14 INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO

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DIREITO CONSTITUCIONAL 
INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO 
Por Daniel Arrais 
 
 
 
2 
SUMÁRIO 
 
1 INTRODUÇÃO ........................................................................................................................................ 3 
2 CONCEITO E CONTEÚDO DO DIREITO ECONÔMICO ................................................................................. 5 
3 SISTEMAS DE MODELO ECONÔMICO ...................................................................................................... 6 
4 HISTÓRICO DAS CONSTITUIÇÕES ECONÔMICAS BRASILEIRAS .................................................................. 7 
5 DOS PRINCÍPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ECONÔMICA NA CF 88 .............................................................. 8 
6 INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO ......................................................................... 10 
6.1 FORMAS DE INTERVENÇÃO ........................................................................................................... 12 
7 ESTADO REGULADOR ............................................................................................................................ 13 
8 ABUSO DO PODER ECONÔMICO............................................................................................................ 17 
9 ESTADO EXECUTOR............................................................................................................................... 20 
10 MONOPÓLIO ESTATAL ...................................................................................................................... 25 
11 DISPOSITIVOS PARA CICLOS DE LEGISLAÇÃO ...................................................................................... 28 
12 BIBLIOGRAFIA UTILIZADA .................................................................................................................. 28 
 
 
3 
ATUALIZADO EM 09/12/20161 
INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO 
 
1 INTRODUÇÃO 
 
O processo histórico sempre demonstrou a associação entre a política e a economia. Em cada fase da 
evolução dos povos são concebidas doutrinas filosóficas que oferecem seus axiomas para compatibilizar as 
formas de direção do Estado com os interesses econômicos. Quando alguma construção doutrinária é alterada 
quanto aos fatores políticos, são irremediáveis os reflexos que provocam na ordem econômica. E a recíproca é 
verdadeira. 
 
Partindo mais especificamente do Estado moderno, e a partir do final do século XVIII, vicejou 
nitidamente a supremacia da teoria do liberalismo econômico, divulgada e praticada graças à doutrina de Adam 
Smith, estampada em sua obra A riqueza das nações, de 1776. Por essa doutrina que, diga-se de passagem, 
atendia aos interesses da burguesia que passava a dominante, cada indivíduo deve ter liberdade de promover 
seus interesses, porque ninguém melhor que ele para avaliá-los. Ao Estado não caberia a interferência nem a 
regulação da economia; limitava-se apenas a uma postura de mero observador da organização processada pelos 
indivíduos. O laissez faire, laissez passer dava bem a ideia da passividade do Estado diante dos fenômenos 
econômicos e sociais. 
 
Adotando essas ideias, Stuart Mill as reafirmou e desenvolveu em sua obra Da liberdade, de 1859. 
Enfocando a doutrina jusnaturalista de Rousseau sob o ângulo do poder econômico, o filósofo colocava em 
primeiro plano as virtudes naturais do homem. A este caberia a incumbência de promover e defender seus 
próprios interesses; pior do que cometer eventuais enganos seria admitir a interferência do governo em 
atividades que somente a ele interessariam. Essa posição filosófica se fundava em alguns argumentos. Um deles 
era o de que, se é o homem o titular do interesse, ninguém melhor do que ele para promovê-lo, sendo então 
desnecessária a intervenção estatal. Outro era o de que o governo seria aquinhoado com o alargamento de seus 
poderes se lhe fosse permitido interferir na esfera econômica. Por fim, o indivíduo, no aprendizado da defesa de 
seus interesses, iria ampliando sua educação mental2. 
 
 
1
 As FUCS são constantemente atualizadas e aperfeiçoadas pela nossa equipe. Por isso, mantemos um canal aberto de 
diálogo (setordematerialciclos@gmail.com) com os alunos da #famíliaciclos, onde críticas, sugestões e equívocos, 
porventura identificados no material, são muito bem-vindos. Obs1. Solicitamos que o e-mail enviado contenha o título do 
material e o número da página para melhor identificação do assunto tratado. Obs2. O canal não se destina a tirar dúvidas 
jurídicas acerca do conteúdo abordado nos materiais, mas tão somente para que o aluno reporte à equipe quaisquer dos 
eventos anteriormente citados. 
2
 DALMO DE ABREU DALLARI, Elementos de Teoria Geral do Estado, p. 242. 
4 
A pretensa liberdade na ordem econômica conferida pelo Estado aos indivíduos surtiu efeito contrário, 
revelando-se forma de alargar os abismos entre as classes sociais e tornando o pobre cada vez mais pobre e o 
rico cada vez mais abastado. A liberdade para as classes desfavorecidas transformou-se em escravidão. 
Definitivamente, o Estado não poderia ficar indiferente ao crescimento das desigualdades sociais. 
 
O liberalismo econômico, como doutrina, passou a sofrer duros golpes. De um lado, a eclosão de 
movimentos sociais denunciava o inconformismo com a forma de direção do poder e, de outro, novos filósofos 
sociais procuravam incutir ideias antagônicas à da excessiva liberdade, destacando-se entre eles Karl Marx, 
propulsor da ideia do governo da sociedade e da eliminação de classes como fator de proteção do operariado3. 
 
As novas ideias acabaram por inspirar uma nova posição do Estado ante a sociedade. Diferentemente do 
que vinha ocorrendo, o Estado saía de sua posição de indiferença para uma posição atuante e fiscalizadora e, o 
que é mais importante, uma postura compatível com os reclamos invocados pela própria sociedade. Do modelo 
liberal o Estado passou a adotar o modelo interventivo. 
 
A intervenção do Estado o capacitou a regular a economia, permitindo a inauguração da fase do 
dirigismo econômico, em que o Poder Público produz uma estratégia sistemática de forma a participar 
ativamente dos fatos econômicos4. Na verdade, o intervencionismo compreende um sistema em que o interesse 
público sobreleva em relação ao regime econômico capitalista. O governo recebe certas funções distributivas e 
alocativas, isto é, busca proporcionar uma equânime distribuição de riqueza e fornecer a certas categorias 
sociais alguns elementos de proteção contra as regras exclusivamente capitalistas, buscando o estado de bem-
estar social5. 
 
Com esse tipo de atuação, o Estado procura garantir melhores condições de vida aos mais fracos, sem 
considerar seu status no mercado de trabalho, e ainda corrige o funcionamento cego das forças de mercado, 
estabelecendo parâmetros a serem observados na ordem econômica. De todos esses fatores, importa que, 
intervindo na economia, o Estado, por via de consequência, atende aos reclamos da ordem social com vistas a 
reduzir as desigualdades entre os indivíduos. 
 
Bem anota DEBBASCH que a intervenção do Estado na ordem econômica se consubstanciou e se 
ampliou através de diversas formas e ensejou algumas técnicas especiais, entre estas a criação e a gestão pelo 
 
3
 CELSO RIBEIRO BASTOS, Curso, cit., p. 238. 
4
 SÉRGIO DE ANDRÉA FERREIRA, ob. cit., p. 258. 
5
 Caro aluno, se você está pensando que isso não cai em prova, enganou-se redondamente. Eis uma alternativa considerada 
correta na prova do TRF1 para Juiz Federal: “O estado de bem-estar social é aquele que provê diversos direitos sociais aos 
cidadãos, de modo a mitigar os efeitos naturalmente excludentes da economia capitalista”. Fácil, né? Para quem tem o 
Material Ciclos, sim! ;)5 
Estado de empresas industriais e comerciais. Por intermédio delas, passou a ter maior proximidade com os 
setores privados do capital e maior eficiência no controle de condutas privadas prejudiciais à comunidade6. 
 
2 CONCEITO E CONTEÚDO DO DIREITO ECONÔMICO 
 
Na CF (art. 24), o direito econômico aparece como matéria de competência concorrente. A doutrina 
diverge sobre o conceito de Direito Econômico. Há três grupos: 
 
A) CORRENTE MAXIMALISTA: Direito Econômico é o conjunto de direitos e normas que regem a 
economia, é o direito da economia. Esse conceito não serve para se adequar à CF, porque seu 
objeto seria bastante amplo, abrangendo outros direitos: direito das obrigações, direito financeiro, 
direito tributário. A CF reconheceu a autonomia de outros ramos do direito (civil, financeiro, 
tributário), que não podem ser arbitrariamente abrangidos pela noção de direito econômico. 
 
