gestao_ambiental_e_desenvolvimento_sustentavel (1)

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Cynthia Roncaglio 
Nadja Janke 
Nathieli K. Takemori Silva 
Ney de Barros Bello Filho 
Sandro Menezes Silva
Gestão Ambiental e 
Desenvolvimento Sustentável
2009
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IESDE Brasil S.A. 
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ção por escrito dos autores e do detentor dos direitos autorais.
CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO-NA-FONTE
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
G333
Gestão ambiental e desenvolvimento sustentável / Cynthia Roncaglio... [et al]. 
– Curitiba, PR: IESDE, 2009.
208 p.
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-387-0488-1
1. Gestão Ambiental. 2. Desenvolvimento sustentável. 3. Direito ambiental – 
Brasil. 4. Política ambiental – Brasil. 5. Proteção ambiental – Brasil 6. Civilização 
moderna – Século XX. I. Rocanglio, Cynthia, 1964. II. Inteligência Educacional e 
Sistemas de Ensino. 
09-3810 CDD: 363.7
CDU: 504.06
Capa: IESDE Brasil S.A.
Imagem da capa: IESDE Brasil S.A.
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Cynthia Roncaglio
Doutoranda em Meio Ambiente e Desenvol-
vimento pela UFPR. Mestra em História do Brasil. 
Professora do curso de História nas Faculdades 
Integradas Espírita. Historiadora.
Nadja Yanke
Mestra em Educação pela Unesp-Bauru.
Nathieli K. Takemori Silva
Bacharel e Licenciada em Ciências Bioló-
gicas pela Universidade Federal do Paraná 
(UFPR), com Mestrado em Botânica pela mesma 
universidade.
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Ney de Barros Bello Filho
Doutorando em Direito pela UFSC. Mestre 
em Direito pela UFPE. Juiz Federal, professor da 
UFMA e da UNDB. Mem bro da Comissão de Di-
reito Ambiental da IUCN.
Sandro Menezes Silva
Licenciado em Ciências Biológicas pela Uni-
versidade Federal do Paraná (UFPR), com Mes-
trado e Doutorado em Biologia Vegetal pela 
Universidade Estadual de Campinas.
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O Direito Ambiental no Brasile os seus princípios gerais 
15
15 | A relação entre o Homem e a natureza disciplinada por meio do Direito
18 | A origem do Direito Ambiental no Brasil
19 | A autonomia do Direito Ambiental
20 | Os princípios gerais do Direito Ambiental
24 | Conclusão
Sistema Nacional do Meio Ambiente 
29
29 | O Sistema Nacional do Meio Ambiente – Sisnama
29 | Conceito de Sisnama
29 | Importância do Sisnama
30 | Conceitos do Sisnama
32 | Órgãos do Sisnama 
36 | Utilidades do Sisnama
37 | Conclusão
Política Nacional do 
Meio Ambiente e os instrumentos jurídicos 
41
41 | A Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA
48 | Os instrumentos da PNMA
51 | Conclusão
Matrizes energéticas 
55
56 | Você sabia que...
56 | Petróleo
58 | Usinas hidrelétricas
58 | Você sabia que...
58 | Biomassa
59 | Você sabia que...
60 | Energia solar fotovoltaica
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60 | Energia eólica
61 | Energia nuclear
64 | Uso racional das matrizes energéticas
64 | Você sabia que...
65 | Você sabia que...
65 | Perspectivas futuras
Avaliação de impactos ambientais 
71
73 | Impactos ambientais e licenciamento ambiental
74 | Você sabia que...
76 | Características do estudo de impacto ambiental (EIA)
78 | O relatório de impacto ambiental – Rima
Desenvolvimento sustentável 
99
99 | Desenvolvimento e ambiente
103 | Compreendendo conceitos: ecologia, meio ambiente, ecodesenvolvimento, 
desenvolvimento sustentável
107 | Nosso futuro comum e os princípios de sustentabilidade
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Sustentabilidade para quem? 
117
117 | Desenvolvimento econômico X desenvolvimento sustentável
120 | Globalização e discursos de sustentabilidade
124 | É possível sustentabilidade como alternativa de desenvolvimento?
Políticas públicas e desenvolvimento sustentável 
133
133 | A política e seus significados
136 | Política e multidimensionalidade dos problemas humanos
138 | Globalização e políticas ambientais
140 | O esverdeamento das políticas públicas 
Gestão participativa e ambiente 
151
152 | Sustentabilidade: conciliandoparticipação social e cuidado com o ambiente
155 | Agenda 21: uma proposta de gestão
156 | Gestão de unidades de conservação: o papel dos atores sociais
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Ações ambientais globais 
169
170 | Relatório Brundtland
172 | Eco-92, Agenda 21e a Convenção da Biodiversidade
174 | Dez anos depois: a Rio+10
176 | Protocolo de Kyoto
177 | O Projeto do Milênio das Nações Unidas
Gabarito 
187
Referências 
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Apresentação
Desde que o homem surgiu no planeta, uti-
liza recursos da natureza para suprir suas neces-
sidades básicas relacionadas principalmente à 
alimentação, abrigo e obtenção de energia. Cer-
tamente, vem daí essa postura consumista em 
relação aos recursos naturais, que durante vários 
anos foram vistos como “infinitos”. O desenvolvi-
mento social e cultural de espécie humana, até 
chegarmos nas características atuais, foi bas-
tante rápido. Se a idade do planeta fosse con-
densada em apenas um ano, a espécie humana 
teria surgido aproximadamente às 23 horas e 45 
minutos, do dia 31 de dezembro, ou seja, nossa 
existência é muito curta quando comparada a 
outras espécies com as quais dividimos a Terra 
atualmente. 
O antropocentrismo coloca o homem no 
centro do universo, postulando que tudo o que 
existe foi concebido e desenvolvido para a satis-
fação humana. Essa idéia de que tudo nos per-
tence tem sido a principal justificativa para essa 
“dominação” dos recursos pelo homem, prática 
usual há muito tempo. Ainda hoje essa corrente 
filosófica tem forte influência nas decisões do 
homem em relação ao uso dos recursos naturais. 
Porém, várias pessoas já passaram a considerar 
com maior atenção o pensamento biocêntrico, 
valorizando a natureza pela suas características 
intrínsecas e não somente pela sua utilidade 
prática, partindo do pressuposto que todas as 
espécies têm direito a vida, independentemente 
do seu grau de complexidade.
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Essa tendência fez com que se buscasse 
um novo modelo de crescimento econômico, 
no qual a preservação ambiental e o desenvol-
vimento sustentável tornaram-se premissas 
para que uma empresa seja competitiva no 
mercado.
Incorporada ao planejamento estratégico da 
empresa, essa nova forma de comportamento, 
apresenta-se pela Gestão Ambiental. Esta é a 
administração do exercício de atividades eco-
nômicas e sociais de forma a utilizar de maneira 
racional os recursos naturais, renováveis ou não. 
Ela deve visar o uso de práticas que garantam 
a conservação e preservação da biodiversidade, 
a reciclagem das matérias-primas e a redução 
do impacto ambiental das atividades humanas 
sobre os recursos naturais.
A gestão, quando bem aplicada, permite a 
redução de custos diretos - pela diminuição do 
desperdício de matérias-primas e de recursos - e 
de custos indiretos - representados por sanções 
e indenizações relacionadas a danos ao meioambiente ou à população 
Seguindo esses novos rumos, o material a 
seguir apresenta as ferramentas necessárias 
para a implantação de um sistema de Gestão 
Ambiental com o objetivo de tornar a empresa 
mais lucrativa, competitiva e sustentável. 
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O Direito Ambiental no Brasil 
e os seus princípios gerais
Ney de Barros Bello Filho
A relação entre o Homem e a natureza 
disciplinada por meio do Direito
A espécie humana é apenas uma dentre tantas que habitam a Terra. Artí-
fice da natureza e produto dela própria, a espécie humana não é apenas uma 
forma de vida a mais neste vasto, porém limitado, mundo, mas a única capaz 
de romper o equilíbrio do delicado planeta em que vivemos (WELLS apud 
PENNA, 1999, p. 15).
O locus onde o Homem existe enquanto tal, e que se constitui no con-
junto de interações que fazem com que ele seja construtor de seu próprio 
futuro, é a natureza e, por essa razão, é impensável compreendê-lo disso-
ciado dela.
Como afirma o filósofo Martin Heidegger, a diferenciação entre o sujeito 
Homem e o objeto natureza não se torna tão clara se pensarmos que somos 
frutos do mundo natural e fazemos parte dele. Mesmo que observemos este 
mundo a partir da nossa própria racionalidade, haverá sempre uma inevitá-
vel fusão entre o objeto natureza e o ser pensante.
Somos a única espécie capaz de exercer o trabalho construído cultural-
mente por meio da razão e somos a única que utiliza a natureza a partir de 
raciocínios articulados e não somente por instinto animal.
A utilização da natureza como objeto das condutas humanas guiadas pela 
razão e não direcionadas apenas pela satisfação instintiva de necessidades 
conduziu o relacionamento do Homem com a natureza a níveis deletérios 
para a própria natureza. Somos capazes de raciocinar e isso nos têm levado 
a agredir e destruir os ecossistemas, pois agimos pensando na consecução 
de outros objetivos.
