SEMINÁRIO INTERDISCIPLINAR: PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NA GESTÃO PÚBLICA

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SEMINÁRIO INTERDISCIPLINAR: PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NA GESTÃO PÚBLICA
Maria Cleidiane de Sousa Silva¹
Juliana Nascimento da Silva²
Antonio Carlos Bastos da Silva5
	
RESUMO
A palavra gestão é uma palavra de forte relevância em pleno século XXI, pois esta abre caminhos no que tange a melhorias continuas e independente das empresas. O presente trabalho tem como norte trazer à luz os conceitos, parâmetros e aplicações do planejamento estratégico aplicada à gestão pública no Brasil. A pergunta que fazemos quando se fala em gestão pública é: Como esse processo de gestão ocorre nos municípios brasileiros? É bem verdade que, mesmo em 2019, com seus avanços, processos burocráticos mais frouxos (em “passos de formiga”, naturalmente), ainda há muito a melhorar na aplicação dos métodos para diminuir a burocracia, e assim, retirar uma mácula que existe quando falamos no serviço público brasileiro. Neste trabalho, verificaremos três principais modelos de gestão: Nova Gestão Pública (NGP); Análise SWOT e Matriz PDCA, modelos tão difundidos inicialmente entre os anos 60 e ainda assim aplicados incessantemente entre as gestões que se sucedem. O desenho das políticas públicas e as regras que regem suas decisões, elaboração e implementação, também influenciam os resultados dos conflitos inerentes às decisões sobre política pública. Este artigo trata dos principais conceitos e modelos de análise de políticas públicas, buscando sintetizar o estado-da-arte da área, ou seja, mapear como a literatura clássica e a mais recente tratam o tema. No entanto o objetivo do artigo é modesto: rever as principais formulações teóricas e conceituais mais próximas da literatura específica sobre políticas públicas e da literatura neoinstitucionalista, e contribuir para seu teste empírico nas pesquisas sobre políticas públicas brasileiras. 
Palavras-chave: Gestão. Serviço Público. Modelos.
1 INTRODUÇÃO
A Gestão Pública confunde-se basicamente com o planejamento. No mundo todo, as etapas de modernização atingiram não só as indústrias, bens e serviços, como também os modelos administrativos de gestão. É comum, principalmente nas universidades, estudarmos a evolução da gestão em ambientes micro e macroeconômicos, bem como a influência de gestões mais modernas no cerne de órgãos públicos, e governos em geral.
O processo de modernização intensificou a competitividade no ambiente empresarial, requerendo grandes transformações nas organizações, principalmente nas áreas do conhecimento, produção e processos, causando uma busca incessante pelo desenvolvimento que ofereça vantagens competitivas para a organização, sob implementações estratégicas capazes de, além de fazê-las permanecer no mercado, alcançarem seus objetivos institucionais.
Deve-se também considerar que todas as instituições públicas passaram por modernizações significativas, tanto no seu status quo quanto no seu modus operandi. É importante salutar que a administração pública precisa planejar e gerenciar os recursos públicos disponíveis de maneira estratégica e inteligente, compatíveis à coletividade, e ofertando com efetividade os serviços públicos para a comunidade.
Dasko (2005) afirma que a falta de planejamento nos governos municipais pode prejudicar e dificultar a objetividade de suas estratégias e ações; entretanto, poucos estudos foram desenvolvidos considerando o planejamento estratégico das organizações no setor público (BEBBINGTON, 2007, P. 6).
As últimas décadas foram marcadas por inúmeras mudanças na Administração Pública brasileira. Desde a redemocratização após anos de Ditadura Militar e a elaboração de uma nova Constituição até a Reforma do Estado e a introdução de novas ferramentas de planejamento, acompanhamento e avaliação das ações do Estado, acompanhamento este realizado pelo próprio poder público ou pelo cidadão.
