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DIREITO ADMINISTRATIVO 
ATOS ADMINISTRATIVOS
Livro Eletrônico
LISIANE BRITO
Professora de Direito Administrativo, especia-
lista em preparação para concursos públicos. 
Pós-graduada em Políticas Públicas e Gestão 
Governamental pela UNIP. Advogada inscrita na 
OAB/MG desde 1997. Graduada em direito pela 
Faculdade de Direito da PUC/MG. Larga expe-
riência como docente, tendo ministrado aulas 
de Direito Administrativo nos principais cursos 
preparatórios do país. Já participou de bancas 
examinadoras e elaboração de questões para 
processos seletivos. Atua como advogada e 
consultora de empresas na área de Licitações 
e Contratos. 
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Atos Administrativos
Prof.ª Lisiane Brito 
Atos Administrativos ...................................................................................5
Apresentação da Aula..................................................................................5
Ato Administrativo, uma Espécie de Ato Jurídico .............................................5
Fato Administrativo .....................................................................................8
Características do Fato Administrativo .........................................................10
Atos da Administração ...............................................................................10
Conceito de Ato Administrativo ...................................................................12
Características do Ato Administrativo...........................................................14
Requisitos ou Elementos Essenciais do Ato Administrativo ..............................14
1º Requisito: Competência .........................................................................16
2º Requisito: Finalidade.............................................................................21
3º Requisito: Forma ..................................................................................23
4º Requisito: Motivo .................................................................................25
5º Requisito: Objeto .................................................................................29
Atributos do Ato Administrativo ..................................................................30
Presunção de Legitimidade e Veracidade ......................................................31
Autoexecutoriedade ..................................................................................32
Exigibilidade ............................................................................................33
Imperatividade .........................................................................................35
Tipicidade ................................................................................................35
Classificação dos Atos Administrativos .........................................................35
Quanto à Exequibilidade ............................................................................36
Quanto aos Destinatários ...........................................................................37
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Quanto ao Alcance ....................................................................................37
Quanto ao Objeto .....................................................................................38
Quanto ao Regramento .............................................................................39
Quanto ao Conteúdo .................................................................................39
Quanto à Formação ..................................................................................40
Quanto à Retratilidade ..............................................................................42
Quanto ao Modo de Execução .....................................................................43
Espécies de Atos Administrativos ................................................................43
Atos Normativos .......................................................................................43
Atos Ordinatórios ......................................................................................44
Atos Negociais .........................................................................................44
Atos Enunciativos .....................................................................................47
Atos Punitivos ..........................................................................................47
Vícios dos Atos Administrativos: Atos Nulos, Anuláveis e Inexistentes ..............47
Extinção dos Atos Administrativos ...............................................................48
Extinção dos Atos Administrativos Provocada pela Administração ....................49
Fatos Extintivos ........................................................................................51
Convalidação de Atos Administrativos ..........................................................51
Formas de Convalidação ............................................................................52
Atos Administrativos em Espécie .................................................................53
Quanto ao Conteúdo .................................................................................54
Quanto à Forma .......................................................................................57
Questões de Concurso ...............................................................................60
Gabarito ..................................................................................................68
Gabarito Comentado .................................................................................69
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Atos Administrativos
Prof.ª Lisiane Brito 
ATOS ADMINISTRATIVOS
Apresentação da Aula
Olá, querido(a) aluno(a), hoje vamos estudar os atos administrativos.
Para falar a verdade, esse é um dos pontos mais importantes do Direito Admi-
nistrativo, pois cuida das declarações feitas pela administração pública, por meio de 
seus agentes, que produzem efeitos jurídicos.
Veremos a parte doutrinária da matéria, que envolve conceitos e classificações, 
mas também analisaremos o regramento legal do tema.
Vamos lá!
Boa aula e sucesso, sempre!
Lisiane Brito
Ato Administrativo, uma Espécie de Ato Jurídico
Antes de tratarmos do ato administrativo propriamente dito, devemos ter em 
mente que estamos diante de uma espécie de ato jurídico. É conveniente que 
você tenha um bom entendimento dessa relação.
Veja o que diz Maria Sylvia Zanella Di Pietro1, um dos principais nomes do Direi-
to Administrativo brasileiro:
O direito civil faz distinção entre ato e fato; o primeiro é imputável ao homem; o se-
gundo decorre de acontecimentos naturais, que independem do homem ou que dele 
dependem apenas indiretamente.
Quando o fato corresponde à descrição contida na norma legal, ele é chamado fato jurí-
dico e produz efeitos no mundo do direito. Quando ofato descrito na norma legal produz 
efeitos no campo do direito administrativo, ele é um fato administrativo, como ocorre 
com a morte de um funcionário, que produz a vacância de seu cargo; com o decurso do 
tempo, que produz a prescrição administrativa.
1 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14. ed. São Paulo: Atlas, 2002.
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Se o fato não produz qualquer efeito jurídico no direito administrativo, ele é chamado 
fato da Administração.
Outro célebre doutrinador, José dos Santos Carvalho Filho2, faz a seguinte aná-
lise:
As noções de ato jurídico e de ato administrativo têm vários pontos em comum. No 
direito privado, o ato jurídico possui a característica primordial de ser um ato de vonta-
de, com idoneidade de infundir determinados efeitos no mundo jurídico. Adquirir, res-
guardar, transferir, modificar ou extinguir direitos, eis, em poucas palavras, em toda a 
sua extensão e profundidade, o vasto alcance dos atos jurídicos (...). Trata-se, pois, de 
instituto que revela a primazia da vontade.
Temos, assim, uma relação de gênero e espécie. Os atos jurídicos são o gênero do qual 
os atos administrativos são a espécie, o que denota que em ambos são idênticos os 
elementos estruturais.
Ato administrativo é um ato jurídico, produzido pela administração pública.
Sempre que inicio uma aula presencial sobre essa matéria, traço um esquema 
mais ou menos como este:
Essa representação gráfica, tão simples, traduz as palavras do mestre Celso An-
tônio Bandeira de Mello3 que, ao explicar a relação que existe entre fatos jurídicos, 
atos jurídicos lato sensu e o nosso ato administrativo, diz o seguinte:
2 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 17. ed. Rio de Janeiro: Lumen 
Juris, 2007.
3 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2010.
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O ato administrativo é um ato jurídico, pois se trata de uma declaração que produz efei-
tos jurídicos. É uma espécie de ato jurídico, marcado por características que o individu-
alizam no conjunto dos atos jurídicos. Se não apresentasse sua própria especificidade 
dentro desse gênero não haveria razão alguma para que a doutrina se afadigasse em 
formular seu conceito, pois bastaria o conceito de ato jurídico.
O que particulariza o ato administrativo e justifica que se formule um conceito que o 
isole entre os demais atos jurídicos, é a circunstância de que ele tem peculiaridades a) 
no que concerne às condições de sua válida produção, b) no que atina à eficácia que 
lhe é própria.
Sendo ato jurídico, aloca-se dentro do gênero fato jurídico. Este se define como: qual-
quer acontecimento a que o direito imputa e enquanto imputa efeitos jurídicos. O fato 
jurídico, portanto, pode ser um evento material ou uma conduta humana, voluntária ou 
involuntária, preordenada ou não a interferir na ordem jurídica. Basta que o sistema 
normativo lhe atribua efeitos de direito para qualificar-se como fato jurídico [...].
