ECONOMIA PUBLICA

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ESAMC SANTOS

Jaqueline Matos da Hora

30/09/2020

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Sumário

1. INTRODUÇÃO à ECONOMIA DO SETOR PÚBLICO .................................................. 3
1.1 Conceito ....................................................................................................................... 3
1.2 Breve História da Economia do Setor Público ............................................................ 5
1.3 Evoluções decorridas do fim dos anos 60 .................................................................... 6
1.4 Justificativas para Existência e Escopo do Setor Público ............................................ 8
1.5 Estado Mínimo ............................................................................................................. 8
1.6 Além do Estado Mínimo .............................................................................................. 8
1.7 Visão do Estado ......................................................................................................... 10
1.8 Tanto No Consumo Quanto Na Produção ................................................................. 12
1.9 Relaxando as Hipóteses dos Teoremas ...................................................................... 13
1.10 Bens Públicos ............................................................................................................. 13
1.11 Provisão Ótima de Bens Públicos Puros .................................................................... 14
1.12 Provisão de Bens Públicos de Equilíbrio ................................................................... 15
2. Finanças Públicas .............................................................................................................. 28
3. PRINCÍPIOS TEÓRICOS DA TRIBUTAÇÃO ............................................................... 30
1.13 O Princípio do Benefício ........................................................................................... 30
4. O PRINCÍPIO DA CAPACIDADE DE PAGAMENTO ................................................. 33
1.14 Capacidade de Pagamento e Eqüidade ...................................................................... 34
5. SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO ........................................................................ 36
6. COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA E SUAS ESPÉCIES ................................................... 37
1.15 Competência Legislativa Plena .................................................................................. 38
1.16 Distribuição Da Receita ............................................................................................. 38
1.17 Inelegibilidade Da Competência Legislativa ............................................................. 38
1.18 Garantias E Privilégios acompanham A Competência Executiva Delegada ............. 39
1.19 Das Limitações Do Poder De Tributar ...................................................................... 39
7. BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................... 42

1. INTRODUÇÃO A ECONOMIA DO SETOR PÚBLICO

A Economia do Setor Público estuda o governo e a forma como suas políticas afetam a
economia. Em um sentido mais amplo, investiga desde a teoria pura da tributação às explicações
da escola da escolha pública para o comportamento da burocracia.
A conexão muito estreita entre análise e aplicação e política é o que torna o assunto tão
fascinante. Porém, uma boa política demanda o desenvolvimento de uma teoria adequada. Este
é o grande desafio dos economistas do setor público.

1.1 Conceito

No estudo da economia do setor público, estudam-se questões normativas e positivas.
De um lado, aspectos positivos são indispensáveis porquanto constituintes dos alicerces da
análise dos efeitos das políticas públicas. Do outro, normativo, procede-se a uma avaliação de
eficiência e equidade das políticas públicas, na tentativa de endender o que deve ser feito.
Porém, em um outro nível, a própria avaliação do comportamento do governo pressupõe uma
análise positiva do processo pelo meio do qual as decisões são efetivamente tomadas. Ou seja,
a economia do setor público envolve o estudo não somente do que o governo do que deveria
fazer, mas também daquilo que ele faz, e porque, tantas vezes não faz o que deveria fazer.
Em princípio, portanto, a economia do setor público deveria envolver o estudo das
causas e consequências de toda forma de ação do governo. A necessidade de especialização,
porém, acaba por limitar o escopo do campo, o que não quer dizer que este processo de
estreitamento seja monofônico. De fato, o que se observa é que vários ramos são adicionados e
outros excluídos de tal forma que historicamente o escopo da economia do setor público
apresente grande variação.
Do ponto de vista metodológico, como na maior parte dos estudos em economia, faz-se
uso constante de modelos econômicos. Modelos são peças indispensáveis para que os
argumentos sejam construídos de forma coerente, e para que as hipóteses geradoras das
conclusões obtidas sejam facilmente identificadas.
A ideia subjacente a toda a discussão em economia do setor público é de que estamos
lidando com uma economia mista. Há, de um lado, um setor privado, no qual os agentes são
livres para fazer suas escolhas. E de outro, um governo que procura estabelecer políticas de
maneira a induzir (ou estimular) determinadas escolhas.
Desta forma, para que possamos avaliar políticas dos governos, precisamos
primeiramente saber quais os efeitos das intervenções do governo sobre as ações das pessoas.
Precisamos de uma teoria de como os agentes tomam suas decisões, de como as decisões
individuais são compatibilizadas e de como as intervenções do governo afetam essas decisões.
A teoria econômica nos oferece o arcabouço fundamental para tal tarefa. Exploraremos
a teoria do consumidor geralmente a partir da hipótese de racionalidade e a teoria da firma
geralmente pressupondo que seu objetivo fundamental é a maximização do lucro. Estaremos
avaliando o resultado da interação dos indivíduos com as firmas a partir da ideia de equilíbrio,
principalmente o equilíbrio competitivo.
Obviamente, em vários momentos alguns desses pressupostos representam uma
aproximação pobre da realidade. Em outros a violação dos pressupostos é a própria essência da
motivação da intervenção do governo. Neste sentido, frequentemente algumas das hipóteses do
modelo básico serão relaxadas para que possamos motivar a intervenção do governo e/ou
verificar a robustez dos resultados alcançados.
Conhecer os resultados de diversas intervenções pode não ser bastante. Assim, uma vez
estabelecidas as consequências sobre o comportamento privado e sobre o equilíbrio daí
resultante, o julgamento das diferentes políticas deve ter por base os objetivos dos formuladores
de política. Há várias dificuldades conceituais relacionadas ao estabelecimento de um critério
ou uma função objetivo derivada a partir das hipóteses mais básicas sobre o comportamento
humano. Discutiremos essas dificuldades e mostraremos algumas soluções parciais do
problema.
Em geral, porém, tomaremos o caminho mais pragmático de supor a existência de uma
função objetivo para o governo. Esta postura, ainda que bastante útil do ponto de vista
normativo, deixa de lado uma das questões de grande interesse prático, qual seja, a questão de
como as políticas são de fato escolhidas. A evolução do nosso entendimento acerca desta
pergunta é, talvez, um dos grandes avanços recentes da economia do setor público, como
veremos a seguir no breve histórico da área.

1.2 Breve História da Economia do Setor Público

Havia uma total separação entre as discussões de eficiência e distribuição. Essa
separação deve ser contrastada com a moderna agenda de pesquisa da área, em que o ‘trade-
off’ eficiência-equidade está presente em quase todos os modelos. Vale então constatar
o fato
de que o campo estava principalmente focado no problema de falhas de mercado, i.e., situações
em que alguma das hipóteses necessárias ao primeiro teorema do bem-estar não é válida.
Uma outra característica do escopo da economia do setor público diz respeito ao ramo
da estabilização. Trata-se de estabilização macroeconômica tal qual introduzida na ciência
econômica com as ideias Keynesiana. Esse aspecto da política econômica praticamente
desapareceu da agenda dos pesquisadores de economia do setor público, por necessidade de
especialização.
Não obstante, outros aspectos da política macroeconômica voltaram a ser incorporados
na agenda dos pesquisadores de economia do setor público como a política monetária, em que
regras de política são adotadas num contexto de tributação ótima. Além disso, a inclusão dos
modelos de economia política para a determinação das políticas macroeconômicas efetivamente
adotadas tem sido também importante objeto de pesquisa.
Um outro campo mais recentemente sendo desenvolvido é a economia da regulação, em
que se procura estabelecer parâmetros de eficiência que buscam incentivar a competição e
estabelecer marcos regulatórios pelos quais os agentes econômicos tomam decisões.

