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CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
INTRODUÇÃO 
CONCEITO
	CONTROLE
	Significa comparar um objeto a um padrão pré-estabelecido.
	CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
	Trata-se do poder-dever de vigilância, exame e inspeção;
Realizado pela administração, por outros Poderes, por órgãos especializados ou pela sociedade;
Com objetivo de assegurar a atuação conforme modelos desejados, quanto à:
· Legalidade
· Eficiência
· Efetividade
CLASSIFICAÇÃO
1. QUANTO AO MOMENTO OU OPORTUNIDADE
a) Prévio (a priori, preventivo, perspectivo, ex ante)
Realizado antes do ato controlado, para evitar a ocorrência de irregularidades. Destina-se a evitar que seja praticado um ato ilegal ou contrário ao interesse público. 
Ex. Procedimento de liquidação de despesa como requisito para que se efetue seu pagamento.
b) Concomitante (sucessivo, simultâneo, prospectivo ou pari passu)
Realizado conjuntamente com a prática do ato controlado, ao longo de determinado período.
Ex. Ocorre quando os tribunais de contas realizam os chamados acompanhamentos, instrumentos de fiscalização realizados ao longo de determinado período.
c) Posterior (subsequente, retrospectivo, corretivo ou a posteriori)
Realizado após a prática do ato, com o objetivo de corrigir irregularidades ou simplesmente confirmar a regularidade.
Tal controle tem o objetivo de rever o ato já praticado para corrigi-lo, desfazê-lo ou confirmá-lo. Dessa forma, podem ser consequências do controle posterior a prática de atos como a aprovação, homologação, anulação, revogação ou convalidação
Os controles realizados pelos tribunais de contas e demais órgãos de controle são predominantemente controles posteriores. Por exemplo, a apreciação das contas anuais do Presidente da República, realizada pelo Tribunal de Contas da União – TCU, é um controle posterior, uma vez que é realizada no ano seguinte ao exercício a que se refere.
2. QUANTO AO ÓRGÃO OU A NATUREZA DO ÓRGÃO CONTROLADOR
a) Administrativo
É aquele realizado pela administração pública sobre os seus próprios atos. Nesse caso, o controle possui como fundamento basicamente a hierarquia e a autotutela.
Envolve os aspectos de legalidade e de mérito, podendo ensejar a confirmação, anulação, revogação ou convalidação dos atos administrativos. 
Além disso, pode ser exercido de ofício (ou seja, pela iniciativa da própria administração) ou por provocação. 
b) Legislativo
O controle legislativo ou parlamentar é o controle exercido pelo Poder Legislativo sobre a atuação da administração pública. Ele se subdivide em
· controle parlamentar direto (ou político): exercido pelo Poder Legislativo;
· controle parlamentar indireto (ou técnico): exercido pelos tribunais de contas.
c) Judicial
É o controle realizado exclusivamente pelo Poder Judiciário sobre a atuação da administração pública. Por força do princípio da inafastabilidade da jurisdição, “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. 
Desenvolve-se por meio das ações judiciais e pode ocorrer pela utilização dos remédios constitucionais, como o mandado de segurança, o habeas corpus, habeas data, ação popular, ação civil pública etc.
Importante ressaltar que o Poder Judiciário somente pode analisar atos praticados no exercício da função administrativa por outros poderes no que tange a aspectos de legalidade, nunca no que diz respeito ao mérito.
3. QUANTO À LOCALIZAÇÃO DO CONTROLADOR
a) Interno 	
É aquele realizado por órgão integrante do mesmo Poder que está sendo controlado.
b) Externo 	
· Sentido amplo: realizado por um Poder sobre a atuação de outro Poder; 
· Sentido estrito: realizado pelo Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas (CF, art. 70).
Importante ressaltar que não há hierarquia entre os controles interno e externo, mas relação de complementariedade. 
c) Social
É aquele realizado pela sociedade sobre a atuação da administração pública.
4. QUANTO À NATUREZA OU ASPECTO
a) Controle de legalidade 
Tem por objetivo verificar a conformação do ato com a legislação. Pode ser realizado por todos os Poderes:
· Poder Judiciário: por meio de ações judiciais;
· Poder Legislativo: por meio do Tribunal de Contas;
· Administração pública: por meio da autotutela.
O controle de legalidade pode ensejar a	confirmação do ato, quando ele estiver em conformidade com o ordenamento judicio; a anulação, quando o ato for ilegal; ou a convalidação, quando o ato possuir vício sanável, não competindo ao Judiciário convalidar ato da administração pública. 
O conceito de controle de legalidade vem sendo ampliado, envolvendo outros aspectos, como a constitucionalização do direito administrativo, que enseja a aplicação de diversos princípios constitucionais na interpretação da legislação; a legitimidade, que envolve, além do mero confronto com a lei, o confronto com o objetivo da norma; a juridicidade: a administração deve se submeter ao Direito como um todo. 
b) Controle de mérito 	
Diz respeito ao juízo de conveniência e oportunidade, dentro da margem de liberdade prevista em lei, tratando-se de prerrogativa exclusiva da função administrativa. 
O controle de mérito pode ensejar: 
· manutenção, ou confirmação do ato: quando o superior concordar integralmente com o ato do subordinado; 
· alteração do conteúdo: o ato é mantido, mas com ajustes quanto ao conteúdo, dentro dos limites legais; ou 
· revogação: por conveniência e oportunidade. 
Eventualmente, poderá ser realizado pelo Tribunal de Contas, mas de forma bastante limitada. A Corte de Contas avaliará aspectos de eficiência, economicidade, boa gestão, mas sem substituir a discricionariedade legítima da autoridade pública e sem ter o poder para revogar atos da administração.
5. QUANTO À INICIATIVA
a) De ofício
Realizado por iniciativa da própria administração, independentemente de qualquer requerimento.
b) Por provocação
Realizado por provocação de terceiros, mediante recursos, requerimentos, denúncias etc.
c) Compulsório
Realizado em determinado período por expressa determinação legal.
6. QUANTO AO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO
a) Por subordinação ou hierárquico
Realizado por iniciativa da própria administração, independentemente de qualquer requerimento. É marcado pela presença de hierarquia/subordinação, sendo, também, um controle pleno, permanente, absoluto (presumido) e interno. 
b) Por vinculação ou finalístico/teleológico (tutela ou supervisão ministerial)
Realizado por pessoa jurídica distinta, como ocorre quando a administração direta controla as entidades da administração indireta. Não tem subordinação/hierarquia, mas somente vinculação. Destina-se a aferir o cumprimento do princípio da especialidade. É limitado, depende de lei, e não é presumido.
CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA SOBRE A INDIRETA
Há divergência sobre o tema:
· De acordo com Carvalho Filho e Di Pietro, o controle da administração direta sobre a indireta é externo. 
· Por outro lado, de acordo com Odete Medauar, trata-se de controle interno. 
· A seu turno, Celso Antônio Bandeira de Melo refere-se a controle interno exterior, congregando os dois posicionamentos.
ENTIDADES FISCALIZADORES SUPERIORES
As expressões Instituições Superiores de Controle – ISC ou Entidades Fiscalizadoras Superiores – EFS são utilizadas para abranger as diversas organizações de controle externo da administração pública no mundo, referindo-se justamente àquelas entidades com competências técnicas e que se situam, normalmente, no ápice da estrutura administrativa. No Brasil, a nossa EFS é o Tribunal de Contas da União – TCU. 
Basicamente, os sistemas de controle externo, no mundo, podem ser agrupados em dois modelos: 
a) auditorias-gerais (também chamados de escritórios de auditoria ou controladorias); 
b) tribunais ou conselhos de contas.
O sistema de controle externo, na maioria dos países signatários, é levado a termo ou pelas cortes de contas ou pelas auditorias-gerais. As principais características do sistema de tribunal de contas são as decisões colegiadas e o poder sancionatório. No Brasil, os tribunais de contas, quanto à sua organização, encontram-seligados à estrutura do Poder Legislativo, o que não quer dizer que integre este Poder, como se verá adiante. Todavia, é importante ressaltar que existem cortes de contas que não estão ligadas a este poder. Há aquelas que fazem parte do Judiciário (Portugal e Grécia) ou que simplesmente estão desvinculadas de todos os Poderes (França).