Para se entender a razão de um planejamento na gestão pública, deve-se primeiramente compreender o seu conceito, histórico, estrutura e elaboração. Para tal, desenvolveremos o conceito, apresentaremos um breve histórico, os tipos de planejamentos aplicáveis, e por fim, estruturaremos um plano de gestão.
"O planejamento não diz respeito a decisões futuras, mas às implicações futuras das decisões presentes" (DRUCKER, 1962, p. 131).
2.1 CONCEITO
	De acordo com o dicionário, planejar significa traçar um plano. Segundo Rezende (2008, p.15), “planejar é o sinônimo de objetivar, pensar, sonhar, desejar, etc.[...]”. Portanto, planejar é algo intrínseco ao homem, mesmo que de forma indutiva. Em se tratando de ambiente organizacional é também igual o conceito, pois é imprescindível que as organizações públicas e privadas elaborem planejamentos que visem análises técnicas, criando objetivos institucionais, traçando cenários e visualizando-se no futuro. 
O planejamento em si é conceituado por Oliveira (2012, p.41) como:
 [...] a metodologia administrativa que permite diagnosticar e analisar situações atuais, de estabelecer resultados – objetivos e metas – a serem alcançados pelas organizações e de delinear ações – estratégias – para alcançar estes resultados, bem como estabelecer leis e normas – políticas que servem de sustentação a esse procedimento administrativo.
O termo planejamento, além de empregado de forma comum na área de administração, aparece igualmente ligado à estratégia, como planejamento estratégico, o qual foi incorporado no ambiente organizacional em um contexto de estabilidade onde as mudanças eram lentas e graduais.
Nessa era informacional onde o termo velocidade é uma expressão que significa custos para todo tipo de organização, a sociedade vem se articulando e se conscientizando do seu papel como também do papel do Estado. E este, para atender essas novas demandas sociais, vem buscando novas técnicas gerenciais onde a formação do planejamento estratégico é um modelo que vem sedo utilizada em larga escala pelos gestores de órgãos públicos. 
As organizações públicas vêm investindo pesado em sistemas para dar suporte as suas novas demandas. A lógica de governo eletrônico vem sendo difundida entre os usuários que buscam rapidez e eficácia das transações com o Estado. 
O governo vem, a cada dia, se posicionado como empresa, prezando pela seriedade dos seus serviços, bem como um rígido controle dos seus gastos, de forma que possa evitar qualquer tipo de desvio por parte dos seus gestores. No entanto, a realidade da gestão pública brasileira não é indiferente a esse cenário de mudanças, apenas poucas organizações vêm se adequando a tal contexto. Muitas instituições públicas e privadas ainda utilizam modelos pouco aplicáveis a esse contexto como é o caso do modelo SWOT, que visa mitigar as deficiências do serviço público; ou o PDCA, que tem uma ação menos incisiva, porém mais metódica.
 
2.2 HISTÓRICO
A palavra gestão é uma palavra de forte relevância em pleno século XXI, pois esta está abrindo caminhos no que tange a melhorias continuas e independente das empresas. A palavra gestão é derivada da administração ou gerenciamento que é a utilização de técnicas teóricas e práticas, para gerenciar e melhorar todos os aspectos empresariais no que concerne a melhoria, motivação e lucro.
Porém, não é tão recente assim. Desde que o mundo é mundo, planejar é parte inerente ao ser humano, que fazia – mesmo que intuitivamente – elaborar um plano para garantir sua sobrevivência em um ambiente hostil e selvagem. 
É bem verdade que até o início da Idade Moderna (tomada de Constantinopla pelos turcos otomanos, em 1453) quase todas as atividades produtivas ou sociais eram marcadas pelo misticismo e pela tradição, e assim foi caminhando de modo repetitivo, porém inovador, por centenas de anos adiante até que fosse interrompido por algo novo: um processo, uma inovação ou uma ruptura. A época moderna pode ser considerada como uma época de "revolução social" cuja base consiste na "substituição do modo de produção feudal pelo modo de produção capitalista".