1.3 Evoluções decorridas do fim dos anos 60

A partir do fim dos anos 60 a economia do setor público experimenta uma grande
mudança em seu escopo e em alguns de suas abordagens metodológicas.
Do pondo de vista do escopo, a preocupação com a equidade e aspectos distributivos
das políticas governamentais em geral, voltam para o centro da agenda, após um período em
que estes aspectos ficaram em segundo plano. Esta mudança baseou-se uma visão pragmática
quanto à dificuldade de produzir qualquer avanço na definição de políticas públicas quando
julgamentos de valor são vistos como arbitrários sob as amarras do teorema de impossibilidade
de Arrow.
Uma outra mudança relevante foi a crítica à figura do governo benevolente utilizado nos
modelos de finanças públicas a partir da escola da Escolha Pública (Public. Coice Theory)
erguida sobre as obras de Buchanan, Tullock e North. O ponto fundamental dessa literatura é o
reconhecimento de que os governantes e os burocratas são também agentes racionais e
motivados por interesses próprios, os quais podem ou não estar alinhados com os da sociedade.
Entender os incentivos desses agentes e a maneira como as instituições políticas determinam
suas escolhas é fundamental para que se conheça a forma como as políticas são efetivamente
determinadas.
No entanto, com algum risco de sermos por demais simplistas, coloca-se no centro das
mudanças de finanças públicas um aspecto puramente metodológico: a incorporação das
restrições informacionais na definição do papel e nos instrumentos do governo. Neste sentido,
destacam-se as contribuições a seguir.
Vickery, Clark-Groves, Tiebout. Os agentes têm informações privadas acerca de suas
preferências por bens públicos, e fazem uso dessa informação privada para ‘pegar carona’ nos
programas de governo. Os autores mostraram como mecanismos semelhantes aos de mercado
para revelar as preferências por bens públicos e/ou como mecanismos específicos podem ser
desenhados para a revelação de preferências.
Diamond-Mirrlee desenvolveram metodologia capaz de calcular regras de "second-
best". Em particular, o uso de dualidade para resolver o problema de principal-agente,
característico das funções do governo, permitiu simplificar problemas de tributação ótima e
generalizar a abordagem de Ramsey. Também definiram regras para alocação de recursos do e
para o setor público: Custo Marginal dos Fundos Públicos (MCF) e Teorema da Eficiência
Produtiva.
Mirrlees extensão da preocupação com o problema distributivo e a teoria da tributação
ótima da renda. Emergência da teoria baseada nos problemas informacionais. As imperfeições
na estrutura informacional consitutem a razão fundamental para a violação dos pressupostos do
2 teorema do bem-estar social. A tributação ’lump-sum’ não é suposta impossível como no
modelo de Ramsey. É a estrutura informacional que determina endogenamente os instrumentos,
gerando de forma endógena o ’trade-off’ equidade-eficiência.
Laffont, Guesnerie, Tirole e outros. Teoria da regulação dos serviços públicos. Essa
literatura é também fundamentada em problemas de assimetria informacional e na moderna
teoria dos contratos.
Estas contribuições, datando de períodos diferentes, formam a base da moderna teoria
do second-best, onde se situam as escolhas fundamentais de políticas públicas.

1.4 Justificativas para Existência e Escopo do Setor Público

Antes mesmo de começarmos a estudar e economia do setor público, cabe perguntar:
para que precisamos de governo? Ou, ainda, qual o papel, se é que existe algum, para a ação do
estado?
As respostas a estas perguntas não são consensuais e em diferentes momentos do tempo
visões diferentes dominaram o debate. Vejamos a seguir algumas delas.

1.5 Estado Mínimo

Para que a sociedade se organize com um mínimo de eficiência e organização
econômica são necessários recursos, que, por sua vez, requerem financiamento, para o
cumprimento dos contratos, garantia dos direitos de propriedade, garantia do cumprimento das
leis criminais, etc.
Os custos têm que ser arcados por todos, já que o benefício desse “enforcamento” se
distribui entre os membros da sociedade. De fato, sem qualquer regulação, a atividade
econômica seria caótica e as relações de troca seriam muito custosas. Em muitos casos, é mais
barato (consequentemente mais eficiente) centralizar a arrecadação e distribuição desses
recursos. Os objetivos da economia do setor público nesse caso seriam simplesmente a
determinação de como esse financiamento pode ocorrer a um custo mínimo.
Um estado mínimo no sentido proposto é defendido em tempos recentes por? por
exemplo, mas o argumento central para pelo menos este mínimo de intervenção está presente
na visão de contrato social de Hobbes.

1.6 Além do Estado Mínimo

Além das atividades básicas, a intervenção estatal pode ser justificada em três tipos de
situações distintas:
1. Quando a intervenção é aprovada por unanimidade, associada à idéia de
melhorias de Pareto causada pela existência de falhas de mercado como paradigma competitivo
inválido, externalidades, bens públicos, assimetria de informação, incompleteza de mercados,
etc.;
2. Quando não há falhas de mercado, a intervenção se justifica devidoa critérios
distintos de bem-estar como eqüidade, existência de bens meritórios, etc.
3. Quando os agentes não são completamente racionais.
Falhas de Mercado Há várias situações em que os pressupostos do primeiro teorema do
bem-estar não são válidos. Portanto, não é genericamente verdade que o equilíbrio de mercado
seja eficiente no sentido de Pareto. É costumeiro referir-se a esses ambientes como sendo
aqueles em que existem falhas de mercado. Exemplo típico é a produção de poluição, geradora
de externalidades negativas. Isso não é socialmente desejável e justifica a intervenção estatal
regulando essa produção de alguma forma.
Todavia, é importante ter em mente que a simples existência de falhas de mercado não
garante um papel para o governo, já que ele pode estar sujeito às mesmas restrições que os
agentes privados. Muitas vezes, porém, o governo, com seu poder de coerção (cujo exemplo
máximo é o poder de tributar), é capaz de implementar alocações que não seriam possíveis
simplesmente se deixadas às forças de mercado.
Pouca controvérsia há, neste caso, quanto ao mérito de tal intervenção . A grande
maioria dos pensadores defende a intervenção do governo em situações nas quais ‘alguém
ganhe sem que ninguém mais perca’. Cabe notar, no entanto, que o escopo de ação
governamental é bastante limitado. Além disso, a mencionada ‘unanimidade’ é somente
garantida para o caso em que
não haja várias intervenções alternativas, pelas quais diferentes
ganhos para as diferentes pessoas sejam possíveis.
Eqüidade, no sentido mais convencional, relaciona-se a espectos distributivos da renda.
O critério de Pareto de eficiência só define um ordenamento parcial, nada dizendo sobre
questões distributivas e sendo omisso a respeito da maior parte dos julgamentos interessantes,
justamente quando duas alocações não são comparáveis do ponto de vista de Pareto.
Assim, costuma-se definir uma função de bem-estar social que é Paretiana, mas que
também permite a comparação de utilidades entre os agentes. Há algumas tentativas de justificar
a adoção de criterios de comparaçã. Em tempos recentes, a mais conhecida justificativa ética
para a adoção de um critério é de comparação entre os indivíduos é encontrada no livro ?. Para
os economistas, porém, a abordagem de Harsanyi (???) talvez seja ainda mais clara.
Irracionalidade Finalmete, há bens (ou males) meritórios, que podem ser justificados
com base na idéia de que as pessoas simplesmente ‘não sabem o que é bom para elas’. Neste
caso, existe uma pressuposição de que aquilo que ‘faz as pessoas mais felizes’ não é necessário
aquilo que elas ‘preferem’. Estes modelos costumam invocar algum tipo de irracionalidade por
parte dos agentes. Por limitação de espaço, deixaremos de abordar este tipo de motivação.
Uma outra forma de irracionalidade ocorre quando as pessoas ainda que consigam
estabelecer o que é melhor para elas não têm auto-controle suficiente para fazer essas escolhas.
O pressuposto geral é de que várias dessas decisões são tomadas com base na emoção, e não
com base na razão.

1.7 Visão do Estado

O fato de que o Estado pode aliviar (ou, em alguns casos, eliminar completamente)
problemas de falha de mercado, além de promover eqüidade, não quer dizer que ele o faça, nem
necessariamente explica a sua existência.
Não abordaremos a visão positiva do Estado, que discute o que o Estado ‘faz’, mas tão
somente a visão normativa que discute ‘o que deve fazer’ num sentido bem específico, a saber:
não se pretende dizer quais os objetivos do governo, mas de entender como as recomendações
de política variam como função dos objetivos.
A discussão sobre o que o Governo efetivamente faz costumava situarse na esfera da
ciência política, mas o campo da economia política permite o exame desses assuntos a partir
dos pressupostos usuais da ciência econômica. Como vimos, esta é a grande inovação produzida
pela escola da Public Choice. A não-discussão desses temas deve-se não à menor relevância do
se valessem as condições do primeiro e segundo teoremas de bem-estar na prática todo o
problema do setor público teria solução teórica trivial. Senão vejamos.
Primeiro Teorema De acordo com o Primeiro Teorema do Bem-Estar, se todo bem
relevante é negociado em um mercado com preços conhecidos publicamente (ou seja, se
mercados são completos) e as firma e os domicílios são tomadores de preços então o resultado
de mercado é Pareto ótimo. Em poucas palavras, com mercados completos todo equilíbrio
competitivo é necessariamente Pareto eficiente.
A noção de eficiência do equilíbrio competitivo remonta a Adam Smith e sua metáfora
da mão invisível. A hipótese fundamental subjacente aos teoremas está na existência de um
conjunto completo de mercados. Como vimos, a definição de bens nos dá grande flexibilidade
para incorporar escolhas intertemporais e escolha sob incerteza. Porém, essa mesma
flexibilidade torna a idéia de completeza muito mais delicada, em particular na presença de
assimetrias de informação e de custos de transação.
Uma outra crítica importante diz respeito à hipótese de concorrência propriamente dita,
que elimina a possibilidade de poder de mercado em geral, o que não ocorre com muita
facilidade.
Há outras falhas de mercado diretamente concernentes ao estudo da economia do setor
público, como bens públicos (quando o consumo de um bem por um agente não impede o
consumo por outro agente), e externalidades