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Todas as espécies agridem a natureza, de uma forma ou de outra, e todas 
as atividades e todos os movimentos causados por animais geram – em 
maior ou menor escala – um impacto destrutivo no ambiente.
Contudo, o Homem – com o passar do tempo, guiado por sua capacidade 
de dominar as condições do meio que lhe outorgam a razão e o raciocínio 
– fez crescer paulatinamente essa agressão, deixando de ser controlado e 
subjugado pelo meio que o cerca, passando ao status de controlador e pos-
teriormente destruidor de suas próprias conexões1.
Nos primórdios podemos identificar uma época em que a natureza im-
punha sua força sobre todos os animais, e o homem nada mais podia fazer 
do que se submeter aos caprichos da natureza. Com a evolução do conhe-
cimento, fruto da capacidade de raciocínio e de produção cultural que dife-
rencia o Homem dos demais animais, o controle sobre a natureza tornou-se 
cada vez mais acentuado.
No final da Idade Média e durante toda a Idade Moderna, era possível ver 
com clareza que o meio começava e ser subjugado pelo Homem, deixando 
de representar um obstáculo ao progresso da humanidade.
As conquistas do Homem sobre a natureza terminaram por superar o es-
tágio do equilíbrio, em que natureza não mais representava uma ameaça ao 
progresso da humanidade e nem o Homem era capaz de feri-la de morte. 
No começo da Idade Contemporânea, mais precisamente na Revolução In-
dustrial, a cultura humana passou a ser a maior ameaça possível à natureza e 
mais que nunca se tornou necessária a existência de um sistema de normas 
de conduta humana que limitasse as atuações danosas ao ambiente.
A periculosidade dessa relação, tanto para o Homem quanto para a na-
tureza, gerou a necessidade de se estabelecerem regras para disciplinar a 
maneira como a espécie humana interage com seu habitat natural. Isso não 
ocorre porque haja direitos da natureza – direitos dos animais, dos vegetais 
ou dos minerais –, mas porque existem direitos de todos os homens sobre 
esses recursos naturais. Tornou-se necessário, em um dado momento, pre-
servar o direito de todos para que a natureza se mantenha equilibrada no 
uso correto dos seus recursos por parte de todos os habitantes do planeta.
O Direito Ambiental surge como técnica de preservação da natureza. Como 
sistema de controle social que tem por objeto as conexões que a natureza nos 
doa, e por objetivo a sua preservação para esta e para as futuras gerações.
1 “Num prazo muito curto 
– e que se torna sempre 
mais curto – são dilapi-
dados os patrimônios 
formados lentamente no 
decorrer dos tempos geo-
lógicos e biológicos, cujos 
processos não voltarão 
mais. Os recursos consu-
midos e esgotados não se 
recriarão. O desequilíbrio 
ecológico acentua-se cada 
dia que passa”. (MILARÉ, 
2001, p. 38)
Gestão Ambiental e Desenvolvimento Sustentável
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O Direito Ambiental no Brasil e os seus princípios gerais
17
Conceitos de Direito Ambiental
Na arqueologia do Direito Ambiental podemos encontrar em épocas re-
motas regras morais ou religiosas cujo objeto era a natureza e o objetivo, 
a preservação. Tais normas sociais não são propriamente normas jurídicas, 
na medida em que não são impostas pelo Estado com coercitibilidade, bi-
lateralidade e heteronomia, constituindo-se em normas de condutas so-
ciais protetoras do ambiente, mas que não são propriamente normas de 
Direito Ambiental.
Essas normas são, na verdade, regras oriundas da moral, dos costumes, 
da religião e que tomam compreensões acerca da essência do Homem e da 
natureza para justificar as suas existências como determinações de dever ser 
que têm por objeto a natureza.
Por amplo espaço de tempo, era majoritária a compreensão de que direi-
to era fruto da essência do homem, era um conjunto de atribuições inerentes 
à natureza humana e não fruto de sua capacidade de criar e atribuir normas 
a si mesmo. A partir desse modo de perceber o Direito, o Direito Ambiental 
seria apenas o conjunto de regras de conduta oriundo da própria natureza 
humana, constituindo-se em normas antecedentes à própria espécie, e que 
disciplinariam as possibilidades de relacionamento entre o Homem e a natu-
reza. Um Direito Ambiental jusnaturalista seria fruto dessa concepção.
Próximo dessa idéia de Direito Ambiental é aquela que o toma como si-
nônimo do reflexo das formas de relação existentes entre o Homem e natu-
reza. Ou seja, o que caracteriza o verdadeiro Direito Ambiental é o conjunto 
das formas de atuação do Homem, tendo por objeto a natureza.
Quer pensemos o Direito Ambiental por meio do jusnaturalismo, ou do 
realismo jurídico, forçoso é reconhecer que uma visão mais positiva e menos 
filosófica do Direito Ambiental é fundamental para a sua efetivação no 
mundo contemporâneo.
O Direito moderno é o Direito escrito, o Direito que possui referenciais de 
certeza e traz segurança jurídica. Por tal razão, e também por se tratar de um 
Direito que se configurou desde necessidades oriundas da Revolução Indus-
trial, quando nos referimos a Direito Ambiental nos referimos a Direito Positivo 
Ambiental, que possui como característica essencial o fato de estar escrito e 
ter sido criado por um poder legislativo, tomando forma de regras jurídicas.
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Direito Ambiental é o conjunto de regras escritas que disciplinam as relações 
entre o homem e a natureza, com o objetivo de preservar o meio ambiente e os 
recursos naturais2.
O objeto das normas jurídicas ambientais é a relação entreo Homem e 
a natureza, mas uma característica essencial para que determinada norma 
seja considerada uma norma ambiental diz com o seu objetivo, que deve ser 
sempre o de preservar o meio ambiente e os recursos naturais.
A origem do Direito Ambiental no Brasil
O interesse no estabelecimento de regras disciplinadoras na relação entre 
o Homem e a natureza no Brasil tem origem diversa dos desejos altruístas 
de preservação ou das compreensões contemporâneas da necessidade de 
preservação. Origina-se do interesse comercial na preservação dos recursos 
naturais. Era para preservar e manter intactos os recursos naturais da colônia 
que a metrópole baixou as primeiras normas que visavam a manter preser-
vadas matas e espécies da flora. Apenas muito tempo depois, na segunda 
metade do século passado, é que se pôde constar a existência de verdadei-
ras normas de Direito Ambiental.
O histórico do Direito Ambiental no Brasil
A primeira fase do Direito Ambiental no Brasil é aquela que, apenas para 
efeitos didáticos, as normas ali produzidas podem ser chamadas de normas 
de Direito Ambiental. Essa fase vai do Descobrimento do Brasil até meados 
do século passado. Os objetivos eram meramente comerciais, o enfoque era 
apenas patrimonial e o meio ambiente não era tratado como um valor em si, 
mas apenas como um objeto.
Na segunda fase – que vai da metade do século passado até começo dos 
anos 80 – é quando podemos perceber o nascimento de normas jurídicas 
escritas cujo objeto era a relação Homem–natureza, e o objetivo era a preser-
vação ambiental. Em tais diplomas legislativos o meio ambiente começa a ser 
tratado como um valor, mas as leis são esparsas e sem unidade sistêmica.
O que se observa nessa fase é um tratamento isolado de alguns micro-
bens jurídico-ambientais e não um tratamento jurídico vasto e sistêmico 
de todo o ambiente.
2 Para Édis Milaré, Direito 
do Ambiente é “o comple-
xo de princípios e normas 
coercitivas reguladoras 
das atividades humanas 
que, direta ou indireta-
mente, possam afetar a 
sanidade do ambiente 
em sua dimensão global, 
visando à sua sustentabi-
lidade para as presentes 
e futuras gerações” (2001, 
p. 109).
Gestão Ambiental e Desenvolvimento Sustentável
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O Direito Ambiental no Brasil e os seus princípios gerais
19
Na terceira fase – dos anos 80 até os dias de hoje – o Direito Ambiental ad-
quire as suas características atuais, que o solidificam como ramo do Direito3.
O seu objeto – o meio ambiente – consolida-se como um valor autônomo. 
Isso significa dizer que o ambiente passa a ser preservado e protegido por 
normas jurídicas não por ser um meio de consecução de um outro objetivo, 
mas por ser a sua sanidade o objetivo da norma. O direito ao ambiente deixa 
de ser instrumento de tutela de um outro bem jurídico, como a propriedade 
ou o comércio, e passa a ser protegido porque se constitui em um bem jurí-
dico em si mesmo.
Na fase do Direito Ambiental em que vivemos, é construído um sistema 
de Direito Ambiental, uma vez que a preservação passa a ser examinada glo-
balmente, e não mais limitadamente como na fase antecedente.
Muito embora o tratamento global e amplo do Direito ainda esteja longe 
de se concretizar, podemos dizer que a ampla sistematização já faz parte do 
roteiro básico de características necessárias para a existência de um Direito 
Ambiental eficiente.