Abaixo as principais características de cada modalidade de EFS:
QUAL O MODELO DE TRIBUNAL DE CONTAS É ADOTADO NO BRASIL?
a) o Brasil adotou o sistema de tribunal ou corte de contas, já que sua EFS é organizada em estrutura colegiada, com força coercitiva e também com poder judicante (em sentido impróprio, já que, no Brasil, há um quase monopólio da jurisdição inerente ao Poder 
Judiciário); 
b) o TCU não integra o Poder Judiciário, mas seus membros possuem garantias, prerrogativas e impedimentos inerentes aos membros daquele Poder; 
c) o TCU vincula-se ao Poder Legislativo, sendo este último o titular do controle externo; mas não existe relação de hierarquia entre os órgãos, sendo que a CF assegura uma série de competências próprias ao Tribunal, que poderá exercê-las com independência em relação ao parlamento; 
d) o modelo brasileiro adotou características do sistema italiano (em sua instituição), mas incorporou também características do modelo francês, belga, alemão e de outras cortes. Aliás, o modelo germânico é caracterizado pela estrutura colegiada, articulada em ofícios, com pessoal revestido de garantias de independência judiciária, exatamente como é estruturado o TCU;
Vale ressaltar que o sistema adotado no Brasil se afasta do adotado nos EUA, Inglaterra e Suíça, que se valem do modelo de auditoria-geral, enquanto o Brasil adota o sistema de corte de contas.
e) apesar de tudo isso, alguns autores consideram que o TCU adotou o modelo latino-americano, caracterizado pela inexistência de competência jurisdicional (em sentido típico) e também pela vinculação ao Poder Legislativo. Isso, no entanto, não exclui a adoção de características de outros modelos, como o germânico, o francês etc.; porém, com diversas adaptações; 
f) o modelo brasileiro importou também algumas características dos sistemas de auditorias gerais, em especial pela realização de auditorias operacionais, destinadas à aferição da performance da administração pública e também a verificação da efetividade de políticas públicas e economicidade dos gastos públicos. Ademais, também se insere nas competências da Corte de Conta Brasileira a competência para emitir opiniões, auxiliando no aperfeiçoamento da gestão pública; 
g) por fim, o TCU possui uma vasta previsão constitucional de competências e garantias, situação que o diferencia de basicamente todos os demais tribunais de contas do mundo. Em outros países, a disciplina das EFS cabe basicamente ao legislador infraconstitucional, enquanto no Brasil tal disciplina é basicamente esgotada na Constituição Federal. 
ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS
A Organização Internacional das Entidades Fiscalizadoras Superiores – Intosai (do inglês International Organization of Supreme Audit Institutions) é uma organização autônoma, que congrega diversas entidades fiscalizadoras superiores de todo o mundo. A entidade foi criada em 1953, em Cuba, por 34 instituições, incluindo o representante do Brasil. Atualmente, existem mais de 190 membros plenos. 
Entre outros objetivos, a Intosai vislumbra promover o apoio mútuo entre as EFS, por intermédio do intercâmbio de ideias, conhecimentos e experiências. Além disso, a instituição elabora padrões para a realização de auditorias no setor público, cujo objetivo é promover uma auditoria externa efetivamente independente. 
Ademais, os principais documentos elaborados pela Intosai são: 
a) Declaração de Lima: dispõe sobre preceitos para a realização de auditoria governamental independente. A Declaração foi editada em 1977, no IX Congresso da Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores, realizado pela Intosai em Lima. 
b) Declaração do México: dispõe sobre parâmetros básicos para assegurar a independência das Entidades Fiscalizadoras Superiores, instituindo oito princípios fundamentais para esse fim. A Declaração do México foi editada em 2007, no XIX Congresso da Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores. 
 O TCU faz parte, também, de outras instituições internacionais:
Organização Latino-americana e do Caribe das Entidades Fiscalizadoras Superiores – Olafecs: também é uma organização internacional, autônoma, sem fins políticos, e permanente, destinada a elaboração de estudos, treinamento e troca de experiências entre seus membros. A entidade foi instituída em 1963, em Caracas, na Venezuela. Na verdade, o nome Olafecs foi adotado somente em 1990, em Buenos Aires, Argentina. Atualmente, a entidade conta com 24 membros, incluindo o Brasil. 
Organização de Entidades Fiscalizadoras Superiores dos Países do Mercosul e Associados – EFSUL: composta atualmente pelas EFS da Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Equador, Paraguai, Uruguai e Venezuela. Tal organização surgiu como resultado do interesse comum em acompanhar os atos resultantes da integração dos países por meio do Tratado de Assunção de 1991, assim como de compartilhar informações e experiências das instituições. 
Organização das Instituições Superiores de Controle da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa – OISC/CPLP: é uma associação autônoma e independente, criada para fomentar o desenvolvimento e o aperfeiçoamento de suas Instituições Membros, mediante a promoção de ações de cooperação técnica, científica e cultural no campo do controle e da fiscalização do uso dos recursos públicos. A organização foi criada em 1995 e desde 2010 faz parte também da Intosai como membro associado. 
O SURGIMENTO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO NO BRASIL
O Tribunal de Contas da União foi instituído pelo Decreto-Lei 966-A, de 7 de novembro de 1890, durante o governo provisório do Marechal Manoel Deodoro da Fonseca, mediante iniciativa do Ministro da Fazenda Ruy Barbosa. 
Alguns meses depois, o Tribunal de Contas ganhou previsão constitucional, quando da edição da Constituição de 1891.
No entanto, o TCU só passou a funcionar efetivamente em 17 de janeiro de 1893, com os esforços de Serzedello Corrêa, Ministro da Fazenda do governo de Floriano Peixoto.
O Tribunal de Contas da União teve previsão nas constituições seguintes (1934, 1937, 1946, 1967 e 1988), diminuindo as suas atribuições nas constituições de 1937 e 1967, mas ampliando nas redemocratizações de 1946 e 1988. 
No entanto, foi na Constituição Federal de 1988 que suas atribuições e autonomia foram efetivamente ampliadas.
SISTEMAS DE CONTROLE
SISTEMA DE CONTROLE EXTERNO E SISTEMA DE CONTROLE INTERNO 
Dispõe a CF/88:
CF, art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. 
Da leitura do dispositivo, destaca-se, em princípio, no que diz respeito à titularidade do controle externo, que esta é do Congresso Nacional, ou seja, do Poder Legislativo. Por simetria, nos estados o titular do controle externo é a assembleia legislativa; no Distrito Federal, o titular é a Câmara Legislativa; e, nos municípios, é a câmara municipal (ou câmara de vereadores). 
O sistema de controle externo da União, no entanto, depende de um órgão especializado, que é o TCU, no âmbito federal. Nesse contexto, o art. 71 outorga ao Tribunal de Contas da União – TCU uma série de competências próprias. 
Dessa forma, podemos dizer que algumas competências relativas ao controle externo são desempenhadas pelo TCU, outras pelo Legislativo e, por fim, algumas são realizadas em conjunto. Vejamos alguns exemplos: 
a) competências do TCU: (i) julgar as contas dos administradores públicos (CF, art. 71, II); (ii) apreciar a legalidadedos atos de provimento de pessoal (CF, art. 71, III); 
b) competências do CN: (i) sustar os atos normativos que exorbitem do poder regulamentar (CF, art. 49, V); (ii) autorizar previamente a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a 2500 hectares (CF, art. 49, XVII); 
c) competência conjunta do TCU e do CN: (i) a sustação de contratos:[footnoteRef:1] primeiro o TCU identifica a irregularidade e determina a correção; se a determinação do TCU não for cumprida, a Corte comunica o CN, que solicitará que o Executivo adote as medidas cabíveis; depois de decorridos 90 dias, se o CN e o Executivo não adotarem as medidas cabíveis, caberá ao Tribunal decidir a respeito (CF, art. 71, IX e §§ 1º e 2º). [1: A sustação de contratos ocorre com a participação do TCU e do CN. Porém, para fins de provas, a questão pode se limitar a dizer que “a competência para sustar contratos pertence ao CN”, o que é verdadeiro. Em que pese ocorra a participação conjunta dos dois, o Tribunal identifica a ilegalidade, mas quem efetivamente tem a competência para sustar é o CN. A competência do TCU somente surgirá depois de decorridos 90 dias sem providências. ] 
Além disso, a Constituição prevê dois sistemas distintos de controle: externo e interno. Este último é realizado dentro de cada Poder. Assim, no âmbito federal, o sistema de controle interno é basicamente conduzido pelo Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União – CGU, no Poder Executivo; e também por estruturas próprias de cada Poder. Oportunamente, voltaremos a conversar sobre o sistema de controle interno. 
SISTEMAS DE CONTROLE OU SISTEMAS ADMINISTRATIVOS 
Os sistemas administrativos, ou sistemas de controle, são “o conjunto de instrumentos contemplados no ordenamento jurídico que têm por fim fiscalizar a legalidade dos atos da administração”.[footnoteRef:2] [2: Carvalho Filho, 2014, p. 1031. ] 
Assim, os sistemas administrativos são a forma de controle de legalidade e legitimidade prevista no ordenamento jurídico. Isso porque, se não houvesse um sistema de controle, a Administração poderia praticar atos ilegais ou ilegítimos e nada poderia ser feito. 
Nesse sentido, a doutrina menciona dois sistemas de controle: 
a) sistema inglês ou de jurisdição única; e 
b) sistema francês – também chamado de contencioso administrativo ou sistema da dualidade de jurisdição. 
1. Sistema Francês
O sistema francês – ou de contencioso administrativo ou sistema de dualidade de jurisdição – caracteriza-se pela existência do Poder Judiciário e da Justiça Administrativa. Dessa forma, os atos da administração pública não são julgados pelo Poder Judiciário, mas sim pelos tribunais administrativos. Vale mencionar que os tribunais administrativos também decidem com força de definitividade, fazendo com que suas decisões não possam ser revistas pelo Poder Judiciário. Portanto, o sistema francês é chamado de sistema de dualidade de jurisdição, pois existem dois tipos de órgãos com capacidade para decidir com definitividade: (a) a jurisdição administrativa – com competência para decidir as matérias de índole administrativa; (b) a jurisdição comum (Poder Judiciário) – com competência para decidir os demais litígios. 