O fato jurídico não depende, em regra, de conduta humana, mas produz, da 
mesma forma, efeitos jurídicos. São fatos concretos que, embora produzam efei-
tos jurídicos, não podem ser considerados atos jurídicos.
Restringindo um pouco mais a análise, encontraremos os atos jurídicos ge-
rais, que nada mais são do que manifestações unilaterais de vontade, de 
sujeito capaz, que têm consequências jurídicas. Esses atos jurídicos gerais são 
regidos pelo Direito Civil.
No âmbito do Direito Administrativo, a construção dos conceitos de ato admi-
nistrativo e fato administrativo tem adotado a clássica divisão do Direito Civil, que 
separa atos e fatos jurídicos.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro4 apresenta uma lição sobre esse assunto:
O direito civil faz distinção entre ato e fato. O primeiro é imputável ao homem; o se-
gundo decorre de acontecimentos naturais, que independem do homem ou que dele 
dependem apenas indiretamente.
Quando o fato corresponde à descrição contida na norma legal, ele é chamado fato ju-
rídico e produz efeitos no mundo do direito.
Quando o fato descrito na norma legal produz efeitos no campo do direito administra-
tivo, ele é um fato administrativo, como ocorre com a morte de um funcionário, que 
4 Op. cit.
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produz a vacância de seu cargo ou ainda com o decurso do tempo, que produz a pres-
crição administrativa.
Se o fato não produz qualquer efeito jurídico no direito administrativo, ele é chamado 
fato da Administração.
Fato Administrativo
O fato administrativo é qualquer realização material da administração, em 
cumprimento de alguma decisão administrativa. Em outras palavras, é qualquer 
atividade que expresse a função administrativa.
José dos Santos Carvalho Filho5 ensina que:
[...] a noção de fato administrativo não guarda relação com a de fato jurídico, en-
contrada no direito privado. Fato jurídico significa o fato capaz de produzir efeitos na 
ordem jurídica, de modo que dele se originem e se extingam direitos (ex fator ori-
tur ius).
A ideia de fato administrativo não tem correlação com tal conceito, pois que não leva em 
consideração a produção de efeitos jurídicos, mas, ao revés, tem o sentido de atividade 
material no exercício da função administrativa, que visa a efeitos de ordem prática para 
a administração. Exemplos de fatos administrativos são a apreensão de mercadorias, 
a dispersão de manifestantes.
Enfim, a noção indica tudo aquilo que retrata alteração dinâmica na Administração, um 
movimento na ação administrativa.
Significa dizer que a noção de fato administrativo é mais ampla que a de fato jurídico, 
uma vez que, além desse, engloba também os fatos simples, ou seja, aqueles que não 
repercutem na esfera dos direitos, mas estampam evento material ocorrido no seio da 
Administração.
Para Renato Alessi6, famoso autor italiano, há duas formas de compreender a 
atuação da Administração Pública: a primeira é a que analisa a atuação administra-
tiva de forma cinematográfica, ou seja, como se fosse um filme.
5 Op. cit.
6 ALESSI, Renato. Institucines de Derecho Administrativo. Tomo I. Barcelona: Bosch, Casa Editorial, 
1970, p. 183.
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Quando observamos a execução de obra pública de construção de um viaduto, 
por exemplo, estamos acompanhando um fato administrativo, como quem as-
siste a um filme.
A segunda forma de compreendera atuação da administração pública seria fo-
tograficamente.
Nesse caso, a atividade administrativa é observada em instantes estáticos, como 
fotografias.
É o que acontece com os atos administrativos.
Cada ato jurídico, sob esse ponto de vista, é um momento específico, no de-
senvolvimento das atividades reguladas pelo Direito.
Há, então, dois enfoques distintos que se complementam: atos jurídicos e 
fatos jurídicos.
Alexandre Mazza7 apresenta um exemplo dessa dupla visão dos fenômenos ju-
rídicos:
Exemplificamos com institutos do Direito Administrativo:
O estudo da função administrativa e do serviço público revela uma compreensão do 
ramo visto na perspectiva dinâmica do agir administrativo; enquanto a teoria do ato 
administrativo favorece uma análise estática de manifestações pontuais da Admi-
nistração Pública.
Compreendeu? É isso o que ocorre. Se você analisar as atividades praticadas 
no âmbito da administração pública, como, por exemplo, a execução de uma obra 
pública, verá que é semelhante a um filme, pois há movimento, é dinâmico. Nesse 
caso, você está diante de um fato administrativo.
Por outro lado, se você analisar um decreto ou uma portaria, que são manifes-
tações pontuais da vontade da administração (declarações), você está vendo um 
7 MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 5. ed. São Paulo: Saraiva.
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ou vários momentos estáticos, como fotografias. Nesse caso, certamente você não 
está diante de um fato administrativo, mas de um ato administrativo.
Por fim, saiba que o fato administrativo é, geralmente, consequência do ato 
administrativo.
Exemplo: a construção de uma ponte é o fato administrativo, mas, antes dele, 
houve a autorização para a obra, que foi o ato administrativo.
Características do Fato Administrativo
Não goza de presunção de legitimidade. Não pode ser revogado. Não pode ser 
anulado.
Atos da Administração
A administração pública, ao exercer suas competências, acaba praticando al-
guns atos jurídicos que não podem ser considerados atos administrativos. Quando 
isso ocorre, estamos diante de um ato da administração, mas não de um ato ad-
ministrativo.
Nem todo ato da administração é ato administrativo. Há duas correntes doutri-
nárias que explicam os atos da administração.
A primeira corrente, minoritária, é encabeçada por Maria Sylvia Di Pietro8 e con-
sidera que os atos da administração são todos os atos jurídicos praticados pela 
administração pública, incluindo os atos administrativos.
Para essa corrente, atos da administração são um gênero, do qual os atos ad-
ministrativos são espécies.
8 Op. cit.
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A segunda corrente, majoritária, é adotada por Celso Antônio Bandeira de 
Mello, Diogenes Gasparini e José dos Santos Carvalho Filho.
Aqui, se trabalha com a noção de exclusão. Atos da administração são todos 
os atos jurídicos praticados pela administração pública, que não se enquadram 
no conceito de atos administrativos, tais como os atos legislativos expedidos 
no exercício de função atípica, os atos políticos definidos na Constituição Federal, 
atos regidos pelo direito privado e os atos meramente materiais.
A opção adequada, para efeito de prova, é a que considera atos da administra-
ção todos os atos jurídicos praticados pela administração pública, excluídos os atos 
administrativos propriamente ditos.
Veja o que diz Alexandre Mazza9
Sabendo que existem atos administrativos praticados fora dos domínios da Administra-
ção Pública, como ocorre com aqueles expedidos por concessionários e permissionários, 
é possível concluir: nem todo ato jurídico praticado pela Administração é ato ad-
ministrativo; nem todo ato administrativo é praticado pela Administração.
São atos da administração, que não se consideram atos administrativos:
•	 Atos políticos ou de governo: não se consideram atos administrativos 
porque, ao praticá-los, a administração está no exercício de competência 
constitucional, diferentemente da competência administrativa;
Exemplo: medida provisória, veto presidencial a projeto de lei, declaração de 
guerra, decreto de intervenção federal, indulto.
