: MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 14ã ed. 
São Paulo: Malheiros, 2002. p. 33) e peta jurisprudência dos Tribunais brasileiros (Vide: STJ, 
RESP 787967-SE,Rei. Min. Luiz Fux, DJ 23/08/2007).
36
T r a t a m e n t o ju r íd ic o - c o n s t it u c io n a l d a A d v o c a c ia P ú b l ic a F e d e r a l
como mecanismo de controle interno da atividade estatal, especificamen­
te no que se refere à promoção da escorreita aplicação do Direito pelos 
órgãos estatais. E que tem a potencialidade de prevenir a instauração de 
litígios potencialmente ruinosos para o Poder Público.
De igual modo se fundamenta a sua autoridade para, em âmbito judicial, 
desde que autorizado pelo ordenamento jurídico-positivo, e nos limites 
dessa autorização normativa, buscar reverter os efeitos do ato impugna­
do pelo postulante, sempre que verificar que a pretensão administrativa 
nele encartada revele-se ofensiva ao interesse público, mormente por 
contraditar o interesse do Estado, e da própria sociedade, na observân­
cia da ordem jurídica estabelecida e, "ultima ratio", do próprio Direito36. 
Com efeito, a legislação federal também confere ao Advoga d o-Geral da 
União - ainda que, para determinados casos, mediante atuação conjunta 
com Ministro de Estado, ou com titular da Secretaria da Presidência da 
República - desistir, transigir, acordar e firmar compromisso nas ações de 
interesse da União; como se depreende da leitura conjugada do inciso Vi 
do artigo 4e da LC 7337 com o que prescreve o artigo 1°, e seu respectivo 
parágrafo 1$, da Lei Federal 9.469/9738.
36. Cfr.: COLODETTl, Bruno; MADURESRA, Cláudio Penedo. A autonomia funcional da Advocacia 
Pública como resultado de sua importância para a aplicação legitima do Direito no Estado 
Democrático Constitucional Brasileiro, cit..
37. LC 73. "Art. 42 - São atribuições do Advogado-Geral da União: [...] V! - desistir, transigir, acordar 
e firmar compromisso nas ações de interesse da União, nos termos da legislação vigente"
38. Lei 9469. "Art. i s - O Advogado-Geral da União, diretamente oij mediante delegação, e os
dirigentes máximos das empresas públicas federais poderão autorizar a realização de acor­
dos ou transações, em juízo, para terminar o litígio, nas causas de valor até R$ 500.000,00 
(quinhentos mi! reais) [...] § 1- - Quando a causa envolver valores superiores ao limite fixado 
neste artigo, o acordo ou a transação, sob pena de nutidade, dependerá de prévia e expressa 
autorização do Advogado-Geral da União e do Ministro de Estado ou do titular da Secretaria 
da Presidência da República a cuja área de competência estiver afeto o assunto, ou ainda do 
Presidente da Câmara dos Deputados, do Senado Federai, do Tribunal de Contas da União, 
de Tribunal ou Conselho, ou do Procurador-Geral da República, no caso de interesse dos 
órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, ou do Ministério Público da União, excluídas as 
empresas púbiicas federais não dependentes, que necessitarão apenas de prévia e expressa 
autorização de seu dirigente máximo"). Disposições semelhantes são encontradas na LC 
88/96, que rege a atuação da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo, cujo artigo 
62, XIV dispõe que são atribuições, responsabilidades e prerrogativas do Procurador 
Geral do Estado: autorizar, por solicitação do Procurador do Estado vinculado ao feito,
referendada pelo Procurador - Chefe, e ouvido o Conselho da Procuradoria Geral do Estado, 
caso entenda necessário: a) a não propositura ou a desistência de ações ou medidas judi­
ciais, especialmente quando o valor do benefício não justifique a lide ou, quando do exame 
da prova ou da situação jurídica, se evidenciar improbabilidade de resultado favorável; b) a
37
B r u n o C o l o d e t t i e C l á u d io M a d u r e ir a
AÜás, a AGU vem dando ampla aplicabilidade, como se denota, exemplifi- 
cati vãmente:
(a) do teor da Resolução n.2 1.303, de 26 de novembro de 2008, editada 
pelo Presidente do Conselho Nacional de Previdência Social, que esti­
pula que nas causas judiciais de montante igual ou inferior a sessen­
ta saJários-mínimos em que seja parte o Instituto Nacional do Seguro 
Social - INSS a definição sobre a possibilidade de desistência ou tran­
sigência compete aos membros das carreiras jurídicas da Advocacia- 
Geral da União com atuação direta na defesa;
(b) do texto da Portaria n.s 109, de 30 de janeiro de 2007, editada pelo 
Advogado-Geral da União, que autoriza aos Advogados Públicos Fe­
derais a transigir, deixar de recorrer, desistir de recursos interpostos 
ou concordar com a desistência do pedido, no âmbito dos Juizados 
Especiais Federais.