B) CORRENTE MÉDIA: é o conjunto de direitos e normas que regem a INTERVENÇÃO DO ESTADO NO 
DOMÍNIO ECONÔMICO, continua sendo um direito da economia, mas com um campo restrito da 
economia. É uma definição mais operacional. Boa parcela do direito econômico previsto na CF 
(competência concorrente) corresponde à intervenção do estado no domínio econômico. Esse 
conceito pressupõe que se trata de uma economia capitalista, porque quando se fala em 
INTERVENÇÃO DO ESTADO, está-se dizendo que a economia é algo dos particulares, na qual 
eventualmente o estado intervém. Esse conceito pode em parte ser aplicado ao Brasil. 
 
C) CORRENTE MINIMALISTA: trata-se do conjunto de direitos e normas que regem o direito da 
concorrência, ou seja, é o ramo do direito que regula a concorrência. É uma concepção que tem 
poucos adeptos juristas, sua maioria é de economistas. Para essa corrente, o Estado somente 
poderia editar lei antitruste, sem maior intromissão na economia. Muito restrita essa visão, e não é 
aceitável no Brasil, que tem um direito econômico com muita intervenção do Estado na economia. 
Mas dessa corrente pode-se retirar a noção de que, no Brasil, há grande regulação da concorrência. 
 
No Brasil, há aspecto relevante da corrente média e da corrente minimalista que pode ser aplicado no 
país. 
 
No título da Constituição sobre isso, estão previstos vários assuntos que dão o conteúdo de direito 
econômico: 
 
A) Os sistemas de direito econômico; 
 
6
 CHARLES DEBBASCH, Institutions, cit., p. 481. 
6 
 
B) Os órgãos de governo da economia; 
 
C) As formas de intervenção no domínio econômico (o sistema econômico é capitalista); 
 
D) O direito da concorrência; (até esse item há uma concordância doutrinária sobre o conteúdo do 
direito econômico, o que vem abaixo é motivo de polêmica). 
 
E) O direito do consumidor (o princípio de proteção do consumidor é um dos princípios da ordem 
econômica brasileira, por isso há quem diga que leis que permitam uma flexibilização da 
proteção do consumidor seriam inconstitucionais) (EXEMPLO: houve discussão sobre a 
constitucionalidade da lei de arbitragem que prevê a possibilidade de inserção de cláusula 
arbitral): certamente que nem todo o direito do consumidor está englobado pelo direito 
econômico, até porque ele já tinha a sua autonomia reconhecida, antes mesmo da existência do 
direito econômico; 
 
F) O direito do trabalho (o princípio da valorização do trabalho humano é princípio da ordem 
econômica, mas isso não significa que todo o direito do trabalho é direito econômico, a maturidade 
do Direito do Trabalho é anterior à do direito econômico). 
 
3 SISTEMAS DE MODELO ECONÔMICO 
 
Os diferentes sistemas econômicos podem estar relacionados com três possibilidades históricas que 
estão em uma ordem didática: de mando-centralizada; de mercado-descentralizada; e de tradição. 
 
A) ECONOMIA DE MANDO OU ECONOMIA CENTRALIZADA: o titular do poder político (o governo) é o 
agente econômico principal da economia, ou até mesmo o único agente econômico. Há uma 
característica sempre presente, que consiste no PLANEJAMENTO ou no PLANO ou na PLANIFICAÇÃO. O 
planejamento que é próprio da economia de mando é o planejamento 100% compulsório, impositivo, 
sancionado juridicamente pelo descumprimento (há consequências sérias para quem não se ativer ao 
seu cumprimento), mas isso não ocorre no Brasil. Sua justificativa política está relacionada à sua 
RACIONALIDADE, porque não deixa os acontecimentos ao acaso. O seu ponto fraco está no 
comprometimento das liberdades clássicas (direitos de primeira dimensão), que ficam muito 
sacrificadas pela imposição de uma economia de mando. EXEMPLO HISTÓRICO: a economia da antiga 
União Soviética. O Estado centraliza o papel de agente econômico. 
 
7 
B) ECONOMIA DE MERCADO OU DESCENTRALIZADA: tem a ideia oposta à economia de mando. Quem 
regula a economia é a interação entre os agentes econômicos (interação entre oferta e demanda), que 
gera um sistema de preços (é a alma do sistema de mercado). É uma economia que NÃO é baseada na 
racionalidade, ou revés é fundamentada no caos, já que tudo será naturalmente ajustável, a economia 
se resolve sozinha (“mão invisível do mercado”). Fundamento político: garantia das liberdades de 
primeira dimensão. O seu ponto fraco reside na possibilidade de crises, porque está fundamentada no 
caos, está submetida a ciclos de crescimento e de retração. Principal ponto crítico é o abandono das 
classes sociais menos favorecidas que, inclusive, podem ter a sua existência comprometida. 
 
C) ECONOMIA DE TRADIÇÃO: trata-se de um modelo histórico que não existe mais atualmente. A 
regulação de produção e circulação é consuetudinária, com base nos costumes, geralmente, os 
descendentes assumindo as mesmas funções dos seus antecedentes. Esse modelo não é mais 
compatível com a atualidade. 
 
#ATENÇÃO #IMPORTANTE 
O modelo adotado no Brasil é o de ECONOMIA DESCENTRALIZADA MODERADA: é um modelo de mercado-
descentralizada, que não é puro, em alguns aspectos utiliza o modelo centralizado. Essa opção brasileira está na 
CF. 
 
#APROFUNDAMENTO 
Há outra classificação de modelos: 
 
(a) Modelo de controle burocrático (WEBER): controles prévios e formais, EXEMPLOS: concurso público e 
licitação; 
 
(b) Modelo de controle gerencial: é o mesmo aplicado na iniciativa privada, está relacionado com a EFICIÊNCIA. 
Controle posterior dependendo dos resultados. No Brasil, está havendo uma migração para o sistema de 
controle gerencial, tanto que o princípio da eficiência passou a constar do artigo 37. 
 
4 HISTÓRICO DAS CONSTITUIÇÕES ECONÔMICAS BRASILEIRAS 
 
A doutrina denominou o conjunto de princípios fundamentais da economia como “Constituições 
Econômicas”. 
 
O Brasil, como país independente, já experimentou dois grupos de constituições econômicas: 
 
8 
A) CONSTITUIÇÕES ECONÔMICAS DESCENTRALIZADAS RADICAIS: são as CF 1824 e 1891. O direito de 
propriedade praticamente sem restrições. Essa proteção da propriedade é inspirada no Código Civil de 
Napoleão (la maniére la plus absolue). A CF 1891 afirma que a propriedade CONTINUA com a sua 
plenitude. As CFs garantiam a LIBERDADE DE INDÚSTRIA E COMÉRCIO, que hoje é denominada de LIVRE 
INICIATIVA. Esses modelos foram adotados nas CFs, mas foram descumpridos na prática. Ex: Convênio 
de Taubaté que fez estoques reguladores do café, até mesmo queimando estoques de café, como 
garantia de preço. Esse episódio é marcante e demonstra que não foi respeitado o modelo de economia 
descentralizada, ou seja, houve intervenção da União. 
 
B) CONSTITUIÇÕES ECONÔMICAS DESCENTRALIZADAS MODERADAS: São as CFs: 1934, 1937, 1946, 1967, 
1969 e 1988, que eram modelos descentralizados que fizeram concessões, tratando-se de solução de 
compromisso, pois o radicalismo de descentralização mostrou-se danoso. 
 
5 DOS PRINCÍPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ECONÔMICA NA CF 88 
 
A Constituiçãocontemplou alguns princípios que devem nortear o sistema da ordem econômica do país. 
O primeiro deles, como não poderia deixar de ser, é o da soberania nacional: a ordem econômica não pode 
desenvolver-se de modo a colocar em risco a soberania nacional em face dos múltiplos interesses 
internacionais. Outro é o da propriedade privada, o mesmo se podendo dizer da função social da propriedade 
(art. 170, II e III, CF). 
 
Outros princípios são o da livre concorrência; o de defesa do consumidor; o de defesa do meio 
ambiente; o da redução das desigualdades sociais; da busca do pleno emprego; e do tratamento favorecido para 
empresas de pequeno porte (art. 170, IV a IX, CF). 
 