Já a estratégia por princípios é bem constante, da era Bíblica à era Digital. Um dos grandes autores
do tema foi Sun Tzu, que viveu na China na época dos “Reinos Combatentes” entre 400 e 320 a .C e teria sido comandante do Rei Holu, do Estado de Wu, no centro-leste da China. Sun Tzu dedica parcela importante de sua obra ao estudo e aplicação das informações e de planejamento.
Ao longo do tempo outros autores escreveram sobre o tema. Maquiavel, no clássico trabalho “O Príncipe” escrito em 1513, mas só publicado em 1532, apresenta princípios básicos de estratégia e mesmo de planejamento ao estruturar a base do pensamento republicano que pretendia unificar as potências na península itálica. O príncipe deveria ter uma tríplice missão: tomar o poder; assegurar a estabilidade política; construir a República unificada. Maquiavel viu em Lourenço de Médici a figura desse príncipe. Deveria ser um herói trágico, impiedoso e astucioso, resoluto e frio, porque esta era a única maneira de controlar a instabilidade política e a perversão dos homens, a fim de que fosse instaurada a cidade justa. E para atingir tais objetivos, deveria planejar, arquitetar alianças, construir cenários futuros. 
Clausewitz, com seu famoso trabalho “A Guerra”, publicado postumamente, ficou conhecido com a frase em que ele define a associação entre guerra e política: “a guerra é a continuação da política por outros meios”. Os ensinamentos do general prussiano do século XIX são baseados na incerteza, na necessidade de adaptação de posições, onde se destacam os conceitos de tática e estratégia. 
Ainda no século XIX, George Siemens estudou a administração, em especial o planejamento, como função e como estrutura e sobressaiu-se na Alemanha, entre 1870 a 1880, ao projetar e construir o "Deutsch Bank" que se transformou em pouco tempo numa instituição financeira líder e dinâmica dentro da Europa continental. 
A revolução industrial produziu alterações significativas na estrutura econômica da sociedade. As relações de produção foram modificadas e surgiu a necessidade de sistematizar e gerir a produção que crescia exponencialmente. Neste contexto, entre o final do século XIX até a década de 20 do século passado tivemos vários autores com trabalhos expressivos acadêmicos ou não que influenciaram o modo de gerir as empresas e instituições, o que sem dúvida estimulou o uso do planejamento estratégico, como ferramenta de gestão. Taylor, Gant, Fayol, Ford e Weber estão entre eles.
 O planejamento estratégico surgiu nos anos 60 como resposta a uma nova realidade que se desenhava. O ambiente externo às organizações públicas ou privadas determinava a nova ordem social: o grau de satisfação do consumidor ou usuário dos bens e serviços (cliente ou cidadão) passava a ser medido em função do atendimento de suas necessidades e não mais pela simples adaptação aos produtos e serviços oferecidos. Este instrumento foi amplamente utilizado na década de 70 pelo setor privado, e a partir da década de 80 pelo setor público. Já a partir da década de 90, principalmente pelo governo FHC, no Brasil, foi criada a SAE (Secretaria de Assuntos Estratégicos), pertencente à Presidência da República, que objetiva uma ação mais contundente no setor estratégico de bens, serviços e produtividade pública brasileira.
2.3 VISÃO GERAL ESTRATÉGICA
O termo estratégia norteia todo o processo de evolução da humanidade, aplicando-se, em essência, em cada tipo e organização desenvolvida pelo homem, de modo a obterem-se vantagens em um processo intensificado de disputa por posicionamento e vantagens seja na guerra, entre nações, ou na disputa por mercado, entre empresas. 
