Gestão do Orçamento Público

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GESTÃO DO ORÇAMENTO 
CONVERSA INICIAL 
No Brasil, de acordo com os dados fornecidos pelo “impostômetro”, em 2019 foram 
arrecadados mais de R$ 2 trilhões. O próprio site sugere que, com esse valor, seria 
possível comprar 2,6 milhões de apartamentos de três quartos no centro de Osasco, São 
Paulo; ter um rendimento de R$ 276 mil por minuto em poupança; ou até mesmo 
comprar 5,7 milhões de BMW M2 2.0. Obviamente, essa destinação tem um caráter 
meramente exemplificativo, já que não teria a potencialidade de atingir o bem comum.
Mas como então o governo poderia destinar essa vultuosa arrecadação tributária às 
diversas frentes, como educação, segurança pública e saúde, que representam os anseios 
da população?
Para tentar responder essa a questão, durante esta aula vamos trabalhar com uma 
abordagem teórica de orçamento público, que ao longo das últimas décadas vem sendo 
aprimorada, o que viabilizou a maximização do uso do recurso público, atendendo aos 
anseios populacionais. Também falaremos do orçamento como é vigente no Brasil, dando
ênfase às regras norteadoras do direito financeiro, com um apanhado geral das leis 
orçamentárias, no quesito de classificação jurídica e das fases de elaboração, aprovação e 
controle.
TEMA 1 – ESPÉCIES DE ORÇAMENTO
Ao longo das últimas décadas, vários estudos e discussões sobre metodologias 
orçamentárias vêm sendo desenvolvidos na área governamental (Pyhrr, 1977; Silva, 1996).
O objetivo é encontrar propostas que auxiliem gestores em certos aspectos do 
gerenciamento do recurso público, como previsão de receitas e fixação de despesas; 
controle de gastos, evitando que o dinheiro público seja empregado de maneira 
descontrolada; e eficiência na empregabilidade dos recursos financeiros.
A seguir, debateremos sobre as principais abordagens orçamentárias, discutidas no 
âmbito da administração pública
1.1 ORÇAMENTO CLÁSSICO
O orçamento surgiu na nossa cultura como uma forma de controlar os gastos 
realizados pelo poder executivo. É o que explica Giacomoni (2017), autor que traz 
evidências históricas sobre a utilização de mecanismos orçamentários. Na norma francesa
sobre contabilidade, por exemplo, o orçamento era classificado simplesmente como uma 
lei para fixar despesas e estimar receitas. Silva (1996) aponta que o orçamento foi 
introduzido como alternativa parlamentar para reduzir os poderes do rei, que até então 
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tinha liberdade para gastar de maneira desenfreada. O objetivo, portanto, era controlar os
gastos, evitando expansões desproporcionais nos níveis de arrecadação.
Dessa forma, podemos considerar que o orçamento clássico foi um ponto de partida 
para a introdução da cultura orçamentária na gestão pública, principalmente no quesito 
de controle de gastos. Posteriormente, novas metodologias foram implantadas, buscando
uma aplicabilidade mais efetiva desse instrumento, principalmente para a tomada de 
decisão.
1.2 ORÇAMENTO DE DESEMPENHO
Enquanto o orçamento clássico trabalha com controle do gasto público, o orçamento 
de desempenho preocupa-se com o resultado da aplicação desse recurso. Em outras 
palavras, Crepaldi (2013) enfatiza que esse tipo de orçamento prioriza a eficácia e a 
eficiência da despesa, em uma visão direcionada para a gestão de resultados.
Em uma retomada histórica, esse tipo de abordagem orçamentária nasceu nos Estados
Unidos da América (EUA), na década de 1960, com o desenvolvimento do modelo 
Planning Programming and Budgeting Systems (PPBS). Segundo Osborne e Hutchinson 
(2004), o foco no resultado desse programa, bem como de outros que seguiram moldes 
parecidos, foi uma resposta aos anseios da população, que exigiram maximização dos 
resultados da aplicação de recursos em bens e serviços públicos.
De forma exemplificativa, a despeito da aplicabilidade do orçamento de desempenho, 
temos o estudo de Diaz (2012), que buscou verificar a qualidade do gasto público 
municipal em educação. Após aplicar metodologias quantitativas, a autora percebeu que 
estatisticamente não havia evidências de que um aumento dos gastos públicos em 
educação estaria relacionado a melhoras na qualidade do ensino. A autora salienta, 
contudo, que isso não seria uma prova de que, para melhorar a educação no Brasil, não é 
preciso incremento de recursos para essa finalidade. Sublinha no estudo a necessidade de
acompanhar os resultados, identificando onde poderiam ser aportadas novas despesas.