A autonomia do Direito Ambiental
Para que o Direito seja autônomo, é necessário que possua conceito, me-
todologia e princípios diferenciados4. A autonomia do Direito Ambiental, 
como novo ramo do Direito e como disciplina acadêmica distinta do direi-
to administrativo e do direito privado, começa a se dar na medida em que 
se pode comprovar a existência de um conceito específico. A existência de 
um conceito específico, por sua vez, pressupõe a existência de um objeto e 
de um objetivo que podem ser diferenciados dos mesmos itens das demais 
disciplinas.
Como conjunto de regras escritas que disciplinam as relações entre o 
Homem e a natureza, tendo por objetivo preservá-la, o Direito Ambiental 
atende o primeiro dos requisitos. É o ramo do Direito que trata exclusiva-
mente das relações entre o Homem e a natureza, dispondo de normas cujo 
objetivo é a preservação do ambiente.
O Direito Positivo possui método de conhecimento que pode ser demons-
trado, na medida em que o ato de conhecer o Direito se dá de forma explícita 
por meio da percepção empírica da existência da norma. Também se dá racio-
3 Isso se deve, especial-
mente, à edição das Leis: 
a) 6.938, de 31.8.1981, que 
instituiu o Sistema Nacio-
nal do Meio Ambiente 
(SISNAMA); b) 7.347, de 
24.7.1985, que criou a 
ação civil pública como 
instrumento processual 
de defesa do ambiente e 
de outros interesses difu-
sos e coletivos; c) 9.605, 
de 12.2.1998, que dispôs 
sobre as sanções penais e 
administrativas aplicáveis 
às condutas e atividades 
lesivas ao meio ambiente. 
Além disso, a Carta Magna 
de 1988 representou um 
enorme avanço para a 
positivação de normas 
protetoras do meio am-
biente, dedicando à ma-
téria o Capítulo VI do seu 
Título VIII.
4 “Pode-se afirmar, sem 
medo de errar, que, no 
Brasil, o Direito do Am-
biente é na realidade um 
‘Direito Adulto’. Conta ele 
com princípios próprios, 
com assento constitucio-
nal e com um regramento 
infraconstitucional com-
plexo e moderno. Além 
disso, tem a seu dispor 
toda uma estrutura admi-
nistrativa especializada e 
instrumentos eficazes de 
implementação”. (MILARÉ, 
2001, p. 126)
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20
nalmente pela racionalização do processo de obtenção do conhecimento ju-
rídico. Como ramo do Direito, herda toda a metodologia da ciência jurídica.
Também se pode dizer que o Direito Ambiental é autônomo porque se 
constrói sobre um alicerce principiológico todo próprio, ou, quando muito, 
utilizando-se de princípios comuns a todas as disciplinas jurídicas e que, no 
Direito Ambiental, adquirem nuanças diferenciadas.
Alguns princípios são de existência exclusiva nesse ramo do Direito, e isso 
é uma das características necessárias à compreensão de que o Direito Am-
biental é um ramo autônomo do Direito, além de possuir autonomia acadê-
mica como disciplina específica5.
Os princípios gerais do Direito Ambiental
Os princípios jurídicos são as normas básicas sobre as quais um ramo do 
Direito se constrói. São os fundamentos de uma disciplina jurídica e todo o 
conjunto de normas que a compõem devem guardar arrimo nos seus postu-
lados. São os princípios que dão unidade e vitalidade a um sistema jurídico 
e as demais regras que vêm a seguir devem sempre se reportar a tais princí-
pios porque sua existência tem como objetivo realizá-los e desenvolvê-los.
As normas-princípio são normas jurídicas abertas, o que quer dizer que 
não possuem significado construído previamente e podem cambiar de sen-
tido, acompanhando as evoluções da sociedade. O que é ato danoso ao am-
biente hoje, e que é proibido com base no princípio da prevenção, pode vir 
a não ser ato danoso amanhã em razão da evolução da ciência. Tal modifica-
ção não significa, conquanto, que o princípio da prevenção tornou-se obso-
leto ou revogado. A alteração no conteúdo e na significação do princípio é 
natural no mundo do Direito.
Os princípios existem para dar fundamento ao sistema normativo de Di-
reito Ambiental, dando autonomia ao ramo do Direito, e existem também 
para dar dinâmica ao sistema normativo ambiental.
Princípio do desenvolvimento sustentável6
O desenvolvimento está condicionado à preservação do ambiente para 
esta e para as futuras gerações. O Direito Ambiental sustenta-se não na ne-
cessidade de impedir o desenvolvimento da humanidade, mas na de com-
patibilizar esse desenvolvimento com a preservação ambiental. Um dos seus 
5 Nesse sentido, leciona 
também Celso Antonio 
Pacheco Fiorillo que “o 
DireitoAmbiental é uma 
ciência nova, porém autô-
noma. Essa independên-
cia lhe é garantida porque 
o Direito Ambiental possui 
os seus próprios diretores, 
presentes no artigo 225 
da Constituição Federal” 
(2002. p. 23).
6 Lembra Celso Antonio 
Pacheco Fiorillo: “A ter-
minologia empregada a 
este princípio surgiu, ini-
cialmente, na Conferência 
Mundial de Meio Ambien-
te, realizada, em 1972, 
em Estocolmo e repetida 
nas demais conferências 
sobre o meio ambiente, 
em especial na ECO-92, a 
qual empregou o termo 
em onze de seus vinte 
e sete princípios” (2002, 
p. 24).
Gestão Ambiental e Desenvolvimento Sustentável
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O Direito Ambiental no Brasil e os seus princípios gerais
21
princípios mais importantes é aquele que condiciona as atuações governa-
mentais, as políticas públicas e as produções normativas à obrigação de res-
peitar o ambiente, sem abrir mão do necessário desenvolvimento.
Princípio do direito 
ao ambiente como um direito fundamental7
O ambiente sadio e ecologicamente equilibrado é direito subjetivo de 
todos e oponível ao Estado e aos particulares. Isso implica dizer que todos 
possuem direitos subjetivos à preservação do ambiente, direito esse que 
funciona como garantia contra-majoritária, uma vez que é oponível a todo e 
qualquer intento de revogação, mesmo com o apoio da maioria.
Previsto no artigo 225 da Constituição Federal de 1988 (CF/88) é direito 
de todos e é a partir de tal constatação que se estrutura todo o sistema nor-
mativo ambiental brasileiro.
Princípio da prevenção
Quando houver certeza das conseqüências danosas ao ambiente, a con-
duta potencialmente causadora do dano deve ser evitada. Isso significa 
que uma das bases de todo o sistema jurídico ambiental é a evitabilidade 
do dano, através da aplicação de medidas de prevenção às conseqüências 
danosas.
Diferentemente de outros ramos do Direito, o Direito Ambiental só possui 
razão de ser por conta de sua atitude preventiva. Os danos ambientais são na 
sua maioria irreparáveis, e a aplicação da prevenção quando a ocorrência do 
dano for certa é fundamental.
Princípio da precaução
Não apenas quando o resultado danoso é certo e conhecido, o Direito 
Ambiental deve atuar com seus objetivos preservacionistas. Há hipóteses 
em que a ciência não atingiu a convicção segura acerca do resultado. Não 
se sabe ao certo se determinada atitude causará dano ou não ao ambiente. 
Nesses casos, ausente a certeza e a convicção do dano, os atos potencialmen-
te danosos devem ser coibidos porque o bem jurídico maior a ser preservado 
7 “O reconhecimento do 
direito a um meio am-
biente sadio configura-se, 
na verdade, como exten-
são do direito à vida, quer 
sob o enfoque da própria 
existência física e saúde 
dos seres humanos, quer 
quanto ao aspecto da 
dignidade desta existên-
cia – a qualidade de vida 
–, que faz com que valha 
a pena viver”. (MILARÉ, 
2001, p. 112)
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22
é a sanidade do ambiente, e conseqüentemente da vida humana, e não os 
valores patrimoniais e comerciais. É este, inclusive, o sólido entendimento da 
Declaração final exarada na Conferência da Organização das Nações Unidas 
(ONU) do Rio de Janeiro de 1992, conhecida como ECO/92.
Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, ausência de absoluta certeza 
científica, não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e 
economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental. (Princípio 15 da 
Declaração do Rio de Janeiro de 1992)
Princípio da função ambiental da propriedade
A propriedade é um direito limitado e não absoluto, que sofre mitigações, 
dentre outras, em razão do ambiente. O exercício da propriedade necessita 
compatibilizar-se com a utilização ambientalmente correta dos recursos na-
turais existentes. Por não se tratar de valor absoluto, a propriedade deve ser 
exercida com atenção ao comportamento ambientalmente correto previsto 
no sistema normativo ambiental8.
Princípio poluidor pagador9
A poluição zero é um ideal inatingível. Todas as atividades humanas pos-
suem algum impacto e causam algum tipo de dano ao ambiente, dano este 
que pode ser o mais reduzido possível ou pode ser de grandes proporções. 
Algumas atividades poluidoras podem ser, portanto, liberadas, mas isso 
não significa a irresponsabilidade dos sujeitos ativos de tais atos para com 
o ambiente.
Todo aquele que causa poluição fica obrigado a reparar o dano, e tal cons-
tatação pode resumir-se na certeza que todo aquele que polui deve pagar 
pela poluição causada.