1.8 Tanto No Consumo Quanto Na Produção

Segundo Teorema Como vimos, valendo as condições do segundo teorema é que
qualquer alocação eficiente pode ser atingida com uma simples redistribuição das dotações
iniciais seguida do mecanismo de mercado. Se as preferências individuais e os conjuntos de
possibilidade de produção das firmas são convexos, existe um conjunto completo de mercados
com preços publicamente conhecidos e todos os agentes são tomadores de preços, então toda
alocação Pareto eficiente pode ser alcançada como o equilíbrio competitivo para uma
distribuição adequada das dotações iniciais.
Redistribuição da alocação (transferências lump-sum) tem um papel fundamental na
teoria de finanças públicas, porque permite uma solução eficiente do problema distributivo.
Para o segundo teorema, a hipótese de convexidade é especialmente problemática no
que concerne ao conjunto de produção. Eliminam-se assim os retornos crescentes de escala que
parecem caracterizar o processo produtivo de muitos bens.
Para que uma transferência seja lump-sum é necessário que os domicílios não possam
afetar o tamanho da transferência com mudanças em seu comportamento. Assim, uma
contribuição uniforme é sempre (ou quase sempre) possível. Porém, não é uma transferência.
Mais intreressante é uma transferência efetiva das dotações iniciais, onde dotações de
alguns agentes sejam transferidas para outros agentes. Nesse caso, é importante que o governo
possa observar essas dotações para efetuar as transferências. Algumas das mais importantes
dotações iniciais, porém, não são observáveis, como o talento, a inteligência, etc.
A alternativa para o governo seria perguntar para as pessoas quais as suas dotações
iniciais e promover a transferência com base nessas informações. Naturalmente, as pessoas só
falariam a verdade se isso fosse de seu interesse, o que tende a reduzir a importância prática do
segundo teorema, mas define a essência do trade-off entre distribuição e eficiência.

1.9 Relaxando as Hipóteses dos Teoremas

No que se segue, vamos considerar os efeitos da não-observação das condições dos
teoremas de bem-estar. Com relação ao primeiro teorema, vamos analisar o que acontece
quando há bens-públicos externalidades e concorrência imperfeita.
Com relação ao segundo, vamos admitir a impossibilidade de tributação lume-sum.
Neste caso, vamos admitir que o governo somente pode redirecionar recursos por meio de
tributos. Na verdade, vamos começar nosso estudo da economia do setor público avaliando os
custos sociais da utilização de tributos que não são lume-sum (capítulo 8). Na próxima parte,
estudaremos formas de tributação que minimizem os custos sociais. No capítulo, tentaremos
responder à pergunta: por quê impostos?

1.10 Bens Públicos

Vamos esclarecer aqui alguns conceitos fundamentais sobre a teoria de bens públicos.
Primeiro é preciso distinguir a provisão da produção de um bem, tanto do ponto de visto
público, como privado.
Com efeito, o governo pode prover publicamente um bem, tal como a defesa nacional,
sem que os produza, haja vista que, em vários países, a maior parte dos bens necessários para
oferecer o serviço é produzida por empresas privadas. Da mesma forma, o governo pode
produzir um bem sem que sua provisão seja pública, a exemplo do que ocorre com as estatais
de petróleo, que produzem o bem, mas formam preços à semelhança das empresas privadas.
Com isso, pode-se diferenciar a provisão da produção pública de um bem. Além disso, o fato
de que um bem ser provido pelo governo não o torna público. Educação é, talvez, o melhor
exemplo de um bem privado provido pelos governos dos vários países. Mas estamos nos
antecipando um pouco já que ainda não décimos bens públicos.
O que, então caracteriza os bens públicos? Há dois aspectos que são utilizados para
distinguir
bens públicos de bens privados. O primeiro é a não exclusão; o segundo, a não-
rivalidade.
Não-exclusão: Diz-se que um bem não é passível de exclusão se, quando o bem é
ofertado, não for possível, ou for proibitivamente caro, impedir alguém de consumi-lo.
Não-rivalidade: Diz-se que um bem é não rival quando o seu consumo por parte de um
agente não reduz a quantidade disponível para consumo de um outro agente. Esse quadro, na
verdade, retrata situações limite, já que tanto o custo de exclusão quanto a rivalidade (ou falta
dela) podem ter graus diferentes de custo 0 e infinito, e de rivalidade total e não rivalidade total.
No caso de rivalidade parcial, utilizamos também o termo congestão. O exemplo clássico de
congestão é dado pelas estradas.

1.11 Provisão Ótima de Bens Públicos Puros

Para simplificar, nesta seção consideraremos uma economia composta de um único bem
privado, x, e um bem público, z. Cada indivíduo i = 1,...,n, tem função utilidade Ui (xi,zi)
crescente nos dois argumentos. O bem público é produzido a partir do bem privado por meio
da tecnologia z = f (x). A única diferença entre o bem público e o bem privado é que, enquanto
para o bem privado a restrição de recursos implica que a soma.
Estaremos supondo que a utilidade é estritamente crescente nos dois argumentos. Assim,
tem-se zi = z = f (x), donde podemos (supondo f estritamente montônica) inverter f para obter
o custo de z em unidades de x, x = φ(z).
Para que possamos caracterizar o ótimo por meio das condições de primeira ordem,
estaremos supondo que φ é uma função crescente e convexa. Assim, essas considerações nos
permitem simplificar o problema anterior para cada termo, representa a disposição a pagar pelo
(ceder bem privado em troca do) bem público. Trata-se da taxa marginal de substituição entre
cada bem privado e o bem público. O termo φ0 (z) é a taxa marginal de transformação. No caso
privado, o ótimo ocorre no ponto em que a disposição a pagar (disposição a ceder numerário)
pelo bem privado é igualada para todos os agentes. Como ou um ou outro agente consome o
bem, devem-se transferir bens privados entre os agentes até que as disposições a pagar sejam
igualadas. Aqui, porém, o consumo por parte de um agente não afeta a disponibilidade para
consumo do bem público por parte de outro agente.