Assim, verifica-se que o orçamento de desempenho traz benefícios na gestão de 
recursos públicos, inclusive influenciando a legislação brasileira. Conforme Crepaldi 
(2013), de alguma forma o orçamento de desempenho inspirou o legislador brasileiro na 
elaboração da Lei n. 4.320/64, considerada marco regulatório do orçamento brasileiro.
1.3 ORÇAMENTO DE BASE ZERO
O orçamento base zero foi abordado incialmente por Peter A. Pyhrr, em estudos 
derivados de experimentações realizadas na empresa Texas Instruments, em 1969 (Pyhrr, 
1977). Posteriormente, essa prática foi aplicada no governo da Geórgia, nos Estados 
Unidos, quando foram empregadas as principais ideias do orçamento base zero.
Pyhrr (1977) sugere que os governos deveriam avaliar cada atividade que consome 
recursos públicos, julgando-as pelos critérios de eficiência e eficácia, bem como avaliando
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maneiras de redução ou eliminação de gastos, para que seja possível dispender recursos 
em outros programas, considerados de maior relevância. Assim, o orçamento seria 
empregado como um mecanismo de gestão da utilização do recurso público, agregando 
novos propósitos em comparação à forma tradicional.
Embora teoricamente a implantação do orçamento base zero evidencie uma série de 
benefícios, principalmente relacionados a aspectos de gestão dos recursos públicos, na 
prática o método se mostra de difícil aplicabilidade. Conforme destaca Giacomoni (2017), 
em situações reais, a revisão frequente do orçamento, desconsiderando-se uma base 
histórica, é quase impossível. Sobre o orçamento base zero, há desvantagem nos custos 
para implantação, pois, diferentemente dos orçamentos tradicionais, que partem de 
dados históricos, o orçamento base zero acaba sendo reconstruído integralmente, 
gerando morosidade no processo (Zero-based..., 2019).
1.4 ORÇAMENTO PROGRAMA
Robinson (2007) esclarece que o orçamento programa tem como base a classificação 
das despesas em função dos objetivos traçados pela administração pública. A ideia seria 
agregar programas do governo com pretensões similares, como segurança pública e 
educação, trazendo maior eficiência na utilização dos recursos. O autor ainda lembra que,
com base na implantação dessa metodologia nos Estados Unidos na década de 1960, a 
distribuição de recursos para determinados programas demonstrou maior eficiência 
alocativa, em comparação a orçamentos anteriores. Uma das vantagens apresentadas foi 
a identificação de programas que notadamente não eram eficientes, mesmo com 
substanciais aportes financeiros.
No Brasil, a Lei n. 4.320, de 1964, instaurou a Lei Orçamentária Anual (tema que será 
discutido em outra aula), que um típico orçamento programa. No art. 7º do Decreto Lei n.
200, de 1967, há menção literal da obrigatoriedade da adoção desse tipo orçamentário: 
“compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos: 
orçamento-programa anual” (Brasil, 1967). Após a constituição de 1988, outras normas 
também mencionaram o orçamento programa, como a Portaria n. 117 de 1998, e a n. 51 
de 1998. Os referidos instrumentos consolidaram a opção brasileira por essa forma de 
programar os gastos públicos.
Não obstante a decisão de Brasil e EUA, bem como de outras economias mundiais, por
essa metodologia orçamentária, há de se lembrar de algumas limitações e críticas.Giacomoni (2017) destaca a dificuldade que o orçamento programa encontrou na 
medição do resultado de algumas ações governamentais. Notadamente, essa abordagem
orçamentária tem um viés quantitativo de avaliação de desempenho, o que acaba 
resultando na penalização de programas importantes para o país, que apresentam 
resultados intangíveis, como é o caso de algumas pesquisas científicas e de bolsas 
estudantis. Em outras palavras, poderia fazer com que o governo deixasse de alocar 
recursos em alguns projetos públicos relevantes para a sociedade, mas que não 
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produzissem resultados tangíveis ou alcançáveis pela métricas de avaliação de 
desempenho.