No decorrer do tempo pôde-se observar uma evolução da definição ao termo, onde é deixada de lado a visão de estratégia como plano, e passa-se a ver a estratégia como um processo de atividade contínua, abrangendo toda organização e seu ambiente por meio da cooperação entre partes. Assim Andrews (1980 apud MINTZBERG; QUINN, 2001, p. 58) define estratégia como sendo:
[...] padrão de decisões em uma empresa que determina e revela seus objetivos, propósitos ou metas, produz as principais políticas e planos para a obtenção dessas metas, e define a escala de negócios em que a empresa deve se envolver, o tipo de organização econômica e humana que pretende ser e a natureza da contribuição econômica e não-econômica que pretende proporcionar a seus acionistas, funcionários e comunidades.
Grande parte dos autores considera como pilares da Gestão Estratégica o planejamento estratégico, a prospectiva estratégica e a inteligência competitiva com todas as ferramentas que a elas são agregadas. É, portanto, um universo de opções e ferramentas que se coloca à disposição dos empresários ou gestores públicos para contribuir com o sucesso de suas organizações.
A visão, uma vez transformada em decisões estratégicas, deve ser comunicada e compartilhada por todos. Os executivos brilhantes são aqueles que têm a capacidade de criar uma visão de futuro e levar os funcionários a acreditar nelas. Decisões isoladamente, não tem força. Elas ganham poder na medida em que há muitos envolvidos para lutarem por elas e defendê-las. É a familiaridade com os propósitos organizacionais e transparência na gestão que gera uma Cultura Organizacional Competitiva. A cultura da empresa é aquilo que traz solidez e estabilidade a empresa e ao negócio.
2.4 PROCESSO DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
As estratégias de gestão podem ser aplicadas a todos e mais variados ramos empresariais e tais estratégias serão formuladas pelos executivos e quem as executará será a parte operacional da empresa e tais estratégias podem ser aplicadas em vários ramos empresariais sejam elas de tecnologia da informação ,marketing, rotinas de pessoal, RH, pericias contábeis e etc., e essas estratégias serão aplicadas para a tomadas de decisões futuras e gerar o sucesso, e lucro , fazendo assim uma empresa, submergir no mercado e fazer a diferença no que faz, fazendo com excelência e fazendo o que gosta e assim fazer o melhor.
O Planejamento Estratégico apresenta-se para a administração pública como a melhor, e talvez única, possibilidade de controle e monitoramento dos esforços da organização na busca pelos seus objetivos. Abrange a instituição como um todo, exigindo a dedicação e o comportamento proativo de todos os envolvidos no processo, orientados pela definição prévia da finalidade da organização, dos valores e do estado de futuro desejado.
Como processo de planejamento estratégico, adotaremos o modelo conceitual adaptado de Poister e Streib (2005), em que um processo de planejamento estratégico só é completo se apresentar as seguintes variáveis:
· Envolvimento dos stakeholders: desde a alta administração até a sociedade civil organizada ou não. O objetivo aqui é entender se os esforços desses atores foram levados em conta no processo de planejamento estratégico.
· Elementos do planejamento estratégico: missão organizacional, necessidades e preocupações dos atores envolvidos, pontos fortes e pontos fracos, ameaças e oportunidades, visão de futuro, metas e objetivos estratégicos e plano.
· Práticas de planejamento estratégico: definição de estratégias gerais, de objetivos estratégicos e de indicadores.
· Alocação de recursos: recursos financeiros atrelados ao planejamento, aos seus objetivos estratégicos e às metas.
· Avaliação de desempenho: relação entre os recursos humanos e o planejamento estratégico (responsabilização).
· Processos de medição: acompanhamento e avaliação dos resultados.
· Resultados e impactos do processo: satisfação percebida pelos gestores analisados, bem como o impacto percebido.
2.5 A NOVA GESTÃO PÚBLICA (NGP)
	A Nova Gestão Pública consiste, precisamente, numa ideologia que determina a administração dos bens públicos mediante recursos, ferramentas e princípios do setor privado (liberal), expondo, assim, os prestadores públicos às lógicas de mercado. Como refere Correia (2009), a lógica do princípio da NGP assenta na premissa de que "caso o bem público seja gerido como o bem privado, terá como resultado uma maior gestão".