1.12 Provisão de Bens Públicos de Equilíbrio

Considere uma economia composta de n agentes, com rendas Mi, i = 1,...,n. Essa renda
pode ser usada para comprar bem privado xi ou financiar um bem público. O preço relativo dos
bens é 1, logo a restrição orçamentária de cada agente é dada por Mi = xi + gi. A função utilidade
de cada agente é , em que z = Pi gi, supondo que as preferências são estritamente convexas.
Para avaliarmos o nível de oferta privada de bem público, devemos encontrar o
equilíbrio de Nash dessa economia, em que os agentes tomam a escolha do outro como dada, e
maximizam
Considere inicialmente uma solução interior para o problema. Nesse caso, é condição
necessária. Ou seja, dado o que os outros estão contribuindo, o agente prefere usar toda a sua
renda para consumo privado. Neste caso, temos as seguintes definições que nos serão úteis mais
adiante. Então, o equilíbrio é único. Mas, para que isso ocorra, basta que tanto o bem público
quanto o bem privado sejam normais.
Exemplo 1 Um caso interessante ocorre quando a função utilidade é quase linear:
Nesse caso, u0i (z) ≤ 1, e somente o agente com maior propensão a consumir o bem público
contribuirá, i.e., . Para todos os demais agentes. Mas será que essa condição corresponde ao
ótimo de pareto?
No ótimo, temos que cada agente estará resolvendo o problema (9.1), cuja condição de
primeira ordem é Nesse mundo, com função custo para o bem público φ(z) = z, temos que a
regra BLS é igual a diferente, portanto, do que se tem para a provisão privada. Assim,
genericamente, o equilíbrio competitivo com provisão privada do bem público não gera um
nível eficiente de provisão de bem público.
Será que podemos afirmar que o nível de provisão privada é sub-ótimo? Na verdade,
não. É possível criar exemplos em que a provisão ótima é menor do que a provisão privada
(Buchanan e Kafoglis, 1963). No entanto, o caso mais razoável é aquele em que a provisão
privada é sub-ótima. Outros aspectos interessantes sobre a provisão privada serão explorados a
seguir.
O gráfico acima permite ilustrar a ineficiência da provisão privada. Por simplicidade
consideraremos uma tecnologia linear que converte bens privados em públicos na proporção de
1 para 1. É fácil perceber que as restrições orçamentárias no plano g1×g2 são linhas horizontais
para o agente 1 e linhas verticais para o agente 2. Quanto às curvas de indiferença, diferenciando
totalmente U1 (M1 − g1,g1 + g2) = U1 temos ou seja, Assim, sempre que a disposição a pagar
pelo bem público por parte do agente 1 for menor do que o preço do bem público, i.e., um
aumento na contribuição do agente para o bem público deverá ser compensada por um aumento
da contribuição do agente 2, i.e., dg2/dg1 > 0. Quando, porém, sua disposição a pagar for maior
do que o preço, um aumento da sua contribuição levará a um aumento de sua utilidade. Para
que ela permaneça constante, a contribuição do agente 2 deverá diminuir dg2/dg1 < 0. Assim,
as curvas de indiferença do agente 1 têm o formato exibido no gráfico. Uma análise similar vale
para o agente 2.
Para encontrarmos as curvas de reação do agente 1, consideramos suas escolhas ótimas
para várias restrições orçamentárias definidas por escolhas distintas de g2 por parte do agente
2. A hipótese de que o bem de consumo é um bem normal, garante que a curva de reação seja
negativamente inclinada. Analogamente, deduzimos a curva de reação do agente 2.
Um equilíbrio de Nash ocorre no ponto em que as duas curvas de reação se cruzam.
O conceito relevante de equilíbrio.
No caso de bens públicos estaremos considerando na maioria das vezes o conceito de
equilíbrio de Nash. Neste caso, cada agente escolhe sua contribuição ótima (do ponto de vista
privado, naturalmente) tomando como dada a contribuição dos demais agentes. Em ambientes
mais complexos, com dinâmica e/ou incerteza e/ou assimetria de informação, tem-se em geral
uma multiplicidade de equilíbrios. Usam-se, então, refinamentos como: equilíbrio perfeito em
sub-jogos; equilíbrio bayesiano, equilíbrio sequencial, etc.
Consideraremos também, o chamado equilíbrio de Lindahl, em que os agentes tomam
como dado a sua parcela de contribuição para o bem público ao escolher a quantidade de bem
público que querem que seja oferecida. O equilíbrio ocorre quando as parcelas são definidas de
tal maneira que todos concordem com a quantidade total de bem público a ser ofertada.
Cabe também mencionar o equilíbrio conjectural. Neste caso, em vez de tomar as
contribuições dos demais agentes como dado, cada agente forma conjecturas sobre a maneira
como mudanças nas suas decisões afetam a escolha dos demais agentes.
Propriedades da Provisão Privada
Invariância à distribuição de renda (neutralidade) há três aspectos a serem considerados.
1. A distribuição de renda que não afeta o conjunto de contribuintes deixa
inalterada a quantidade de bens públicos ofertados, bem como o consumo de bens privados por
parte de cada um dos agentes.
Por simplicidade tomemos o caso com dois agentes e suponha que partimos de um
equilíbrio inicial com provisão z∗ e contribuições individuais g1∗ e g2∗. Neste caso,
Suponhamos, agora que um valor δ seja transferido do agente 1 para o agente 2, e que
tal transferência não leve o agente 1 a deixar de contribuir. Nesse caso, é fácil ver que
São satisfeitas para gˆ1∗ = g1∗ − δ e gˆ2∗ = g2∗ + δ.
2. A distribuição de renda que não afeta o conjunto de contribuintes deixa
inalteradas as utilidades dos dois agentes.
Este resultado é imediato, quando se considera o resultado
anterior.
3. se os dois agentes diferem somente no que concerne à renda, e se são ambos
contribuintes, então terão a mesma utilidade em equilíbrio.
Este terceiro resultado é ainda mais surpreendente. (Ainda que óbvio quando
considerados os resultados em (1) e (2))
Efeitos do crescimento populacional vamos agora supor que todos os agentes são
idênticos quanto às preferências e quanto à renda. O bem privado e o bem público são normais.
Nesse caso, o equilíbrio é simétrico e O efeito do aumento populacional sobre a quantidade de
bem público depende da inclinação da curva de reação. Se |γ0 (g−h) | < 1, então a provisão total
é uma função crescente de n. Se |γ0 (g−h) | = 1 a provisão é independente do número de
indivíduos, e se |γ0 (g−h) | > 1 a provisão é decrescente no número de indivíduos.
Um caso interessante, estudado por Andreoli (1988) produz o seguinte resultado.
Para uma economia com nos domicílios com preferências idênticas e dotações (ou
rendas) distribuídas de acordo com uma função de densidade φ (ω) com suporte (0, Ω) quando
não tende ao infinito, tem-se,
1. A proporção da população contribuinte tende a 0;
2. somente os domicílios com as maiores rendas contribuem;
3. A contribuição total cresce para um valor finito;
4. A contribuição média decresce para 0.
Em um outro artigo, Andreoli mostra que quando as preferências são distintas, além
desses resultados tem-se que o conjunto de contribuintes converge para agentes de um mesmo
tipo.
Vimos que, a provisão privada, associada ao chamado equilíbrio de subscrição, é
genericamente ineficiente. Como, então, pode o governo implementar o ótimo? Essa é a
pergunta que vamos tentar responder a seguir.
9.3 Implementando o Ótimo
9.3.1 Impostos distorci-vos
Há duas questões interessantes a serem discutidas neste caso. Primeiro, como a regra
BLS tem que ser modificada para acomodar impostos distorci-vos. Segundo, como o nível de
bem-público de second-best se compara com o nível de first-best. Veremos que a resposta à
primeira pergunta é substancialmente mais simples do que a resposta à segunda.
Por simplicidade iniciaremos supondo agentes homogêneos. Ou seja, suporemos que
todos os agentes têm as mesmas preferências e renda idêntica. Por outro lado, adicionaremos
alguma generalidade ao supor que além do bem público há vários bens privados adquiridos
pelos agentes em uma economia competitiva.
A função utilidade indireta (condicional) dos agentes será onde que é o vetor de preços
ao consumidor. Supondo que o governo usa impostos específicos (e não ad valorem), temos
que q = p + t, onde te é o vetor de impostos específicos. E, lembrando que do problema de
maximização do agente temos ∂kl = αque podemos escrever onde α é a utilidade marginal da
renda do agente, e onde utilizamos o teorema do envelope para substituir Vez por Luz. Podemos
simplificar ainda a expressão para que representa o efeito do bem público na arrecadação de
tributos. Note que o sinal negativo indica que se o aumento do bem público aumenta a
arrecadação, devemos oferecer mais bem público do que o previsto na regra de Samuelson,
supondo Luz decrescente em z.
Suponha, porém neste caso, a única diferença para a condição BLS é o termo λ/α que é
o chamado custo marginal dos fundos públicos. Há uma presunção, geral de que λ/α > 1, como
buscaremos evidenciar quando do estudo da tributação ótima.
No entanto, ainda que possamos identificar o sinal de λ/α − 1 não será possível
determinar se a provisão com impostos distorci-vos é menor ou maior do que a provisão ótima.
O ponto aqui é simplesmente que esta é uma condição local a partir da qual pode não ser
possível uma conclusão sobre o comportamento global das variáveis.
Em artigo recente, Greenberg e Liu (2001) mostram que, uma condição suficiente para
que a provisão de bens públicos seja menor no second-best do que no first-best quando a
utilidade é separável é que o custo de peso morto marginal (calculado a partir da variação
equivalente) seja sempre positivo.
Consideremos uma regra de divisão de custos igualitária (i.e., os agentes pagam a
mesma fração do custo do bem público). Imaginemos, por simplicidade, um mundo em que os
agentes têm propensões a pagar pelo bem público que podem ser ordenadas de tal forma que a
quantidade ótima de bem público para cada agente seja dada por z1 < z2 < ... < Zé.
Consideremos, então, uma situação em que, a quantidade total de bem público é
financiada igualmente por todos os agentes. Vamos supor que há estrutura suficiente no modelo
para garantir que a eleição é decidida pelo eleitor mediano.
De fato, consideremos o incentivo a mentir.
Se o eleitor calhar de ser o eleitor mediano, obviamente não há porque mentir já que
pode impor a sua quantidade favorita de bem público. Consideremos então a possibilidade que
sua quantidade favorita seja si < zum. Se anunciar z < zˆ i seu voto não alterará o resultado
da eleição e, portanto, não existe interesse em fazê-lo. Se por outro lado anunciar z > zˆ i há
duas importantes perceber que o custo marginal dos fundos — doravante, MCF — é definido
mesmo sem que a tributação seja ótima. No entanto, quando a tributação é ótima o MCF é o
mesmo, para todos os tributos possibilidades. Primeiro, é possível que z < zˆ m, e novamente
seu anúncio não alterará o resultado da eleição. Pode ocorrer, no entanto, z > zˆ m, em cujo caso
o resultado da eleição é alterado, e uma quantidade maior de bem público é ofertada.
O problema é que o agente já desejava uma quantidade menor de bem público e seu
anúncio tem potencial para distanciá-lo ainda mais de sua quantidade favorita. Se a utilidade
for decrescente no ’desvio’ com relação ao ótimo, e.g., então o agente perderá utilidade. Sob
essas condições os agentes terão incentivo para falar a verdade.
Como a quantidade ofertada de bem público é determinada em um processo de votação
pelo eleitor mediano, podemos achar a quantidade de bem público de equilíbrio pela solução.
Os preços de Linda hl são tais que cada consumidor paga uma fração pib correspondente
à sua contribuição (sare) no custo do bem público. Desta forma, o produtor do bem público
percebe um preço para o bem público igual a p = Pé pib. Vamos supor que o mercado onde se
dá a produção (lembrar: diferente de provisão!) Do bem público é concorrencial de tal forma
que, em equilíbrio, p é igual ao custo marginal do bem público.
Note que a quantidade produzida é dada por p = g0 (z∗). Como cada consumidor iguala
sua taxa marginal de substituição a seu preço individual tem-se
Como ∂xU1 > 0, a curva de indiferença será positivamente inclinada se ∂G1U1 >
τ1∂xU1, negativamente inclinada se ∂G1U1 < τ1∂xU1 e vertical no ponto em que G1 é a
escolha ótima para τ1, i.e., quando ∂G1U1 = τ1∂xU1. A curva de reação (talvez devêssemos
chamá-la de curva de demanda?) Do agente 1 é construída juntando todos os pontos em que as
curvas de indiferença são horizontais. Como τ1 é o ’preço’ de G1 para o agente 1, desde que
este bem não seja de Hífen, a curva de reação será negativamente inclinada. Uma análise similar
vale para o agente 2.O equilíbrio de Linda hl ocorre no ponto em que G1 = G. Cada agente paga
sua fração
Bi, i = 1,2., do total.
Ao formalizarmos o modelo em toda a sua generalidade, a primeira pergunta relevante
é se um equilíbrio existe. Há várias demonstrações de existência utilizadas na literatura que
exploram as similaridades do equilíbrio de Linda hl com uma economia competitiva
apropriadamente definida.
As propriedades do equilíbrio de Linda hl já foram bastante debatidas na literatura. Em
particular, é possível mostrar que além de ser eficiente de Pareto (como já deve ter ficado claro
pela exposição acima), sob determinadas condições, toda alocação eficiente pode ser
decentralizada em um equilíbrio de Linda hl com divisão apropriada (lume-sum) dos recursos.
Por outro lado, no que concerne
à relação entre equilíbrio de Linda hl e núcleo (core) da
economia, conquanto seja verdadeiro o fato de que todo equilíbrio de Linda hl se encontra no
núcleo, não é verdade que o núcleo seja contraído para o equilíbrio de Linda hl, o que ocorre
com o equilíbrio competitivo (e.g., Nauman (1964)).2 A razão para a falha na equivalência é
que quando uma coalizão tenta melhorar relativamente a uma alocação ela tem que ser capaz
de prover, usando somente seus próprios recursos, as quantidades adicionais de bens públicos.
Como há retornos associados ao tamanho da coalizão no que tange à provisão de bens públicos,
é difícil para uma coalizão produzir uma melhora.
O modelo de Linda hl é apresentado por Samuelson (1969) como um ’algoritmo de
pseudo-demandas’ ainda que linda hl (1979) o tenha proposto como um mecanismo de fato.
Um grande problema prático do equilíbrio de Linda hl, é que pressupõe a existência de
micromercados (um para cada agente) de tal forma que a hipótese competitiva deixa de ser
válida. Neste caso, sem competitividade, a questão da revelação verdadeira passa a ser
importante, já que pode ser do interesse dos agentes informar de maneira desonesta o seu preço
particular e manipular em seu proveito o mecanismo.
9.3.3.1 Os incentivos para mentir e ’pegar carona’ na doação alheia
Suponha que cada agente possa atribuir valor v = 1 ou v = 0 ao bem público (uma ponte).
O valor para o agente do bem público é informação privada.
O governo propõe o seguinte esquema para determinar se o bem público vai ser ofertado
e como vai ser financiado. Como o governo não pode observar vi para i = 1,2, tem que basear
suas decisões nos anúncios r1 e r2 dos agentes 1 e 2, respectivamente.
Portanto, r1 = 0 é uma estratégia (fracamente) dominante. Como vale o mesmo para o
agente 2, teremos que a ponte jamais será construída, mesmo sendo socialmente ótimo fazê-lo.
Podemos pensar em exemplos, e sistemas que gerem incentivos que gerem sempre
super-provisão, em vez de sub-provisão. (Ver Myles (2006), p. XX).
O ponto fundamental, aqui, é que os agentes têm incentivos para reportar falsamente
suas preferências (a hipótese de agentes tomadores de preços nos micromercados não faz muito
sentido). A questão que nos proporemos a investigar a seguir é a existência de um sistema que
permita ao mesmo tempo a revelação da verdade como no caso da votação e a provisão
eficiente, como no caso do equilíbrio de Linda hl.
9.3.4 Revelação das Preferências
9.3.4.1 Mecanismo de Vickrey-Clarke-Grove (VCG)
Seja N = {1, ..., n} o conjunto de participantes (algumas vezes estenderemos o conjunto
para incluir o agente 0 que será o operador do mecanismo) e Z o conjunto de decisões possíveis
com elemento típico z. Por exemplo, z pode ser a quantidade de bem público ofertada.
Suporemos que as preferências dos agentes são quase-lineares, ou seja, ui (chez) ≡ vi
(z) + x. Seguindo a tradição na literatura de desenho de mecanismos (em particular supondo
unanimidade dos mecanismos) identificaremos um indivíduo com seu tipo, bi. Neste caso, as
preferências de um indivíduo do tipo bi terão a forma O tipo do agente i, bi, é um elemento do
conjunto Bi, e é do conhecimento somente do indivíduo. Será útil também definir um perfil de
tipos como uma realização possível de um vetor de tipos do conjunto Θ ≡ Θ1 × ... × na.
O resultado do mecanismo é um par (spp.) contendo uma decisão, z, e um vetor de
pagamentos (possivelmente negativos), p ≡ (p1, ..., pés), associados aos participantes. Neste
caso, podemos simplificar a notação e supor que as preferências dos agentes são representadas.
A hipótese de que as preferências são quase-lineares é crucial na discussão que se segue.
Esta hipótese garante que as utilidades são transferíveis. Existem sempre transferências de
dinheiro capazes de compensar de um para um os agentes por quaisquer mudanças nas decisões
e redistribuições de riqueza entre os agentes não alteram essas decisões.
Dadas as hipóteses acima, diremos que uma decisão é eficiente quando maximiza o
valor total.
Um mecanismo VCG é um mecanismo direto compatível em incentivos. Por direto,
queremos dizer que o espaço de estratégias, S, resume-se ao anúncio dos tipos, S ≡ Θ e por
compatível em incentivos queremos dizer que os agentes adotarão a estratégia de falar a
verdade, isso sendo verdade para todo agente i e para todo bi independente do conceito de
solução que adotarmos para o jogo. Aqui σ (·) é a função que indica a estratégia ótima, levando
o tipo θ ao anúncio preferido σ (θ).
No caso do mecanismo VCG o foco será em implementação em estratégia dominante,
logo a solução relevante é que cada agente jogue sua estratégia dominante.
O que vai garantir que os agentes não reportem falsamente os seus tipos e garantir a
compatibilidade de incentivos serão as transferências de recursos, que imporão em cada agente
o custo das distorções que ele causa. Ou seja, o pagamento associado a cada agente i é
desenhado de tal maneira que ele ou ela não possam afetar o playoff total dos demais agentes.
Para entendermos esse tipo de construção, definamos um anúncio vazio hipotético como
sendo correspondente ao anúncio de que o agente é indiferente a qualquer alocação
(importando-se somente com as transferências monetárias). Quando o agente faz o anúncio
vazio, o mecanismo escolhe otimamente grama gerando um valor total para os demais
participantes de. O mecanismo pode exigir de i também um pagamento, o que gera para os
demais participantes um playoff total.
A ideia do mecanismo VCG é que o playoff dos demais participantes seja esse
independentemente da escolha z. Ou seja, supondo que o pagamento adicional (i.e., além do
que ele teria que pagar se fizesse o anúncio nulo) de i quando o perfil anunciado é θ seja igual
a pˆ (M), então o mecanismo garante que