1.5 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
No orçamento participativo, como o próprio nome sugere, existe a pretensão de 
inserir a população em decisões sobre alocação do recurso público. Nesse caso, esse tipo 
de participação não seria somente de forma indireta, por meio de representantes eleitos 
de forma democrática, mas por meio de consulta direta ao cidadão.
Essa possibilidade de participação direta está prevista no ordenamento legal brasileiro.
No inciso XII do art. 29 da Constituição Federal de 1988, que trata sobre os municípios, 
estabelece como preceito a “cooperação das associações representativas no 
planejamento municipal” (Brasil, 1988).
Alguns munícipios brasileiros, com base nessa regra constitucional, já possuem 
previsão legal para participação popular na elaboração da lei orçamentária. É o caso do 
município do Rio de Janeiro, que no art. 255 da Lei Orgânica estabeleceu o orçamento 
participativo, inserido a população na elaboração do projeto de lei que versa sobre a 
previsão de receitas e a fixação de despesas.
Vale ressaltar que essa participação popular tem caráter meramente consultivo. O 
poder executivo, que é o responsável por elaborar a proposta orçamentária, estaria 
obrigado a ouvir a população, mas teria a discricionariedade de aceitar ou não as 
opiniões.
TEMA 2 – FUNÇÕES ORÇAMENTÁRIAS
A elaboração do orçamento público, conforme vimos anteriormente, foi inicialmente 
implantada na sociedade como forma de controle dos gastos públicos. Essa pretensão, 
embora ainda presente nas funções clássicas orçamentárias, foi deixada em segundo 
plano, dando espaço para atribuições intervencionistas do governo, realizadas por meio 
do orçamento.
Os estudos de Musgrave (1974) tiveram uma repercussão expressiva nessa discussão. 
Segundo o autor, o orçamento público teria três importantes funções: alocativa, 
distributiva e estabilizadora.
2.1 FUNÇÃO ALOCATIVA
A função alocativa, para Musgrave (1974), representa a necessidade de intervenção do
poder público, em situações em que o mercado não realiza aporte financeiro suficiente. 
Seria o caso, por exemplo, observado em investimentos em infraestrutura e nas 
demandas sociais.
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No caso dos aportes governamentais em infraestrutura, observa-se que, por vezes, o 
setor privado, em função de vultuosos investimentos, bem como de externalidades 
negativas prováveis, acaba deixando de realizar determinados investimentos. É o que 
ocorre, citando caso análogo, com a construção de novos portos e ferrovias: por vezes, 
observa-se a necessidade intervencionista estatal para mobilizar investimentos, de forma 
indireta, por meio de benefícios, ou até mesmo diretamente. Nesses casos, o setor 
público atua em frentes essenciais para o desenvolvimento econômico nacional, que não 
seriam ativas sem a participação do Estado.
Essa função também é percebida há atuação do governo nas necessidades sociais. 
Musgrave (1974) cita como exemplo desse tipo de demanda os investimentos no controle
de enchentes, ou as campanhas sanitárias para melhorar a saúde pública. Nessas 
situações, os montantes despendidos pelo poder público acabam por beneficiar uma 
parcela da população residente em determinada região. O autor esclarece que as 
contrapartidas financeiras dadas pelo cidadão beneficiado, em caráter tributário, 
usualmente não são suficientes para cobrir os benefícios recebidos por meio da ação 
pública. Em outras palavras, o governo teria despesas maiores que receitas nesse tipo de 
atuação, que também é classificada como função alocativa.
2.2 FUNÇÃO DISTRIBUTIVA
A distribuição de renda é empregada nas políticas nacionais para corrigir falhas de 
mercado (Giacomoni, 2017). Seria basicamente uma prerrogativa para a busca de 
equidade na distribuição da riqueza gerada em uma economia. Uma forma citada por 
Musgrave (1974) para viabilizar essa repartição seria a combinação de orçamento público 
com arrecadação de recursos pelo mecanismo fiscal.
No caso da legislação brasileira, há o exemplo clássico do Imposto de Renda 
progressivo. Esse tributo tem como característica alíquotas diferenciadas em função do 
nível de renda. Dessa forma, pessoas com os maiores salários realizariam contribuições 
maiores para esse imposto. Para que esse recurso arrecadado cumpra com essa finalidade
distributiva, o orçamento público poderia prever a destinação dessas receitas para 
programas de alimentação de pessoas de baixa renda, melhorias em sistemas de 
educação pública, dentre outras finalidades que possibilitam uma redução nas diferenças 
econômicas.