2. Sistema Inglês
Por outro lado, no sistema inglês ou de jurisdição única – também chamado de unidade de jurisdição, jurisdição una ou monopólio de jurisdição – todos os litígios, administrativos ou de caráter privado, serão solucionados com força de definitividade na justiça comum, ou seja, pelos juízes e tribunais do Poder Judiciário. Assim, somente o Poder Judiciário possui jurisdição em sentido próprio. 
Vale acrescentar que isso não significa que todos os litígios serão resolvidos no Poder Judiciário, uma vez que é possível a solução de litígios no âmbito administrativo. No entanto, essas matérias sempre poderão ser levadas aos órgãos judiciais se uma das partes não concordar com a decisão administrativa. 
Além disso, o sistema não impede que a administração pública realize o controle de legalidade sobre os seus próprios atos, sendo possível, mesmo neste sistema, que os órgãos administrativos anulem os atos considerados ilegais ou ilegítimos por meio de seu poder-dever de autotutela. 
No Brasil, é adotado o sistema inglês – de jurisdição única –, por força do art. 5º, XXXV, da Constituição Federal, nos seguintes termos: “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. Assim, vigora no Brasil o princípio da inafastabilidade da tutela jurisdicional, que determina que toda matéria poderá ser levada ao Poder Judiciário para resolução dos conflitos, seja de conteúdo administrativo ou de caráter exclusivamente privado. 
Acrescenta-se, por oportuno, que a Constituição Federal apresenta casos restritos em que a decisão definitiva será dada pelo Poder Legislativo e não pelo Poder Judiciário. Cita-se, como exemplo, a competência do Senado Federal para julgar o processo de impeachment (crime de responsabilidade) contra o Presidente da República (CF, art. 52, I), cuja conteúdo da decisão (mérito) não poderá ser revisto pelos órgãos judiciais. Além disso, também não podem ser revistas pelo Poder Judiciário os chamados atos políticos do Poder Executivo, como o estabelecimento das políticas públicas ou a sanção ou veto de leis.[footnoteRef:3] Essas situações, no entanto, são excepcionais e, portanto, não descaracterizam os a existência do sistema de jurisdição única adotado no Brasil. [3: Alexandrino e Paulo, 2011, p. 10. ] 
TRIBUNAIS DE CONTAS
TRIBUNAIS DE CONTAS DA UNIÃO, DO DF, DOS ESTADOS E DOS MUNICÍPIOS 
O art. 75 da Carta Política dispõe que as normas referentes ao controle externo se aplicam, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios. Este é o chamado princípio da simetria, motivo pelo qual as mesmas competências atribuídas ao TCU também são atribuídas aos tribunais de contas estaduais, distrital, municipais ou dos municípios, no que couber. 
	Tribunal 
	Qtde 
	Recursos públicos fiscalizados 
	Titular do controle externo 
	Tribunal de Contas da União – TCU 
	1 
	Federais 
	CN 
	Tribunal de Contas do Distrito Federal – TCDF 
	1 
	Distritais 
	CLDF 
	Tribunais de Contas Estaduais – TCE 
	26 
	Estaduais e municipais (regra) 
	AL (estados) ou CM (municípios) 
	Tribunal de Contas dos Municípios (BA, PA e GO) 
	3 
	Municipais 
	CM 
	Tribunais de Contas Municipais – TCM (Rio de Janeiro e São Paulo) 
	2 
	Do respectivo município 
	CM 
Não se deve confundir os Tribunais de Contas dos Municípios com os Tribunais de Contas Municipais.
	TC dos Ms 
	TCM 
	Órgão estadual 
	Órgão municipal 
	Controla os recursos de todos os municípios do respectivo estado 
	Controla os recursos de um único município 
	Não há vedação a criação de novos 
	A CF veda a criação de novos 
	Existem três: BA, PA e GO 
	Existem dois: Rio de Janeiro e São Paulo 
(municípios) 
FUNÇÕES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
1. Fiscalizadora
Consiste em verificar ilegalidades ou irregularidades, por intermédio de auditorias, inspeções e outros instrumentos de fiscalização. 
Ex. Exame, para fins de registro, dos atos de admissão de pessoal e da concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão (CF, art. 71, III); 
Na fiscalização a Corte de Contas realiza o confronto da realidade (como foi?) com a legislação ou outro padrão de controle (como deveria ser?). Esse confronto, no entanto, não é exclusivo da função de controle. Por exemplo, o julgamento das contas também enseja uma atividade de confronto entre o que foi realizado e o que consta em lei. Porém, neste último caso, há o objetivo específico de julgar as contas dos administradores.
2. Consultiva
A função consultiva, também chamada de função opinativa ou função de consulta, ocorre, basicamente, na emissão dos seguintes documentos: 
· parecer prévio sobre as contas de governo; 
· parecer prévio sobre as contas de governo de Território; 
· parecer conclusivo sobre despesasnão autorizadas, solicitado pelo Legislativo; 
· parecer em consulta formulada por seus jurisdicionados. 
3. Judicante
A função judicante, também chamada de função julgadora, jurisdicional ou contenciosa, ocorre quando o Tribunal de Contas julga as contas dos administradores, dos responsáveis por recursos públicos ou daqueles que causarem prejuízo ao erário. 
De forma esquematizada, o julgamento ocorre basicamente nas seguintes situações: 
· julgamento das contas dos administradores e responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos (art. 71, II); 
· julgamento das contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público (art. 71, II); 
· julgar as infrações administrativas contra as leis de finanças públicas (Lei 10.028/2000, art. 5º). 
4. Sancionadora
A função sancionadora, também chamada de função sancionatória ou punitiva, consiste na aplicação de sanções. Nesse contexto, a Constituição Federal dispõe que compete ao TCU “aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário” (CF, art. 71, VIII). A multa é apenas uma das espécies de sanções. Com efeito, a legislação poderá instituir outras penalidades. 
São exemplos de aplicação da função sancionatória: 
· multa proporcional ao valor do débito; 
· multa por: (a) julgamento das contas irregulares; (b) prática grave infração à norma; (c) ato ilegítimo ou antieconômico; (d) não atendimento de diligência do relator ou de decisão do Tribunal; (e) obstrução ao livre exercício das inspeções e auditorias determinadas; (f) sonegação de processo, documento ou informação, em inspeções ou auditorias realizadas pelo Tribunal; (g) reincidência no descumprimento de determinação do Tribunal; 
· inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança; 
· declaração de inidoneidade para participar de licitação na administração pública federal. 
Ademais, além das penas previstas na Lei Orgânica do Tribunal, existem sanções previstas em outras leis, como por exemplo a multa prevista na Lei 10.028/2000 pelo cometimento de infrações administrativas contra as leis de finanças públicas. 
Nunca é demais lembrar que a aplicação de sanção dependerá sempre da concessão do contraditório e ampla defesa. 
Vale esclarecer que as seguintes medidas não chegam a ser sanções em sentido estrito, mas podem ser enquadradas na função sancionatória a depender do autor: 
· ressarcimento ao erário; 
· decretação de indisponibilidade dos bens; 
· afastamento temporário do responsável.
5. Corretiva
A função corretiva decorre da previsão constitucional para que o TCU determine a correção de ilegalidades identificadas. Nesse contexto, a função corretiva abrange as competências para: 
· fixar prazo para adoção de medidas corretivas, no caso de ilegalidade (CF, art. 71, IX); 
· emissão de determinações, de caráter obrigatório; 
· sustação de atos irregulares (CF, art. 71, X). 
Por fim, também podemos enquadrar nas medidas corretivas o “controle de constitucionalidade” que os tribunais realizam, podendo negar a aplicação de lei ou ato normativo que considerar inconstitucional, nos termos da súmula 347 do STF:
Súmula 347 – O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público.
Ressalva-se, por oportuno, que o Tribunal de Contas tem competência primária somente para sustar atos. A sustação de contratos compete, em um primeiro momento, ao Congresso Nacional (CF, art. 71, § 1º). 
6. Informativa
A função informativa manifesta-se basicamente nas seguintes atividades: 
· prestação de informações sobre fiscalizações e resultados de auditorias e inspeções solicitadas pelo CN, pelas suas casas ou por suas comissões (CF, art. 71, VII); 
· representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados (CF, art. 71, XI); 
· encaminhar ao CN, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades (CF, art. 71, § 4º).
Outras normas também apresentam situações em que os tribunais de contas prestarão informações aos órgãos públicos. Nessa linha, a Lei de Responsabilidade Fiscal dispõe que os tribunais de contas alertarão os Poderes e órgãos públicos quando constatarem (LRF, art. 59, § 1º): 
· frustração de receita para o cumprimento de metas da LDO; 
· os gastos com pessoal ultrapassaram 90% do limite (limite de alerta); 
· que os montantes das dívidas, das operações de crédito e da concessão de garantia estão acima de 90% do limite; 
· que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite definido em lei; 
· fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária. 