Só pelo enunciado desses princípios é possível constatar que o Constituinte tem em mira adequar a 
ordem econômica aos preceitos da justiça social. Esse ajustamento entre a ordem econômica e a social, bem 
como a convicção de que os princípios daquela repercutem necessariamente sobre esta, são os pontos que não 
se pode perder de vista no estudo do tema em pauta. 
 
#ATENÇÃO #MARCANOVADE 
Não deixem de marcar no Vade Mecum o art. 170 da CF. Se esta temática cair na prova, certamente, vocês 
terão que citá-lo. 
 
DIREITO CONDICIONANTE 
 FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE: prevista no artigo 
9 
 
PROPRIEDADE PRIVADA 
5º. Todos os bens no Brasil devem atender à função 
social da propriedade. Até mesmo bens de consumo 
têm função social, bem como os bens imateriais 
(marcas, direito do autor, join ventures) - 
universalidade da função social da propriedade. 
Essa noção pode ser estendida para os direitos reais 
limitados, os direitos reais de garantia e a posse. 
LIVRE INICIATIVA 
 
 
 
 
 
LIVRE CONCORRÊNCIA 
INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO 
ECONÔMICO: a CF/88 é mais tímida do que a CF/34. 
Foram os seguintes mecanismos de intervenção: 
a) MONOPÓLIO: na CF/88 o monopólio somente 
ocorre em segmentos determinados pela própria CF, 
ou seja, a própria CF elencou: minerais nucleares e 
petróleo. Na CF/34, bastava que a lei 
infraconstitucional estabelecesse. O exercício do 
monopólio estatal pode ser delegado. 
b) SERVIÇOS PÚBLICOS: Os serviços públicos não são 
atividades econômicas assim não estando submetidos 
à livre iniciativa e à livre concorrência. ATENÇÃO: há 
administrativistas que afirmam que alguns serviços 
públicos podem ser prestados pelo regime privado, 
EXEMPLO: telecomunicações. 
c) REPRESSÃO AO ABUSO DO PODER ECONÔMICO: 
Existe sistema (CADE etc) para evitar a dominação de 
mercados; eliminação de concorrência e aumento 
arbitrário dos lucros. Combate o abuso do direito de 
concorrer. 
d) CONSTITUIÇÃO DE EMPRESAS ESTATAIS: o Estado 
pode intervir diretamente, travestindo-se de 
empresário. Mas as hipóteses de possibilidade de 
atuação foram restringidas: 
- segurança nacional, definida em lei, que 
justifique a criação da estatal; 
- relevante Interesse coletivo, definido em lei, 
que justifique a criação da estatal. 
Fora esses casos, há livre concorrência e livre 
10 
iniciativa, sendo o particular o principal agente 
econômico. Quando o Estado atua como empresário 
deve obedecer ao PRINCÍPIO DA PARIDADE, ou seja, 
está submetido ao mesmo regime jurídico da iniciativa 
privada. O princípio da paridade está excepcionado 
quando se tratar de exercício de monopólio estatal, 
porque não há livre concorrência perfeita, a matéria é 
de monopólio. 
e) ESTADO COMO AGENTE NORMATIVO E 
REGULADOR: o Estado se apresenta como ente 
soberano, em relação de verticalidade. Em 
decorrência disso, o Estado pode estabelecer planos, 
regulação de segmentos específicos, BACEN, 
autoridade aduaneira. 
 
6 INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO 
 
Nos chamados Estados neoliberais ou social-liberais, o uso e gozo de bens, o exercício de direitos e o 
desenvolvimento das atividades econômicas não são irrestritos. Eles se confrontam com certos limites ditados 
pela ordem jurídica, que reconhece e assegura determinados direitos e garantias individuais, coletivos e sociais 
visando o bem-estar social. Essa limitação é dirigida pela atuação do Estado na ordem econômica e representa 
uma tentativa de colocar ordem na atividade produtiva. 
 
A intervenção do Estado no domínio econômico nesse contexto, corresponde a todo ato ou medida 
legal que restrinja, condiciona ou tem por fim suprimir a iniciativa privada em determinada área visando o 
desenvolvimento nacional e a justiça social, assegurados os direitos e garantias individuais7. 
 
Caracteriza-se como um fato político enquanto traduz a decisão do Poder Econômico por atuar no 
campo que determina; fato jurídico quando institucionalizada e regulamentada pelo Direito; e fato de política 
econômica, juridicamente considerado, quando disciplinado pelo direito econômico8. 
 
Dentre os motivos determinantes para o surgimento da intervenção estatal na economia, despontam: 
 
 
7
 GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. São Paulo. 4. ed. Saraiva. 1995. p. 430. 
8
 SOUZA, Washington Peluso Albino. Primeiras linhas de direito econômico. São Paulo. 4. ed. LTr. 1999. p. 322. 
11 
 Fracasso do mercado e a necessidade de recriá-lo com o Estado assumindo tarefas que, sem a 
sua interferência, poderiam constituir perturbações ao funcionamento adequado da atividade produtiva 
– a intervenção teve por fim garantir a livre competição; 
 
 Eliminação da desigualdade, fruto do liberalismo econômico – o Estado passa a atuar em prol da 
justiça social por meio de uma distribuição justa de renda; 
 
 O Estado passa a atuar na atividade econômica como empresário com o objetivo de conseguir 
mais prontamente metas que demandariam maior tempo pelos particulares – Estado empresa. 
 
Como vimos anteriormente, a Constituição Federal de 1988 trata, nos arts. 170 a 192, da “Ordem 
Econômica e Financeira” nacional. Em primeiro lugar, aponta como fundamentos da ordem econômica a 
valorização do trabalho humano e a livre-iniciativa (CF, art. 170). Trata-se de uma tentativa de conciliação dos 
fatores capital e trabalho, em que, não obstante deixar clara a opção pelo regime capitalista (o que se percebe 
não só pela invocação da livre-iniciativa, mas também pela expressa afirmação do princípio da livre concorrência 
no inciso IV do mesmo dispositivo), alia-o ao primado do trabalho humano, tendo como objeto a consecução do 
bem-estar e da justiça sociais (CF, art. 193). 
 
No parágrafo único do mesmo art. 170, assegura-se a todos o livre exercício de qualquer atividade 
econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei, 
demonstrando que a regra no nosso capitalismo é a liberdade dos agentes econômicos para organizarem suas 
atividades. No entanto, a prática demonstra que em algumas situações essa liberdade resulta em abuso do 
poder econômico, situações em que a tão propalada “mão invisível do mercado”, em vez de evitar distorções 
perniciosas, acaba por provocá-las, de forma a tornar essenciais as medidas corretivas por parte da mão visível 
do Estado. É nesse sentido que o art. 173, § 4.º, da Constituição Federal estabelece que “a lei reprimirá o abuso 
do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário 
dos lucros”. 
 
#DEOLHONASÚMULA #STF 
Súmula Vinculante 49: Ofende o princípio da livre concorrência lei municipal que impede a instalação de 
estabelecimentos comerciais do mesmo ramo em determinada área. STF. Plenário. Aprovada em 17/06/2015. 
 
#NÃOCONFUNDIR 
INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO 
- Estado como agente econômico: intervenção por 
absorção (monopólio) ou intervenção por participação 
INTERVENÇÃO SOBRE O DOMÍNIO ECONÔMICO 
- Estado como regulador da atividade econômica: 
intervenção por direção (comando da atividade) ou 
 
12 
(concorrência); intervenção por indução (incentivo). 
 
6.1 FORMASDE INTERVENÇÃO 
 
Conforme aponta Washington Peluso Albino de Souza9, apoiado em abalizada doutrina10, existem 
diversas modalidades de intervenção do Estado no domínio econômico. 
 
Adotado o aspecto histórico, a intervenção pode compreender: (i) ação governamental – conforme sua 
manifestação no “período absolutista”, quando o Estado todo poderoso não distinguia onde atuar; (ii) “Estado 
liberal” - quando as empresas são pequenas e o jogo da livre concorrência é satisfatório, dispensando a 
intervenção; (iii) sentido “defensivo” – o Estado atua em prol das pequenas empresas contra as grandes 
organizações privadas, para aliviar os sintomas das crises da economia de mercado; (iv) sentido “preventivo” – o 
Estado atua para impedir os desajustes, cuja continuação levaria a economia ao caos; (v) intervenção 
“planejamento” – aperfeiçoamento dos modos de intervenção até se chegar ao planejamento. 
 