A utilização da economia, das regras de mercado, e dos instrumentos finan-
ceiros são um dos aportes principiológicos do Direito Ambiental, e o caracte-
rizam como um ramo do Direito conectado com os tempos pós-modernos.
Conforme a ECO/92,
as autoridades nacionais devem procurar garantir a internalização dos custos ambientais 
e o uso de instrumentos econômicos, considerando o critério de que, em princípio, 
quem contamina deve arcar com os custos da descontaminação com a observância dos 
interesses públicos, sem perturbar o comércio e os investimentos internacionais. (Princípio 
16 da Declaração do Rio de Janeiro de 1992)
8 Tratando da função am-
biental da propriedade, 
pontifica Carlos Alberto 
Dabus Maluf: “afirma-se 
cada vez mais forte o seu 
sentido social, tornando-
se, assim, não instrumen-
to de ambição e desu-
nião entre os homens, 
mas fator de progresso, 
de desenvolvimento e 
de bem-estar de todos” 
(1997, p. 4).
9 Polluter pays principle.
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O Direito Ambiental no Brasil e os seus princípios gerais
23
Princípio usuário pagador
Todo aquele que possui benefício com a atividade potencialmente agres-
sora do ambiente deve sustentar economicamente os custos do impacto 
causado. Isso significa que não apenas o causador da poluição deve sustentar 
a responsabilidade pelos danos causados ao ambiente, mas também aquele 
que auferiu benefício com a atividade poluidora suportada pelo Direito Am-
biental repressivo deve contribuir economicamente com a recuperação.
Ao usar um bem, gozar de uma atividade ou fruir de um benefício que 
apenas foi possível em razão de um ato de poluição, o particular – ou até 
mesmo o Estado – deve suportar parcela econômica da atividade de recupe-
ração do bem degradado.
Não apenas o poluidor, mas também o usuário, deve responder economi-
camente pela atividade.
Princípio da informação
Todas as atividades impactantes ao ambiente devem ser informadas ao 
consumidor que tem direito ao conhecimento dos impactos do processo de 
geração do benefício usufruído10.
Trata-se de um princípio do direito e da administração pública que possui 
incidência no Direito Ambiental na medida em que o particular deve conhe-
cer todas as etapas de produção do bem ou serviço que usufrui para poder 
melhor exigir posturas e normatizações ambientais.
Princípio da solidariedade intergeracional11
As preocupações com o ambiente devem ter por objetivo não apenas o 
ambiente vivenciado por essa geração, mas também o ambiente que estará 
disponível para as gerações futuras.
Os sujeitos futuros, que ainda não se constituíram enquanto tais, não 
podem ser titulares de direitos, mas é princípio fundamental do Direito Am-
biental a observância dos seus interesses, uma vez que os atos da geração de 
hoje têm imensos reflexos nas gerações futuras.
10 Ressalta Celso Antonio 
Pacheco Fiorillo que “a 
informação ambiental é 
corolário do direito de ser 
informado, previsto nos 
artigos 220 e 221 da Cons-
tituição Federal. O citado 
artigo 220 engloba não 
só o direito à informação, 
mas também o direito a 
ser informado [...], que se 
mostra como um direito 
difuso, sendo, por vezes, 
um limitador da liberdade 
de informar”(2002, p. 40).
11 Esse princípio encon-
trou assento na parte final 
do caput do artigo 225 da 
Carta de 1988, assim redi-
gido: “todos têm direito ao 
meio ambiente ecologica-
mente equilibrado, bem 
de uso comum do povo e 
essencial à sadia qualida-
de de vida, impondo-se ao 
Poder Público e à coleti-
vidade o dever de defen-
dê-lo e preservá-lo para 
as presentes e futuras 
gerações”.
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Princípio da cooperação internacional
O ambiente desconhece fronteiras e a natureza não se submete a demar-
cações políticas. O dano ambiental é transfronteiriço12 e de nada valem legis-
lações ou políticas públicas se não forem pensadas a partir da globalidade.
A eficácia da preservação do ambiente pressupõe medidas que transcen-
dam as fronteiras dos Estados. A cooperação internacional é a única forma 
de eficazmente combater os danos ao ambiente nos dias de hoje. Sem 
a junção de esforços, sem se lançar mão de Tratados, Protocolos, Conven-
ções e Conferências o Direito Ambiental será mera letra morta nos códigos 
contemporâneos.
Conclusão
O Direito Ambiental é hoje um importante instrumento de preservação 
ambiental. É através dele que a sociedade pode preservar concretamente os 
seus recursos naturais vendo-os protegidos.
O Direito Ambiental é, antes de qualquer coisa, um sistema dogmático 
movido por princípios. Saber aliar esses princípios ao sistema jurídico, to-
mando-os como norte, significa poder fazer do sistema legal disponível um 
aliado a favor da preservação do meio ambiente.
Ampliando seus conhecimentos
12 No autorizado dizer de 
Álvaro Luiz Valery Mirra, a 
“dimensão transfronteiri-
ça e global das atividades 
degradadoras exercidas 
no âmbito das jurisdições 
nacionais” (p. 65).
Princípios da vida sustentável
(MILARÉ, 2001, p. 44-48)
A vida sustentável carece de princípios que a sustentem. Na ordem natural, 
e assim também na ordem social e na jurídica, todas as estruturas assentam-se 
em princípios; esta relação já foi bem percebida e entendida desde os filóso-
fos pré-socráticos, e seguidamente aperfeiçoada a partir da Filosofia clássica. 
A vida social desenvolve-se no espaço da vida planetária, e o ordenamento 
jurídico deve estar presente a todo esse processo.
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O Direito Ambiental no Brasil e os seus princípios gerais
25
Ao tratarmos da vida sustentável, não estamos preocupados em aprofun-
dar o sentido de sustentação da vida como fato biológico integrado nos dife-
rentes ecossistemas. A sustentabilidade a que nos referimos, aqui, é relativa à 
vida e à sobrevivência da sociedade humana. É óbvio, porém, que os estilos 
de civilização e seus hábitos de produção e consumo comprometem a sus-
tentabilidade (ou auto-sustentabilidade) dos ecossistemas, estabelecendo-se, 
então, um círculo vicioso entre os ecossistemas naturais e os sociais. [...]
Viver de forma sustentável implica aceitação do dever da busca de harmo-
nia com as outras pessoas e com a natureza, no contexto do Direito Natural e 
do Direito Positivo.
A construção de uma sociedade sustentável deve assentar-se numa clara 
estratégia mundial, que pode, resumidamente, ser exposta através dos se-
guintes princípios:
Respeitar e cuidar da comunidade dos seres vivos [...];1) 
Melhorar a qualidade da vida humana [...];2) 
Conservar a vitalidade e a diversidade do planeta Terra [...];3) 
Minimizar o esgotamento de recursos não renováveis [...];4) 
Permanecer nos limites da capacidade de suporte do planeta Terra 5) 
[...];
Modificar atitudes e práticas pessoais [...];6) 
Permitir que as comunidades cuidem de seu próprio meio ambien-7) 
te [...];
Gerar uma estrutura nacional para a integração de desenvolvimen-8) 
to e conservação [...];
Constituir uma aliança global [...].9) 
Estes princípios, que estão longe de ser novos, são inter-relacionados e se 
apóiam mutuamente. Refletem, em última análise, declarações a respeito de 
uma eqüidade mundial de desenvolvimento sustentável e de conservação da 
natureza, como um direito dela própria e como fator essencial para a susten-
tação da vida humana.
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26
Atividades de aplicação
1. Quais são as principais fases do Direito Ambiental no Brasil? Descreva-
as e apresente suas principais características:
2. Princípios jurídicos são as normas básicas sobre as quais um ramo do 
Direito se constrói. Quais são os principais princípios jurídicos do Direi-
to Ambiental?
3. Do que se trata os seguintes princípios do Direito Ambiental:
a) Princípio do Poluidor Pagador.
b) Princípio do Usuário Pagador.
c) Princípio da Cooperação Internacional.
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Sistema Nacional 
do Meio Ambiente
Ney de Barros Bello Filho
O Sistema Nacional 
do Meio Ambiente – Sisnama
A Lei 6.938/81 criou o Sisnama, com o objetivo de coordenar as atuações 
da administração pública e também da sociedade civil no que pertine às ati-
vidades de preservação ambiental.
Pode-se dizer que o Direito Ambiental no Brasil estabeleceu-se sistema-
ticamente somente após o advento da Lei 6.938/81, isto porque o alvorecer 
do Direito Ambiental coincide com o tratamento sistêmico das atuações em 
derredor do objeto ambiente realizado pela legislação.
Conceito de Sisnama
O Sisnama é o conjunto de órgãos e instituições diversas, em diversos 
níveis, que tem a função de exercer atribuições administrativas de preserva-
ção ambiental. Trata-se de um sistema de atuações administrativas ambien-
tais com a função de coordenar as atividades do Estado em cumprimento do 
dever constitucional de preservar o ambiente. 