9 Op. cit.
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•	 Atos meramente materiais: manifestam atividades, como a prestação 
de serviços, por exemplo, sem conteúdo declaratório, próprio de atos 
administrativos;
Exemplo: poda de árvores, varrição de rua e até uma cirurgia, realizada em hos-
pital público.
•	 Atos legislativos e jurisdicionais: esses são praticados no exercício de 
função atípica, pela administração pública.
Exemplo: medida provisória.
•	 Atos regidos pelo direito privado ou atos de gestão: para Alexandre 
Mazza10, esses atos são praticados quando a administração pública comparece 
na relação jurídica regida pelo direito privado, em posição de igualdade 
perante o particular, ou seja, sem o poder de império. Esse autor cita como 
exemplo a locação imobiliária, ou um contrato de compra e venda (não 
concordo com esse exemplo, pois em ambos os casos há um contrato, não 
um ato administrativo).
Conceito de Ato Administrativo
A legislação brasileira não apresenta o conceito de ato administrativo. Esse tra-
balho ficou a cargo da doutrina, que apresenta várias definições.
Celso Antônio Bandeira de Mello11 define ato administrativo da seguinte forma:
[...] declaração do Estado, ou de quem lhe faça as vezes, no exercício de prerroga-
tivas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da 
lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgãos 
jurisdicionais.
10 Op. cit.
11 Op. cit.
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Maria Sylvia Zanella Di Pietro12, por sua vez, apresenta um dos conceitos mais 
adotados na atualidade:
[...] declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos 
imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a 
controle pelo Poder Judiciário.
O professor Lucas Rocha Furtado13, assim como Maria Sylvia Di Pietro, também 
considera importante incluir no conceito de ato administrativo o regime jurídico 
de direito público que deve, segundo ele, ser obrigatoriamente mencionado. Seu 
conceito é o seguinte:
Ato administrativo é toda declaração unilateral de vontade do Estado, ou de quem tenha 
recebido delegação deste, excetuadas aquelas provenientes do exercício das funçõesjurisdicional ou legislativa, regida por norma de direito Administrativo.
José dos Santos Carvalho Filho14 conceitua o ato administrativo como:
[...] a exteriorização da vontade dos agentes da Administração Pública ou de seus 
delegatários, nessa condição, que, sob regime de direito público, vise à produção de 
efeitos jurídicos, com o fim de atender ao interesse público.
E, por fim, trago o clássico conceito de Hely Lopes Meirelles15, que coincide com 
o próprio conceito de ato jurídico. Vejamos:
É toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nesta 
qualidade, tem por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir 
direitos, ou impor obrigações.
Os direitos não são criados pela administração pública. São criados pela lei e, 
algumas vezes, repassados ao particular por atos administrativos.
12 Op. cit.
13 FURTADO, Lucas Rocha, Curso de Direito Administrativo. Belo Horizonte: Fórum. 2007.
14 CARVALHO FILHO, José dos Santos, Manual de direito administrativo, 17. ed. Rio de Janeiro: Lumen.
15 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros.
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Podemos, então, afirmar que a administração não inova no ordenamento jurí-
dico.
Quem cria direitos é a lei.
Alexandre Mazza16 faz uma colocação bastante interessante acerca do que ele 
denomina “função dogmática da teoria dos atos administrativos”:
O ato administrativo cumpre um importante papel de controle sobre as atividades da 
Administração Pública.
Sob a égide do Estado de Polícia, antes da submissão dos governantes à lei, o soberano 
realizava concretamente sua vontade sem qualquer mecanismo de limitação ou fiscali-
zação. Da intenção passava à ação sem estágios intermediários. No século XVIII, com 
o advento da Revolução Francesa, a lei, até então uma simples exteriorização da von-
tade do monarca, ganhou o status de expressão da vontade popular, condicionando 
o desempenho das atividades administrativas ao seu cumprimento. De fonte originária 
da norma, a Administração passou a ocupar-se da sua execução concreta, realizando 
na prática a vontade popular consagrada nas determinações emanadas do Parlamento.
Antes de agir concretamente na aplicação da lei, o Poder Público passou a ser obrigado 
a expedir uma declaração de vontade anunciando a decisão adotada, como requisito 
legitimador da sua futura atuação. Essa declaração de vontade é o ato administrativo.
Características do Ato Administrativo
Posição de supremacia da administração. Finalidade pública do ato (satisfação 
do bem comum). Vontade unilateral da administração.
Requisitos ou Elementos Essenciais do Ato Administrativo
A Lei n. 4.717/1965, Lei de Ação Popular, menciona, no art. 2º, o que torna 
um ato nulo e, com isso, acaba indicando os elementos que, se ausentes, provocam 
a invalidação do ato administrativo.
16 Op. cit.
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Veja:
Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo 
anterior, nos casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes 
normas:
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais 
do agente que o praticou;
b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de 
formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato;
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, 
regulamento ou outro ato normativo;
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em 
que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao 
resultado obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso 
daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.
Ao indicar as causas de nulidade dos atos administrativos, a Lei n. 4.717/1965, 
indiretamente, aponta os elementos de validade, que são:
•	 competência;
•	 finalidade;
•	 forma;
•	 motivo;
•	 objeto.
Guarde esta “sigla”, para fins de memorização: CO FI FO M OB.
Dentre os cinco elementos, três serão sempre vinculados:
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Quando se tratar de ato discricionário, o mérito poderá estar em apenas dois 
dos cinco elementos.
Feitos esses esclarecimentos, passaremos, agora, à análise de cada um dos re-
quisitos essenciais dos atos administrativos.
1º Requisito: Competência
O primeiro requisito de validade do ato administrativo é a competência do sujei-
to ou, como é tratada por alguns autores, o sujeito do ato.
Trata-se de poder/dever, conferido por lei ao agente público, para que ele possa 
exercer suas funções.
O ato administrativo depende, para sua validade, de um agente competente que 
o pratique. Então, ato praticado por agente incompetente é inválido, por faltar a ele 
o poder jurídico de manifestar a vontade da administração.
A competência é sempre atribuída por lei.
Não é admissível que um administrador público, por ato próprio, estabeleça 
suas competências.
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Em decorrência da presunção de legitimidade do ato, a competência será pre-
sumida.
Presume-se que o agente responsável pela prática do ato tenha recebido da lei 
aquela atribuição.
Para melhor compreensão desse ponto, é conveniente conhecer a teoria do 
funcionário de fato.
Uma consequência muito importante dessa teoria é que a responsabilidade dos 
atos praticados pelo agente de fato da administração pública.
Teoria do Funcionário de Fato
Também denominada teoria do agente de fato, esclarece o que ocorre quan-
do alguém, investido irregularmente na função, pratica atos administrativos que, 
aparentemente, teriam sido praticados por agente público regularmente investido.
Exemplo: digamos que Fulano, investido de forma irregular na função pública (sua 
investidura não atendeu aos requisitos da lei), tenha praticado um ato administra-
tivo.
Nesse caso, em nome dos seguintes princípios:
•	 da aparência;
•	 da boa-fé dos administrados;
•	 da segurança jurídica; e
•	 da presunção de legalidade dos atos administrativos.