Quanto ao critério evolutivo do avanço tecnológico, apresenta-se sob as formas de: (i) estímulo e 
fomento da iniciativa privada; (ii) pressão sobre a sociedade para imprimir determinado sentido às suas 
atividades; (iii) prestação de serviços que se ramificam em instituições jurídicas situadas fora de tratamento na 
área administrativa do Estado. 
 
Ainda, levando-se em conta o avanço tecnológico considera: (i) intervencionismo – com as 
características de complexidade, voluntariedade e sistematização; dirigismo – com os elementos de 
organicidade, sistematicidade e coordenação de fins; (ii) planejamento – como a máxima forma quanto à 
quantidade de ingerência e de sistematização dessa ingerência. 
 
Sob outro prisma, apresentam-se sob as formas de: (i) ofensiva – com a criação de empresas para 
atuarem em nome do Estado; (ii) defensiva – incluem-se expedientes como o do tabelamento dos preços; (iii) 
intermediária – encontramos as medidas reguladoras e controladoras. 
 
Registra o ilustre doutrinador, outrossim, a intervenção por (i) “absorção” ou por “participação”, na qual 
a organização estatal assume ou participa parcialmente ou não do capital da unidade econômica que detém o 
controle patrimonial dos meios de produção; (ii) intervenção por “direção”, se o organismo estatal pressiona a 
 
9
 SOUZA, Washington Peluso Albino, op. cit. p. 321-323. 
10
 GUAITA, Amélio, Apud.. MANZEDO, J.A.; HERNANDO, J.; GOMES REINO, E. Curso de Derecho Administrativo Económico, 
1970, p. 73; VIGORITA, Spagnuolo. L’iniciativa economica privata nel diritto pubblico. Napoli. Casa Editrice Dott. Eugenio 
Jovene. 1959. P. 18 e ss.; GRAU, Eros Roberto. Elementos de direito econômico. São Paulo. Ed. Revista dos Tribunais. 1981. 
Apud.. SOUZA, Washington Peluso Albino, idib. 331-332. 
13 
economia por normas e mecanismos compulsórios; (iii) intervenção por “indução”, quando a manipulação do 
instrumento de intervenção se faz na conformidade das leis de mercado. 
 
E por fim divisa a intervenção em (i) direta – intervenção do Estado empresa e (ii) indireta – se realiza 
por meio da legislação regulamentadora, bem como a reguladora, em todos os níveis de instrumentos jurídicos 
(leis, decretos, circulares, portarias, avisos, etc.), sendo estas duas últimas as modalidades mais aludidas pela 
doutrina. 
 
Na CF/88, o Estado intervém na atividade econômica pelas seguintes formas: 
 
A) Elaboração de um plano de desenvolvimento econômico, por meio do qual se buscará identificar e 
implementar as ações necessárias a propiciar o bem-estar geral; 
 
B) Fomento à iniciativa privada para, aderindo voluntariamente ao plano, explorar as atividades nele 
previstas; 
 
C) Repressão ao abuso de poder econômico, proteção ao consumidor e do meio ambiente; 
 
D) Exploração direta, em caráter excepcional, de atividades econômicas que envolvam relevante 
interesse coletivo ou segurança nacional. 
 
7 ESTADO REGULADOR 
 
Estado Regulador é aquele que, através de regime interventivo, se incumbe de estabelecer as regras 
disciplinadoras da ordem econômica com o objetivo de ajustá-la aos ditames da justiça social. 
 
O mandamento fundamental do Estado Regulador está no art. 174 da CF 
 
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as 
funções de fiscalização, incentivo e planejamento11, sendo este determinante para o setor público e indicativo 
para o setor privado. 
 
Como agente normativo, o Estado cria as regras jurídicas que se destinam à regulação da ordem 
econômica. Cabem-lhe três formas de atuar: a de fiscalização, a de incentivo e a de planejamento. A de 
 
11
 O seguinte item foi considerado errado na prova do TRF1 para Juiz Federal: “A intervenção reguladora é aquela em que o 
Estado, no exercício de suas atividades de polícia administrativa, visa reprimir e punir abusos econômicos”. Portanto, não se 
esqueça das funções de incentivo e planejamento, também integrantes do Estado-regulador. 
14 
fiscalização implica a verificação dos setores econômicos para o fim de serem evitadas formas abusivas de 
comportamento de alguns particulares, causando gravames a setores menos favorecidos, como os 
consumidores, os hipossuficientes etc. O incentivo representa o estímulo que o governo deve oferecer para o 
desenvolvimento econômico e social do país, fixando medidas como as isenções fiscais, o aumento de alíquotas 
para importação, a abertura de créditos especiais para o setor produtivo agrícola e outras do gênero. Por fim, o 
planejamento, como bem averba José Afonso da Silva, “é um processo técnico instrumentado para transformar 
a realidade existente no sentido de objetivos previamente estabelecidos”. 
 
De fato, planejar no texto constitucional significa estabelecer metas a serem alcançadas pelo governo no 
ramo da economia em determinado período futuro. A transformação não é instantânea, mas ao contrário é 
gradativa e realizada através de um processo dirigido para as metas planejadas. 
 
Não é inútil acrescentar neste ponto que a atuação do Estado na ordem econômica não se limita mais 
ao regramento instituído internamente. A necessidade de abertura de mercados e o interesse no fortalecimento 
mais efetivo do setor econômico quando se trata de grupos de países têm reclamado a atuação do Estado 
também em nível internacional. Nesse sentido, várias associações têm sido feitas entre países interessados, e o 
Brasil tem participado desses tratados, como é o caso de Itaipu e do MERCOSUL. 
 
No que concerne ao incentivo – denominado por alguns de “fomento” –, deve o Estado disponibilizar o 
maior número possível de instrumentos para o desenvolvimento econômico a ser perseguido pela iniciativa 
privada. Trata-se, na verdade, de estímulo para o desempenho da atividade econômica. São instrumentos de 
incentivo os benefícios tributários, os subsídios, as garantias, os empréstimos em condições favoráveis, a 
proteção aos meios nacionais de produção, a assistência tecnológica e outros mecanismos semelhantes que se 
preordenem ao mesmo objetivo. 
 
Quando figura como regulador, o Estado não deixa sua posição interventiva. A intervenção nesse caso 
se verifica através das imposições normativas destinadas principalmente aos particulares, bem como de 
mecanismos jurídicos preventivos e repressivos para coibir eventuais condutas abusivas. 
 
Além de representar um meio de intervenção na ordem econômica, a atuação do Estado regulador se 
consuma de forma direta, vale dizer, sem intermediação de ninguém. As normas, os fatores preventivos e os 
instrumentos repressivos se originam diretamente do Estado. 
 
Desse modo, podemos caracterizar a função do Estado-Regulador como intervenção direta no domínio 
econômico. 
 
15 
No vigente sistema de partilha constitucional de atribuições, a competência quase que absoluta para a 
atuação do Estado-Regulador é da União Federal. 
 
Noelenco da competência administrativa privativa (art. 21), encontram-se várias atribuições que 
indicam essa forma de atuar estatal. Entre elas estão a elaboração e execução de planos nacionais e regionais de 
ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social (inciso IX); a fiscalização de operações 
financeiras, como a de crédito, câmbio, seguros e previdência privada (inciso VIII); a reserva da função relativa 
ao serviço postal (inciso X); a organização dos serviços de telecomunicações, radiodifusão, energia elétrica 
(incisos XI e XII); o aproveitamento energético dos cursos d’água e os serviços de transportes etc. (inciso XII, “b”, 
“c”, “d” e “e”). 
 
O mesmo se passa com relação à competência legislativa privativa, prevista no art. 22 da CF, dentro da 
qual estão também previstas diversas atribuições específicas da União. Destacam-se as competências para 
legislar sobre comércio exterior e interestadual (inciso VIII); sobre organização do sistema nacional de empregos 
(inciso XVI); sobre os sistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular (inciso XIX); diretrizes da 
política nacional de transportes (inciso IX); sobre jazidas, minas e outros recursos minerais (inciso XII) etc. Em 
cada uma das atribuições constitucionais privativas pouco, ou nada, resta para as demais pessoas federativas, o 
que denuncia claramente a supremacia da União como representante do Estado-Regulador da ordem 
econômica. 
 