2.3 FUNÇÃO ESTABILIZADORA
A última função do orçamento público está relacionada com políticas públicas de 
estabilização econômica. Giacomoni (2017) cita que o ajustamento se daria 
principalmente pela intervenção estatal no nível de emprego, com variabilidade nos 
preços praticados.
Musgrave (1974) lembra que as receitas arrecadadas, bem como os gastos previstos 
no orçamento, têm a potencialidade de interferir tanto no nível de emprego como nos 
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preços praticados em uma economia. Por exemplo, imagine que o governo promove a 
construção de uma usina hidrelétrica. Certamente, esse gasto influenciaria o nível de 
emprego na região, elevando a renda agregada da economia. Em relação à influência nos 
preços, caso observe um aumento na taxa de inflação, o governo poderia adotar uma 
política fiscal, reduzindo o consumo para controlar a alta dos preços. Nos dois exemplos 
citados, temos situações em que o poder público poderia utilizar a programação das 
despesas previstas no orçamento para influenciar a economia nacional.
TEMA 3 – NORMAS DO DIREITO FINANCEIRO 
Como vimos, o orçamento público tem a potencialidade de influenciar uma economia,
trazendo benefícios para toda sociedade. No entanto, para que esses efeitos do 
orçamento sejam possíveis no Brasil, é necessário que existam normas para disciplinar 
tanto a realização como a obrigatoriedade de execução. No âmbito normativo, esse 
assunto é tratado no direito financeiro.
Nesse contexto, conceitua-se como direito financeiro o ramo das ciências jurídicas que
tem como propósito disciplinar as atividades financeiras desenvolvidas pelo governo. 
Squizzato (2013) explica que, por atividade financeira, entende-se a obtenção, o 
gerenciamento e a aplicação do recurso público. A autora ainda salienta que a 
arrecadação é matéria disciplinada pelo direito administrativo e tributário, enquanto a 
gestão é tratada no direito financeiro. Esse dinamismo de gerenciamento do dinheiro 
público, matéria de nosso estudo, somente passa a ser válido e obrigatório, para ação 
pública, mediante a existência de normas.
Considerando essa realidade, o art. 24 da CF de 1988 estabelece que a competência 
para legislar sobre o direito financeiro, no Brasil, é da União, dos estados e do Distrito 
Federal. Trata-se, portanto, de competência concorrente, quando há mais de um ente 
empossado da prerrogativa de legislar a respeito dessa temática.
Não obstante,ressalta-se também que a CF, ao deliberar sobre essa capacidade 
legislativa, também deixou expressa uma divisão de funções. De acordo com os 
parágrafos 1º e 2º do art. 24 dessa Lei suprema, a União fica encarregada de legislar 
sobre normas gerais, enquanto os estados e o DF atuam de maneira suplementar.
Quanto aos critérios de rigidez, o art. 165 expressa que alguns assuntos devem ser 
tratados por Lei Complementar, ou seja, devem ser aprovados por maioria absoluta das 
duas Casas do Congresso Nacional. É o caso, conforme disposto no parágrafo 9º do 
mesmo artigo, dos assuntos do direito financeiro, que versam sobre “exercício financeiro, 
a vigência, os prazos, a elaboração e a organização” das leis orçamentárias e “normas de 
gestão financeira e patrimonial da administração” (Brasil, 1988). Em outras palavras, tais 
tópicos constituem a norma geral do direito financeiro, que, como vimos, devem ser 
editadas por meio de lei complementar.
No Brasil, alguns dispositivos legais trazem esse conteúdo que norteia o direito 
financeiro. É o caso da Lei n. 4.320, de 1964: “estatui normas gerais de direito financeiro 
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para elaboração e controle dos orçamentos e balanços” (Brasil, 1964). Também temos a 
Lei Complementar n. 101, de 2000, que versa sobre a responsabilização na gestão fiscal 
(falaremos mais sobre esse assunto em outra aula). Essas leis, juntamente com a CF, 
representam importantes fontes do direito financeiro brasileiro, dando suporte para 
grande parte do conteúdo de nossas aulas.
TEMA 4 – NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO BRASILEIRO 
No tema anterior, discutimos as normas de efeito geral que regem o direito financeiro.