i) ao fazer o pagamento ser igual à variação de utilidade causada pelo anúncio das
preferências do indivíduo, o mecanismo faz com que o indivíduo internalize as externalidades
que exerce sobre os outros por meio do bem público;
Si) como a utilidade é maximizada pelo mecanismo dado o anúncio, qualquer ganho
do indivíduo por um anúncio falso deve ocorrer por meio da redução da utilidade dos demais.
No entanto, todo esse ganho potencial por parte do indivíduo vai ter que ser devolvido para os
demais membros da comunidade por meio do pagamento pˆ (M). Logo será ótimo anunciar a
verdade, sempre.
Teorema: Em qualquer mecanismo VCG o anúncio verdadeiro é uma estratégia sempre
ótima. Se todos os anúncios são potencialmente picotais então o anúncio verdadeiro é uma
estratégia dominante.
A intuição do resultado é simples. A escolha, z, do mecanismo é sempre a melhor
possível para cada perfil θ. Um anúncio falso por parte do agente i, por exemplo, potencialmente
induz uma escolha diferente da ótima para o perfil. O bem-estar total é, portanto, (fracamente)
reduzido pelo anúncio total. Por outro lado, o pagamento, p, no mecanismo VCG é construído
de maneira a garantir que o anúncio de cada agente não afete o playoff dos demais participantes.
Como consequência, a redução de bem-estar recai totalmente sobre o agente i, que fez o anúncio
falso.
Uma questão interessante é se existe algum outro mecanismo que implemente decisões
eficientes em estratégia dominante. Com algumas qualificações, a resposta é não: o mecanismo
VCG é o único mecanismo direto compatível em incentivos que implementa decisões
eficientes.
Ainda assim, podemos definir mecanismos viáveis como sendo aqueles para os quais
Pinha pib (M) ≥ 0 ∀θ. Green e Laffont (1979) e Rob (1982), entre outros, mostram que os
pagamentos tendem a 0 quando a população aumenta, mas o mecanismo se torna ’menos
realista’ para grupos grandes.
Além do problema associado ao equilíbrio orçamentário, a hipótese de quase-
linearidade é restritiva, o que nos leva a questionar sua relevância para
a construção de um
mecanismo eficiente. E também aqui a notícia é um tanto desalentadora. O teorema de Gibbrad-
Satterthwaite (devido a? E?) Aponta para a inexistência de um mecanismo compatível de
incentivos que implemente alocações ótimas em estratégias dominantes.
Pode-se mostrar, porém (ver?) Que se a noção de implementação for enfraquecida para
implementação Nash-Bayesiana, o equilíbrio orçamentário pode ser atingido.
9.3.4.2 A Hipótese de Tibou
Tibou (1956) sugeriu que se houvesse comunidades suficientes os indivíduos revelariam
suas preferências por bens públicos a partir da escolha da comunidade em que viveriam.
Naturalmente, todos aqueles que optassem por morar nas mesmas comunidades teriam
essencialmente os mesmos gostos, o que faria desaparecer os conflitos de interesses.
Mais ainda, poderia mesmo ser o caso de que com suficientes comunidades, a analogia
com a economia de mercado se tornasse perfeita e o equilíbrio fosse eficiente de Pareto.