Reforça essa tendência a presença do Ministro José Antônio Dias Toffoli 
entre os integrantes daquele Excelso Pretório, pois é fato púbíico e notó­
rio que Sua Excelência, quando investido no cargo de Advogado-Geral da 
União, sempre defendeu a autonomia da Advocacia Pública. Ao ensejo, 
basta referir ao teor de sua fala no I Congresso da Advocacia Pública no 
Espírito Santo, realizado entre os dias 04 e 05 de junho de 2009, ocasião 
em o Ministro Toffoli, então Advogado-Geral da União, referiu à necessi­
dade de a Advocacia Pública ser pró-ativa no sentido de orientar a ativida­
de administrativa, conformando-a ao Direito, de modo a prevenir litígios 
desnecessários e, quanto tal for possível, de por a termo demandas que se 
demonstram virtualmente perdidas, a par da jurisprudência consolidada 
nos Tribunais pátrios.
Demais disso, tal sorte de independência funcionai já restou consignada, 
ainda que de passagem, no voto proferido pelo Ministro Néri da Silveira, 
no julgamento da ADI-MC 881 (data de julgamento: 02/08/1993), como 
indica o seguinte trecho39:
dispensa da interposição de recursos judiciais ou a desistência de interpostos, especialmente 
quando contra-indicada a medida, em face da jurisprudência predominante; c) a composição 
amigável em processos administrativos ou judiciais, resguardados os superiores interesses 
do Estado".
39. Como tal ADI não tratava especificamente da questão da autonomia funcional da Advocacia 
Pública é certo que essa consideração do Ministro Néri da Silveira não configura precedente 
para a questão.
38
T r a t a m e n t o ju r íd ic o - c o n s t it u c io n a l d a A d v o c a c ia P ú b l ic a F ed e r a l
"Penso que o artigo 132, da Constituição, quis, relativamente à Advo­
cacia de Estado, no âmbito dos Estados-membros e do Distrito Federal, 
conferir às Procuradorias não só a representatividade judicial, mas, tam­
bém, o exame da legalidade dos atos [...]. Isso conduz à independência 
funcional, para o bom controle da legalidade interna, da orientação da 
Administração quanto a seus atos, em ordem a que esses não se prati­
quem tão-só de acordo com a vontade do administrador, mas também 
conforme à lei"
Disso tudo resuíta a pertinência de nossa conclusão anterior no sentido de 
que não apenas a Advocacia Pública Federal Brasileira, mas, também, os 
seus integrantes, ostentam, sim, autonomia técnica e funcional.
Expostas essas circunstâncias, não configura absurdo prever que o pró­
ximo passo será a consecução da indispensável autonomia orçamentária 
e financeira às Procuradorias Públicas, já que sobejam razões para tanto, 
como resta demonstrado no seguinte trecho de Parecer elaborado pelo 
político e jurista Bernardo Cabral, relator da Reforma do Poder Judiciário:
"Estou convencido de que o atreiamento orçamentário das Procurado­
rias ao Executivo, quase que às raias da dependência e da subserviência, 
transformam os advogados do Estado em advogados do detentor do 
poder no Estado, e não é essa a inspiração da razão de ser e de atuar 
das Procuradorias. A autonomia financeira é a alforria das Procurado­
rias, que poderão dedicar-se à defesa administrativa e judicial da coisa 
pública, desvinculados das vontades e imposições do eventual detentor 
da chefia do Executivo, zelando pelo respeito à Constituição e às leis, e 
não viabilizando, com verniz jurídico, as determinações do detentor domandato popular. É sempre bom lembrar que p bem público é indispo­
nível, e assim também o é a sua defesa."
Por tais razões é que defendemos que não apenas à Advocacia Pública 
Federal Brasileira, mas também aos seus integrantes deve ser reconhecida 
a autonomia técnica e funcional.