Essas regras dão suporte para a edição de leis orçamentárias, ou seja, dispositivos 
normativos capazes de gerenciar os recursos públicos em um determinado espaço 
temporal. No Brasil, há três importantes leis com esse conteúdo: Plano Plurianual (PPA), 
Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).
A forma como devemos encarar essas leis orçamentárias, em termos de quórum de 
aprovação e obrigatoriedade, depende de sua classificação em relação à natureza. No 
caso brasileiro, Crepaldi (2013) classifica a lei orçamentária como ordinária e formal de 
efeito concreto.
O art. 166 da CF de 1988, ao tratar sobre aprovação das leis orçamentárias no Brasil, 
dispõe: “serão apreciadas pelas duas Casas do Congresso nacional, na forma do 
regimento comum” (Brasil, 1988). Perceba que não há menção de quórum necessário 
para a aprovação das leis, ficando implícito que se trata de lei ordinária. Esse tipo de lei, 
diferentemente da lei complementar, exige apenas maioria simples para aprovação.
Dito isso, passamos para outro classificação da lei orçamentária no quesito de 
obrigatoriedade. As leis que tratam sobre orçamento no Brasil são tidas tradicionalmente 
como formais, já que não impõem ao poder executivo a obrigatoriedade de gastar nos 
moldes aprovados pelo poder Legislativo. No entanto, há correntes no meio jurídico que 
ainda questionam essa classificação, contrapondo algumas obrigatoriedades trazidas pelo
orçamento, como a vinculação da administração público a essa lei, tendo em vista as 
finalidades do gasto público.
Ainda no âmbito dos debates quanto à obrigatoriedade da lei orçamentária, o STF 
manifestou-se no sentido de considerar a lei como formal. Esse entendimento pode ser 
visto na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 1640 de 1998, cujo texto, ao referir-se 
à lei orçamentária, a trata como “lei formal, mas de natureza e efeito político 
administrativos concretos”. Dessa forma, podemos considerar que o orçamento público 
não teria um caráter impositivo, mas autorizativo para os gastos públicos.
TEMA 5 – CICLO ORÇAMENTÁRIO 
A lei orçamentária, no Brasil, passa por um processo que inclui: elaboração do projeto 
de lei; discussão no legislativo para posterior aprovação; execução das previsões; e por 
fim controle do que foi realizado. Essas etapas ocorrem de maneira dinâmica, passando 
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por processos já previamente determinados pela legislação vigente. A seguir, vamos 
trabalhar em detalhes cada uma dessas fases.
5.1 ELABORAÇÃO
O processo de elaboração das leis orçamentárias deve primeiramente obedecer a 
autonomia administrativa e financeira de cada poder. Isso implica dizer que executivo, 
judiciário e legislativo, bem como Ministério Público, serão responsáveis pela elaboração 
de suas respectivas propostas orçamentárias. Esse direito tem previsão constitucional (art.
99 e 127), materializando a independência dos poderes, prevista no art. 2º da CF de 1988.
Vale ressaltar que, embora exista essa participação na elaboração das propostas 
orçamentárias, deve existir um único projeto de lei a ser enviado ao Congresso Nacional. 
Para tanto, cada poder deverá elaborar sua proposta e encaminhá-la ao executivo, que 
tem a incumbência legal de enviar um único projeto orçamentário para a apreciação do 
poder legislativo.
A lei também estipula critérios a serem adotados pelo executivo, nos casos de inércia 
dos demais poderes. No parágrafo 3º do art. 99 da CF, fica estabelecido que, no caso de 
o poder judiciário não apresentar proposta orçamentária, o poder executivo irá 
considerar o orçamento vigente, com os devidos ajustes estabelecidos pela LDO. Dessa 
forma, fica estabelecida a garantia de que o poder executivo terá conteúdo para 
deliberar, mesmo nos casos em que os outros poderes não se manifestem.
O último passo desse processo de elaboração corresponde ao envio do projeto de lei 
para o Congresso Nacional. É o que prevê o art. 84 da CF. Ao listar atribuições privativas 
do Presidente da República, em seu inciso XXIII, inclui a função de “enviar ao Congresso 
Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de
orçamento” (Brasil, 1988). Squizzato (2013) esclarece que, embora o texto constitucional 
traga competência privativa na forma literal, trata-se de competência exclusiva. O 
parágrafo único do mesmo dispositivo constitucional reforça essa ideia, ao limitar 
algumas funções presidenciáveis passiveis de delegação, deixando implícito que as 
demais atribuições, incluindo as relacionadas ao orçamento, devem ser exercidas 
privativamente pelo presidente.