Os atos praticados por Fulano, que é um agente de fato, serão considerados 
válidos, desde que não contenham outro vício delegalidade.
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Se a investidura de Fulano for invalidada, a nulidade não imporá o dever de 
restituir aos cofres públicos os valores que ele tenha recebido até então. Afinal, ele 
efetivamente trabalhou para o poder público.
Da mesma forma, quando um particular comparece a um órgão público e é 
atendido por alguém que atua como um agente público, a administração deverá, 
a princípio, responder pelos atos praticados por tal agente.
Para que se possa ter certeza de que a atuação daquele “funcionário de fato” 
realmente justifica a responsabilidade da administração pública, é necessário o 
exame das circunstâncias que levaram à prática do ato, assim como a verificação 
da existência ou não da aparência de um ato administrativo regular e, por fim, se 
essa aparência decorre de alguma ação ou omissão da administração pública.
Se as respostas forem positivas, a responsabilidade dos atos praticados pelo 
agente de fato será do poder público.
Muito diferente é a situação de um usurpador de função, que é um fraudador. 
Ele se faz passar por agente público, tornando impossível à administração adotar 
qualquer medida para impedir, até porque não tem conhecimento da existência da 
fraude.
Se um particular for levado a acreditar que se trata de um agente público, não 
há nenhuma responsabilidade da administração pública, pois os atos praticados 
por esse usurpador de função sequer podem ser considerados atos administrativos. 
Falta a eles o elemento competência do sujeito.
Esse caso é um exemplo de ato inexistente, que veremos mais à frente.
Continuando no estudo da competência, é importante saber que sempre será 
irrenunciável, pois decorre da lei.
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Também é inderrogável, seja pela vontade da administração ou por acordos 
com terceiros, já que a finalidade da sua atribuição ao agente público é a satisfação 
do interesse público.
Mas, fique atento(a), pois poderá ocorrer a delegação e a avocação de com-
petência, de acordo com a Lei n. 9.784/1999, que rege o processo administrativo 
no âmbito da administração pública da União:
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que 
foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admiti-
dos.
Delegação de Competência
Na delegação, o agente público que era originariamente competente transfere a 
outro agente, subordinado ou não, uma atribuição.
Mas, atenção, pois o que é transferido é a incumbência para a prestação da 
atividade. A titularidade da atribuição é mantida com o delegante, que pode 
retomá-la a qualquer tempo.
A delegação é ato formal, que deve ser publicado no meio oficial, com a especi-
ficação dos poderes transferidos do prazo da delegação.
A revogação da delegação, que pode ser feita a qualquer tempo (inclusive 
na vigência do prazo estipulado), também deverá observar as mesmas formalida-
des, inclusive no que se refere à publicação.
Ressalto que a delegação não exige relação de subordinação hierárquica entre 
delegado e delegante.
Também cabe lembrar que a lei permite que órgãos colegiados façam a de-
legação de competência ao respectivo presidente (Lei n. 9.784/1999, arts. 12 
e 14).
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Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento 
legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes 
não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de 
circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência 
dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes.
Atenção ao art. 13 da Lei n. 9.784/1999, pois é frequentemente cobrado em 
provas:
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:
I – a edição de atos de caráter normativo;
II – a decisão de recursos administrativos;
III – matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Enquanto não houver a revogação da delegação, o delegante está impedido de 
exercer a atividade delegada, a menos que o ato preveja expressamente ressalva 
de exercício de competência delegada.
Por fim, resta saber de quem é a responsabilidade por um ato administrativo 
praticado mediante delegação.
Seria do delegante ou do delegado?
Essa matéria é tratada pelo § 3º do art. 14 da Lei n. 9.784/1999 e pela Sú-
mula n. 510 do STF.
Veja:
Lei n. 9.784/1999, Art. 14, § 3º As decisões adotadas por delegação devem mencionar ex-
plicitamente esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado.
Súmula n. 510 do STF
Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência delegada, contra ela cabe o man-
dado de segurança ou a medida judicial.
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Esses dois dispositivos deixam bem claro que o ato praticado por delegação de 
competência é de responsabilidade de quem o pratica: o delegado.
Avocação de Competência
Na avocação, um agente público traz para si uma atribuição que, originaria-
mente, seria de competência de outro agente.
Trata-se de medida excepcional e transitória, que exige a devida motivação.
Outro ponto importante a ser memorizado é que a avocação só pode ser feita a 
um subordinado hierárquico (art. 15, Lei n. 9.784/1999).
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente 
justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente 
inferior.
2º Requisito: Finalidade
Eu gosto muito de uma colocação feita por Lucas Rocha Furtado17, ao tratar da 
finalidade.
Veja:
No âmbito da Administração Pública, não existe atuação ou atividade vãs, praticadas ao 
acaso. Todos os atos administrativos têm fim específico. Este fim imediato buscado pelo 
poder público deve-se conformar como fim imediato de todas as atividades estatais: o 
interesse público.
Temos, portanto, duas finalidades nos atos administrativos: uma mediata e outra ime-
diata. A finalidade mediata corresponde `a necessidade de que o interesse público seja 
realizado; a finalidade imediata, ao resultado material ou jurídico que o administrador 
busca alcançar dom a prática do ato.
Ao se fazer o exame da legalidade do ato administrativo, no que se refere à sua 
finalidade, deve-severificar a conformidade dos fins imediatos que o agente 
17 Op. cit.
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público quis alcançar com aquele ato, checando se essa finalidade está de acordo 
com os fins do Estado, indicados na Constituição e nas leis.
A finalidade pode ser analisada em dois sentidos:
•	 Em sentido restrito: será aquela que a LEI indica, de forma explicita ou 
implícita. Em outras palavras, é o resultado que o agente pretende atingir, 
ao praticar aquele ato administrativo;
•	 Em sentido amplo, ou implicitamente: a finalidade do ato administrativo 
sempre será a satisfação do interesse público.
Não confunda finalidade com motivo.
A finalidade é o se o agente público pretende alcançar, depois de o ato ter 
sido praticado.
O motivo, que ainda vamos tratar oportunamente, é o que já aconteceu antes 
do ato e levou o agente a praticá-lo.
Para conhecer a finalidade, pergunta-se “para que” foi feito o ato, ao passo que 
para conhecer o motivo pergunta-se “por que” foi feito o ato.
Finalidade, como elemento essencial a todos os atos administrativos, é simples-
mente aquilo que a administração pretende alcançar, ao praticar determinado ato.
Pode acontecer um desvio de finalidade, ou desvio de poder, quando o 
agente público, ao praticar o ato, deixa de visar o interesse público, ou visa um fim 
diferente daquele previsto na LEI.
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Para que um ato administrativo seja anulado, por desvio de finalidade, não é neces-
sário que exista qualquer outro elemento que o invalide, tais como a violação aos 
princípios da moralidade ou da impessoalidade.
Basta que a finalidade do ato seja incompatível com o interesse público.
Então, a desconformidade do fim imediato do ato com a satisfação do interes-
se público deverá, obrigatoriamente, levar à invalidação desse ato.
3º Requisito: Forma
A forma é entendida como o conjunto de formalidades que dão segurança e 
seriedade ao ato.