2. FINANÇAS PÚBLICAS

Do ponto de vista da Economia, o campo analítico do Setor Público é se especificado e,
ao longo do tempo, passou a exibir sérias deformações que, só mais recentemente (e, portanto,
com atraso), vêm sendo corrigidas. Esta é uma constatação paradoxal, de vez que seria de
esperar que o desenvolvimento científico caminhasse com igual vigor e direção que a
complexidade das sociedades do mundo real.
Possivelmente, uma razão para esse descompasso está no apego da Economia – e dos
economistas – aos processos de mercado. Este não é o lugar apropriado para inquirir as razões
desse apego, porém é certo que isso acabou por gerar uma consequência metodológica que,
hoje, é amplamente reconhecida como perniciosa para o desenvolvimento da Economia do
Setor Público: que a operação dos sistemas políticos pode ser aproximada no campo analítico
pelo mesmo ângulo sob o qual são tratados os sistemas econômicos. Um subproduto dessa
percepção é a resistência em aceitar que a motivação econômica do comportamento político
decorre de razões intrínsecas ao próprio sistema político, e não de razões reflexas do
funcionamento do mercado.
Essa Economia do Setor Público “representa uma tentativa de fechar a análise dos
sistemas de interação social. Nesse aspecto, ela pode ser comparada e contrastada com o
familiar sistema aberto analisado na teoria econômica tradicional, sendo este último uma teoria
altamente desenvolvida da interação de mercado. Contudo, além dos limites do comportamento
de mercado, a análise é deixada aberta. (...) os indivíduos se comportam em interações de
mercado, em interações político-governamentais e em outros arranjos. O fechamento do sistema
comportamental, como eu estou utilizando o termo, significa apenas que a análise deve ser
estendida às ações das pessoas em suas diferentes capacidades.
Nesse sentido, percebe-se quão limitadas podem ser as tentativas de desenvolver uma
análise de Governo de reflexões indiretas sobre os processos de mercado. Como, por exemplo,
nas habituais elaborações sobre as “falhas” de mercado. De fato, tem sido à sombra da
“anatomia das falhas de mercado” que boa parte do raciocínio teórico sobre o Setor Público foi
sendo tradicionalmente construído. No plano normativo, isso tem provocado o que se costuma
chamar “efeito gangorra”: a toda falha de mercado corresponde uma virtude governamental, e
vice-versa.
Porém essa visão de que é necessário “diferenciar as operações próprias de Governo,
daquelas próprias de agentes privados” encontra ilustres patrocinadores, em épocas mais
recuadas. Assim, por exemplo, à K. Wicksell tem sido amplamente creditada uma tentativa de
análise pioneira na interação político-econômica. Igualmente, tratadistas italianos das finanças
públicas (v. g., De Vitic. De Marco, Pubiana), também na segunda metade do século passado,
podem ser considerados pioneiros na consideração do “fator político” na teoria fiscal [o leitor
muito apreciará a leitura de A Tradição Italiana na Teoria Fiscal.
Desse modo, a Economia do Setor Público, sem dispensar analogias com a Economia
de mercado, incorpora explicitamente o papel desempenhado pelos processos políticos no
comportamento dos indivíduos na sociedade. Não apenas os papéis desempenhados pelos
tradicionais agentes de decisão do modelo econômico se ampliam (como no caso dos indivíduos
que são simultaneamente consumidores e eleitores), mas também se criam novos agentes de
decisão: o político, o burocrata, o membro do grupo de interesse, entre outros.
Finalmente, segundo R. Mus grave, um dos teóricos mais conhecidos da matéria,
“Finanças Públicas é a terminologia que tem sido tradicionalmente aplicada ao conjunto de
problemas da política econômica que envolvem o uso de medidas de tributação e de dispêndios
públicos”. Esta expressão não é muito adequada, já que os problemas básicos não são
financeiros, mas tratam do uso dos recursos econômicos, da distribuição da renda e do nível de
emprego. Ainda que a política orçamentária seja uma parcela importante deste tema tão amplo,
dificilmente ela poderia reivindicar uma participação exclusiva.
3. PRINCÍPIOS TEÓRICOS DA TRIBUTAÇÃO

Mesmo antes de Adam Smith, economistas e filósofos sociais preocupavam-se com a
equidade fiscal. Seus pensamentos geraram duas teorias básicas: a dos “benefícios recebidos”
e a da “capacidade de pagamento”. A teoria dos benefícios foi a primeira a ser desenvolvida e
utilizada extensivamente. Com o advento do marginalismo – especificamente a utilidade
marginal aplicada na determinação do valor e preço – o princípio da capacidade de pagamento
evoluiu consideravelmente.
Boa parcela do nexo desses princípios é devida ao próprio Adam Smith que, em “A
Riqueza das Nações” (1776), estabeleceu que “os cidadãos de qualquer Estado devem
contribuir para o suporte do Governo, tanto quanto possível, na proporção de sua capacidade,
ou seja, da renda que usufruem sob a proteção do Estado”.
Essa passagem reflete os dois pensamentos históricos a respeito da equidade tributária.
Smith, primeiramente, afirma que os cidadãos devem pagar de acordo com sua capacidade: esta
proposição é desenvolvida no princípio da “capacidade de pagamento”. A segunda proposição
– “na proporção da renda que usufruem sob a proteção do Estado”– implica que os cidadãos
devem ser tributados com base nos benefícios que derivam das ações governamentais. Essa é a
essência do princípio tributário do “benefício”.
Smith reconheceu, também, o princípio da progressividade na tributação. Na mesma
obra, estipula que “não é ir razoável que os ricos devam contribuir para a despesa pública, não
apenas na proporção de suas rendas, mas em algo mais do que essa proporção”.
Esses três princípios – benefício, capacidade e progressividade – fornecem as bases para
as discussões correntes da equidade fiscal.