A NGP está normalmente associada
a cenários de crises fiscais e problemas orçamentais dos estados. Gruening (2001) refere que a NGP é uma ideologia política que comporta medidas variáveis, distintas em cada país e dependentes dos modelos de governança dominantes. Apesar de não existir uma fórmula única há características comuns. Desde a década de 80 que se assiste a uma retração do papel do Estado (Estado-Providência), como resultado do declínio do "fordismo" e das crises fiscais dos Estados. Foi neste contexto que surgiu o paradigma da NGP utilizado pelos governos com vista a modernizar o Estado.
Constituem ideias centrais da Nova Gestão Pública um Estado administrativo ao estilo da iniciativa privada; contratos de gestão entre unidades; avaliação de desempenho; ênfase em resultados; redução do poder da burocracia; focalização na eficiência; busca de mecanismos regulatórios; introdução sistemática de conceitos de produtividade; flexibilidade; competitividade administrada; participação dos agentes sociais e controle dos resultados; foco no cidadão, orçamento e avaliação por resultados e performance; fortalecimento e aumento da autonomia da burocracia; descentralização na formulação e execução de políticas; e por fim maior autonomia às unidades
executoras. (ARAÚJO, 2010, p. 145)
2.6 ANÁLISE SWOT E PESTEL NA GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA
A organização pública não se difere da organização privada no que tange a análise de ambientes. Ambas sofrem influência do ambiente externo e do ambiente interno. O que na verdade as difere são as variáveis que deveremos analisar em cada situação. Podemos usar o exemplo de que, talvez, a variável “inflação” não tenha um impacto tão significativo em uma organização pública quanto tem em uma organização do setor privado.
Para Certo e Peter (2005), “análise do ambiente é o processo de monitoramento do ambiente organizacional para identificar as oportunidades e os riscos atuais e futuros que podem vir a influenciar a capacidade das empresas de atingir suas metas”. O ambiente organizacional é dotado de três níveis: geral, operacional e ambiente interno. É importante que a administração conheça os fatores que compõe estes três níveis e entenda como cada um deles pode afetar o desempenho da organização: Ambiente Geral (Leis Estaduais e Federais; Sociedade; Tecnologias; Economia), Ambiente Operacional (Fornecedores; Concorrência) e Ambiente Interno (Finanças; Serviços; Marketing; Pessoal).
Há também uma variante utilizada no tangente à gestão pública: a análise PESTEL, um acrônimo que resume os principais elementos que um bom exemplo de análise SWOT deve levar em conta. Nas figuras abaixo ilustraremos os dois tipos de análises no setor:
Tabela 1 – Análise SWOT no serviço público.
	FORÇAS
	FRAQUEZAS
	- Bom ambiente de trabalho;
- Equipe gestora experiente;
- Capilaridade setorial.
	- Entraves burocráticos;
- Interferência política sobre as ações técnicas;
- Alta rotatividade dos gerentes, com descontinuidade de gestão.
	OPORTUNIDADES
	AMEAÇAS
	- Nicho de beneficiados;
- Incentivo e fomento governamental;
- Intercâmbio digital com outros órgãos públicos.
	- Instabilidade política do governo;
- Restrições orçamentárias;
- Imagem negativa do serviço público no Brasil.
Fonte: do autor.
	
Imagem 1 – Análise PESTEL na área pública em geral
Fonte: http://www.agricultura.gov.br/acesso-a-informacao/institucional/planejamento-estrategico/diagnostico-da-estrategia. Acesso em 29/11/2019
2.7 CICLO PDCA NA GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA
O ciclo PDCA é ferramenta importante para maior efetividade na gestão pública, especialmente em contexto de restrição orçamentária como observamos atualmente.
A Reforma Gerencial do Estado Brasileiro, inaugurada pela Emenda Constitucional n° 19/98, alçou a eficiência a princípio fundamental da Administração Pública, não apenas impondo o manejo eficiente dos recursos públicos, como também pressupondo o planejamento das ações estatais.