É como a manifestação de vontade da administração se exterioriza.
Enquanto para o direito privado a liberdade da forma é a regra, para o Direito 
Administrativo, que é um ramo do direito público, a vontade da administração, para 
ser válida, deverá ser exposta de acordo com o que a LEI estabelece.
Nos atos administrativos, vigora a forma escrita, como regra, para que fique 
tudo documentado, possibilitando a verificação, a qualquer tempo.
Um ato administrativo não escrito é uma exceção, admitida desde que exista 
previsão legal, ou em casos de urgência ou irrelevância do assunto para a admi-
nistração. Um exemplo de forma não escrita seria o policial dirigindo o trânsito de 
veículos, ou um superior dando ordens ao subordinado.
A Lei n. 9.784/1999 trata da forma em seu art. 22, caput, e § 1º.
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Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada se-
não quando a lei expressamente a exigir.
§ 1º Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data 
e o local de sua realização e a assinatura da autoridade responsável.
Esse dispositivo legal requer atenção na sua interpretação, pois alguém poderia, 
equivocadamente, entender que, no Direito Administrativo, assim como acontece 
no direito privado, vigora a liberdade de forma.
Isso não é verdade.
Se interpretarmos o caput do art. 22 da Lei n. 9.784/1999, em sintonia com 
o § 1º, veremos que a lei impõe algumas formalidades, como a adoção da forma 
escrita e o uso do vernáculo.
A melhor interpretação para o art. 22 é no sentido de que é vedado o forma-
lismo exagerado, ou seja, aquele que valoriza mais a forma do que os resultados 
buscados.
A Lei n. 9.784/1999 teve o cuidado de evitar que, nos processos administrativos, 
alguns aplicadores da lei conferissem às formalidades processuais mais importân-
cia do que ao próprio direito das partes. Esse formalismo exagerado, supervalo-
rizado por alguns órgãos jurisdicionais, acaba levando processos a se eternizarem, 
tirando de alguns qualquer efetividade.
A forma, como requisito essencial dos atos administrativos, tem o objetivo de 
fazer com que a exteriorização do ato seja feita com o mínimo necessário de se-
gurança e seriedade.
Precisamos, agora, analisar uma questão importante, que se refere à motiva-
ção dos atos administrativos.
A questão é: a falta de motivação do ato é um vício de forma? A resposta 
é: Sim.
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Eu explico: a exteriorização do ato deve assegurar segurança e seriedade. Por 
isso, algumas formalidades precisam ser observadas.
Uma dessas formalidades é a explicação dos motivos que levaram a administra-
ção a praticar tal ato.
A motivação, então, é uma formalidade a ser observada. A falta de motivação 
do ato deve levar à sua anulação, por vício de forma.
José dos Santos Carvalho18 ensina:
[...] quando a motivação do ato for obrigatória, porque assim o impõe a lei, o vício nele 
existente pode situar-se no elemento forma, desde que haja descompasso entre o que 
a lei exige e o que consta do ato.
4º Requisito: Motivo
Os motivos são circunstâncias ou pressupostos de fato e de direito, ou ainda os 
fundamentos fáticos e jurídicos em que o agente se apoiou para a prática do ato.
Pressuposto de fato: é o conjunto de situações, circunstâncias, que levam a 
administração a praticar determinado ato.
Pressuposto de Direito: É a lei. O dispositivo de lei em que se baseia o ato.
Não se deve confundir motivo com motivação.
Motivos são os pressupostos de fato e de direito que levaram à prática do ato.
Motivação (princípio expresso no art. 2º da Lei n. 9.784/1999) é a exposição dos 
motivos, ou seja, a demonstração de que os pressupostos existiram.
Para sua melhor compreensão, vamos analisar alguns exemplos:
18 CARVALHO FILHO, José dos Santos, Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris.
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•	 o motivo para a concessão de aposentadoria voluntária é a existência de um 
requerimento do servidor, que atenda aos requisitos legais;•	 o motivo para a concessão de aposentadoria compulsória é o implemento da 
idade;
•	 o motivo para a concessão de licença para o servidor tratar de interesses 
particulares é a existência de requerimento do servidor e o preenchimento do 
requisito legal de não estar em estágio probatório;
•	 o motivo para a concessão de licença maternidade é o nascimento ou adoção 
de filho pela servidora.
Veja que entre os exemplos acima, alguns são atos vinculados, outros são atos 
discricionários.
Vamos analisar o exemplo da licença-maternidade. Trata-se de ato vinculado, 
que necessariamente deve ter motivo válido para sua prática.
Se o motivo estiver presente (por exemplo, o nascimento ou adoção do filho da 
servidora), a administração obrigatoriamente deverá praticar o ato, pois não lhe 
cabe julgar os motivos.
Quando está diante de um ato vinculado, o administrador público só tem liber-
dade para verificar se os motivos válidos para sua prática estão presentes.
Vamos examinar outro exemplo: concessão de licença para tratar de interesse 
particular.
Nesse caso, a Lei n. 8.112/1990, no art. 91, dispõe que:
Art. 91. a critério da Administração, poderá ser concedida ao servidor ocupante de 
cargo efetivo, desde que não estejam em estágio probatório, licença para o trato de 
assuntos particulares, pelo prazo de até três anos consecutivos, sem remuneração, 
prorrogável uma única vez por período não superior a esse limite.
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Nessa situação, o motivo para a concessão da licença é o requerimento do ser-
vidor e o atendimento aos requisitos legais (o servidor é ocupante de cargo efetivo 
e não está em estágio probatório). Se esses requisitos forem atendidos e houver o 
requerimento da licença, caberá à administração decidir se defere ou não o pedido.
A lei dá liberdade para análise da conveniência ou oportunidade da concessão.
Perceba que, nesse caso, estamos diante de um ato discricionário, mas essa 
discricionariedade decorre da lei.
A Lei n. 8.112/1990 deu a liberdade à administração para verificar a conveniên-
cia e oportunidade da concessão da licença.
A conclusão a que se chega é que o que diferencia o ato vinculado do ato discri-
cionário é exatamente a relação entre o motivo e o objeto do ato.
Se, estando presente o motivo, a lei estabelecer o objeto do ato, sem dar liber-
dade para análise da conveniência ou oportunidade que possam interferir naquele 
objeto, estamos diante de um ato vinculado.
Por outro lado, se acontecer de, diante de certas circunstâncias, a própria lei 
permitir ao administrador definir o conteúdo ou objeto do ato, após a análise da 
conveniência ou oportunidade, o ato é discricionário.
Exemplo: um servidor requereu sua aposentadoria voluntária. Qual o motivo para 
a concessão da aposentadoria? O requerimento do servidor e atendimento a 
todos os requisitos legais (idade mínima, tempo de serviço, tempo no cargo 
etc.).
Se forem atendidos todos os pressupostos fáticos e legais (entenda-se: motivos), 
a administração pública pode negar a concessão de aposentadoria ao servidor, sob 
argumento que no momento não é oportuna a concessão, ou seja qual for? Não!
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A administração não pode negar a um servidor que atenda a todos os requisitos 
legais a concessão de sua aposentadoria.
Chegamos, então, à conclusão de que a concessão de aposentadoria voluntária 
é ato vinculado.