5.2 DISCUSSÃO E APROVAÇÃO
O projeto de lei orçamentário, ao chegar no Congresso Nacional, deverá cumprir 
algumas etapas até que seja devolvido, até ser sancionado pelo presidente da República. 
Esse rito envolve apreciação do projeto de lei por uma comissão mista; emendas 
parlamentares, em caso de necessidade; votação no Congresso Nacional; e finalmente 
devolução ao executivo para sanção e produção de efeitos.
A Comissão do Congresso é responsável por examinar o projeto de lei e emitir parecer
a respeito do seu conteúdo. No caso da União, será denominada comissão mista, por ser 
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composta por deputados e senadores. Nos estados e municípios, onde há somente uma 
casa no congresso, será de formação comum.
Outro detalhe importante sobre o período de permanência da proposta na comissão é
a possibilidade de modificações. Segundo o parágrafo 5º do art. 166 da CF, até que 
determinado assunto seja votado nessa comissão, poderá receber solicitação do 
Presidente da República, para eventuais alterações. Para a Consultoria de Orçamento e 
Fiscalização Financeira (CONOF), é nesse período que os congressistas, em atendimento 
às necessidades de determinadas localidades ou comunidades, podem inserir propostas, 
tidas como emendas ao orçamento público originário.
As emendas propostas por esses congressistas deverão seguir algumas regras.De 
acordo com o art. 63 da CF, não seria possível acatar propostas do legislativo que elevem 
as despesas previstas no PPA. Para o CONOF, em observância à Lei n. 4320/64, bem como
à Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei complementar n. 101/2000), as emendas também 
deveriam respeitar os limites de gastos com pessoal; equilíbrio orçamentário; cuidado em
manter as finalidade de interesse público; bem como demais regras implícitas e explicitas 
nas fontes do direito financeiro. Perceba, portanto, que a prerrogativa de emendas não é 
ilimitada, mas deve atender aos limitantes legais.
Após a inserção das emendas, a comissão votará e emitirá um parecer que será 
apreciado pelo congresso. Em consonância com o art. 166 da CF, o orçamento passa 
então a ser votado pelas duas casas do Congresso Nacional. Será considerado aprovado 
se a maioria simples (50% dos presentes) manifestar concordância, já que o projeto 
corresponde a uma lei ordinária. Em caso de aprovação, o projeto de lei segue para sua 
última fase.
Trata-se da manifestação do chefe do poder executivo. Nesse caso, o presidente terá a
possibilidade de aprovar, ou vetar, parcial ou integralmente. Na primeira situação, a 
projeto é sancionado pelo presidente, sendo enviado para publicação. Por outro lado, nas
duas últimas situações, a proposta volta para apreciação do congresso, que irá deliberar 
sobre o veto presidencial 
5.3 EXECUÇÃO
A execução do orçamento público é a fase em que a proposta aprovada pelo 
legislativo passa a ter efeitos na realidade concreta. Nessa situação, as receitas previstas e
as despesas fixadas passam pela fase de implantação, gerando, como consequência, 
impactos nas finanças públicas. Além disso, nesse período também é possível que 
emendas sejam encaminhadas ao congresso, com a solicitação de alterações na lei 
orçamentária.
Crepaldi (2013) explica que as execuções orçamentária e financeira ocorrem de forma 
concomitante. Havendo dotação orçamentária nas previsões da lei, há precedente para 
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empregar recursos financeiros públicos para a realização da despesa. Em aulas futuras, 
debateremos as fases da despesa pública.
Em adição a isso, tem-se que, durante a vigência e execução da lei orçamentária, 
existe a possibilidade de que emendas sejam encaminhadas ao congresso, com vistas a 
aprimorar o orçamento as novas realidades e necessidades. De acordo com os parágrafos
11 e 12 do art. 166 da CF, essas alterações devem respeitar limites legais. No caso da 
União, as emendas não podem ultrapassar 1,2% da receita corrente líquida; desse 
montante, tendente a elevar a despesa pública, 50% deverá ser gasto com ações de 
saúde. No caso de estados e Distrito Federal, a elevação das despesas originariamente 
aprovadas ficam limitadas a 1% da receita corrente líquida.