Ademais, os tribunais de contas também têm o dever encaminhar, à Justiça Eleitoral, relação dos administradores que tiveram suas contas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente (Lei 9.504/1997, art. 11, § 5º). 
Por fim, ainda dentro do dever de prestar informações, os tribunais de contas submetem-se ao dever constante no art. 5º, XXXIII, da Constituição Federal, motivo pelo qual devem prestar informações à sociedade, nos termos da Lei de Acesso à Informação. Dessa forma, os tribunais de contas devem manter, na internet, o respectivo portal da transparência (transparência ativa) e ainda devem fornecer as informações solicitadas, quando atendidos os requisitos legais (transparência passiva). 
7. Pedagógica
Em sua função pedagógica (ou educativa) o tribunal de contas contribui para a melhoria da gestão pública, emitindo orientações e informações aos órgãos públicos. 
De forma mais específica, a função pedagógica se desenvolve pela realização de seminários, divulgação de cartilhas e manuais, realização de cursos e outros eventos educacionais. Além disso, os tribunais podem emitir recomendações, que são sugestões de práticas para o aprimoramento da gestão. Ademais, os tribunais de contas podem emitir recomendações especializadas na realização de auditorias operacionais, que são instrumentos de fiscalização destinados a contribuir para a performance da gestão pública. 
Vale lembrar que a própria imposição de sanção também tem caráter pedagógica, uma vez que inibe a realização de novas infrações. 
8. Normativa
A função normativa ou regulamentar[footnoteRef:4] consiste na competência do TCU para expedir atos e instruções normativas sobre matéria de suas atribuições e sobre a organização dos processos que lhe devam ser submetidos, obrigando ao seu cumprimento, sob pena de responsabilidade. [4: Há bastante controvérsia sobre o sentido da expressão “poder regulamentar”. Porém, para provas de controle externo, a discussão é desnecessária, uma vez que a própria LO/TCU dispõe que “Art. 3° Ao Tribunal de Contas da União, no âmbito de sua competência e jurisdição, assiste o poder regulamentar, podendo, em conseqüência, expedir atos e instruções normativas sobre matéria de suas atribuições e sobre a organização dos processos que lhe devam ser submetidos, obrigando ao seu cumprimento, sob pena de responsabilidade”. Portanto, para provas de controle externo, poder regulamentar e poder normativo possuem o mesmo sentido, refletindo uma das funções dos tribunais de contas. ] 
9. Ouvidoria
A função de ouvidoria consiste na competência de receber e processar denúncias e representações oriundas de diversos ramos da sociedade ou até mesmo dos jurisdicionados ou do controle interno. 
Nesse contexto, a função de ouvidoria consiste em receber e processar: 
· denúncias de irregularidades ou ilegalidades formuladas por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato (CF, art. 74, § 2º); 
· representações dos órgãos de controle interno (CF, art. 74, § 1º); 
· representações contra irregularidades nas licitações e contratos administrativos (Lei 8.666/1993, art. 113, § 1º). 
NATUREZA JURÍDICA DO TRIBUNAL DE CONTAS 
Natureza de órgãoadministrativo
Inicialmente, cumpre observar que o Tribunal de Contas é um órgão público, integrante da administração direta, ou seja, é um centro de competências desprovido de personalidade jurídica própria. Dessa forma, a personalidade jurídica da Corte de Contas é a da pessoa jurídica de direito público, ou seja, é do ente federativo que integra. Portanto: 
· a personalidade jurídica do TCU é a da União; 
· dos TCEs e dos TC dos Ms é do estado da Federação correspondente; 
· do TCDF é do Distrito Federal; e 
· dos tribunais de contas municipais é do município que integra (Rio de Janeiro e São Paulo). 
Isso retira, em regra, a capacidade processual dos tribunais de contas. Logo, quem figura em juízo não é o TCU, mas a União, como pessoa jurídica. No entanto, existem situações em que se assegura ao Tribunal de Contas capacidade processual específica para a defesa de suas prerrogativas constitucionais (MS 25.092 e 25.181).
O Tribunal de Contas e o Poder Legislativo
A questão é polêmica, havendo duas correntes que tratam sobre o tema:
a) o Tribunal de Contas faz parte do Legislativo
Esta corrente argumenta que: 
· Topologicamente, na Constituição Federal, a Seção que trata dos tribunais de contas está inserida no Capítulo que trata do Poder Legislativo.
· O titular do controle externo é o próprio Legislativo.
b) o Tribunal de Contas não faz parte do Legislativo
Esta corrente argumenta que:
· o sistema de tríplice repartição de poderes não mais explica todas as funções estatais; 
· expressamente, a CF não afirma que o TC é órgão do Legislativo; 
· os tribunais não estão subordinados a qualquer dos Poderes, nem mesmo ao Legislativo; 
· as decisões dos tribunais de contas não podem ser alteradas pelos outros Poderes, mas apenas anuladas pelos aspectos formais; 
· a CF assegura aos TC a autonomia de seus membros, iniciativa legislativa e autonomia para se organizar; 
· a CF assegura aos TCs competência para fiscalizar todos os Poderes, até mesmo o Legislativo e o Judiciário. 
Não obstante as várias interpretações constitucionais, o entendimento majoritário é no sentido de ser o TCU um órgão de extração constitucional, independente e autônomo, que auxilia o Congresso Nacional no exercício do controle externo. O TCU auxilia, mas não é “órgão auxiliar”, uma vez que tem as suas próprias competências e prerrogativas constitucionais. É ligado ao Legislativo para fins orçamentários e fiscais e não se submete ao controle do CNJ.
NATUREZA JURÍDICA E EFICÁCIA DAS DECISÕES 
Natureza jurídica das decisões dos tribunais de contas
Os tribunais de contas são órgãos de natureza administrativa, de modo que suas decisões também possuem natureza administrativa. Todavia, as decisões proferidas no âmbito dos tribunais de conta têm caráter impositivo e vinculante para a administração.
Os processos que tramitam perante o tribunal de contas também têm natureza administrativa, sendo regrados por normas próprias. Devem observar o devido processo legal, o contraditório é a ampla defesa e outras garantias individuais.
No que tange aos efeitos das decisões proferidas pelos tribunais de contas, necessário destacar que elas não formam coisa julgada, dado o princípio da inafastabilidade da jurisdição. Deste modo, não podem ser objeto de controle judicial, a não ser no que diz respeito a aspectos meramente formais. Em outras palavras, não pode o Judiciário rever o mérito das decisões proferidas no âmbito dos tribunais de contas. Assim, o controle realizado pelo Poder Judiciário somente poderá anular as decisões dos tribunais de contas, mas não as reformar.
Há, contudo, autores que sustentam que as decisões dos tribunais de contas formam coisa julgada formal, no sentido de que a matéria não poderá ser rediscutida na esfera administrativa.
No mais, evidente que, em se tratando de discussão acerca da constitucionalidade de determinado ato normativo, é possível ao STF revisar o mérito dos posicionamentos do tribunal de contas, considerando ser esta sua função precípua, de guardião da Constituição federal.
Competência para o controle judicial das decisões dos tribunais de contas
	Mandados de segurança, habeas corpus, habeas data e mandados de injunção contra atos ou omissões do TCU (art. 102, I, “d” e “q”)
	STF
	Habeas corpus contra decisões dos demais tribunais de contas (TCEs, TCDF, TC dos Ms ou TCMs) (art. 105, I, “c”)
	STJ
	Mandado de segurança e habeas data contra decisões dos demais tribunais de contas estaduais e distritais, conforme previsto na respectiva constituição estadual
	TJ’s
	Ações ordinárias
	Juízo de primeiro grau
Decisões que imputem débito ou multa
A Constituição Federal dispõe que as decisões dos tribunais de contas “de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo” (art. 71, § 3º). 
Todavia, os tribunais de contas não possuem competência para executar as suas próprias decisões, não cabendo ao próprio órgão propor ação de execução perante o Judiciário. Ademais, nem mesmo lei ou constituição estadual poderão outorgar competência aos tribunais de contas para ajuizarem a execução de suas próprias decisões. Tal demanda deverá ser intentada pelo ente público credor a que pertence o tribunal de contas, por meio da respectiva procuradoria.
Vale fazer uma ressalva: a decisão do tribunal de contas que imputar débito poderá fazê-lo a título de ressarcimento de algum prejuízo eventualmente sofrido, ou de multa. Em se tratando de ressarcimento, não há dúvidas que a titularidade para a cobrança é do ente prejudicado. Especificamente no que diz respeito à multa, dado o caráter punitivo desta, poder-se-ia argumentar que a destinação do débito poderia ser ao ente federado a que pertence o tribunal de contas que aplicou a sanção. Todavia, o STF vem reconhecendo que a titularidade do crédito é do próprio ente prejudicado (RE 580.943).
Em suma, prevalece que tanto a multa quanto o débito são executados pelo ente beneficiário da condenação, cabendo ao respectivo órgão de representação judicial intentar a competente ação de execução.