1.13 O Princípio do Benefício

Sob esse princípio, os impostos são vistos com preços que os cidadãos pagam pelas
mercadorias e serviços que adquirem através de seus governos, presumivelmente cobrados de
acordo com os benefícios individuais direta e indiretamente recebidos. Vincula a desvantagem
do tributo à vantagem do gasto público. O tributo que melhor espelha esse princípio é a
Contribuição de Melhoria, na qual o cidadão contribui em função do benefício que obteve na
valorização de seu imóvel decorrente de obra pública. Esse enfoque admite, modernamente,
algumas interpretações. Será útil discutir-las.
A primeira delas estabelece que os impostos a pagar devem equivaler aos benefícios
totais que o indivíduo recebe dos gastos públicos. Essa interpretação é claramente errônea. É
evidente que os benefícios totais dos serviços públicos são sempre maiores que os custos desses
serviços, da mesma forma que o valor total de um produto de mercado é sempre superior ao seu
custo total. Negar isso é negar a possibilidade da criação
de valor. Se o valor do produto final
fosse sempre equivalente ao valor de seus insumos, não haveria como criar valor líquido. Há
um excedente de valor no bem público, como há no bem privado. Há um “excedente do
contribuinte”, como há um “excedente do consumidor”.
Uma segunda interpretação do princípio estipula que a carga tributária deve ser
distribuída proporcionalmente ao benefício total recebido. Ressalta que a contribuição não
precisa ser igual aos benefícios totais recebidos, mas apenas proporcional a eles. Isso significa
que o “excedente do contribuinte” deve ser distribuído de forma equivalente às diversas
contribuições.
A terceira interpretação é mais adequada do ponto de vista analítico. Estabelece que os
impostos devem ser distribuídos com base nos benefícios marginais ou incrementos recebidos.
Colocado dessa forma, o critério do benefício torna-se análogo ao critério do preço na
economia. Nos mercados, o preço é sempre equivalente à utilidade marginal do bem. O tributo
a ser pago deve equivaler à avaliação feita pelo cidadão da utilidade marginal do serviço público
a ele prestado. A receita assim gerada forneceria uma medida da utilidade do serviço público e
graduaria sua oferta.
Ainda que defensável do ponto de vista lógico, não existem critérios precisos e meios
práticos que permitam operacionalizar o princípio do benefício. Há uma limitação insuperável
para sua medição: a produção pública não é sujeita à lei do preço. O bem público encontra-se
disponível como um todo. Quando um produto é livremente acessado e indivisível, como nos
serviços de justiça, segurança, defesa, despoluição e melhoria da saúde pública, não existem
formas possíveis para a determinação das quantidades consumidas e respectivos índices de
utilidade desfrutada.
Caso isso fosse possível, o dilema seria outro: cidadãos com iguais montantes de
consumo pagariam iguais valores de impostos, da mesma forma que para o mesmo número de
cartas postadas pagam a mesma tarifa. Independentemente de sua condição social, todos teriam
de pagar idênticas mensalidades pela escola primária e secundária. O conflito com certos
valores sociais que esse exemplo desperta é imediato: o bem-estar significa, em última
instância, igualdade de oportunidades, o que, em sociedades de mercado, pressupõe alguma
aproximação das rendas disponíveis. Toda ação redistributiva - tributária e de gastos - seria
automaticamente descartada.
Seriam igualmente descartadas as políticas de estabilização da economia que, como será
oportunamente visto, passa pela geração de superávits orçamentários, ou seja, arrecadações
superiores aos gastos (contribuições superiores aos benefícios) ou déficits orçamentários, ou
seja, gastos superiores às arrecadações (benefícios superiores à arrecadação).
Em resumo, a aplicação do enfoque do benefício à questão da tributação, ainda que
teoricamente defensável, esbarra na impossibilidade de mensuração dos benefícios via preço,
aliada ao aspecto de que sua eventual aplicação, ainda que pudesse trazer benefícios a locativos,
inibia a prática das políticas fiscais redistributivas e estabilizadoras.
4. O PRINCÍPIO DA CAPACIDADE DE PAGAMENTO

O princípio da “capacidade de pagamento” parte da posição de que a abordagem do
“benefício” é irrelevante. Independentemente da utilidade dos serviços públicos para as
pessoas, estas devem contribuir na proporção de sua capacidade para tal. Como essa capacidade
é medida?
Nas modernas economias, os impostos são pagos em dinheiro, em vez de em espécie, o
que torna a renda a medida usual da capacidade de pagamento. Por esse critério, quanto maior
a renda do contribuinte, maior sua capacidade de pagar impostos. Aí surge outra pergunta: qual
renda deve ser tomada para base de cálculo - a renda bruta ou a renda subtraída de certas
despesas essenciais, a renda líquida? A resposta adotada é a da renda líquida. As margens de
isenção são compatíveis com a proposição de que há um mínimo exigido pelas unidades
familiares para sua subsistência e reprodução e que os gastos realizados nesse nível não atestam
capacidade de pagamento.
Um segundo indicador, que não a renda, pode ser utilizado como medida de capacidade
de pagamento. Trata-se da riqueza. Entende-se que um proprietário de substancial conjunto de
ativos está, de alguma forma, mais capacitado para pagar impostos do que os não-proprietários.
Os ativos, porém, podem estar numa forma que não gere renda, e a exigência da contribuição
fiscal pode implicar a necessidade de sua venda. Caso isso ocorra, a validade indicativa da
riqueza pode ser questionada. A aplicação do imposto pode criar dificuldades financeiras
especialmente para os idosos, cujos ativos acumulados refletem mais a renda passada que a
renda presente.
Os gastos de consumo de um indivíduo ou unidade familiar constituem o terceiro
indicativo de capacidade de pagamento. Sabendo-se que o consumo é função estável da renda
(Renda = Consumo + Poupança), tem-se, no seu exercício, uma medida indireta do próprio
nível da renda a ser considerado. É claro, também, que a poupança é parte da categoria
“riqueza”.
Na verdade, qualquer que seja o imposto e o nome dado a ele, irá ele incidir,
necessariamente, sobre a renda, riqueza e consumo.

1.14 Capacidade de Pagamento e Eqüidade

O princípio de capacidade de pagamento sugere que os contribuintes devem arcar com
cargas fiscais que representem igual sacrifício de bem-estar, interpretado pelas perdas de
satisfação no setor privado. Esse objetivo pode ser mais bem descrito pelas noções de equidade
horizontal e equidade vertical.
A equidade horizontal – um dos princípios ortodoxos da tributação – exige que se dê
“igual tratamento para iguais”. Os contribuintes com a mesma capacidade de pagamento devem
arcar com o mesmo ônus fiscal.
A origem e a aceitação desse princípio, nas sociedades democráticas, não são difíceis
de atender. Fluem da ideia da igualdade dos indivíduos perante a lei e da consequente
necessidade de prevenção contra procedimentos arbitrários do Poder Público em relação a
indivíduos particulares.
A equidade vertical exige que seja dado “desigual tratamento para desiguais”.
Normalmente isto significa que os cidadãos com maior renda devam pagar mais impostos que
os com menor renda.
As noções de que a equidade exige igual sacrifício para todos e de que a igualdade de
sacrifício exige que se cobrem mais impostos dos ricos são distintas. A noção do igual sacrifício
decorre de um julgamento ético, enquanto a ideia de mais impostos para os ricos se apoia na
crença de que a renda é sujeita à lei da utilidade marginal decrescente e que sua utilidade é
comparável entre pessoas. Essa crença é generalizada, mas - como já vimos - não pode ser
provada verdadeira.

5. SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO

Sistema é o conjunto ordenado de elementos que mantém relação entre si, objetivando
a harmonia do “todo”. Assim, em um sistema, as partes se interagem de tal modo que a alteração
ou modificação em uma delas, provoca uma repercussão relativa no todo.
Segundo Paulo de Barros Carvalho “o sistema do direito oferece uma particularidade
digna de registro: suas normas estão dispostas numa estrutura hierarquizada, regida pela
fundamentação ou derivação, que se opera tanto no aspecto material quanto no formal ou
processual, o que lhe imprime possibilidade dinâmica, regulando, ele próprio, sua criação e suas
transformações. Examinando o sistema de baixo para cima, cada unidade normativa se encontra
fundada, material e formalmente, em normas superiores. Invertendo-se o prisma de observação,
verifica-se que das regras superiores derivam, material e formalmente, regras de menor
hierarquia”.
Podemos definir o Sistema Tributário como o conjunto de regras jurídicas, relativas à
instituição, regulamentação e cobrança de tributos, que se
acham dispostas e se relacionam
segundo a orientação dos chamados princípios gerais do Direito Tributário.
No capítulo da Constituição reservado para o Sistema Tributário Nacional, constam seis
seções que cuidam respectivamente:

6. COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA E SUAS ESPÉCIES

A chamada “discriminação constitucional de rendas” corresponde à partilha do poder
impositivo de tributar entre os diversos entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e
Municípios). Ensina-nos Fábio Fanucchi , que “se o poder impositivo fosse outorgado
genericamente a todos os entes que podem tributar internamente, a cada fator de demonstração
de capacidade contributiva poderiam concorrer imposições de poderes diversos. Então, a fim
de evitar que isso se verifique em detrimento do sujeito passivo, para que ele não seja obrigado
a contribuir - para a União, para as unidades federadas e para os Municípios, porque em dado
instante demonstrou possuir capacidade para participar monetariamente da sustentação dos
encargos públicos, é que o instrumento de organização estatal dita como deve ser distribuída a
cada ente a competência para exigir prestação monetária calcada nesta ou naquela manifestação
econômica capaz de gerar tributação. Isso é o que se chama de ‘discriminação constitucional
de rendas públicas’”
A discriminação constitucional de rendas é feita mediante a atribuição constitucional da
competência tributária (poder de tributar) aos entes federativos.
Segundo a abrangência a competência tributária pode ser classificada em:
• competência privativa
• competência comum
• competência residual
A competência privativa diz respeito aos impostos, as contribuições especiais e aos
empréstimos compulsórios, a competência comum refere-se às taxas e a contribuição de
melhoria e a competência residual vincula-se aos impostos que podem ser criados pela União,
segundo a previsão do art. 154, I, da Carta Magna.
Há ainda alguns autores que classificam a competência tributária em ordinária
(compreendendo os tributos da competência privativa e comum) e extraordinária
(compreendendo os tributos da competência residual e, ainda, os empréstimos compulsórios e
o imposto extraordinário de guerra).
Do ponto de vista técnico a competência tributária é legislativa (poder legislativo) e
executiva (atribuições de arrecadar e fiscalizar). A competência executiva é também
denominada de capacidade tributária ativa.
Os artigos 153 a 156 da Constituição Federal cuidam da atribuição da competência
tributária à União, aos Estados, Distrito Federal e aos Municípios.
O CTN, por meio dos artigos 6º a 8º, estabelecem as principais características da
competência tributária. Vejamos:

1.15 Competência Legislativa Plena

A atribuição constitucional de competência tributária compreende a competência
legislativa plena, ressalvadas as limitações contidas na Constituição Federal, nas Constituições
dos Estados e nas Leis Orgânicas do Distrito Federal e dos Municípios, e observado o disposto
no Código Tributário Nacional.

1.16 Distribuição Da Receita

Os tributos cuja receita seja distribuída, no todo ou em parte, a outras pessoas jurídicas
de direito público pertencem à competência legislativa daquela a que tenham sido atribuídos.

1.17 Inelegibilidade Da Competência Legislativa

A competência tributária é indelegável, salvo atribuição das funções de arrecadar ou
fiscalizar tributos, ou de executar leis, serviços, atos ou decisões administrativas em matéria
tributária, conferida por uma pessoa jurídica de direito público a outra.

1.18 Garantias E Privilégios acompanham A Competência Executiva
Delegada

A atribuição (das funções de arrecadar ou fiscalizar tributos) compreende as garantias e
os privilégios processuais que competem à pessoa jurídica de direito público que a conferir. Por
outro lado, esta atribuição pode ser revogada, a qualquer tempo, por ato unilateral da pessoa
jurídica de direito público que a tenha conferido.
Não constitui delegação de competência o cometimento, a pessoas de direito privado,
do encargo ou da função de arrecadar tributos.
O não-exercício da competência tributária não a defere a pessoa jurídica de direito
público diversa daquela a que a Constituição a tenha atribuído.

1.19 Das Limitações Do Poder De Tributar

A Constituição Federal veicula diversos princípios dentre os direito e garantias
fundamentais, especialmente listados em seu art. 5º. Tais princípios constitucionais submetem
todo o sistema jurídico constitucional, incluindo, obviamente, o subsistema do direito tributário.
No capítulo em que trata do Sistema Tributário Nacional, o constituinte listou
determinados princípios em seu art. 150 e seguintes, dentre as limitações constitucionais ao
poder de tributar, ao lado de diversas regras de imunidade.
Ao estudarmos os impostos em espécie e a administração tributária, veremos outros
princípios específicos aplicáveis aos tributos e à atividade do Fisco.
Em sentido amplo, as limitações do poder de tributar serão constituídas de todas regras
ou condições impostas pelo Constituição que, de algum modo, restrinjam ou subordinem o
exercício da competência tributária.
Princípios são normas essenciais, escritas ou não, que fundamentam um sistema
jurídico. Ensina-nos Ruy Barbosa Nogueira que princípios são “o conjunto de proposições
diretoras, características, às quais todo o desenvolvimento seguinte deve estar subordinado”.
Os princípios jurídicos, em geral, estão previstos no texto da Constituição e o
“desenvolvimento seguinte” a que se refere Nogueira é constituído pelo arcabouço de todas as
normas infra-constitucionais. Assim, os princípios contêm diretrizes básicas destinadas a
nortear todo o ordenamento jurídico, de tal sorte que, irradiando-se por todo o sistema, passam
a lhes conferir unidade e racionalidade.
A imposição tributária, como óbvio, deve submeter-se à obediência dos chamados
princípios constitucionais tributários, que estruturam o Sistema Tributário Nacional, todavia,
existem outros princípios constitucionais que, embora previstos fora do STN, também são de
relevante interesse para o Direito Tributário.
Dentre os princípios constitucionais tributários, há aqueles que o legislador constituinte
destinou a todos os tributos do Sistema e que por isso, são designados por “Princípios Gerais
de Direito Tributário” e existem outros aplicáveis apenas a certos tributos e que constituem
“princípios tributários específicos”. Eis os primeiros:
Já sabemos que a função primordial da tributação é prover recursos para o financiamento
do Estado (função fiscal dos tributos).
No passado, o governante conseguia tais recursos arbitrariamente, exigindo dos súditos
aqueles suficientes para suas necessidades.
E, nos tempos modernos, considerando que nos Estados Democráticos de Direito o povo
é representado pelos seus eleitos no Parlamento (Legislativo), as normas por ele aprovadas
veiculam a concordância dos contribuintes em pagar tributos. As normas expedidas pelo
Legislativo, que representam a vontade popular, são as leis.
Princípio da Legalidade, também chamado de “princípio da estrita legalidade” ou de
“princípio de reserva legal, acha-se previsto, em termos gerais, no art. 5º, II, da Constituição,
segundo o qual “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em
virtude de lei”.
Note que, após a manifestação do legislador (representante do povo) e a publicação da
lei que institui um tributo, não há de se falar em vontade do contribuinte em pagar ou não a
exigência. Ocorrido o fato gerador, o tributo é devido na forma da lei ( ex lege),
independentemente da concordância do devedor).
O texto se refere a lei stricto sensu, ou seja, a lei ordinária . Para a instituição de tributo
a Lei deverá, na definição do fato gerador, detalhar todos os seus elementos (material, pessoal,
espacial, temporal e valorativo), além de observar as limitações constitucionais ao poder de
tributar e as normas gerais, estabelecidas por lei complementar, nos termos do art. 146, III, da
CF. Atualmente, o papel da Lei Complementar a que alude este dispositivo constitucional é
conferido ao CTN (Código Tributário Nacional), isto porque, por força do estabelecido no Ato
Complementar n.º 36, de 13 de março de 1967, o nosso diploma tributário nacional foi guindado
à categoria de Lei Complementar, embora originariamente tenha sido editado como Lei
Ordinária. Além disso, por ocasião da promulgação da Constituição de 1988 foi adotada a
chamada “Teoria da Recepção” pela qual a legislação tributária anterior é plenamente aplicável,
naquilo que não for incompatível com novo Sistema Tributário Nacional e com a nova
legislação criada a partir do novo STN
É importante ressaltar que se equipara à majoração do tributo a modificação de sua base
de cálculo, que importe em torná-lo mais oneroso, porém não constitui majoração de tributo, a
atualização do valor monetário da respectiva base de cálculo.

7. BIBLIOGRAFIA

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COMPLEMENTAR

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