5.4 CONTROLE
Durante o período de vigência da Lei Orçamentária, o poder público deverá 
desenvolver ações que visam controlar os conteúdos dispostos nessa norma. A Lei n. 
4320, de 1964, prevê que esse controle seja executado por órgãos de controle interno e 
externo.
O controle interno, nas palavras de Squizzato (2013), representa o poder de 
autocontrole, de existência obrigatória no executivo, legislativo e judiciário. Por meio do 
controle interno, os diversos órgãos poderiam revisar seus atos, buscando garantir o 
devido cumprimento das leis. Para o art. 74 da Lei n. 4.320/64, o controle interno também
teria a responsabilidade de: verificar se as metas estabelecidas pelo PPA estão sendo 
atendidas; testificar sobre a legalidade, a eficácia e a eficiência da administração 
orçamentária; controlar operações contratadas pelo governo; e, por último, apoiar o 
controle externo.
Também temos as ações desempenhadas pelo controle externo, ou seja, pelo Tribunal 
de Contas da União (TCU) e pelos Tribunais de Contas estaduais e municipais. O art. 75 da
Lei n. 4.320/75 versa sobre a responsabilidade desse órgão, que inclui a verificação de 
legalidade dos atos relacionados à execução orçamentária, com o atendimento de 
programas de trabalho. Essas ações são relevantes para possibilitar que a legalidade, 
inerente à ação pública, seja garantida na gestão dos recursos públicos.
NA PRÁTICA 
O orçamento participativo, conforme vimos, tem previsão na Constituição Federal, 
sendo uma maneira de consultar a população para a realização do projeto de lei 
orçamentária. O maior entrave dessa dinâmica encontra-se no caráter meramente 
opinativo, pois o executivo não precisa acatar as propostas. Considerando essa realidade, 
seria possível que essa previsão constitucional surtisse algum efeito real na gestão dos 
municípios brasileiros?
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Para responder a essa questão de aplicação da norma em situações reais, utilizaremos 
como exemplo a experiência vivenciada pelo município de Porto Alegre. Essa capital do 
Rio Grande do Sul adota o orçamento participativo desde 1989.
De acordo com informações disponíveis no portal do município, são realizadas 
assembleias, nas quais a população tem a possibilidade de eleger os projetos que são 
considerados de maior relevância. Essas reuniões também funcionam como prestação de 
contas aos cidadãos, que tomam conhecimento das obras concluídas e daquelas que 
ainda estão em andamento. Dessa forma, o orçamento também acaba viabilizando o 
controle das ações públicas.
Para verificar a efetividade dessas consultas realizadas pela população, faremos uso de
estudos desenvolvidos por Fedozzi e Martins (2015). Os autores, em uma pesquisa de 
opinião pública, questionaram uma amostra representativa dos cidadãos de Porto Alegre 
a respeito do retorno das reinvindicações populacionais, que foram objeto das consultas 
públicas para realização do orçamento. Na percepção de 9,7% das pessoas consultadas, 
nunca se tem um retorno; 28,2% responderam que poucas vezes; 33,8% e 28,3% 
responderam, respectivamente, que os retornos ocorrem na maioria dos casos e sempre. 
Percebe-se que, de forma geral, a população acredita que existe resposta aos anseios 
manifestados nas reuniões de consulta à população, trazendo evidências positivas do 
orçamento participativo.
FINALIZANDO
Nesta aula, fizemos um apanhado conceitual das principais espécies de orçamento 
público. Falamos sobre o orçamento clássico, de desempenho, orçamento de base zero, 
orçamento programa e orçamento participativo. Com essa gama de possibilidades em 
vista, conhecemos as correntes teóricas que influenciaram o legislador brasileiro no 
estabelecimento da lei orçamentária.
Dito isso, partimos para uma verificação das funções clássicas do orçamento público. 
Para tanto, empregamos os estudos de Musgrave (1974), que divide essas atribuições em:
alocativa, distributiva e estabilizadora.
Em seguida, fizemos uma análise jurídica das leis orçamentárias, considerando as 
regras que norteiam a sua elaboração. Para tanto, debatemos os temas rigidez, quórum 
de aprovação e obrigatoriedade.
Essa análise prévia favoreceu a discriminação das etapas do orçamento público, que, 
conforme vimos, passa por um processo de elaboração, aprovação, execução e controle.