Expostas essas circunstâncias, não configura absurdo prever que o pró­
ximo passo será a consecução da indispensável autonomia orçamentária 
e financeira às Procuradorias Públicas, já que sobejam razões para tanto, 
como resta demonstrado no seguinte trecho de Parecer elaborado pelo 
político e jurista Bernardo Cabral, relator da Reforma do Poder Judiciário:
"Estou convencido de que o atreiamento orçamentário das Procurado­
rias ao Executivo, quase que às raias da dependência e da subserviên­
cia, transformam os advogados do Estado em advogados do detentor 
do poder no Estado, e não é essa a inspiração da razão de ser e de
39
B r u n o C o l o d e t t i e C l á u d io M a d u r e ir a
atuar das Procuradorias. A autonomia financeira é a alforria das Pro­
curadorias, que poderão dedicar-se à defesa administrativa e judicial 
da coisa pública, desvinculados das vontades e imposições do eventual 
detentor da chefia do Executivo, zelando pelo respeito à Constituição e 
às leis, e não viabilizando, com verniz jurídico, as determinações do de­
tentor do mandato popular. É sempre bom lembrar que o bem público 
é indisponível, e assim também o é a sua defesa".
Com essas considerações, esboçamos, em breves linhas, o contexto fático- 
jurídico no qual emergiu a Advocacia-Geral da União, assim como algumas 
das particularidades de sua realidade institucional, colhidas do seu trata­
mento jurídico-constitucional.
40
S e g u n d a P a r t e
L e g is l a ç ã o q u e r e g e a e s t r u t u r a ç ã o 
e f u n c io n a m e n t o 
d a A d v o c a c ia P ú b l ic a F e d e r a l
/
í
C apítulo 1
C o m e n t á r i o s à L e i 
C o m p le m e n t a r n° 73/93
LEI COMPLEMENTAR N° 73 - DE 10 DE FEVEREIRO DE 1993
Institui a Lei Orgânica da Advocacia-Gerai da União e dá outras pro­
vidências.
TÍTULOI ' '
DAS FUNÇQES INSTITUCIONAIS E DA COMPOSIÇÃO ::V \
. c a p ít u l o i ; y ; .
7 • . Das funções institucionais ■ ■
Art. Io. À Advocacia-Gerai da União é a instituição que representa a 
União judicial e extrajudicialmente.
Parágrafo único. À Àdvòçacia-Geral da União cabem às atividades de 
consultoria e assessoramento jurídicos ao Poder Executivo, nos termos 
desta Lei Complementar.
CAPITULOU 
Da Composição
Art. 2o. A Advocacia-Gerai da União compreende:
I — Órgãos de direção superior: /
a) o Advogado-Geral da União; ;
b) a Procuradoria-Geral da União e a da Fazenda Nacional;
c) Consultoria-Geral da União; , ; , ; > ;''
d^) ò Conselho Superior da Advocacia-Gerai da União;'e
e) a Corregedoria-Geral da Advocacia da União;
II - Órgãos dè execução:
a) as Procuradorias Regionais da União e as da Fazenda Nacional e as 
Procuradorias dá Uniãò 'e as da Fazenda Nacional nos Estados e no Dis- 
. trito Federal e as Procuradorias Seccionais destas;
i b) a Consultoria da União, as Consultorias Jurídicas dos Ministérios, da 
' Secretaria-Geral e das demais Secretarias da Presidência da República ê 
do Estado-Maior das Forças Armadas;:
B r u n o C o l o d e t t i e C l á u d io M a d u r e ir a
III - Órgão de assistência direta e imediata ao Advogado-Geral da União:
o Gabinete do Advogado-Geral da União; .
i v - ( vetado)
§ 1°. Subordinam-se diretamente ao Advogado-Geral da União, além 
do seu gabinete, a Procuradoria-Geral da União, a Consultoria-Geral da 
União, a Corregedoria-Geral da Advocacia-Geral da União, a Secretaria : 
de Controle Interno e, técnica e juridicamente, a Proçuradoria-Geral da 
Fazenda Nacional .7í:'.-;V:' V i '?J ^ ^ 'v
■ / § 2°. As Procuradorias Seccionais, subordinadas às Procuradorias da . ■ 
União e da Fazenda Nacional nos Estados e no Distrito Federal, serão 
criadas, no interesse do serviço, por proposta do Advogado-Geral da 
• 'União. . ” / • • •• .'V • ••'
§ 3o. As Procuradorias é Departamentos Jurídicos das autarquias e funda- ; : 
ções públicas são órgãos vinculados à Advocacia-Gerai da União. '
. ..;§ 4o. O Advogado-Geral da União é auxiliado por dois Secretários-Ge- 
rais: o de Contencioso e o de Consultoria.