Nesse contexto, o ciclo PDCA ("plan, do, check, adjust" - em tradução livre, "planejar, executar, controlar e ajustar") se apresenta como método de gestão para a utilização ótima dos recursos públicos e a racionalização dos procedimentos administrativos, diferenciando-se do tradicional ciclo orçamentário, uma vez que visa a busca constante por melhores resultados, não se restringindo a um determinado exercício financeiro, sendo, em suma, o esforço pela qualidade total e pela excelência na Administração Pública.
O planejar (P) é transformar em objetivos e metas a visão de futuro da Administração. Parte-se do diagnóstico dos problemas a serem enfrentados, obtidos por meio de audiências públicas junto à população e outros instrumentos de transparência e, após delineada a situação a ser superada, são propostas ações governamentais para a consecução dos resultados, constituindo a base para a elaboração dos documentos de planejamento (peças orçamentárias e planos setoriais).
O executar (D) é colocar em prática o que foi planejado e pressupõe uma adequada estrutura procedimental, material e humana para correta operacionalização das ações governamentais (quadro de pessoal com treinamento e remuneração compatíveis com a função a ser desempenhada, bem como uma infraestrutura física e tecnológica suficiente para a obtenção dos objetivos e metas pretendidos).
O controlar (C) impõe a atuação do controle interno para verificação da compatibilidade entre as ações planejadas e aquelas executadas, abrangendo aspectos operacionais medidos em termos de eficiência, eficácia, efetividade e economicidade, haja vista que a ação governamental deve impactar de maneira positiva a comunidade.
O ajustar (A) envolve a adoção de medidas para correção de desvios que possam interferir na obtenção dos resultados desejados, já que é por meio da ação conjunta entre o controle interno e o gestor que a variação negativa dos indicadores das ações finalísticas governamentais pode ser corrigida a tempo, de forma a não comprometer os resultados ajustados com a população. Daí a importância de designação de responsável para cada serviço e produto a ser entregue à sociedade.
A nível de Brasil, o PDCA fora aplicado amplamente no Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GESPÚBLICA, que objetivava a: 
· Melhoria de qualidade nos serviços públicos prestados aos cidadãos;
· Promover a lisura e a transparência;
· Assegurar a eficácia e a efetividade das ações governamentais;
· Preconizar a governança e a eficiência; e
· Eliminar o déficit institucional.
O modelo de excelência de gestão utilizava alguns modelos, mas o PDCA tinha destaque pois a capacidade de autoanálise promove a excelência através da medição de desempenho no serviço público. A figura abaixo ilustra o ciclo aplicado no serviço público:
Figura 2 – Ciclo PDCA no serviço público Brasileiro
Fonte: Ministério do Planejamento.
4 CONCLUSÃO
No entendimento deste trabalho, observamos algumas metodologias aplicadas no planejamento e programação da Administração Pública Brasileira, mesmo que superficialmente.
O entendimento dos modelos e das teorias acima resumidos pode permitir ao analista melhor compreender o problema para o qual a política pública foi desenhada, seus possíveis conflitos, a trajetória seguida e o papel dos indivíduos, grupos e instituições que estão envolvidos na decisão e que serão afetados pela política pública.
Porém, o sucesso na implementação do planejamento estratégico dependerá, principalmente, da conscientização institucional de sua necessidade (não simplesmente uma opção pessoal), e do dirigente maior em assumir a responsabilidade pela condução do processo, implementação das mudanças e provimento dos recursos e meios necessários. Caso contrário, a ideia e a prática do planejamento estratégico continuarão, salvo raras exceções, a se resumir na elaboração de planos como um processo meramente formal, sem utilidade nem consequências.
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1, 2 Nome dos acadêmicos
5 Nome do Professor tutor externo
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI - Curso (FLX0038) - 28/11/19