Vale a pena lembrar, nesta oportunidade, que, como já foi visto, a União tem desenvolvido a atividade 
de regulação do setor econômico privado por intermédio das agências reguladoras, autarquias instituídas 
diretamente para esse escopo. A elas cabe também a regulação dos serviços públicos econômicos, quando 
delegados a empresas privadas, sobretudo através de concessões e permissões de serviços públicos. Nesse 
aspecto, aliás, os demais entes federativos podem criar suas próprias entidades controladoras visando à 
regulação de atividades de sua competência constitucional. 
 
Na relação de atribuições que formam a competência legislativa concorrente da União, dos Estados e do 
Distrito Federal é que a Constituição contemplou algumas funções supletivas para estas últimas entidades 
federativas. Assim é que no art. 24 compete a essas pessoas, concorrentemente, a legislação sobre direito 
econômico e financeiro (inciso I); sobre produção e consumo (inciso V); proteção do meio ambiente (inciso VI). 
A competência da União, nesses casos, encerra a produção de normas gerais, cabendo às demais entidades 
políticas a edição de normas suplementares (art. 24, §§ 1º e 2º, CF). 
 
A competência administrativa comum, do art. 23 da CF, também aponta atividades relacionadas à 
intervenção estatal no domínio econômico. Por essa competência, cabe a todas as entidades federativas, 
concorrentemente, proteger o meio ambiente (inciso VI); fomentar a produção agropecuária e organizar o 
16 
abastecimento alimentar (inciso VIII); combater as causas da pobreza e promover a integração social dos 
segmentos hipossuficientes (inciso X). 
 
Outra forma interventiva do Estado na economia é o controle de abastecimento. Através dele, o Estado 
objetiva manter no mercado consumidor os produtos e serviços suficientes para atender a demanda da 
coletividade. Tal tipo de intervenção é regulamentada pela Lei Delegada nº 4/62. 
 
Temos ainda o tabelamento de preços12. Cabe ressaltar que, ultimamente, o tabelamento de preços 
tem sido denominado de congelamento. Este é uma espécie de tabelamento estendido no tempo. Está previsto 
expressamente no art. 2º, II, da Lei Delegada nº 4/62, cuja atuação é privativa da União, ou de entidades a ela 
vinculadas, às quais tenha sido delegada essa atribuição. Esse tipo de intervenção estatal, entretanto, não pode 
desviar-se de sua finalidade, pois as empresas também têm amparo constitucional para a exploração das 
atividades econômicas, postulado próprio da liberdade de iniciativa, sob pena de responderem objetivamente, 
nos termos do art. 37, §6º da CF-88. Portanto, não confunda: 
 
A) Tabelamento: é a fixação dos preços privados de bens e produtos pelo Estado quando a iniciativa 
privada se revela sem condições de mantê-los nas regulares condições de mercado, sem a lei da 
oferta e da procura. 
 
B) Congelamento: é uma modalidade de tabelamento estendido no tempo. 
 
Vale destacar, ainda, a proteção dada pela Constituição Federal às microempresas e empresas de 
pequeno porte, estabelecendo no art. 179: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios dispensarão 
às microempresas e às empresas de pequeno porte, assim definidas em lei, tratamento jurídico diferenciado, 
visando a incentivá-las pela simplificação de suas obrigações administrativas, tributárias, previdenciárias e 
creditícias, ou pela eliminação ou redução destas por meio de lei”. 
 
O objetivo constitucional, como se pode observar, foi o de propiciar a essa categoria de empresas a 
oportunidade de competição, ou ao menos de desenvolvimento, diante das grandes empresas que, 
naturalmente, precisam de menor ajuda por terem situação econômica mais sólida e possuírem melhores meios 
para alcançar seus objetivos. 
 
A Constituição atribuiu competência concorrente a todas as entidades federativas no que tange a ações 
protetivas para as microempresas, e o fez porque há vários aspectos de proteção que se incluem em 
competências constitucionais diversas. Tributos, por exemplo, pertencem a todas as esferas. Registros de 
 
12
 Alternativa considerada correta na prova da DPE-PR para Defensor Público: “O controle de abastecimento e o 
tabelamento de preços são modalidades de intervenção do Estado no domínio econômico”. 
17 
empresas são da atribuição do Estado através das juntas comerciais. Os alvarás de construção, de localização e 
de funcionamento são, de regra, da competência dos Municípios. Enfim, a proteção a essa categoria de 
empresas é geral e deve emanar do Estado como um todo. 
8 ABUSO DO PODER ECONÔMICO 
 
O tema está dentro da atribuição do Estado como regulador, mas será tratado em ponto autônomo, 
dada a sua importância. 
 
O poder econômico é derivado do acúmulo de riquezas e, se a ordem econômica estiver em situação 
regular e sem as frequentes crises que a assolam, tal poder é positivo no sentido do aperfeiçoamento dos 
produtos e serviços, bem como das condições de mercado. 
 
Comumente, porém, esse poder acaba por provocar certas distorções no plano econômico, 
extremamente prejudiciais aos setores mais desfavorecidos da coletividade. Quando isso ocorre, o uso do poder 
transforma-se em abuso do poder econômico, que, por isso mesmo, precisa ser combatido pelo Estado-
Regulador interventivo. 
 
Usualmente o abuso do poder econômico é cometido pela iniciativa privada, na qual alguns setores do 
empresariado, com ambição desmedida de lucros e total indiferença à justiça social, procuram e executam 
fórmulas altamente danosas ao público em geral. Não obstante, estudiosos, modernamente, têm sustentado (e 
a nosso ver com razão) que o próprio Estado pode conduzir-se de forma abusiva no setor econômico, 
principalmente quando atua por intermédio das entidades paraestatais a ele vinculadas e por ele controladas. O 
que importa aqui é a verificação da conduta antissocial causada pelo abuso do poder econômico e a repressão a 
ser imposta pelo Estado. 
 
Podemos definir, pois, a repressão ao abuso do poder econômico como o conjunto de estratégias 
adotadas pelo Estado que, mediante intervenção na ordem econômica, têm o objetivo de neutralizar os 
comportamentos causadores de distorção nas condições normais de mercado em decorrência do acúmulo de 
riquezas. 
 
No conceito acima, sobressaem três pontos. O primeiro reside na causa eficiente para o abuso: o 
acúmulo de riquezas, ou o poder econômico. Depois, a consequência: a distorçãonas leis de mercado, de forma 
a desfavorecer a imensa população de consumo. Por último, a atuação do Estado-Regulador: a criação de leis e 
regulamentos administrativos necessários para coibir esse tipo de prática. 
 
A vigente Constituição foi peremptória sobre a necessidade de reprimir o abuso econômico, dispondo 
que “a lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da 
18 
concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros” (art. 173, § 4º). Na denominada reforma tributária, a 
Constituição, no art. 146-A, introduzido pela EC nº 42/2003, passou a dispor que “lei complementar poderá 
estabelecer critérios especiais de tributação, com o objetivo de prevenir desequilíbrios da concorrência, sem 
prejuízo da competência de a União, por lei, estabelecer normas de igual objetivo”. O mandamento, como é fácil 
observar, insiste na preocupação de manter a concorrência como fator impostergável do setor econômico, o 
que, aliás, guarda conformidade com o postulado inscrito no art. 170, IV, da Carta política. 
 
TRATA-SE DE TÍPICA ATUAÇÃO INTERVENTIVA DO ESTADO-REGULADOR. 
 
Basicamente, existem três formas de abuso do poder econômico: dominação dos mercados; eliminação 
da concorrência; e aumento arbitrário dos lucros. 
 
A dominação dos mercados decorre do desequilíbrio entre as forças oriundas do fornecimento e do 
consumo e da possibilidade de a empresa dominante impor condições que somente a ela favoreçam. A 
eliminação da concorrência tem próxima relação com a dominação dos mercados. A relação é de causa e efeito: 
a eliminação da concorrência deriva do domínio do mercado. Finalmente, também, o aumento arbitrário dos 
lucros guarda relação com as formas anteriores. Sempre que a empresa intenta dominar o mercado e eliminar o 
sistema de concorrência, seu objetivo é mesmo o de auferir lucros despropositados e arbitrários. 
 