Ficou claro agora? É muito importante para o estudo do Direito Administrativo 
que se tenha bem clara a distinção entre atos discricionários e atos vincula-
dos.
É essa distinção que vai definir, por exemplo, a postura que o Poder Judiciário 
deve assumir no exercício do controle da legalidade do ato.
Se um administrador for omisso, em relação ao dever de praticar um ato vincu-
lado, caberá ao Judiciário exercer o controle sobre essa omissão ilícita, indicando 
o conteúdo do ato a ser praticado.
Um exemplo seria a concessão de aposentadoria voluntária, na hipótese 
de haver omissão, por parte do administrador. Nesse caso, caberá ao Judiciário 
apontar a ilegalidade da omissão, determinando que o ato de concessão de apo-
sentadoria seja praticado.
Situação totalmente diferente ocorre nos atos discricionários.
Havendo demora da administração, a única coisa que o Judiciário poderá fazer, 
ao exercer o controle da omissão, é fixar um prazo para que a Administração se 
manifeste. O juiz não poderá, de forma alguma, definir o conteúdo da manifesta-
ção. Isso porque compete ao administrador público a definição do objeto de um 
ato discricionário. Não cabe ao juiz penetrar no mérito do ato.
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5º Requisito: Objeto
É o efeito jurídico imediato produzido pelo ato.
Sendo o ato administrativo uma espécie de ato jurídico, necessariamente pro-
duzirá efeitos jurídicos (criando, extinguindo, modificando um direito).
O elemento objeto do ato pode ser vinculado ou discricionário.
No primeiro caso (vinculado), o objeto já é definido pela lei.
Se o ato for discricionário, o objeto fica a critério da administração.
Pode acontecer de haver mais de um objeto possível, todos juridicamente váli-
dos.
Quando isso ocorre, estamos diante de um ato discricionário e ficará a critério 
da administração escolher qual deles é mais adequado. Essa liberdade de escolha 
é o que se denomina “mérito administrativo”.
Exemplo: se a lei permite que a administração substitua a penalidade de suspen-
são do servidor por uma multa, está apresentando dois objetos possíveis. Haverá, 
por parte do administrador, mérito administrativo, na escolha de um deles.
Requisitos do ato administrativo:
REQUISITO CONCEITO CARACTERÍSTICA
COMPETÊNCIA Poder/dever conferido por lei ao admi-
nistrador para a prática do ato.
Vinculado.
Irrenunciável.
Passível de ser delegado e avocado.
FINALIDADE A vontade da lei.
O resultado que a administração pre-
tende atingir com o ato.
Implicitamente é a satisfação do inte-
resse público.
Sucede a prática do ato.
Elemento sempre vinculado.
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FORMA O modo de exteriorização do ato. Elemento sempre vinculado.
Regra: por escrito.
Exceção: não escrito.
MOTIVO Fundamentos de fato e de direito que 
ensejaram a prática do ato.
Vinculado
ou
discricionário.
OBJETO Efeitos jurídicos pretendidos com a prá-
tica do ato.
Discricionário
ou
vinculado.
Atributos do Ato Administrativo
Entendao termo atributo no sentido de características peculiares, que aca-
bam sendo prerrogativas previstas no ordenamento jurídico-administrativo.
São qualidades que os atos administrativos apresentam, que os diferenciam 
dos atos jurídicos de direito privado.
O ato administrativo é a via mais comum de manifestação da administração 
pública, quando cumpre suas funções constitucionais e legais.
É necessário que esses atos recebam do ordenamento jurídico alguns atributos, 
que tornarão mais ágil a atuação da administração pública.
A maioria da doutrina nos apresenta três atributos:
•	 presunção de legitimidade;
•	 autoexecutoriedade; e
•	 imperatividade.
Além desses, existem dois outros que têm sido cobrados ultimamente em pro-
vas:
•	 exigibilidade; e
•	 tipicidade.
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Vamos entender cada um deles.
Presunção de Legitimidade e Veracidade
Esse atributo é extremamente importante, devido às suas consequências.
Presume-se que o ato administrativo tenha sido praticado de acordo com a lei, 
até que seja provado o contrário.
A primeira consequência desse atributo é a obrigatoriedade de obediência aos 
atos administrativos, já que se presumem legítimos. Enquanto não for declarada a 
ilegalidade, o ato continuará produzindo seus efeitos.
Trata-se de presunção iuris tantum (relativa), que pode ser afastada se for pro-
vada a ilicitude.
Se um ato administrativo chegar a afetar um particular, por ter sido praticado 
como excesso ou desvio de poder, por exemplo, esse particular não pode simples-
mente recursar-se a cumprir o ato, sob a alegação que esse é ilícito. O reconhe-
cimento dessa nulidade deve ser feito por manifestação formal da administração 
pública ou do Poder Judiciário.
Há uma única situação no Direito Administrativo em que essa consequência 
do atributo da presunção de legitimidade não se aplica, ou seja, o destinatário do 
ato NÃO precisa obter declaração de ilegitimidade do ato para negar-lhe cumpri-
mento: ORDEM ILEGAL dada a servidor público.
Para Hely Lopes Meirelles19, a presunção de legitimidade do ato transfere o 
ônus da prova da ilegitimidade para quem a alega.
19 MEIRELLES, Hely Lopes, Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros.
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Assim, por exemplo, se uma pessoa questiona a validade de um ato administra-
tivo, alegando que os motivos não existem ou são ilegítimos, esse indivíduo terá o 
ônus de prová-lo.
Utilizarei a multa de trânsito como exemplo, para sua melhor compreensão.
Exemplo: imagine que você questiona uma multa aplicada pelo Detran, por exces-
so de velocidade. Muito bem, o ônus de provar que o veículo não trafegava em 
velocidade acima do limite é seu, e não do Detran. Se este observou todos os pro-
cedimentos necessários para aplicação de uma multa, ocorrerá a inversão do ônus 
da prova, cabendo a você, particular, provar que o motivo alegado pela administra-
ção, para a aplicação da multa, não existiu ou não é válido.
Ressalte-se que um efeito da presunção de legitimidade é o fato de que o Ju-
diciário não poder apreciar ex officio a validade do ato, cuja nulidade só pode ser 
decretada judicialmente a pedido do interessado.
Autoexecutoriedade
É o atributo pelo qual o ato produz seus efeitos, independentemente de prévia 
análise judicial.
Veja como a jurisprudência trata a autoexecutoriedade:
REsp 696993/SP
RECURSO ESPECIAL
DJ 19/12/2005 p. 349
ADMINISTRATIVO – RECURSO ESPECIAL – FECHAMENTO DE PRÉDIO IRREGULAR – AU-
TOEXECUTORIEDADE DO ATO ADMINISTRATIVO – DESNECESSIDADE DE INVOCAR A 
TUTELA JUDICIAL.
1. A Administração Pública, pela qualidade do ato administrativo que a permite compelir 
materialmente o administrado ao seu cumprimento, carece de interesse de procurar as 
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vias judiciais para fazer valer sua vontade, pois pode por seus próprios meios providen-
ciar o fechamento de estabelecimento irregular.
2. Recurso especial improvido.
Mas essa prerrogativa da administração pública, pela qual pode fazer com que 
suas determinações sejam cumpridas, independentemente de prévia ordem judi-
cial, tem limites.