É de se ressaltar, também, que nem o Ministério Público, nem o Ministério Público Junto do Tribunal de Contas têm legitimidade para executar condenação patrimonial imposta por Tribunais de Contas.
Formas pelas quais a fiscalização é realizada pelo Tribunal de Contas
a) Financeira
Refere-se ao controle da legalidade dos atos de arrecadação de receitas e realização de despesas. Por meio da fiscalização financeira, o órgão de controle poderá acompanhar, por exemplo, se houve a adequada liquidação para efetuar o pagamento de uma despesa pública; ou se as receitas previstas estão sendo arrecadadas da forma correta
b) Orçamentária
Tem o objetivo de acompanhar a execução orçamentária. Por exemplo: o Tribunal pode verificar se a despesa realizada foi autorizada na lei orçamentária e se a previsão de receitas está sendo concretizada, se estão sendo efetuados os registros adequados nas rubricas orçamentárias etc. 
c) Contábil
Tem o objetivo de averiguar, por meio de registros e documentos, se os balanços e demonstrativos contábeis refletem as variações econômico-financeiras de seu patrimônio, bem como o resultado financeiro do exercício, em conformidade com os princípios da contabilidade pública. Por exemplo, o órgão de controle pode verificar se a saída de recursos para fazer frente à aquisição de patrimônio foi devidamente registrada pelo setor contábil (saiu dinheiro, mas entrou patrimônio). 
d) Operacional
Tem o objetivo de verificar o desempenho dos órgãos públicos (controle de performance). É o exame independente e objetivo da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade de organizações, programas e atividades governamentais, com a finalidade de promover o aperfeiçoamento da gestão pública. 
e) Patrimônio
Refere-se à devida guarda e conservação dos bens, móveis ou imóveis, das entidades públicas.
Aspectos do controle realizado pelo Tribunal de Contas
a) Legalidade
Decorre do próprio princípio constitucional segundo o qual o administrador público somente pode fazer o quea lei autoriza ou determina. Logo, compete ao Tribunal de Contas analisar a conformidade do que foi realizado pelo ente fiscalizado em comparação com o que está previsto na legislação.
b) Legitimidade
Com maior amplitude em relação ao aspecto da legalidade, esclarece que não basta o mero cumprimento da lei: deve o agente público alcançar a finalidade da lei, os seus princípios.
c) Economicidade
Trata-se de um padrão de desempenho relacionado à minimização de custos, sem comprometimento dos padrões de qualidade.
Por intermédio da economicidade, os tribunais de contas realizam um controle de mérito sobre o ato público, porém é um controle limitado. Vale dizer: é possível analisar, entre as várias opções do agente público, qual se mostrou mais econômica. Trata-se de um controle de mérito, mas de forma limitada, uma vez que o órgão de controle não poderá “substituir” o administrador.
	Economicidade
	É a minimização dos custos dos recursos utilizados na consecução de uma atividade, sem comprometimento dos padrões de qualidade. Logo, refere-se à capacidade de uma instituição gerir adequadamente os recursos financeiros colocados à sua disposição
	Eficiência
	É a relação entre os produtos (bens e serviços) gerados por uma atividade e os custos dos insumos empregados para produzi-los, em um determinado período, mantidos os padrões de qualidade. Assim, a eficiência trata do processo de transformação do insumo em produto. 
	Eficácia
	É o grau de alcance das metas programadas em um determinado período, independentemente dos custos implicados. Dessa forma, o conceito de eficácia diz respeito à capacidade da gestão de cumprir objetivos imediatos, traduzidos em metas de produção ou de atendimento, ou seja, a capacidade de prover bens ou serviços de acordo com o estabelecido no planejamento das ações. 
	Efetividade
	Trata do alcance dos resultados pretendidos, a médio e longo prazo. Refere-se à relação entre os resultados de uma intervenção ou programa, em termos de efeitos sobre a população-alvo (impactos observados), e os objetivos pretendidos (impactos esperados), traduzidos pelos objetivos finalísticos da intervenção. Trata-se de verificar a ocorrência de mudanças na população-alvo que se poderia razoavelmente atribuir às ações do programa avaliado.
d) Aplicação das subvenções e de receitas
A Lei 4.320/1964 define subvenções como as transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como: 
· subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa; 
· subvenções econômicas, as que se destinem a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril. 
O controle também abrange as renúncias de receitas, que são políticas de isenções discriminadas de tributos ou outros estímulos ou incentivos fiscais concedidos a determinadas empresa. As renúncias abrangem benefícios que correspondam a tratamento diferenciado, compreendendo anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que gerem tratamento diferenciado. 
Muitas vezes, as renúncias têm o objetivo de gerar o desenvolvimento econômico de determinada região; ou gerar emprego; ou desenvolver um setor econômico específico. No entanto, o controle desse tipo de atividade mostra-se fundamental, uma vez que as renúncias envolvem reduções pois muitas isenções, concedidas a título de desenvolvimento econômico, têm na verdade o objetivo de favorecer grupos “apadrinhados”. 
DEVER DE PRESTAR CONTAS
O dever de prestar contas (comprovação da boa e regular aplicação dos recursos públicos) é corolário ao princípio do controle e, também, decorre do princípio da indisponibilidade do interesse público, que significa que os agentes públicos não são “donos” da coisa pública, mas meros gestores que atuam em nome da coletividade.
A principal consagração do dever de prestar contas aparece no art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal, nos seguintes termos: 
Art. 70 [...] Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. 
Nesse sentido, o STF concluiu que os conselhos (CRM, CRN, Confea etc) são entidades autárquicas federais e, portanto, são obrigados a prestar contas ao TCU.[footnoteRef:5] [5: MS 22.643/SC. ] 
Todavia, o entendimento acima não se aplica à Ordem dos Advogados do Brasil, já que, no julgamento da ADI 3.026/DF, que discutia a necessidade de a OAB realizar contratação mediante concurso público, o STF firmou o posicionamento de que a OAB não é entidade da administração indireta. Ademais, constou na ementa da decisão do STF o seguinte trecho: “por não consubstanciar uma entidade da administração indireta, a OAB não está sujeita a controle da Administração, nem a qualquer das suas partes está vinculada”.
Porém, recentemente, o Tribunal de Contas da União passou a considerar que a OAB deve prestar contas ao Tribunal e estará sujeita às diversas formas de controle da Corte de Contas (Acórdão 2.573/2018 – TCU/Plenário).
Apesar da divergência, é importante ressaltar que o STF suspendeu a decisão do TCU no julgamento MS 36.376. Ademais, foi reconhecida a repercussão geral desse tema, que será julgada no RE 1.182.189.
O QUE SÃO CONTAS?
As contas são informações sobre a gestão de recursos públicos, incluindo a avaliação da boa e regular aplicação dos recursos. Em processos de contas, os tribunais apreciam o desempenho e a conformidade da gestão das autoridades públicas com base em documentos, informações e demonstrativos de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial, obtidos direta ou indiretamente. 
As contas podem ser constituídas anualmente (contas ordinárias), ou podem ser constituídas em situações específicas, como as tomadas de contas especiais, que são instauradas em virtude de omissão no dever de prestar contas ou de dano causado ao poder público. 
ATRIBUIÇÕES CONSTITUCIONAIS DO TCU
1. PARECER PRÉVIO DAS CONTAS DO CHEFE DO EXECUTIVO
Contas do Presidente da República
Em princípio, o procedimento de apreciação e julgamento das contas anuais do Presidente da República observa as seguintes etapas:
Nos termos do art. 71, I, da CF/88, compete ao TCU, apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento.
Com efeito, deve-se ressaltar que o TCU não julga as contas do PR, mas apenas emite um parecer prévio, de natureza técnica, apresentando uma opinião, não vinculante, sobre as contas do Presidente da República. Trata-se de peça técnico-jurídica de natureza opinativa, que tem o objetivo de subsidiar o julgamento das contas pelo Legislativo. Apesar de sua não vinculação, não pode o Legislativo simplesmente deixar de submeter as contas para emissão de opinião técnica do TCU.
Nessa linha, o STF já decidiu que é inconstitucional de norma de constituição estadual que dispense apresentação de parecer prévio sobre as contas de chefe do Poder Executivo municipal a ser emitido pelo respectivo tribunal de contas estadual.[footnoteRef:6] Com efeito, ao julgar a ADI 261-9/SC, o STF considerou inconstitucional dispositivo da Constituição Catarinense que permitia que a Câmara Municipal julgasse as contas do prefeito municipal, sem a emissão de parecer prévio, quando extrapolado o prazo para emissão do parecer prévio pelo Corte de Contas local.[footnoteRef:7] Isso porque a emissão do parecer prévio deve sempre anteceder o julgamento das contas do chefe do Poder Executivo. [6: ADI 3.077/SE, julgada em 16/11/2016. ] [7: ADI 261-9/SC, julgada em 14/11/2002. ] 
As contas do Presidente da República consistem em:
· balanços gerais da União;
· relatório do órgão centraldo sistema de controle interno do Poder Executivo sobre a execução dos orçamentos fiscal, de investimentos e da seguridade social. 