O domínio abusivo dos mercados no setor econômico se apresenta sob múltiplas espécies, dentre as 
quais se destacam os trustes, os cartéis e o dumping. Truste é a forma de abuso do poder econômico pela qual 
uma grande empresa domina o mercado e afasta seus concorrentes, ou os obriga a seguir a estratégia 
econômica que adota. É uma forma impositiva do grande sobre o pequeno empresário. Cartel é a conjugação de 
interesses entre grandes empresas com o mesmo objetivo, ou seja, o de eliminar a concorrência e aumentar 
arbitrariamente seus lucros. O dumping normalmente encerra abuso de caráter internacional. Uma empresa 
recebe subsídio oficial de seu país de modo a baratear excessivamente o custo do produto, eliminando, desta 
forma, a concorrência, que não tem condições de competir com essas condições. 
 
Existem vários diplomas legais que regulamentam a repressão do abuso do poder econômico: 
 
Lei n.º 12.529-2011: Estrutura o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência e dispõe sobre a prevenção e 
repressão das infrações à ordem econômica. 
 
Lei nº 8.884/94: dispõe sobre a prevenção e a repressão às infrações contra a ordem econômica, transforma o 
Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE em autarquia e dá outras providências. 
 
Lei nº 8.137/90: define crimes contra a ordem tributária, econômica e contra as relações de consumo. 
19 
 
Lei Delegada nº 4/62: dispõe sobre a intervenção no domínio econômico para assegurar a livre distribuição de 
produtos necessários ao consumo do povo. 
 
Lei nº 8.078/90: dispõe sobre a proteção do consumidor. 
 
A Lei nº 12.529, que revogou a Lei n. 8.884, desempenha papel central no controle das atividades 
econômicas pelo Estado. O seu art. 36 enumera infrações gerais, que são atos que tenham os seguintes efeitos: 
limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência ou a livre iniciativa; dominar mercado 
relevante de bens e serviços (trata-se, todavia, de dominação abusiva, não se caracterizando como tal o fato de 
a empresa conquistar o mercado por ter-se revelado mais eficiente que seus competidores); aumentar 
arbitrariamente os lucros (não se poderá dizer a priori que só o fato do aumento da lucratividade se qualifique 
como arbitrário - a parcela do lucro seja desproporcional à atuação da empresa no mercado); exercer de forma 
abusiva posição dominante, entendida esta como a hipótese em que a empresa ou grupo de empresas controla 
parcela substancial de mercado relevante. 
 
Além dessas infrações genéricas, a lei relaciona várias situações especiais que podem ser nominadas de 
infrações específicas e constam do § 3º do citado art. 36, na medida em que configurem os efeitos listados 
acima: a prática de limitar o ingresso de novas empresas no mercado; o impedimento do acesso de 
concorrentes às fontes de insumo, matérias-primas, equipamentos ou tecnologia e ainda aos canais de 
distribuição; o acerto prévio do preço em licitações públicas; a subordinação da venda de um produto à 
aquisição de outro ou à utilização de um serviço, dentre outras. 
 
O QUE SE ENTENDE PELA PRÁTICA DO GUN JUMPING NO DIREITO DA CONCORRÊNCIA? QUAIS 
PRÁTICAS PODEM CARACTERIZAR O GUN JUMPING? 
 
Entende-se por gun jumping a consumação de atos de concentração econômica antes da decisão final 
da autoridade antitruste. Tal instituto possui previsão no art. 88 parágrafo primeiro da Lei 12.529 de 2011 que 
determina exatamente o controle prévio dos atos de concentração. Ademais, o art. 88, §3º desta Lei obriga as 
partes a absterem-se de concluir o ato de concentração antes de finalizada a análise prévia do CADE, sob pena 
de possível declaração de nulidade da operação, imposição de multa pecuniária em valores que variam entre R$ 
60.000,00 e R$ 60.000.000,00 – a depender da condição econômica dos envolvidos, dolo, má-fé e do potencial 
anticompetitivo da operação, entre outros – e a possibilidade de abertura de processo administrativo contra as 
partes envolvidas. 
 
Assim, devem ser preservadas até a decisão final da operação as condições de concorrência entre as 
empresas envolvidas (artigo 88, §4º da LDC). 
20 
 
Nessa toada, podem caracterizar o gun jumping a troca de informações concorrencialmente sensíveis; a 
definição de cláusulas contratuais que impliquem uma integração prematura; e a condução de certas atividades 
que caracterizem a efetiva consumação de ao menos parte da operação. 
 
No que se refere à troca de informações entre os agentes econômicos envolvidos em um determinado 
ato de concentração, busca-se evitar que informações concorrencialmente sensíveis sejam desnecessariamente 
transmitidas entre as partes, de forma a prejudicar a concorrência entre elas caso o ato de concentração não 
seja consumado (seja por falta de aprovação do CADE, seja por questões inerentes à própria negociação). 
 
Por sua vez, as preocupações relacionadas com a definição de cláusulas contratuais que regem a relação 
entre agentes econômicos têm seu foco no teor das regras que regerão a relação entre os agentes econômicos 
antes de terminada eventual análise antitruste pelo CADE. 
 
Por fim, em relação às atividades das partes antes e durante a implementação do ato de concentração, 
essas versam principalmente sobre a consumação efetiva de ao menos parte da operação antes da sua devida 
aprovação pela autoridade antitruste. 
 
9 ESTADO EXECUTOR 
 
Vimos que, além da figura do Estado-Regulador, o Poder Público aparece ainda sob a forma de Estado-
Executor. Como regulador, o Estado atua produzindo normas, interferindo na iniciativa privada, regulando 
preços, controlando o abastecimento, reprimindo o abuso do poder econômico e enfim praticando uma série de 
atos disciplinadores da ordem econômica. 
 
Entretanto, o Estado também age exercendo, e não apenas regulando, atividades econômicas. É claro 
que o exercício estatal dessas atividades não pode constituir-se em regra geral. Ao contrário, a Constituição 
estabelece uma série de limites à atuação dessa natureza, exatamente para preservaro princípio da liberdade 
de iniciativa, concedido aos particulares em geral (art. 170, parágrafo único, CF). 
 
Como exercente de atividades econômicas, o Estado pode assumir duas posições. A primeira é aquela 
em que o próprio Estado se incumbe de explorar a atividade econômica através de seus órgãos internos 
(exploração direta). É o exemplo em que uma Secretaria Municipal passa a fornecer medicamentos ao mercado 
de consumo, para favorecer sua aquisição pelas pessoas de baixa renda. Pode-se dizer neste caso que há 
exploração direta de atividades econômicas pelo Poder Público. Pela especial natureza de tais situações, a 
atividade econômica acaba confundindo-se com a própria prestação de serviços públicos, já que o Estado tem 
objetivos sociais e não persegue lucro. 
21 
 
Mas o que mais frequentemente acontece é a criação pelo Estado de pessoas jurídicas a ele vinculadas, 
destinadas mais apropriadamente à execução de atividades mercantis. Para tanto, institui normalmente 
empresas públicas e sociedades de economia mista, entidades adequadas a tais objetivos. Embora sejam 
pessoas autônomas, que não se confundem com a pessoa do Estado, é este que as controla, dirige e impõe a 
execução de seus objetivos institucionais. Assim, se são elas que exploram diretamente a atividade econômica, 
é o Estado que, em última instância, intervém na ordem econômica. Nesse caso, podemos dizer que há 
exploração indireta de atividades econômicas pelo Estado. 
 
A regra relativa à exploração direta de atividades econômicas pelo Estado se encontra no art. 173, 
caput, da CF. 
 
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição13, a exploração direta de atividade econômica pelo 
Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse 
coletivo, conforme definidos em lei. 
 
O art. 173, caput, da CF tem que ser interpretado de forma conjugada com o art. 170, IV e parágrafo 
único. A exploração de atividades econômicas cabe, como regra, à iniciativa privada, um dos postulados 
fundamentais do regime capitalista. Desse modo, a possibilidade que a Constituição admitiu no art. 173 há de 
ser considerada como tendo caráter excepcional. Por isso é que o próprio texto estabeleceu os limites que 
ensejariam essa forma de atuar do Estado. Sendo assim, não é difícil perceber que a leitura do texto indica 
claramente que a regra é que o Estado não explore atividades econômicas, podendo fazê-lo, contudo, em 
caráter especial, quando estiverem presentes os pressupostos nele consignados. 
 