Importância do Sisnama
A existência de uma integração entre os diversos níveis de atuação adminis-
trativa ambiental, cumprindo objetivos públicos estabelecidos em lei, indica 
um nível organizacional fundamental para a preservação do ambiente.
Atitudes públicas isoladas, sem uma coerência interna e uma operatividade 
vinculada a um planejamento, não podem oferecer soluções concretas para o 
problema da preservação ambiental brasileira.
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A atividade administrativa deve ser regida pela coerência e pela organização. 
A existência de um sistema definido em lei estabelece atribuições específicas 
com o objetivo de otimizar a atuação da administração ambiental brasileira.
No estabelecimento do Sistema Nacional do Meio Ambiente, a legislação 
também afirmou conceitos cujo manuseio são fundamentais para a atuação 
administrativa ambiental. Isto é deveras importante porque a linguagem am-
bígua da legislação poderia causar danos à atuação administrativa. Embora 
não seja propriamente o papel da legislação estabelecer conceitos jurídicos, 
andou bem o legislador quando clarificou determinados conceitos até então 
indefinidos, estabelecendo pontos de consenso acerca do objeto tratado.
Dessa forma, ao estabelecer um sistema de órgãos com suas atribuições 
e definir conceitos que fazem parte do dia-a-dia do aplicador da norma, a Lei 
6.938/81 propicia uma correta atuação dos órgãos ambientais brasileiros.
Conceitos do Sisnama
Após o advento da Lei 6.938/81, alguns conceitos jurídicos dantes indeter-
minados, vez que objeto de outros ramos do conhecimento científico, passa-
ram a incontestes, permitindo-se uma exata compreensão de seus termos. 
Todas as vezes que a legislação ordinária fizer referência a conceitos quejá foram estabelecidos na lei do Sisnama, obrigatoriamente o seu conteúdo 
será aquele afirmado legalmente.
Os conceitos de meio ambiente, poluição e poluidor são fundamentais para 
o Direito Ambiental, e a atitude de solidificá-los por intermédio de uma legisla-
ção, ao passo de não ser a melhor das técnicas legislativas, cumpre seu papel 
na preservação do ambiente por intermédio de um Direito Ambiental efetivo.
Meio ambiente
É o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, quí-
mica e biológica que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.
Fruto da ecologia, e principal porta de entrada da transdisciplinarieda-
de do Direito Ambiental, o conceito de ambiente legalmente considerado é 
amplo e abrange toda uma gama de relações entre o espaço e o Homem. A 
partir da afirmação legal de que tanto as interações de ordem física, quanto 
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Sistema Nacional do Meio Ambiente
31
às de ordem biológica ou química estão abrangidas pelo conceito, não há 
mais sentido na diferenciação entre meio ambiente vivo e inanimado. 
De igual maneira, não há mais senso na diferenciação entre meio ambien-
te natural, artificial ou cultural, uma vez que a legislação vigente, ao concei-
tuar ambiente, faz referência a influências e interações de todas as ordens, 
além de considerar que tais interações permitem a realização da vida em 
todas as suas formas.
Poluição
É a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta 
ou indiretamente prejudicam a saúde, a segurança e o bem-estar da popula-
ção; criam condições adversas às atividades sociais e econômicas; afetem a 
biota e as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; e lancem maté-
rias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos.
O conceito legal de poluição estabelecido na Lei do Sisnama é o mais 
abrangente que se tem notícia em legislações do mundo ocidental. O concei-
to implica dizer que toda modificação para pior do ambiente, seja ela causada 
por quaisquer meios atribuíveis ao Homem, pode ser considerada poluição. 
Tal atividade será considerada poluição se, de alguma forma, prejudicar 
a saúde e o bem-estar da população. De igual maneira, as conseqüências da 
poluição podem ser sociais, econômicas, estéticas, sanitárias ou de qualquer 
outra natureza.
Tal abrangência faz com que toda redução da qualidade ambiental seja 
considerada poluição. Tal conceito, demais disso, não pode ser desconhe-
cido por qualquer legislação vigente, uma vez que espraia seus conteúdos 
para todas as legislações ambientais brasileiras. 
Poluidor
É a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável 
direta ou indiretamente por atividade causadora de degradação ambiental. 
O conceito, tal e qual o conceito de poluição, é abrangente. Define poluidor 
como sendo aquele que participa do processo de degradação ambiental, 
não importando o grau de sua efetiva participação na poluição causada.
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A lei define poluição a partir de uma relação de causa e efeito, conceitu-
ando o sujeito a partir do efeito do ato por ventura praticado.
Órgãos do Sisnama 
O Sisnama está composto por órgãos com funções diferenciadas, mas 
todos repositórios de atribuições que dizem respeito ao dever do Estado de 
preservar o ambiente. Compõem o Sisnama: o Conselho de Governo, o Con-
selho Nacional do Meio Ambiente (Conama), a Secretaria do Meio Ambiente 
da Presidência da República, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos 
Recursos Naturais Renováveis (Ibama), as secretarias ambientais estaduais e 
as secretarias municipais de meio ambiente.
Conselho de Governo
O Conselho de Governo tem a função de assessorar o presidente da repú-
blica na formação da política nacional de meio ambiente. Possui atribuição 
meramente consultiva no que diz respeito à construção da Política Nacional 
de Meio Ambiente, mas dentro da estrutura republicana tem a função de levar 
compreensões populares para a formatação da Política de Meio Ambiente.
Conama
O Conama é um órgão composto por diversos segmentos da socieda-
de civil organizada, além de representantes de diversos setores públicos. O 
Conama possui diversas atribuições, dentre elas a função de assessorar, es-
tudar e propor, ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamen-
tais de meio ambiente.
Esta função é meramente opinativa, e seu objetivo é apenas o de estabe-
lecer uma assessoria eficaz na construção de uma política de meio ambiente 
que seja eficiente.
Dentre as atribuições do Conama encontra-se ainda a de estabelecer 
normas e critérios para o licenciamento ambiental, determinar a realização 
de estudos acerca das alternativas para obras ou atividades potencialmente 
poluidoras, decidir recursos administrativos contra decisão aplicadora de pe-
nalidade, determinar a perda ou restrição de benefícios fiscais concedidos a 
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Sistema Nacional do Meio Ambiente
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particulares e estabelecer normas, critérios e padrões nacionais de controle 
de poluição e de controle e manutenção da qualidade do meio ambiente.
Tais atribuições transformam o Conama no órgão mais importante do Sis-
nama, uma vez que as matérias afetadas à sua estrutura são fundamentais 
para o desempenho da Administração Ambiental.
O licenciamento é o ato administrativo que permite a realização de ati-
vidade ou execução de obra quando houver possibilidade de impacto am-
biental relevante. É o Conama quem estabelece os critérios para que a admi-
nistração ambiental exerça a sua atribuição. Conquanto, passa a ser o órgão 
colegiado que disciplina a atividade, em última análise.
Com igual importância, o Conama possui outra atribuição: a de estabe-
lecer, através de resoluções, os padrões nacionais de controle de poluição. 
Isso implica dizer que é ele quem estabelece o grau de suportabilidade do 
ambiente e define os limites aceitáveis de impactos ambientais realizados 
por quaisquer atividades.
O Conama é quem define o conteúdo das normas ambientais proibitivas, 
uma vez que o padrão do que é poluição e o critério segundo o qual até 
determinado ponto o ambiente suporta o impacto são definidos pelas reso-
luções do órgão.
Cabe ao órgão colegiado, também, determinar a realização de estudos 
acerca das alternativas para obras ou atividades potencialmente poluidoras. 
Esta atribuição encarta-se na sua função de aconselhamento administrativo 
na medida em que ele pode sugerir, a partir de estudos por ele determina-
dos, mas não decidir, qual a forma menos impactante para o exercício de uma 
atividade particular ou pública, além de poder propor alternativas para obras 
públicas que causem impactos ambientais.
O Conama possui, ainda, duas funções de jurisdição administrativa que são 
a de decidir recursos contra decisões aplicadoras de penalidades e a de deter-
minar a perda ou restrição de benefícios fiscais concedidos a particulares.
Trata-se de uma função exercida no seio de procedimentos administrati-
vos em que se apura o cometimento de infração administrativa ambiental e 
se aplica sanção administrativa prevista em lei. Nesses casos, o Conama fun-
ciona como órgão administrativo recursal, uma espécie de última instância 
nos procedimentos administrativos ambientais.
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Secretaria do Meio Ambiente 
da Presidência da República 
Possui a finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e controlar a po-
lítica nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente.
Trata-se de órgão de cúpula, da administração direta, com a função de 
analisara aplicação da política nacional de meio ambiente. É o braço da ad-
ministração direta, que está umbilicalmente ligado à Presidência da Repú-
blica, e funciona como elo entre o administrador maior do país e os demais 
órgãos do Sisnama. 
Ibama
O Ibama é uma autarquia federal, órgão da administração indireta criado 
para executar as políticas governamentais para o meio ambiente. 
Toda a política nacional de meio ambiente deve ser aplicada por órgãos 
executores, que embora possam participar do planejamento e da concepção 
dessa política, estão prioritariamente enquadrados em outro plano. Fazem 
parte dos órgãos que executam as atividades inerentes à política e decorren-
tes das concepções e diretrizes concebidas.