Além disso, apesar de o art. 56 da LRF prever que as contas do Presidente da República devem incluir, além das suas, as dos presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público, o STF esclarece que a emissão de parecer prévio se dá unicamente em relação às contas do chefe do Executivo. Quanto as contas dos demais, essas são efetivamente julgadas pelo Tribunal de Contas da União (ADI 2.238 MC/DF).
Por fim, se o Presidente não enviar as contas no prazo constitucional, caberá à Câmara dos Deputados realizar a respectiva tomada de contas (art. 51, II, da CF).
Contas dos prefeitos municipais
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. 
§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver. 
§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal. 
§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei. 
§ 4º É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais. 
Como visto, o parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas da União, em âmbito federal, é opinativo, não estando Congresso Nacional obrigado a acatá-lo. Todavia, em se tratando de apreciação de contas do prefeito municipal, estabelece a Constituição Federal que o parecer prévio somente deixará de prevalecer mediante decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal. Por isso, alguns autores afirmar que o parecer prévio sobre as contas dos prefeitos é “quase vinculante” ou “vinculante até certo ponto”.[footnoteRef:8] [8: Pascoal, 2015; Mileski, 2003. ] 
Contas de governo x contas de gestão
As contas de governo, também conhecidas como contas globais, contas de desempenho ou contas de resultado, tratam de uma visão “macro” das contas anuais, motivo pelo qual possuem natureza político-administrativo e, por conseguinte, devem ser julgadas pelo Poder Legislativo. Estas contas recebem o parecer prévio do Tribunal de Contas, que deverá emitir um relatório a respeito, por exemplo, do balanço geral; o cumprimento do orçamento, dos planos e programas de governo; aplicação dos percentuais mínimos de recursos na saúde e na educação; dentre outros assuntos políticos.[footnoteRef:9] [9: Lyra e Travassos, 2017. ] 
Por outro lado, as contas de gestão, também chamada de contas de ordenação de despesas, tratam da análise dos atos isolados de gestão administrativa, tais como a realização de pagamentos, emissão de notas de empenho, liquidação de despesas, aquisição de bens, gestão do patrimônio público, realização de processos licitatórios etc. 
Para o Supremo, os tribunais de contas estaduais ou municipais não podem julgar as contas dos prefeitos municipais, limitando-se a emitir parecer prévio, seja em relação aos atos de governo como aos atos de gestão.[footnoteRef:10] Vale dizer: para o STF, os tribunais de contas não julgam as contas dos prefeitos municipais, nem mesmo se for uma conta decorrente de ato de gestão. Nesse caso, a competência para julgar seria sempre da câmara municipal. [10: RE 848.826, julgados em 10/8/2016. O tema foi discutido com repercussão geral. ] 
No mais, tendo em vista que a Constituição Federal dispõe que o parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal (art. 31, § 2º), pergunta-se: e se a Câmara Municipal simplesmente não julgar as contas do prefeito; nesse caso, o parecer prévio poderá produzir efeitos, como, por exemplo, a inelegibilidade do prefeito? 
A resposta é negativa. No RE 729.744, o STF firmou a seguinte tese com repercussão geral (tema 157): 
O parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo. 
Por fim, em se tratando de transferências voluntárias (ex. convênios), prevalece o entendimento no sentido de ser competente, o tribunal de contas para o julgamento destas (RE 848.826 e RE 729.744).
Parecer prévio sobre as contas de governo de território federal
A Constituição Federal determina que “as contas do Governo do Território serão submetidas ao Congresso Nacional, com parecer prévio do Tribunal de Contas da União” (CF, art. 33, § 2º). Considerando que a CF não prevê o Poder Legislativo no âmbito dos territórios federais, a titularidade do controle externo acaba ficando a cargo do Congresso Nacional, chamando a competência do TCU para emitir parecer prévio, no prazo de 60 dias, contados do recebimento, assim como ocorre com as contas do Presidente da República. 
Contraditório e ampla defesa
Mesmo se tratando de apreciação simplesmente opinativa das contas anuais prestadas pelo chefe do Executivo, é imprescindível que se assegure o direito de defesa e as demais prerrogativas inerentes ao devido processo legal aos que possam, ainda que em sede de procedimento administrativo, eventualmente expor-se aos riscos de uma sanção jurídica.[footnoteRef:11] [11: SS 1.197/PE, sessão de 15/9/1997. ] 
Ademais, concessão do contraditório e ampla defesa na emissão do parecer prévio não afasta a necessidade de o Legislativo, durante o julgamento, conceder novamente o direito de defesa. Portanto, o Poder Legislativo também deve propiciar chefe do Executivo o direito de se defender durante o processo de julgamento político de suas contas.[footnoteRef:12] [12: RE 682.011, julgagado em 8/6/2012. No mesmo sentido: RE 261.885, julgado em 5/12/2000. ] 
2. JULGAR AS CONTAS DOS ADMINISTRADORES PÚBLICOS
Dispõe a Constituição Federal que compete ao TCU julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; 
Em primeiro lugar, tal função judicante não se corresponde a um julgamento em sentido estrito, uma vez que as decisões dos tribunais de contas não possuem coisa julgada em seu sentido estrito. Assim, é possível mover ação judicial para anular a decisão da corte de contas, caso seja identificada alguma irregularidade formal grave. 
Ainda, é de se pontuar que os tribunais de contas julgam contas e não pessoas. Portanto, estamos falando aqui de dois grupos distintos de contas: 
· dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos (contas ordinárias); 
· daqueles que, embora não sendo agentes públicos, derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público (contas especiais). 
Destarte, pode-se dizer que todos os administradores públicos responsáveis por recursos públicos, com exceção do chefe do Poder Executivo, têm as suas contas efetivamente julgadas pelos tribunais de contas. 
Ressalta-se, por fim, a possibilidade de os tribunais de contas fiscalizarem as empresas públicas e sociedades de economia mista. Com efeito, a Lei 13.303/2016, que dispõe sobre o regime jurídico das empresas estatais, expressamente determina que o controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos regidos por aquela Norma será realizado pelos órgãos do sistema de controle internoe pelo tribunal de contas competente.
Julgamento das contas dos Tribunais de Contas
Em se tratando do julgamento das contas dos próprios Tribunais de Contas, normalmente, há a figura de um diretor, que é quem efetivamente faz a gestão, determinando pagamentos, assinando contratos, emitindo as notas de empenho de despesas etc. Por isso que, em tese, não haveria conflito quando um tribunal de contas julgasse as suas próprias contas.
No entanto, em alguns estados da Federação, existe a previsão, na constituição estadual[footnoteRef:13], de que o julgamento das contas do tribunal de contas será realizado pelo Poder Legislativo. O STF foi chamado a se pronunciar sobre o caso e entendeu que “surge harmônico com a Constituição Federal diploma revelador do controle pelo Legislativo das contas dos órgãos que o auxiliam, ou seja, dos tribunais de contas”.[footnoteRef:14] [13: Ou Lei Orgânica, no caso do DF. ] [14: ADI 1.175, julgamento em 4/8/2004. ] 
Portanto, podemos ter duas situações legítimas, a depender da previsão na respectiva constituição do ente Federado: 
· o próprio TC julgar as suas contas, como ocorre na União; 
· o TC prestar contas ao Legislativo, que se encarregará do julgamento. 
3. REGISTRO DE ATOS DE PESSOAL
De acordo com a Constituição Federal, compete ao TCU: 
· apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; 
· apreciar, para fins de registro, a legalidade das concessões de aposentadorias, reformas e pensões; 
Por outro lado, os tribunais de contas não apreciam, para fins de registro: 
· as nomeações para provimento em cargo em comissão; 
· as melhorias posteriores, nas aposentadorias, reformas e pensões, que não alterem o fundamento legal do ato concessório. 
O registro de pessoal, para o STF, é um ato administrativo complexo, ou seja, depende da conjugação simultânea de vontades de dois ou mais órgãos, que se unem para formar um único ato administrativo. Isso significa que, quando a autoridade administrativa “concede” a aposentadoria, ainda não temos, na verdade, um ato administrativo pronto. O ato somente se aperfeiçoa no momento em que o tribunal de contas deferir o registro. 
Apreciação dos atos de admissão de pessoal
A apreciação dos atos de admissão de pessoal alcança tanto a administração direta como a indireta, a qualquer título. Por outro lado, o TC não aprecia as nomeações para provimento em cargo em comissão, o que não impede, todavia, que a respeito de tais nomeações, o tribunal efetue outras formas de controle (ex. legalidade, moralidade etc).
Apreciação da concessão de aposentadoria, reforma ou pensão
Sobre as concessões de aposentadoria, reforma ou pensão, o Tribunal aprecia: i) a concessão inicial; ii) as melhorias posteriores que alterem o fundamento legal do ato concessório. 
Por outro lado, as alterações dos valores dos proventos decorrentes das revisões gerais anuais (CF, art. 37, X), não dependem de novo registro, pois não constituem alteração do fundamento legal, mas de mera atualização do valor do provento. 
O registro dos atos de aposentadoria aplica-se somente aos aposentados submetidos ao regime próprio de previdência social, não se aplicando, consequentemente, aos contratados pelo regime da CLT, já que estes aposentar-se-ão pelas regras do regime geral de previdência social.