Dois pontos nesse tema merecem consideração. Primeiramente é preciso reafirmar que, mesmo quando 
explore atividade econômica, o Estado está preordenado, mediata ou imediatamente, à execução de atividade 
que traduza benefício para a coletividade, vale dizer, que retrate interesse público. A razão é simples: não se 
pode conceber o Estado senão como sujeito capaz de perseguir o interesse coletivo. A intervenção na economia 
só tem correlação com a iniciativa privada porque é a esta que cabe primordialmente a exploração. 
 
Mas o móvel da atuação interventiva haverá de ser sempre a busca de atendimento de algum interesse 
público, mesmo que o Estado se vista com a roupagem mercantil de comerciante ou industrial. 
 
 
13
 A mera afirmação de que “A exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária 
aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo”, sem a ressalva dos casos previstos na CF, foi 
considerada errada na prova do TRT 8ª Região, para Juiz do Trabalho. 
22 
O outro ponto que merece destaque diz respeito à inconveniência de o Estado imiscuir-se nas atividades 
econômicas. Na verdade, sempre que o Estado intervém no domínio econômico se mostra ineficiente e incapaz 
de atingir seus objetivos, acabando por ocasionar uma série de outros problemas. Não há como comparar seus 
resultados com os obtidos pela iniciativa privada. Autorizada doutrina mostra essa realidade: “A verdade é que o 
Estado não consegue submeter suas empresas regidas pelo direito privado a uma verdadeira mentalidade 
empresarial; pelo contrário, sempre encontra formas de pô-las a serviço dos interesses do poder, e não da 
coletividade”. 
 
O que se verifica, em última instância, é que o Estado não deve mesmo exercer a função de explorar 
atividades econômicas. O papel que deve desempenhar é realmente o de Estado-Regulador, controlador e fiscal, 
mas deixando o desempenho às empresas da iniciativa privada. 
 
Não custa relembrar que nem sempre é muito fácil distinguir os serviços públicos econômicos das 
atividades privadas eminentemente econômicas. Ambos propiciam lucratividade, mas, enquanto aqueles visam 
ao atendimento de demandas da coletividade para sua maior comodidade, estas retratam atividades de caráter 
empresarial, de indústria, comércio ou serviços. Por isso, os primeiros se situam dentro da competência normal 
dos entes federativos, ao passo que as últimas devem ser atribuídas ao setor privado e, somente por exceção, à 
exploração direta pelo Estado. 
 
A Constituição não deixa liberdade para o Estado explorar atividades econômicas, mas, ao contrário, 
aponta três pressupostos que legitimam a intervenção. 
 
O primeiro é a segurança nacional, pressuposto de natureza claramente política. Se a ordem econômica 
conduzida pelos particulares estiver causando algum risco à soberania do país, fica o Estado autorizado a intervir 
no domínio econômico, direta ou indiretamente, tudo com vistas a restabelecer a paz e a ordem sociais. 
 
O outro pressuposto é o interesse coletivo relevante. A noção de interesse coletivo relevante constitui 
conceito jurídico indeterminado, porque lhe faltam a precisão e a identificação necessárias a sua 
determinabilidade. Por essa razão, a Constituição admitiu que essa noção viesse a ser definida em lei. Desse 
modo, será necessário que o Governo edite a lei definidora do que é interesse coletivo relevante para permitir a 
intervenção legítima do Estado no domínio econômico. 
 
Há um terceiro pressuposto que está implícito no texto. O dispositivo, ao ressalvar os casos previstos na 
Constituição, está admitindo que o só fato de haver disposição em que haja permissividade interventiva contida 
no texto constitucional é suficiente para autorizar a exploração da atividade econômica pelo Estado, 
independentemente de ser hipótese de segurança nacional ou de interesse coletivo relevante. Há, de fato, 
23 
interesse coletivo relevante presumido, porque constante da Constituição, muito embora não tenha sido ele 
definido em lei. 
 
Por todos esses elementos podemos dizer que a atuação do Estado como explorador da atividade 
econômica é, em princípio, vedada, só sendo permitida quando: 
 
A) O exigir a segurança nacional; 
 
B) Atender a interesse coletivo relevante; e 
 
C) Houver expresso permissivo constitucional. 
 
Por outro lado, a exploração indireta de atividades econômicas pelo Estado tem previsão no art. 173, § 
1º, da CF, com a redação dada pela EC nº 19/1998 (reforma administrativa do Estado), segundo o qual a lei 
deverá estabelecer o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas 
subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de 
serviço. 
 
A referida lei deverá dispor sobre vários aspectos, alguns destes já examinados, como a função social e a 
forma de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; a sujeição ao regime jurídico das empresas privadas, 
inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias; a licitação e contratação; a 
organização dos conselhos fiscal e de administração com a participação de acionistas minoritários; e os 
mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores.De qualquer modo, podemos conceituar a exploração indireta do Estado como aquela pela qual exerce 
atividades econômicas por intermédio de entidades paraestatais a ele vinculadas e por ele controladas. 
 
Segundo Leonardo Vizeu Figueiredo, via de regra, o Estado não intervirá na economia, somente o 
fazendo quando se configure estritamente necessário para garantir a observância dos princípios constitucionais 
que norteiam a Ordem Econômica, notadamente os princípios da livre iniciativa e da liberdade de concorrência. 
 
Somente haverá motivo para promover a regulação de algum setor da economia se existir uma das 
chamadas falhas de mercado, que se manifestam das formas a seguir listadas, aliadas a uma insatisfação social e 
politicamente inaceitável (condição política): 
 
A) Deficiência na distribuição dos bens essenciais coletivos; 
 
24 
B) Externalidades; 
 
C) Assimetria informativa14; 
 
D) Poderio e desequilíbrio de mercado. 
 
#ATENÇÃO #APROFUNDAMENTO 
Eros Roberto Grau
15 distingue três modalidades de intervenção do Estado no domínio econômico: 
 
a) intervenção por absorção ou participação; 
 
b) intervenção por direção; 
 
c) intervenção por indução. 
 
No primeiro caso (intervenção por absorção), o Estado intervém no domínio econômico, desenvolvendo ação, 
então, como agente (sujeito) econômico16. Quando o faz por absorção, o Estado assume integralmente o 
controle dos meios de produção e/ou troca em determinado setor da atividade econômica em sentido estrito; 
atua em regime de monopólio. Quando o faz por participação, o Estado assume o controle de parcela dos meios 
de produção e/ou troca em determinado setor da atividade econômica em sentido estrito; atua em regime de 
competição com empresas privadas que permanecem a exercitar suas atividades nesse mesmo setor. 
 
No segundo (intervenção por direção) e terceiro (intervenção por indução) casos, o Estado intervirá sobre o 
domínio econômico, desenvolvendo ação, então, como regulador da atividade econômica. Quando o faz por 
direção, o Estado exerce pressão sobre a economia, estabelecendo mecanismos e normas de comportamento 
compulsório para os sujeitos da atividade econômica em sentido estrito (ex.: controle dos preços, através de 
tabelamento ou congelamento). Quando o faz por indução, o Estado manipula os instrumentos de intervenção 
em consonância e na conformidade das leis que regem o funcionamento dos mercados (ex.: incentivos fiscais, 
estímulos creditícios, obras e serviços de infra-estrutura). 
 
 
14
 A seguinte alternativa foi considerada correta na prova do TRF1 para Juiz Federal: “As falhas de mercado que ensejam a 
regulação estatal das atividades econômicas, como forma de intervenção indireta, incluem a assimetria informativa”. 
15
 Essa classificação já foi cobrada na prova do TRF1 para Juiz Federal, sendo consideradas erradas as seguintes alternativas: 
“Quando o Estado atua na economia por meio de instrumentos normativos de pressão, essa forma de agir denomina-se 
absorção” e “O Estado intervém na economia pela forma de indução quando atua paralelamente aos particulares, 
empreendendo atividades econômicas”. 
16
 Alternativa considerada correta na prova da PFN para Procurador da Fazenda Nacional: “Na intervenção por absorção ou 
participação o Estado atua como agente econômico”. 
25 
10 MONOPÓLIO ESTATAL 
 
Monopólio significa a exploração exclusiva de um negócio, em decorrência da concessão de um 
privilégio. O monopólio privado é absolutamente vedado pela Constituição, porque permite a dominação do 
mercado e a eliminação da concorrência, fatores que espelham abuso do poder econômico. A empresa 
monopolista a curto prazo tem condições de obter lucro máximo e não necessita se ajustar aos preços de 
mercado. Não é difícil observar que tal situação é totalmente incompatível com o sistema adotado na 
Constituição, cabendo no caso a presença do Estado-Regulador. 
 