Além dessa atividade de execução que o Ibama exerce em nível federal, a 
autarquia também possui outras atribuições que são diretamente relacionadas 
a isso. Trata-se da atribuição de licenciar e fiscalizar atividades potencialmente 
poluidoras que estejam encartadas nas atribuições administrativas federais.
O Ibama não apenas executa atribuições materiais, mas utiliza-se dos 
padrões técnicos estabelecidos pelo Conama e das diretrizes de fiscalização 
estabelecidas por aquele órgão colegiado para liberar atividades e obras e 
também para autuar – multando infratores e suspendendo atividades – em 
exercício do poder de polícia administrativo ambiental. 
Secretarias ou entidades estaduais ambientais
Simetricamente ao que é o Ibama em plano federal, são as secretarias 
estaduais de meio ambiente em plano estadual. Possuem a função de exe-
cução, controle e fiscalização de atividades potencialmente poluidoras, no 
interior dos estados membros.
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Sistema Nacional do Meio Ambiente
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A pluralidade de nomenclatura faz com que alguns estados membros 
possuam secretarias de estado de meio ambiente, e outros possuam fun-
dações ou até mesmo gerências ou autarquias estaduais. Postas à parte as 
diferenças de planos de governo, o que caracteriza esses órgãos dentro do 
Sisnama é o fato de funcionarem como repositório de todas as atribuições 
administrativas ambientais no plano estadual.
A atribuição administrativa, também chamada de competência adminis-
trativa, obedece à diretriz constitucional, mas não é pacífico nem entre os 
doutrinadores nem entre os tribunais até que ponto pode ser exercida a ati-
vidade administrativa pelo Ibama e onde começa a atividade administrativa 
dos órgãos estaduais.
Ao Ibama são reservadas as atividades de fiscalização e licenciamen-
to sobre bens e atividades que possam causar danos aos bens e serviços 
da União, bem como de suas autarquias e empresas públicas. Igualmente 
quando se tratar de licenciamento ou fiscalização que envolva atividade que 
desborde aos limites estaduais, ao Ibama será acometido o dever de atuar.
Ressalvadas as atribuições das secretarias ou entidades municipais – que 
tratam apenas de interesses locais – todo o restante das atribuições será dos 
organismos estaduais, uma vez que a sua atribuição administrativa é residual. 
Secretarias ou entidades municipais ambientais
Os entes municipais da administração pública ambiental possuem a 
função de execução, controle e fiscalização de atividades potencialmente 
poluidoras, no plano municipal.
São simétricos às secretarias estaduais de meio ambiente e ao Ibama no 
que pertine às funções de executar a política nacional de meio ambiente e 
exercer atividades fiscalizatórias e licenciatórias. 
No entanto, as atividades das secretarias ou entidades municipais de meio 
ambiente são limitadas ao âmbito espacial da municipalidade, além de limita-
das em função das atribuições da administração pública ambiental municipal. 
Apenas os assuntos de interesse local, que digam respeito aos núcleos 
urbanos ou à zona rural específica de um município podem ser abordados 
pelos órgãos municipais de meio ambiente. 
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Não há um consenso acerca de quais atribuições são atinentes a quais esferas 
da administração, mas em linhas gerais pode-se dizer que as atuações em con-
junto das três esferas representam a melhor forma de fazer atuar o Sisnama. 
Utilidades do Sisnama
O Sisnama é, na verdade, um grande sistema de atuação da administra-
ção ambiental brasileira. 
Ali estão previstos os órgãos de planejamento, com a função de projetar 
a atuação administrativa ambiental no que diz respeito à execução material 
de atos voltados à defesa do ambiente. 
Esse senso de unidade faz com que o Sisnama incorpore a idéia de uma 
atuação precedida de planejamento, fazendo com que as atividades públi-
cas e privadas possam ser exercidas, tendo por norte o princípio do desen-
volvimento sustentável. 
No sistema há também espaços para órgãos que definem padrões, 
normas gerais – que possuem eficácia limitada em função de sua natureza 
administrativa – mas que norteiam a atuação administrativa na medida em 
que criam limites para as atividades privadas e estatais, e vinculam as entida-
des públicas de licenciamento e fiscalização.
A existência de padrões claros permite à sociedade o conhecimento prévio 
da nocividade de sua atividade ou da possibilidade de ser exercida sem ofender 
o ambiente. O fato de tais padrões serem criados por órgão colegiado, com a 
participação da sociedade civil, tem o mérito de chamar para a decisão os que 
suportarão no futuro as conseqüências da atividade ou da inexistência daquele 
item de desenvolvimento. 
Isso significa remeter à sociedade a responsabilidade de definir as ponde-
rações de interesses entre a preservação e o desenvolvimento, uma vez que 
o estabelecimento de padrões mais rígidos protegerá mais o ambiente, e o 
seu afrouxamento garantirá qualidade de vida imediata em patamares su-
periores, mas com o risco de agressões ambientais decorrentes da atividade 
que podem ser sentidas a médio e longo prazo. 
Por outro lado, o fato de o Conama ser um órgão técnico colegiado faz 
com que discussões de natureza científica surjam em confronto com outras 
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Sistema Nacional do Meio Ambiente
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visões também científicas e também entrem em choque com interesses me-
ramente econômicos. É uma porta aberta pelo Sisnama para que normas 
administrativas ambientais surjam de um embate argumentativo mesclado 
por interesses econômicos, interesses na preservação do ambiente e visões 
científicas de ângulos distintos. 
O Sisnama torna-se importante também porque estabelece um conjunto 
de entidades administrativas encarregadas da implementação das políticas 
pensadas e produzidas no interior do próprio sistema. 
Essas entidades praticam atos administrativos ambientais com os atribu-
tos inerentes ao ato administrativo e em exercício dos poderes decorrentes 
do fato de serem entidades públicas.
Os atos administrativos devem possuir conteúdo, objeto, motivo, finalidade 
e forma para serem válidos, e podem ser discricionários ou vinculados. Todos 
eles também são praticados com imperatividade, coercitibilidade e vinculativi-
dade, ou seja, devem ser obedecidos pelos administrados, até porque são pre-
sumivelmente legais. 
Os órgãos de execução das políticas ambientais praticam atos administra-
tivos ambientais que devem ser executados independentemente de busca 
ao Judiciário – já que um dos atributos dos atos administrativos é exatamen-
te a sua auto-executoriedade.
Essas características dos atos administrativos fazem com que aqueles pra-
ticados pelos órgãos do Sisnama possam exercer o poder de polícia fiscali-
zando a totalidade dos atos potencialmente danosos ao ambiente e licen-
ciando atividades, após a análise criteriosa dos impactos supervenientes.
Conclusão
O Sisnama representaa descrição de todo um conjunto de possibilidades 
operativas que fornece ao sistema jurídico ambiental possibilidades de atuar 
em defesa do ambiente.
Quer fixando conceitos, quer estabelecendo órgãos, a Lei 6.938/81 retirou 
o tratamento do ambiente do patamar de mero tópico da política interna 
para inseri-lo no rol dos bens e valores com possibilidades concretas de pre-
servação por meio do Direito e da atuação estatal. 
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Ampliando seus conhecimentos
Sistema Nacional do Meio Ambiente
(MILARÉ, 2001, p. 293-294)
O Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), formado pelo conjunto 
de órgãos e instituições dos diversos níveis do Poder Público incumbidos da 
proteção do ambiente, vem a ser o grande arcabouço institucional da gestão 
ambiental no Brasil.
Independente dos demais capítulos da lei, a simples menção da adoção 
de um sistema para fundamentar a tutela administrativa indica que, à seme-
lhança dos sistemas cibernéticos, há muitas “entradas” e “saídas” referentes à 
gestão ambiental, do mesmo modo que há muitas elaborações e transforma-
ções no bojo desse mesmo sistema, de maneira que seja possível gerir e ad-
ministrar corretamente o meio ambiente.
No processo sistêmico há um fluxo constante de elementos que entram e 
de resultados que saem, provocando múltiplos efeitos e retroalimentando o 
sistema. Tudo isso se refere à elaboração e à implementação de políticas am-
bientais, ou seja, o produto próprio do sistema, que podemos considerar de 
maneira genérica como informação para dirigir as ações ambientais e alcançar 
os resultados desejáveis.
Atividades de aplicação
1. O Sisnama é o conjunto de órgãos e instituições diversas, em diversos 
níveis, que tem a função de exercer atribuições administrativas de pre-
servação ambiental. Qual a importância do Sisnama?
2. O que é e qual a função do Conama?
3. O que é e quais as atribuições do Ibama?
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Política Nacional 
do Meio Ambiente e 
os instrumentos jurídicos 
Ney de Barros Bello Filho
A Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA
A Administração Pública, para atuar em defesa do ambiente sadio e eco-
logicamente equilibrado, necessita de diretrizes que apontem o caminho 
a ser seguido pelo administrador com atribuições ambientais. Da mesma 
forma, a administração ambiental necessita de instrumentos que tornem o 
serviço público, cujo objeto do serviço seja o ambiente, apto a cumprir as 
suas obrigações para com a sociedade. Por essa razão, a Lei 6.938/81, além 
de estabelecer os órgãos que compõem o Sistema Nacional do Meio Am-
biente (Sisnama), também estabelece os princípios e os instrumentos para a 
efetivação de uma política nacional de meio ambiente.