Uma dessas limitações é o patrimônio particular, no sentido de que a adminis-
tração não pode, para obter a satisfação de créditos decorrentes de multas ou pre-
juízos causados ao erário, invadir o patrimônio de um particular.
Mas, em outras hipóteses, a autoexecutoriedade é possível.
Exemplo: o Ibama, em uma operação, verifica o transporte de madeira extraída 
ilegalmente. O agente administrativo pode, num caso desses, determinar a apreen-
são da madeira, sem necessidade de ordem judicial. Um fiscal da vigilância sanitá-
ria pode fechar um estabelecimento comercial, sem ordem judicial, caso verifique 
irregularidades.
Então, lembre-se de que o atributo da autoexecutoriedade não está presente 
em todos os atos administrativos. Pelo contrário, só existirá quando expressamente 
previsto em LEI, ou quando for necessário adotar de imediato a medida, para não 
causar maiores prejuízos à coletividade.
Embora atos autoexecutórios dispensem prévia autorização judicial, sempre 
será possível o controle judiciário posterior.
Exigibilidade
Há, aqui, um desdobramento da autoexecutoriedade.
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Em outras palavras: quando o ato administrativo não for, por si só, autoexecu-
tório, poderá ser adotada alguma medida que o torne exigível.
É que, em algumas situações, quando a administração não pode impor o cum-
primento de uma obrigação, adota medidas de coerção indireta, para que o par-
ticular cumpra a obrigação. Um exemplo de medida de coerção indireta seria uma 
multa de mora. Enquanto a obrigação principal não for cumprida, incide a multa.
Outro exemplo seria a administração impedir o particular de transferir a proprie-
dade de um veículo, se houver multas de trânsito não quitadas. Nesse caso, seria 
inefetiva uma execução judicial, pois na maioria dos casos de multas de trânsito, 
o valor do débito é muito menor do que o custo do processo. Então, mesmo que 
fosse bem-sucedida a execução, o valor obtido não cobriria sequer as despesas 
processuais.
Esse é o atributo da exigibilidade dos atos administrativos.
A exigibilidade é a possibilidade de a administração lançar mão de meios indire-
tos de coerção, para forçar o particular a cumprir sua obrigação.
Há um questionamento sobre a legitimidade ou não daadoção, pela adminis-
tração, dessas medidas de coerção indireta, para forçar o particular a cumprir suas 
determinações.
O entendimento que predomina é: sim, são legítimas essas medidas, desde que 
seja observado o contraditório e a ampla defesa.
Maria Sylvia Di Pietro20, citando o Direito francês, ensina que a diferença entre 
exigibilidade e executoriedade “está apenas no meio coercitivo. No caso da exigibi-
lidade, a Administração se utiliza de meios indiretos de coerção, como a multa de 
20 Op. cit.
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mora ou a retenção de documentação do veículo, caso existam débitos pendentes 
relativos a multas”.
Imperatividade
Há, aqui, um atributo presente nos atos normativos, ordinatórios e punitivos. 
Não existe imperatividade em atos que conferem direitos, mas apenas naqueles 
que impõem obrigações.
Pela imperatividade, atos administrativos poderão ser impostos a terceiros, in-
dependentemente de sua concordância.
Tipicidade
Quem menciona esse atributo é Maria Sylvia Di Pietro21.
Partimos da noção de tipicidade: um fato ou ato típico é o que está previsto 
em lei.
Sabemos que a administração pública deve pautar toda sua atuação princípio 
da legalidade, pelo qual só é lícito fazer o que a lei autoriza.
A corrente doutrinária que menciona o atributo da tipicidade alega que os atos 
administrativos devem estar de acordo com o que a lei prevê para ser apto a pro-
duzir determinados resultados.
Classificação dos Atos Administrativos
Há várias classificações.
Para fins nossa prova, vale adotar a classificação de Hely Lopes Meirelles22.
21 Op. cit.
22 Op. cit.
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Quanto à Exequibilidade
Ato perfeito ou imperfeito. Ato válido ou inválido. Ato eficaz ou ineficaz.
Ato Perfeito e Ato Imperfeito
Ato perfeito é aquele que já cumpriu todas as fases do seu ciclo de formação.
Lembre-se: perfeição é sinônimo de formação!
Por outro lado, ato imperfeito é aquele que ainda não completou seu ciclo de 
formação. Não está pronto para produzir efeitos jurídicos.
Exemplo: um decreto, que exige para sua formação a assinatura do presidente da 
República e do ministro da pasta afetada. Enquanto ambos não assinarem o ato, 
é imperfeito.
Ato Válido e Ato Inválido
O ato válido é aquele que está de acordo com a lei e o Direito. Seus elemen-
tos essenciais estão presentes e o ato não viola nenhum dos princípios do direito 
administrativo.
Por outro lado, o ato inválido ou nulo apresenta um vício (defeito) insanável.
Ato Eficaz e Ato Ineficaz
Ato eficaz é aquele que já está apto a produzir seus efeitos, por ter atendido 
a uma condição de eficácia, que normalmente é a simples publicidade, mas, em 
alguns casos (atos compostos), pode ser a verificação por outro agente.
O ato é ineficaz quando está pendente alguma condição de eficácia.
A situação ideal é que o ato seja perfeito, válido e eficaz.
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Quanto aos Destinatários
Atos Gerais e Atos Individuais
Os atos administrativos gerais não se dirigem a destinatários individualizá-
veis ou identificáveis. São declarações feitas pela administração pública que alcan-
çam indistintamente os administrados que se encontrarem em situação seme-
lhante. São comandos abstratos e gerais, impessoais, assim como ocorre com a lei.
Exemplo: uma resolução, emitida por agência reguladora, que restrinja a comer-
cialização de determinados produtos no mercado nacional.
Atos individuais, por outro lado, possuem destinatários identificáveis. Pro-
duzem efeitos em situações determinadas, podendo gerar direitos subjetivos aos 
destinatários (o que não pode ocorrer com atos gerais). Atos individuais podem ser 
impugnados por meio de recursos administrativos.
Um exemplo de ato individual seria a posse de 100 servidores públicos, nos res-
pectivos cargos efetivos, em um mesmo órgão.
Quanto ao Alcance
Atos Internos e Atos Externos
Atos internos são os que projetam efeitos dentro da administração pública, 
nos órgãos e entidades administrativas (ou seja, efeitos internos).
Terceiros, não vinculados à administração pública, não são atingidos pelos efei-
tos dos atos internos.
Esses atos, normalmente, não dependem da publicação. Basta que o destinatá-
rio seja cientificado, ou que seja feia sua divulgação, de acordo com o que deter-
mina o regulamento.
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Exemplo de ato interno é a promoção de um servidor público.
Atos externos, por outro lado, produzem efeitos que atingem destinatários de 
fora da administração pública.
Um exemplo de ato externo seria um decreto, que proíbe o tráfego de veículos, 
em determinada via pública.
Quanto ao Objeto
Atos de Império, Atos de Gestão e Atos de Mero Expediente
Atos de império são praticados pela administração pública, no uso de suas 
prerrogativas públicas, ou seja, quando se coloca em posição de supremacia sobre 
o destinatário do ato.