§ 5o. São membros da Advocacia-Geral da União: o Advogado-Geral da 
União, o Procurador-Geral da União, o Procurador-Geral da Fazenda Na­
cional, o Consultor-Geral da União, o Corregedor-Geral da Advocacia da 
; União, os Secretários-Gerais de Contencioso è de Consultoria, os Procu­
radores Regionais, os Consultores da União, os Corregedores-AuxiliaTes,
• os Procuradores-Chefes, os Consultores Jurídicos, os Procuradores Sec­
cionais, os Advogados da União, os Procuradores da Fazenda Nacional e :; 
os Assistentes Jurídicos.
Observações importantes:
- Inicialmente, cumpre esclarecer que o art. 131 da CRFB/88 impõe 
que o regramento da organização e funcionamento da Advocacia- 
Geral da União seja dado por meio da edição de lei complementar. 
A exigência de lei complementar não se estende, todavia, à criação, 
extinção e transformação dos respectivos cargos que compõem a 
AGU, como já se posicionou o Supremo Tribunal Federal na ADI 2713 
(Julgamento: 18/12/2002):
AÇÃO DIRETA DE 1NCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 11 E PARÁGRA­
FOS DA MEDIDA PROVISÓRIA N9 43, DE 25.06.2002, CONVERTIDA NA 
LEI m 10.549, DE 13.11.2002. TRANSFORMAÇÃO DE CARGOS DE AS­
SISTENTE JURÍDICO DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO EM CARGOS 
DE ADVOGADO DA UNIÃO. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 131,
44
C o m e n t á r io s à L ei C o m p l e m e n t a r n ° 7 3 /9 3
CAPUT; 62, § 1e, 1)1; 37, II E 131, § 29, TODOS DA CONSTITUIÇÃO FE­
DERAL [...] Não encontra guarida, na doutrina e na jurisprudência, a pre­
tensão da requerente de violação ao art. 131, caput da Carta Magna, uma 
vez que os preceitos impugnados não afrontam a reserva de lei comple­
mentar exigida no disciplinamento da organização e do funcionamento da 
Advocacia-Geral da União. [...].
- Como já visto, no atua! panorama constitucional, incumbe à Advoca­
cia-Geral da União a representação, judiciai e extrajudicial, da União 
Federa! (incluindo os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário) e de 
suas autarquias e fundações públicas, como também a atividade de 
consultoria do Poder Executivo Federai.
- A Advocacia-Geral da União, por conta de sua localização na Consti­
tuição Federal (Capítulo IV do Título IV), é instituição que desempe­
nha "função essencial à Justiça", sendo, por isso, questionável a sua 
vinculação a qualquer um dos três Poderes que representa, muito 
embora seja componente da Administração Direta da União Federal1.
- Em último plano, as tarefas da Advocacia-Geral da União estão a 
cargo de seus órgãos de direção superior, elencados nas alíneas do 
inciso I do art. 29 da LC n.s 73, e de um órgão vinculado à AGU deno­
minado Procuradoria-Geral Federai, criado posteriormente peía Lei 
n.e 10.480/02 (a que nos referiremos na seqüência).
- Note-se que entre os órgãos de direção superior da AGU e o Advo- 
gado-Geral da União existe "reíação de subordinação" (LC 73, art. 2Q, 
p. 12). Por outro lado, a Procuradoria-Geral Federal mantém apenas 
"relação de vinculação" com o Advogado-GeraJ da União (Lei 10.480, 
art. 992).
- Na doutrina adminístrativista, "relação de subordinação" nada mais 
é que o amplo poder de autoridade que determinado órgão de su­
perior hierarquia3 detém no interior em razão do fenômeno de des-
1. Como assentamos na Primeira Parte desta obra, a Advocacia Pública não está descrita, no 
texto da Constituição da República, dentro da estrutura administrativa do Poder Executivo; 
pois consta da Seção )! ("Da Advocacia Pública“) do Capítulo IV ("Das Funções Essenciais à 
Justiça'1) do Título IV (“Da organização