A PNMA é concebida pelos órgãos de cúpula do Sisnama, e executada por 
todos os órgãos que o compõem. Essa lógica foi instituída pela Lei 6.938/81, 
também conhecida como Lei do Sistema Nacional do Meio Ambiente. 
O Sistema se transforma em um todo harmônico e organizado, na medida 
em que não apenas os órgãos são previstos, mas também os instrumentos 
e os princípios e objetivos norteadores de toda a atuação da administração 
ambiental brasileira. 
Princípios
Para a construção de uma política de meio ambiente coerente com o papel 
do meio ambiente enquanto valor e objeto no seio do ordenamento jurídico, é 
importante que existam pontos-guia a balizar o caminho, indicando a estrada 
a ser seguida. A existência de princípios significa obrigatoriedade na observa-
ção de normas reitoras que apontem condutas que devam ser praticadas pelo 
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administrador. A não-realização de um princípio ambiental, demonstrado pela 
elaboração de uma política contrária, ou pela execução de forma dissociada 
da imposta pela norma, implica na invalidação do ato e na desautorização da 
política como determinante das atuações ambientais futuras.
Ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, consideran- �
do o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente 
assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo: o que esse princí-
pio da PNMA impõe, é que todas as atuações da administração pública 
devem estar direcionadas ao equilíbrio ecológico, uma vez que o meio 
ambiente é legalmente (e constitucionalmente) um valor a ser prote-
gido para que possa ser coletivamente utilizado. A atuação dos órgãos 
do Sisnama também deve ser uma atuação gerida por princípios de 
natureza pública, porque o bem jurídico que é objeto dos atos admi-
nistrativos praticados é um bem jurídico que faz parte do patrimônio 
público, como deixa bem claro o texto da Lei. Trata-se de princípio por 
demais genérico, que aponta na necessária obrigação do poder públi-
co de preservar o equilíbrio do ambiente, o que já é um dever funda-
mental previsto por norma constitucional.
Racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar � : a administração 
pública não possui apenas a função de preservar o ambiente, uma vez 
que lhe é dado atuar em todas as áreas onde o Estado estiver presente.
 Nesse sentido, quando do exercício de suas atribuições não expressa-
mente ambientais, bem como quando do exercício de todas as suas 
demais funções, a administração deverá praticar atos no sentido de 
sempre racionalizar o uso do solo, da água e do ar. Isso quer dizer que 
na elaboração de leis, ou concepção de projetos atividades adminis-
trativas, o respeito ao equilíbrio – em suas diversas formas de expres-
são – deve ser sempre observado. 
 Além disso, tal princípio indica a necessidade de que as atribuições de 
fiscalização ou de licenciamento de atividades particulares ou públicas 
tenham sempre em observação se tais atividades estão respeitando 
tal equilíbrio, somente podendo receber a chancela do Estado se este 
equilíbrio for observado. A política ambiental deverá sempre observar 
o fiel respeito ao equilíbrio do meio em suas diversas formas. 
Planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais � : os recursos 
ambientais que podem ser utilizados em atividades econômicas não 
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podem ser usufruídos sem que haja fiscalização e, mais que isso, sem 
que haja um planejamento que indique as condições de otimização de 
tais recursos, tudo para que eles possam contribuir para o desenvolvi-
mento da humanidade sem que isso signifique o esgotamento desses 
mesmos recursos. O que esse princípio da PNMA indica é que se faz 
mister a existência de um planejamento a indicar o que é correto fazer 
em se tratando de exploração de recursos naturais. Indica também a 
existência de uma fiscalização que possa averiguar a observância des-
ta mesma determinação, tornando possível a existência de um critério 
de utilização racional dos recursos naturais e de um serviço de fiscali-
zação que torne respeitado e observado esse mesmo critério.
Proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas � : 
a atividade pública deve nortear-se pela observância da preservação 
e a privada pela proibição de fazer o contrário, ou seja, depredar. A 
atividade pública deve sempre proteger os ecossistemas e preservar 
as áreas representativas desses mesmos ecossistemas; já os particula-
res estão, a princípio, proibidos de exercerem atividades que ofendam 
esses mesmos bens ambientais e degradem áreas representativas de 
ecossistemas existentesem áreas brasileiras. O Estado não pode de-
liberadamente exercer atividades ou possuir linhas de atuação que 
agridam o ambiente, nem pode permitir que os particulares façam o 
mesmo. 
Controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente polui- �
doras: além de ser uma obrigação do Estado imposta pela Constitui-
ção, o exercício do controle de atividades potencialmente poluidoras, 
e a conseqüente fixação dessas atividades em áreas que reduzam o ris-
co de contaminação (no sentido genérico da expressão) também são 
princípios diretores da PNMA. Existem atividades cujo risco de causar 
danos ao ambiente é maior do que o de outras tantas. Tais atividades 
devem ser tuteladas pelo Estado, o que significa a imposição de limites 
maiores e também a obrigatoriedade de controles mais efetivos. 
 Quanto mais essas atividades se fixam em áreas onde o risco pode ser 
mais bem controlado, mais lucra a segurança do ambiente e da socie-
dade. Por tais razões, o exercício da atividade administrativa sempre 
indicará a necessidade de um zoneamento e de um controle ambien-
tal de atividades potencialmente poluidoras.
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Incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso ra- �
cional e a proteção dos recursos ambientais: à administração pública cabe 
também incentivar estudos e pesquisas que desenvolvam mecanismos 
científicos que ajudem na compatibilização entre o desenvolvimento e 
a preservação da natureza. Toda política ambiental deve estar sempre 
voltada para os avanços tecnológicos que permitam o desenvolvimen-
to sustentável. Não é apenas com tecnologia que o Homem chega no 
terceiro milênio, mas com a tecnologia “verde”, que implica no desen-
volvimento de estratégias de preservação ao lado de instrumentos de 
desenvolvimento. Ao Estado cabe dar incentivo a pesquisadores, cola-
borar no desenvolvimento de atividades que sejam ambientalmente 
corretas, o que passa, necessariamente, pelo financiamento de projetos 
que possam ser úteis para a preservação ambiental. 
Acompanhamento do estado da qualidade ambiental � : ao Estado cabe 
fiscalizar, preservar e proteger a qualidade de vida das pessoas. Para 
tanto, deve sempre observar a qualidade do meio ambiente, protegen-
do-o de atividades poluentes e usando todas as metodologias e todos 
os instrumentos possíveis para preservar o meio em que se vive.
Recuperação de áreas degradadas � : o Estado deve sempre atuar pre-
ventivamente. No entanto, há situações em que nem sempre isso é 
possível. A degradação do ambiente pode ter ocorrido na inércia do 
Estado ou até mesmo em seu desconhecimento. Assim ocorrendo, o 
Estado passa a ter a obrigação constitucional, e infraconstitucional, de 
recuperar áreas degradadas, seja a expensas do poluidor, seja por uma 
obrigação constitucional – e legal – de atuar no sentido da preserva-
ção ambiental. O que o princípio em comentário menciona é que toda 
a atuação estatal e toda construção de uma PNMA devem ter sempre 
em mente que é dever do Estado recuperar áreas degradadas. O legis-
lador deve atuar nesse sentido e o administrador público também.
Proteção de áreas ameaçadas de degradação � : muito embora a recupe-
ração seja uma obrigação estatal e a PNMA deva se basear nesse prin-
cípio, mais importante para a preservação do meio ambiente é que o 
dano ambiental não ocorra. Para tanto, o Estado deverá ter uma política 
voltada para a preservação dos bens ambientais, protegendo-os de ati-
tudes depredadoras que possam vir a ocorrer. Somente a hipótese de 
agressão ao ambiente deve ser tolhida por uma atividade pública, já 
que, em matéria de preservação, o Estado deve agir preventivamente.
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Educação ambiental a todos os níveis do ensino, inclusive a educação da �
comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do 
meio ambiente: a PNMA deve conter, também, incentivos e atuações ao 
exercício da educação ambiental para toda a comunidade. Isso implica 
em dizer que a comunidade deve ter acesso à educação que permita 
um relacionamento mais equilibrado com o ambiente, proporcionando 
uma atitude mais efetiva da comunidade em sua defesa. Possuir uma 
política ambiental que contemple a educação ambiental significa ter 
incentivos, projetos de extensão comunitária, planos de capacitação 
etc. Projetos de conscientização e de formação de uma consciência am-
bientalmente crítica, mas acima de tudo acoplada às necessidades de 
construção de uma sociedade ambientalmente equilibrada.
Objetivos
A Lei 6.938/81, ao estabelecer os princípio da PNMA, assim o faz a partir 
de uma razão específica, que é a necessidade de construir pressupostos de 
atuação para a realização de objetivos específicos. Genericamente pode-se 
dizer que os objetivos específicos dizem todos com a necessária proteção 
do meio ambiente por meio de políticas públicas, sem “abrir mão” do desen-
volvimento. Diz-se que o objetivo da PNMA não é somente a preservação 
do ambiente, uma vez que esse não pode ser o único objetivo do Estado, 
mas, antes de tudo, o exercício do desenvolvimento sustentável, tendo por 
objetivo a preservação com equilíbrio ambiental. Diversos são os objetivos a 
serem alcançados pela PNMA.