O mesmo não se passa com o monopólio estatal, isto é, aquele que é exercido pelo Estado ou por 
delegados expressamente autorizados a tanto. A diferença, porém, é flagrante. Enquanto o monopólio privado 
tem por escopo o aumento de lucros e o interesse privado, o monopólio estatal visa sempre à proteção do 
interesse público. A exclusividade de atuação do Estado em determinado setor econômico tem caráter 
protetivo, e não lucrativo, e por esse motivo tem abrigo constitucional. Cabe destacar, por oportuno, que a 
exploração direta de atividade econômica pelo Estado em regime de monopólio é imperiosa (e não facultativa), 
quando se trate de imperativo de segurança nacional (art. 173, caput, CF). 
 
Podemos, assim, definir o monopólio estatal como a atribuição conferida ao Estado para o desempenho 
exclusivo de certa atividade do domínio econômico, tendo em vista as exigências de interesse público. 
 
O monopólio estatal tem a natureza de atuação interventiva do Estado, direta ou indireta, de caráter 
exclusivo, em determinado setor da ordem econômica. 
 
É atuação interventiva exclusiva porque a exploração da atividade pelo Estado afasta os particulares do 
mesmo ramo. Pode ser direta ou indireta, porque tanto o Estado, como uma de suas entidades vinculadas, pode 
explorar a atividade, embora a reserva de controle sempre seja pertencente àquele. 
 
Além disso, o monopólio, embora voltado à atividade econômica, é meio de intervenção que também 
atende à ordem social. 
 
A doutrina distingue monopólio e privilégio. Monopólio é o fato econômico que retrata a reserva, a 
uma pessoa específica, da exploração de atividade econômica. Nem sempre, no entanto, o titular do monopólio 
é aquele que explora a atividade. Pode delegar a atuação para outra pessoa. Privilégio é a delegação do direito 
de explorar a atividade econômica a outra pessoa. Sendo assim, só quem tem o monopólio tem idoneidade para 
conceder privilégio. 
 
26 
Esta distinção doutrinária, porém, aparentemente difere do tratamento dado ao tema pelo STF17. No 
julgamento da ADPF 46, a Suprema Corte, ao analisar a situação dos serviços prestados pela EBCT (serviços 
postais), assentou que o monopólio se refere ao regime de exclusividade no âmbito da atividade econômica, 
enquanto o privilégio designa a exclusividade exercida na prestação de serviços públicos: 
 
#DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA #STF 
“O serviço postal – conjunto de atividades que torna possível o envio de correspondência, ou objeto postal, de 
um remetente para endereço final e determinado – não consubstancia atividade econômica em sentido estrito. 
Serviço postal é serviço público. A atividade econômica em sentido amplo é gênero que compreende duas 
espécies, o serviço público e a atividade econômica em sentido estrito. Monopólio é de atividade econômica em 
sentido estrito, empreendida por agentes econômicos privados. A exclusividade da prestação dos serviços 
públicos é expressão de uma situação de privilégio. Monopólio e privilégio são distintos entre si; não se os deve 
confundir no âmbito da linguagem jurídica, qual ocorre no vocabulário vulgar. A Constituição do Brasil confere à 
União, em caráter exclusivo, a exploração do serviço postal e o correio aéreo nacional [artigo 21, inciso X]. O 
serviço postal é prestado pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT, empresa pública, entidade da 
Administração Indireta da União, criada pelo decreto-lei n. 509, de 10 de março de 1.969. É imprescindível 
distinguirmos o regime de privilégio, que diz com a prestação dos serviços públicos, do regime de monopólio 
sob o qual, algumas vezes, a exploração de atividade econômica em sentido estrito é empreendida pelo Estado. 
A Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos deve atuar em regime de exclusividade na prestação dos serviços 
que lhe incumbem em situação de privilégio, o privilégio postal. Os regimes jurídicos sob os quais em regra são 
prestados os serviços públicosimportam em que essa atividade seja desenvolvida sob privilégio, inclusive, em 
regra, o da exclusividade. Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada improcedente por 
maioria. O Tribunal deu interpretação conforme à Constituição ao artigo 42 da Lei n. 6.538 para restringir a sua 
aplicação às atividades postais descritas no artigo 9º desse ato normativo.” (ADPF 46, Rel. p/ o ac. Min. Eros 
Grau, julgamento em 5-8-09, Plenário, DJE de 26-2-10) 
 
O exame do conjunto normativo constitucional denuncia que se podem encontrar dois tipos de 
monopólios estatais: o monopólio explícito e o monopólio implícito. As atividades expressamente 
monopolizadas estão relacionadas no art. 177, da CF18, alterado pela EC nº 9/95. São elas: a pesquisa e a lavra 
das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos; a refinação do petróleo nacional ou 
 
17
 Item considerado correto na prova da PFN para Procurador da Fazenda Nacional: “Segundo entendimento do Supremo 
Tribunal Federal, o serviço postal não consubstancia atividade econômica em sentido estrito, porquanto se trata de 
exclusividade na prestação de serviços, denotando, assim, situação de privilégio”. 
18
 A seguinte assertiva foi considerada correta na prova da PGE-PI para Procurador do Estado: “As hipóteses de monopólio 
estatal estão previstas expressamente na CF, não se admitindo a ampliação dessas hipóteses por legislação 
infraconstitucional”. De acordo com Leonardo Vizeu Figueiredo, “s hipóteses de monopólio estatal encontram-se 
taxativamente previstas no artigo 177 da CRFB, não cabendo ao legislador ordinário ampliá-las, uma vez que a Ordem 
Econômica brasileira fundamenta-se na livre-iniciativa, tendo como princípio regedor a liberdade de concorrência. Assim, 
somente ao poder constituinte derivado reformador cabe a ampliação dos casos de monopólio estatal”. 
27 
estrangeiro; a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das atividades previstas 
nos incisos anteriores; o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos de 
petróleo produzidos no País, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e 
gás natural de qualquer origem; a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o 
comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados. 
 
Note-se que duas são atividades monopolizadas, uma relativa a atividades petrolíferas e outra 
concernente a materiais nucleares. Com EC nº 5/95 foi introduzida profunda alteração no regime monopolístico 
relativo ao petróleo. A partir dela, é certo que a atividade petrolífera continua monopolizada, embora seja agora 
possível a concessão de privilégios a outras pessoas. 
 
Além dessas, há ainda as atividades implicitamente monopolizadas, que são as previstas no art. 21 da 
CF, entre as quais citem-se a emissão de moedas (inciso VII); o serviço postal (inciso X); a exploração de serviços 
de telecomunicações (inciso XI); e a exploração de serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens; de 
serviços de energia elétrica e de aproveitamento dos cursos d’água; da navegação aérea, aeroespacial e a 
infraestrutura aeroportuária; de serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e 
fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território; de serviços de transporte 
rodoviário interestadual e internacional de passageiros; de portos marítimos, fluviais e lacustres (inciso XII). 
 
Em todas essas atividades, é a União que detém o monopólio da atividade econômica. Em muitas delas, 
como já se pôde observar, pode a União atribuir a exploração direta a terceiro através de delegação. 
 
Para fechar, vamos esquematizar a atuação do Estado no domínio econômico: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Atuação do 
Estado no 
Domínio 
Econômico 
Agente 
Normativo e 
Regulador 
Normatização 
Fiscalização 
Incentivo 
Planejamento 
Agente 
Executor 
Atividades econômicas importantes 
para a segurança nacional 
Atividades econômicas de 
relevante interesse coletivo 
Determinante para 
o setor público 
Indicativo para o 
setor privado 
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11 DISPOSITIVOS PARA CICLOS DE LEGISLAÇÃO 
 
DIPLOMA DISPOSITIVOS 
Constituição Federal Art. 170 a 181 
Lei 12.529/2011 Integralmente 
 
12 BIBLIOGRAFIA UTILIZADA 
 
Manual de Direito Administrativo – José dos Santos Carvalho Filho – 30. ed.– São Paulo: Atlas, 2016 
 
Direito Administrativo Esquematizado – Ricardo Alexandre, João de Deus. 1. ed. – Rio de Janeiro: Forense; 
São Paulo: MÉTODO, 2015 
 
Caderno Sistematizado – Direito Administrativo 2016.