Jurisprudência
Consoante reconhecido no MS 21.466/DF, o TC não pode inovar em relação ao ato concessivo de aposentadoria. Cabe ao Tribunal apenas proceder o registro ou, se identificada alguma ilegalidade, negá-lo. Ademais, antes de negar propriamente o registro, o Tribunal, conforme descrito no enunciado, pode determinar (a ementa utiliza inadequadamente a expressão “recomendar”) que sejam realizadas as correções. Se, no entanto, não forem realizadas as correções nas ilegalidades identificadas, o Tribunal negará o registro e determinará as providências cabíveis. 
A Súmula Vinculante 3 enuncia: “Nos processos perante o TCU asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”. 
O prazo decadencial para desfazer o ato que conceder a aposentadoria, reforma ou pensão começa a contar somente do momento em que for deferido o registro no Tribunal de Contas. Por exemplo, no âmbito federal, a Lei 9.784/1999 fixa o prazo de cinco anos para desfazer os administrativos dos quais decorram efeitos favoráveis aos administrados, exceto se comprovada má-fé (Lei 9.784/1999, art. 54). Se, por exemplo, a administração conceder a aposentadoria a um servidor público em janeiro de 2015, mas o registro no Tribunal de Contas somente for deferido em março de 2021, será possível desfazer o ato até março de 2026, uma vez que o que importa, nesse caso, é a data do registro da aposentadoria.[footnoteRef:15] [15: STF, MS 24.781, julgado em 2/3/2011. ] 
Segundo o STF, nos casos em que o controle externo de legalidade exercido pela Corte de Contas, para registro de aposentadorias e pensões, ultrapassar o prazo de cinco anos, será obrigatória a concessão do contraditório e ampla defesa, sob pena de ofensa ao princípio da confiança, que é a face subjetiva do princípio da segurança jurídica. Tal prazo começa a contar da data de chegada ao TC do processo administrativo de aposentadoria ou pensão encaminhado pelo órgão de origem para julgamento da legalidade do ato concessivo de aposentadoria ou pensão e posterior registro pela Corte de Contas.[footnoteRef:16] [16: STF, MS 24.781, julgado em 2/3/2011. ] 
Por fim, o desfazimento do ato também é um ato complexo. Logo, se é exigida a apreciação do Tribunal de Contas para a formação do ato, também deve ser exigida a manifestação do Tribunal de Contas para o desfazimento do ato de concessão de aposentadoria, reforma ou pensão. Nesse contexto, dispõe a Súmula 6 do STF que: “a revogação ou anulação, pelo Poder Executivo, de aposentadoria ou qualquer outro ato aprovado pelo Tribunal de Contas não produz efeitos antes de aprovada por aquele Tribunal, ressalvada a competência revisora do Judiciário”.[footnoteRef:17] [17: No mesmo sentido: STF, AI 805.165 AgR, julgado em 6/12/2011: Servidor público. Cancelamento unilateral de aposentadoria. 
(...) A anulação unilateral pela administração sem o conhecimento do Tribunal de Contas está em desacordo com a Súmula 6 do 
STF (...). ] 
4. FISCALIZAR POR INICIATIVA PRÓPRIA OU DO CONGRESSO NACIONAL
Consoante disposição constitucional, compete ao próprio Tribunal de contas, por iniciativa própria, ou da Câmara dos Deputados, Senado Federal, comissão técnica ou de inquérito, realizar inspeções e auditorias de natureza financeira, orçamentária, contábil, operacional e patrimonial nas unidades administrativas de todos os Poderes e nas entidades da administração indireta, incluindo as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público.
5. FISCALIZAR AS CONTAS SUPRANACIONAIS
Compete ao TCU fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo.
Empresas supranacionais são aquelas constituídas simultaneamente por mais de um país (ex. Itaipu). A competência de fiscalização alcança tão somente as contas nacionais, não importando qual o percentual de contribuição do governo brasileiro. Além disso, a fiscalização será devida ainda que a participação nacional se dê indiretamente.
Por fim, por intermédio dos acórdãos 88/2015 e 1.014/2015, ambos do Plenário do TCU, firmou-se o entendimento de que a Corte de Contas pode realizar sua competência fiscalizatória, ainda que ausente a previsão no tratado constitutivo.
6. FISCALIZAR OS RECURSOS REPASSADOS VOLUNTARIAMENTE PELA UNIÃO
A Constituição da República prevê que compete ao TCU “fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassadospela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município”.
Essa é a competência para fiscalizar os recursos transferidos voluntariamente a outros entes da Federação. Assim, se a União transfere voluntariamente recursos para um município, para um estado ou para o DF, a competência para a fiscalização do recurso continuará sendo do TCU, ainda que a aplicação seja realizada por outro ente da Federação. Isso acontece porque a competência para fiscalizar os recursos decorre da origem do recurso, sendo que as transferências voluntárias não modificam a origem do recurso. 
Nesse contexto, o STJ possui súmula formulada no seguinte sentido: 
Súmula 208 – Compete à Justiça Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestação de contas perante órgão federal. 
Dessa forma, a origem do recurso atrai tanto a competência do TCU, para apreciar as contas de convênios, como da própria Justiça Federal, caso seja identificado o desvio de verbas públicas. 
A competência do TCU, por outro lado, não alcança as transferências compulsórias, isto é, aquelas transferências realizadas por determinação constitucional ou legal (ex. recursos recebidos a título de royalties, conforme MS 24.312, julgado em 19/2/2003). Esses recursos são de origem estadual, distrital ou municipal. Logo, a competência para a fiscalização da aplicação desses recursos não pertence ao TCU, mas às cortes de contas locais. 
7. PRESTAR INFORMAÇÕES
Compete ao TCU prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas.
	
	Solicitar fiscalizações 
(inc. IV)
	Solicitar informações 
(inc. VII)
	Legitimados externos
	· Câmara dos Deputados 
· Senado Federal 
· comissão técnica ou de inquérito 
	· Congresso Nacional; 
· Câmara dos Deputados 
· Senado Federal 
· qualquer comissão. 
8. APLICAR SANÇÕES AOS RESPONSÁVEIS
Compete ao TCU aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário.
Destaca-se que quase todas as competências dos tribunais de contas são autoaplicáveis. Porém, a aplicação de sanções é a única que a Constituição exige “previsão em lei”. Logo, essa competência não é autoaplicável, já que somente a lei poderá criar sanções e definir quando elas poderão ser impostar. 
Ademais, a multa é apenas um tipo de sanção que o legislador por prever. A legislação pode instituir outras sanções.
9. ASSINAR PRAZO PARA A CORREÇÃO DE IRREGULARIDADES E SUSTAÇÃO DE ATOS
9.1. Assinar prazo para a correção da ilegalidade
Compete ao TCU assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade.
Ressalte-se que o Tribunal de Contas não tem poder para anular nem para revogar atos administrativos praticados pelo poder público. O poder de anulação de atos ilegais pode ser exercido pelo Poder Judiciário ou pela própria administração pública, quando se vale de seu poder de autotutela. Por outro lado, o TC não tem competência para anular. Dessa forma, se identificar uma ilegalidade, o TC determina que o próprio órgão ou entidade providencie a anulação do ato considerado ilegal ou adote as medidas para corrigir a ilegalidade. 
Vale lembrar que, até aqui, a ilegalidade pode ser em ato ou contrato. Vale dizer: se o Tribunal identificar uma ilegalidade em um ato ou em um contrato ele determinará o exato cumprimento da lei. 
9.2. Sustação de atos
Todavia, não atendida a determinação do tribunal de contas, lhe competirá sustar a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal.
Sustar é retirar a eficácia do ato, ou seja, é fazer com que o ato pare de produzir os seus efeitos jurídicos. Nesse caso, o ato continua existindo, porém sem produzir efeitos jurídicos.
No âmbito federal, o TCU susta o ato e comunica a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, individualmente (atenção: a comunicação não é feita ao Congresso Nacional).
Já nos demais entes da Federação, simplesmente os tribunais de contas sustam o ato e comunicam a Casa Legislativa correspondente: 
· nos estados, a Assembleia Legislativa – AL; 
· no DF, a Câmara Legislativa do Distrito Federal – CLDF; 
· nos municípios, a Câmara Municipal – CM. 
9.3. Sustação de contratos
A Constituição Federal não outorgou ao TC competência para sustar diretamente contratos administrativos. Essa atribuição pertence ao Congresso Nacional, conforme redação do art. 71, § 1º, da Carta Política, vejamos: 
§ 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis. 
§ 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito. 
Com efeito, a sustação de contratos é medida que, originariamente, compete ao Congresso Nacional. 
Assim, o caminho é o seguinte: 
· o Tribunal identifica a ilegalidade e determina a correção; 
· se não atendido, o TCU comunica o Congresso Nacional, a quem caberá efetuar a sustação; 
· se o CN ou o Executivo não efetivar as medidas cabíveis, em 90 dias, o TCU decidirá a respeito. 
O entendimento majoritário é que o “decidir a respeito” significa que o TC poderá, se quiser, sustar o contrato ou adotar a medida que entender mais adequada.