A compatibilização do desenvolvimento econômico social com a preser- �
vação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico:o pri-
meiro objetivo a ser perseguido é exatamente o do desenvolvimento 
econômico social compatibilizado com a preservação do ambiente. 
Pode-se dizer que se trata do mais importante dos princípios na medi-
da em que todos os outros estão nele contidos. 
 Isso implica em dizer que toda PNMA a ser elaborada, e também todos 
os atos administrativos a serem praticados por todas as modalidades 
de atuação do Estado, devem atender sempre à necessidade de buscar 
o desenvolvimento sustentável. 
A definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à quali- �
dade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos es-
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tados, do Distrito Federal, dos territórios e dos municípios: toda atividade 
administrativa é sempre uma questão de escolha. Deverá ser objetivo 
da Administração Brasileira a definição de áreas prioritárias para atua-
ção. Trata-se, obviamente, de uma esfera da discricionariedade admi-
nistrativa, mas mesmo esta deve ser pautada pela limitação imposta 
por este objetivo da PNMA. 
 Deve haver uma escolha de quais as áreas de atuação governamental 
são prioritárias, levando-se em conta os deveres estatais de proteção 
do equilíbrio ecológico e da qualidade do ambiente. O Estado deve 
sempre escolher que parcela dos problemas ambientais enfrentar, e 
esta escolha deverá se dar a partir do cumprimento da obrigação de 
optar pela proteção mais ampla possível. 
O estabelecimento de critérios e padrões da qualidade ambiental e de �
normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais: a PNMA deve 
estabelecer critérios e padrões de qualidade ambiental. Isso quer dizer 
que os órgãos que compõem o Sisnama devem atentar para a obriga-
ção que possuem de estabelecer limites para a liberdade de atuação 
do próprio Estado e de particulares. 
 É dever do Estado e objetivo da sua política ambiental explicar as “regras 
do jogo”, ou seja, fixar claramente até onde é possível atuar e onde co-
meçam as limitações impostas pela obrigação de preservar o ambiente.
O desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais orientadas �
para o uso racional de recursos ambientais: o Estado deve atuar por 
meio de sua Política Nacional de Meio Ambiente com o objetivo de 
desenvolver pesquisas e tecnologias que sejam úteisao desenvolvi-
mento sustentável e contribuam para racionalizar o uso dos recursos 
naturais. Isso implica dizer que as atividades científicas que têm por 
objeto o ambiente devem ser incentivadas pelo Estado, pois é um dos 
objetivos de qualquer política ambiental a utilização da ciência como 
aliada na preservação.
A difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, a divulgação de �
dados e informações ambientais e a formação de uma consciência públi-
ca sobre a necessidade de preservação da qualidade ambiental e do equi-
líbrio ecológico: também é objetivo da PNMA a divulgação de todas 
as técnicas de manejo que possam contribuir para o uso racional dos 
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recursos naturais. A existência de produtos da atividade científica, ou 
comercial, tudo isso apontando para o desenvolvimento sustentável. 
Isso implica na necessária democratização dos objetos das atividades 
científicas públicas e privadas que devem ser utilizados por todos. O 
meio ambiente não comporta reservas de mercado nem privatizações 
de tecnologias que devem ser utilizadas por todos. Além disso, a nos-
sa PNMA deve ter por objetivo a formação da consciência ambiental, 
por meio de atividades de educação ambiental nas quais se possa de-
monstrar a necessidade da preservação da qualidade ambiental e do 
equilíbrio ecológico. 
A preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua �
utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a 
manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida: os recursos naturais 
não são inesgotáveis. Devem ser utilizados racionalmente, observan-
do-se sempre que seu uso inadequado pode causar a sua extinção. 
Para tanto, as atividades administrativas ambientais devem observar a 
necessária preservação de tais recursos e sua conseqüente restauração 
quando agredidos. Toda a PNMA deve saber que a atividade de preser-
var e a de restaurar contribui para a manutenção do equilíbrio ecológi-
co e também para a afirmação do direito à vida com qualidade. 
A imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e inde- �
nizar os danos causados, e ao usuário, de contribuição pela utilização de 
recursos ambientais com fins econômicos: a administração pública deve 
cuidar com sua obrigação de impor reprimendas administrativas ao 
poluidor e ao predador ambiental, além de lhe fixar a obrigação de 
recuperar a área degradada, quando possível fazê-lo. 
 A principal atividade da administração ambiental é a de prevenção, 
mas esta também pode se transformar em atividade de reparação 
do dano, ou, quando não for possível, de imposição de sanções ad-
ministrativas que impliquem em uma reprimenda. A administração 
pública também deve realizar atividades no sentido de impor con-
tribuições aos usuários pelo só fato de terem se utilizado de bens 
ambientais com objetivos econômicos. Isto implica dizer que a ad-
ministração pública poderá cobrar pela utilização de determinados 
bens ambientais, considerando que a contrapartida pecuniária pode 
ser um instrumento de preservação.
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Os instrumentos da PNMA
Toda a atuação da administração ambiental deve se pautar pelos prin-
cípios estabelecidos pela PNMA e ser executada a partir de instrumentos 
aptos à realização dessa política, que é concebida pelos órgãos de cúpula do 
Sisnama, e tem por objetivo aqueles que foram estabelecidos pela própria 
legislação (Lei 6.938/81).
O estabelecimento de padrões de qualidade ambiental � : o Estado tem a 
obrigação de estabelecer os padrões de qualidade ambiental. Tem a 
obrigação de, em seguimento aos princípios da PNMA, ditar quais são 
os limites da atuação potencialmente poluidora e em quais momentos 
a atividade deixa de ser lícita para ser uma atividade danosa ao am-
biente e, portanto, ilegal. Trata-se de um momento em que a ciência 
fornece ao direito referenciais para a preservação do ambiente, defi-
nindo o conteúdo de regras jurídicas permissivas e proibitivas.
O zoneamento ambiental � : o zoneamento ambiental é a divisão do es-
paço em zonas a partir do critério de preservação do meio, isolando 
atividades potencialmente danosas de áreas em que os danos podem 
ser potencializados. A administração pública poderá estabelecer áreas 
privativas para determinadas atividades proibindo que sejam realiza-
das em outras áreas, facilitando as atividades de fiscalização e de me-
dição dos padrões aceitáveis conforme o Direito Ambiental.
A avaliação de impactos ambientais � : a administração ambiental tem a 
seu dispor a atividade de avaliar os impactos futuros que serão causa-
dos pela atividade potencialmente danosa, podendo, assim, permitir ou 
proibir a realização desses atos, a depender do resultado do estudo pré-
vio de impacto ambiental que inclusive tem previsão constitucional.
O licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente �
poluidoras: um dos mais importantes instrumentos à disposição da 
administração ambiental é o licenciamento e a sua necessária revi-
são. Por licenciar compreende-se a possibilidade da administração 
pública permitir ou não a prática de atos potencialmente danosos 
que necessitam de um ato administrativo para chancelar a atividade. 
Trata-se do exercício do poder que a administração pública possui de 
limitar as liberdades com o objetivo de preservar o ambiente coibin-
do atividades danosas.
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Os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou �
absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambien-
tal: o Estado pode incentivar a utilização de tecnologia voltada para 
a melhoria da qualidade ambiental. Isso significa que todos os atores 
públicos e privados que exercerem atividades potencialmente impac-
tantes podem receber incentivos públicos se fizerem uso de métodos 
e tecnologias “verdes”, ou seja, máquinas e procedimentos compatí-
veis com a preservação ambiental. 
A criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo poder �
Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção am-
biental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas: o poder 
público tem o dever constitucional, obrigação infraconstitucional e 
um instrumento em suas mãos. Trata-se do dever de criar espaços ter-
ritoriais especialmente protegidos para a preservação da fauna e da 
flora e de outros recursos naturais. 
 Ao utilizar esse instrumento, que está regulamentado em Lei e previsto 
na Constituição Federal, a administração pública utiliza-se de um crité-
rio espacial para a preservação ambiental, retirando áreas da livre ex-
ploração privada e transformando-as em locais aptos à preservação.
O sistema nacional de informações sobre o meio ambiente � : por meio des-
se instrumento, a administração pública tutela a natureza informando 
a todos os entes federativos e à população, não apenas as atividades 
que foram executadas em defesa da natureza, mas também quais os 
atores potencialmente danosos e as suas atividades. Trata-se de um 
instrumento de democratização de informações para garantir ao cida-
dão o conhecimento amplo das atividades que lhe são afetas. 
O Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumento de Defesa Am- �
biental: o cadastro é outro instrumento bastante parecido com o siste-
ma de informação. Por meio dele, as atividades e os instrumentos são 
classificados e catalogados para que possam ser divulgados à socieda-
de no bojo do sistema nacional de informação ambiental. 
As penalidades disciplinares ou compensatórias � : as atividades