Exemplo: uma resolução da Anvisa, suspendendo a venda de um medicamento.
Atos de gestão são praticados apenas para gerir as atividades administrativas, 
sem que a administração pública se utilize de suas prerrogativas públicas, tampou-
co se colocando em posição de supremacia sobre os administrados.
Exemplo: a remoção a pedido, de um servidor público.
Atos de mero expediente são destinados a mero andamento processual, ro-
tina interna.
Exemplo: os protocolos.
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Quanto ao Regramento
Atos Vinculados e Atos Discricionários
Atos vinculados, também chamados atos regrados, têm seus requisitos e 
condições previamente estabelecidos pela própria lei. Cabe à administração públi-
ca, tão somente, praticá-los, exatamente de acordo com o que a lei determinou, 
não havendo qualquer margem de liberdade para juízo de conveniência ou oportu-
nidade.
A única liberdade que o administrador público tem, diante de um ato vinculado, 
é verificar se estão presentes os requisitos do ato e, em caso afirmativo, praticá-lo.
Exemplos são as licenças para construir, conduzir veículos,a demissão de ser-
vidor público etc.
Atos discricionários, por outro lado, são aqueles em que o agente público 
possui certa margem de liberdade, dentro dos limites estabelecidos pela lei, para 
escolher a conduta que julga mais conveniente ou oportuna.
É muito importante lembrar que essa margem de discricionariedade só poderá 
existir em relação à análise dos motivos ou escolha do objeto, já que os demais 
elementos (competência, finalidade e forma) serão sempre vinculados.
Podemos citar como exemplo de ato discricionário uma autorização de uso de 
bem público.
Quanto ao Conteúdo
Atos Declaratórios e Atos Constitutivos
Atos declaratórios, como o próprio nome diz, se limitam a declarar uma situ-
ação preexistente, atestar um fato ou certificar um direito, sem criar para o desti-
natário uma nova situação jurídica.
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Exemplos de atos declaratórios são certidões, atestados, pareceres etc.
Atos constitutivos, ao contrário, criam uma situação jurídica, ou alteram a 
situação jurídica preexistente.
Exemplo: sanções administrativas, ou a posse de um servidor.
Quanto à Formação
Atos Simples, Atos Complexos e Atos Compostos
Atos simples são aqueles que, para sua formação, precisam de apenas uma 
manifestação de vontade, na administração. Trata-se de competência vinculada, 
irrenunciável.
Mas, nada impede que essa única manifestação de vontade seja feita por um 
órgão colegiado (composto por mais de um agente público). Um exemplo seria um 
laudo, elaborado por uma junta médica. Lembre-se: autoridade colegiada ma-
nifesta apenas uma vontade.
Atos complexos ocorrem quando a lei determina que o ato deverá ser praticado 
mediante a manifestação de mais de uma vontade, de órgãos diferentes, autôno-
mos entre si.
São competentes para a prática do ato administrativo dois ou mais órgãos, 
autônomos. Se todos esses não se manifestarem, o ato administrativo sequer se 
aperfeiçoou.
Exemplo: ato complexo é UM Decreto, que exige a assinatura do chefe do Poder 
Executivo, e dos ministros das pastas diretamente afetadas pelo ato.
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Não se esqueça: no ato complexo, são conjugadas mais de uma vontade, para 
que o ato se considere perfeito.
Ato composto, por fim, é aquele para o qual a lei determinou que o ato se tor-
naria perfeito com apenas uma manifestação de vontade (a vontade principal). No 
entanto, como condição de eficácia do ato, seria necessária a verificação, por 
outro agente.
No ato composto, há uma vontade principal, que dá perfeição ao ato, e ou-
tra vontade acessória, que dará eficácia ao ato.
Cabe, neste ponto da matéria, abordarmos um tema que já foi cobrado em pro-
va.
Efeitos Prodrômicos dos Atos Administrativos
Esse tema é relacionado com os efeitos do ato administrativo.
Alguns atos podem produzir, além do seu efeito típico, alguns efeitos secundá-
rios ou atípicos.
O efeito típico do ato é aquele já esperado, específico daquele ato.
Exemplo: a demissão de um servidor público tem como efeito típico o afastamento 
do servidor.
Entretanto, o ato também pode gerar efeitos atípicos, de duas categorias:
•	 efeitos atípicos reflexos; ou
•	 efeitos atípicos preliminares, ou prodrômicos.
Efeito atípico reflexo é aquele que atinge terceiros estranhos à prática do ato.
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Exemplo: se a administração pública promove a desapropriação de imóvel, o efeito 
típico é aquisição desse bem, pelo poder público. Mas, se o proprietário tinha um 
contrato de locação, firmado com um terceiro, esse também será atingido pela 
desapropriação. Há, aqui, um efeito atípico reflexo, já que o locatário não é 
envolvido diretamente no ato de desapropriação.
O efeito atípico preliminar ou prodrômico ocorre nos atos administrativos 
que exigem duas manifestações de vontade da administração.
O efeito prodrômico é a própria necessidade da segunda manifestação, logo que 
a primeira autoridade já tenha se manifestado.
Esse efeito surge antes do aperfeiçoamento do ato e, por isso mesmo, se 
chama preliminar ou prodrômico.
Exemplo: nomeação de dirigente de agência reguladora. Trata-se de ato comple-
xo, que depende de duas manifestações: Senado Federal + presidente da Repú-
blica. Quando o primeiro se manifestar, surge a necessidade da manifestação da 
vontade da segunda autoridade. Esse é um efeito secundário, atípico e preliminar 
ou prodrômico.
Enquanto o efeito típico é a própria nomeação, o efeito secundário atípico, de-
nominado prodrômico, é a necessidade da manifestação da segunda autoridade
Ficou claro? Que bom. Então vamos em frente.
Quanto à Retratilidade
Ato Revogável, Ato Suspensível e Ato Irrevogável
Ato revogável é aquele que, embora seja válido, pode ser extinto pela própria 
administração pública, por razões de conveniência ou oportunidade, desde que 
sejam respeitados os efeitos já produzidos pelo ato.
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A revogação só extingue o ato do momento em que for feita para a frente (tem 
efeitos futuros, ou ex nunc), pois não pode alterar ou extinguir efeitos já produzi-
dos pelo ato.
Ato irrevogável é aquele em que a revogação se tornou impossível, seja por-
que já gerou direitos adquiridos ao destinatário, seja porque o ato já produziu to-
dos os seus efeitos.
Ato suspensível, por fim, é aquele que teve sua exequibilidade sustada pela 
administração, ou seja, seus efeitos foram suspensos, por certo período.
Quanto ao Modo de Execução
Ato Autoexecutório e Ato Não Autoexecutório
Ato autoexecutório é aquele que ocorre quando a própria administração pú-
blica pode fazer com que se cumpram suas determinações, sem necessidade de 
intervenção judicial.
Ato não autoexecutório, por outro lado, depende da autorização do Judiciário 
para que seja promovida sua execução, pela administração.
Espécies de Atos Administrativos
Atos Normativos
Contém um comando-geral da administração pública. Esses atos estabelecem 
regras gerais e abstratas, que buscam explicitar a norma legal que deve ser obser-
vada pela ADMINISTRAÇÃO e pelos administrados.
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