10. REPRESENTAR AO PODER COMPETENTE
Compete ao TCU representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. 
Representar, nesse caso, significa comunicar o Poder competente sobre alguma irregularidade ou abuso apurado. Nesse caso, o Tribunal não pode simplesmente “guardar” a informação que ele tomou conhecimento por meio de suas fiscalizações. Pelo contrário, ele deve comunicar o Poder ao qual o órgão encontra-se subordinado ou vinculado para que, se for o caso, a autoridade competente adote as providências cabíveis. 
Por exemplo, se o TCU identificar graves irregularidades em uma autarquia, será imprescindível comunicar o ministério ao qual a autarquia encontra-se vinculada para que o ministro de Estado tome ciência do fato. 
Outra representação que os tribunais de contas costumam fazer ocorre quando é identificado algum crime. Nesse caso, foge da competência da corte de contas apurar esse tipo de ilícito, por isso que o fato é comunicado ao Ministério Público para os fins cabíveis. Outra representação é realizada à Justiça Eleitoral, quando o TC envia a lista dos responsáveis que tiveram as contas julgadas irregulares, situação que poderá ensejar a inelegibilidade. 
11. ENCAMINHAR RELATÓRIOS SOBRE AS SUAS ATRIBUIÇÕES
O art. 71, § 4º, da CF/88, dispõe que “O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades”. 
Esses relatórios têm, basicamente, duas finalidades:
· permitir que o parlamento examine o desempenho da Corte de Contas na realização de sua competência fiscalizatória; 
· expor ao Legislativo a situação das finanças públicas administradas pelos órgãos e entidades governamentais, em ordem a conferir um grau de maior eficácia ao exercício, pela instituição parlamentar, do seu poder de controle externo. 
12. EMITIR PRONUNCIAMENTO SOBRE DESPESAS NÃO AUTORIZADAS
CF, art. 72. A Comissão mista permanente a que se refere o art. 166, § 1º, diante de indícios de despesas não autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos não programados ou de subsídios não aprovados, poderá solicitar à autoridade governamental responsável que, no prazo de cinco dias, preste os esclarecimentos necessários. 
§ 1º Não prestados os esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a Comissão solicitará ao Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matéria,no prazo de trinta dias. 
A “Comissão” mencionada no dispositivo é a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMO, prevista no art. 166, § 1º, da CF. Essa Comissão tem importante papel no controle das despesas públicas, por isso ela pode pedir esclarecimentos sobre gastos públicos e, quando for o caso, pode pedir o auxílio do TCU para emitir parecer conclusivo sobre a matéria. 
13. APURAR DENÚNCIAS
CF, art. 74, § 2º: Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União
14. CÁLCULO DAS QUOTAS RELATIVAS AO FPE E AO FPM
Inicialmente, vale consignar que esta atribuição é específica do TCU, sendo inaplicável, consequentemente, aos demais tribunais de contas. Trata-se do cálculo das quotas relativas a determinados fundos, conforme vamos analisar a seguir: 
Art. 161. Cabe à lei complementar: [...] 
II - estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art. 159, especialmente sobre os critérios de rateio dos fundos previstos em seu inciso I, objetivando promover o equilíbrio sócio-econômico entre Estados e entre Municípios; [...] 
Parágrafo único. O Tribunal de Contas da União efetuará o cálculo das quotas referentes aos fundos de participação a que alude o inciso II. 
O mencionado art. 159, em seu inciso I, determina que a União entregará um percentual do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza (imposto de renda) e sobre produtos industrializados (IPI) aos estados, Distrito Federal, municípios e, também, em condições específicas para o desenvolvimento produtivo para as regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. 
Basicamente, estamos falando das cotas relativas ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal – FPE e ao Fundo de Participação dos Municípios – FPM. 
O TCU apenas efetuará o cálculo e fiscalizará a entrega, por parte da União, dessas cotas, a partir dos critérios definidos em lei complementar. Uma vez realizada a entrega dos valores, encerra-se a competência do TCU. Isso porque os recursos pertencem aos estados, DF e municípios. Eles apenas transitaram na conta da União para fins de arrecadação, mas após a entrega incorporam-se aos cofres dos entes descentralizados. Assim, a fiscalização da aplicação desses recursos caberá aos tribunais de contas locais.
15. COMPETÊNCIAS ESPECIAIS DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
Poder Geral de Cautela
Os Tribunais de Contas podem se valer das medidas cautelares, cujo objetivo e assegurar a eficácia das decisões dos tribunais de contas, com vistas a proteger o patrimônio público. Alguns exemplos de medidas cautelares normalmente reconhecidas aos tribunais de contas são o afastamento temporário do responsável e a decretação da indisponibilidade dos bens.
Expressamente, a Constituição Federal não outorga ao TCU, e consequentemente aos demais tribunais de contas, a competência para emitir decisões cautelares. No entanto, o STF reconheceu tal competência com fundamento na teoria dos poderes implícitos, segundo a qual, se a Constituição outorga a um órgão uma competência finalística, consequentemente também outorga todos as competências-meio necessárias para o desempenho dessa atribuição.
Por exemplo, o Tribunal de Contas não pode sustar previamente a execução de contratos, uma vez que isso compete ao Poder Legislativo, mas pode determinar a suspensão dessa execução diante da iminência de lesão grave e de difícil reparação ao patrimônio público. 
Acesso a informações sobre recursos públicos
É pacífico que os tribunais de contas não têm poderes para determinar a quebra do sigilo bancário, uma vez que essa atribuição não lhe foi concedida:[footnoteRef:18] [18: STF, MS 22.801, julgamento em 17/12/2007. No mesmo sentido: STF, MS 22.934, julgamento em 17/4/2012. ] 
Todavia, as informações relativas a financiamentos concedidos com recursos públicos não são protegidas pelo sigilo bancário no que se refere ao controle realizado pelos TCs. Com efeito, os tribunais de contas têm acesso às informações sobre financiamentos concedidos com recursos públicos, motivo pelo qual podem determinar que os bancos públicos prestem essas informações. 
16. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
Consoante dispõe a Súmula 347 do STF, “O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público”. 
O fundamento desta súmula é bastante simples de compreender. Compete ao Tribunal de Contas apreciar a legalidade dos atos do poder público. Porém, em um sistema em que a Constituição se encontra no vértice do sistema jurídico, caberá também ao Tribunal observar se a lei está em consonância com o texto constitucional. Se não estiver, o TC afasta a aplicação da norma ao caso concreto, considerando o ato, por consequência, ilegal. 
Porém, temos que fazer algumas observações:
Primeiro que apreciar é diferente de declarar. O TC não tem competência para declarar a inconstitucionalidade de lei, já que não pode fazer controle concentrado de constitucionalidade. Nesse caso, o Tribunal apenas aprecia a lei e, se considerar que ela é inconstitucional, afasta a sua aplicação naquele caso concreto. Logo, a lei continuará a existir, já que a eficácia da decisão do Tribunal será restrita ao caso concreto analisado. 
Além disso, trata-se de controle difuso, incidental – também conhecido como via de exceção ou defesa –, realizado no caso concreto. Atenção: não é controle concentrado, realizado em abstrato, cuja competência é do STF.
Ainda que não se trate de “declaração de inconstitucionalidade”, a doutrina entende que, para afastar a aplicação de lei no caso concreto, deve ser observada a chamada cláusula de plenário, prevista no art. 97 da Constituição Federal. Dessa forma, somente o plenário da Corte de Contas, mediante deliberação de sua maioria absoluta, terá competência para analisar o incidente de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público. 
17. AUSÊNCIA DE COMPETÊNCIA PARA EXAMINAR PREVIAMENTE CONTRATOS
De acordo com o STF, “O art. 71 da Constituição não insere na competência do TCU a aptidão para examinar, previamente, a validade de contratos administrativos celebrados pelo poder público. Atividade que se insere no acervo de competência da função executiva. É inconstitucional norma local que estabeleça a competência do tribunal de contas para realizar exame prévio de validade de contratos firmados com o poder público”.
De fato, eventual outorga de competência ao tribunal de contas para examinar previamente a validade de contratos celebrados pelo poder público configuraria ofensa à separação dos poderes, já que se trata de prerrogativa do Poder Executivo. Assim, a administração deve dispor de meios para aferir a validade de seus contratos. Por isso que a legislação exige, por exemplo, a emissão de parecer jurídico previamente a celebração de contratos administrativos. 
Por outro lado, nada impede que o Tribunal de Contas, com base em seu poder fiscalizador, realize controles prévios quando entender que o caso justifique esse tipo de controle. O que não se pode é uma lei determinar que os contratos sejam previamente submetidos ao registro do Tribunal.
 
Presidente da República
Presta as contas ao CN, até 60 dias após a abertura da sessão legislativa (inicia em 2/2)
Congresso Nacional
Envia para o TCU (não existe prazo definido)
TCU
Emite parecer prévio no prazo de 60 dias, a contar do recebimento
CMO
Emite parecer e submete ao CN proposta de decreto legislativo (CF, art. 166)
Congresso Nacional
Julga as contas, deliberando sobre o decreto legislativo (CF, art. 49, IX)