CONVERSA INICIAL 
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Já estudamos sobre algumas questões teóricas e normativas que embasam a adoção 
do orçamento público. Agora falaremos de maneira mais detalhada a respeito dos 
principais instrumentos legais que direcionam as finanças públicas brasileiras.
Conforme será mais bem detalhado no decorrer desta aula, a forma de exteriorização 
das intenções orçamentárias no Brasil está prevista na Constituição Federal de 1988. De 
acordo com esse dispositivo, o orçamento será elaborado por meio de leis de iniciativa 
do Poder Executivo, a saber: Plano Plurianual, Lei das Diretrizes Orçamentárias e Lei 
Orçamentária Anual. Cada instrumento desses possui um propósito específico, integrando
a base legal para nortear as previsões de arrecadação e destinação dos recursos. 
Acompanhe a seguir o detalhamento dessas leis, bem como algumas exceções que estão 
previstas no ordenamento legal, também mencionadas nesta aula.
TEMA 1 – PLANOPLURIANUAL
O Plano Plurianual de Ação, que é comumente evidenciado na literatura pela sigla 
PPA, tem o propósito de direcionar as ações do poder público no médio prazo (quatro 
anos). Trata-se, portanto, da lei orçamentária de maior validade, cuja validade, processo 
legal para elaboração, bem como o seu conteúdo, possuem previsões normativas, de 
cunho obrigatório.
No que tange à vigência dessa lei, ressalta-se que, embora tenha uma duração de 4 
anos, não coincide com o mandato do chefe do Poder Executivo. Conforme previsto no 
art. 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) (Brasil, 1988), o PPA 
será elaborado no primeiro ano de mandato do governante, sendo que, nesse período, 
valerá o PPA do governo anterior. O mesmo dispositivo normativo, no seu primeiro inciso,
estipula que esse projeto de lei deverá ser encaminhado para votação no Congresso até 
quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício. O Congresso, por sua vez, 
deverá apreciar e votar o projeto até o encerramento da sessão legislativa, ou seja, 22 de 
dezembro.
Em relação ao conteúdo, existe previsão na Magna Carta. De acordo com o parágrafo 
1º do art. 165 da Constituição Federal (CF), essa lei:
estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração 
pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas 
aos programas de duração continuada. (Brasil, 1988)
Em referência a esse conteúdo constitucional, infere-se que o PPA deverá conter 
diretrizes, objetivos e metas da administração pública. Squizzato (2013) explica que, nesse
contexto, diretrizes são orientações que irão direcionar o orçamento público, por 
exemplo, o melhoramento da educação brasileira e a segurança pública. Os objetivos, por
outro lado, seriam os resultados desejáveis, mediante a aplicação das ações públicas, tais 
como combate ao analfabetismo e redução dos homicídios. Por último, as metas seriam 
uma quantificação dos objetivos, como promover a construção de 100 novas escolas e 
13
contratação de 1000 polícias. Em outras palavras, seriam norteadores das políticas 
públicas, a serem desenvolvidas no período de sua validade.
Esse direcionamento, conforme previsto no fragmento apresentado, também 
necessitam considerar as diferenças regionais existentes no território brasileiro. Não há 
uma previsão de como essa divisão deveria ocorrer, mas em nível nacional, os 
governantes costumam considerar as cinco regiões geográficas do país, estabelecidas 
pelo IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística). Giacomoni (2017) lembra casos 
específicos estaduais, por exemplo, do Ceará, onde se optou por uma divisão 
administrativa das regiões, bem como o PPA da Bahia, onde a estratificação ocorreu por 
núcleos de desenvolvimento. De qualquer forma, a pretensão é que o orçamento 
considere as diferenças regionais, deixando implícita a necessidade de tratar as 
desigualdades existentes em nosso território.
Não obstante, nessa Lei orçamentária deverá obrigatoriamente constar a previsão de 
alguns tipos de gastos públicos. É o caso da despesa de capital, por exemplo, os 
investimentos realizados na construção de escolas, hospitais e ferrovias, e daquelas de 
duração continuada, ou seja, cujos aportes ultrapassam um exercício financeiro. O PPA 
paranaense, previsto na Lei n. 20.077/2019, cita como uma das aplicações de despesa a 
previsão de integralização de capital em empresas públicas, como Companhia Paranaense
de Securitização e na Agência de Fomento do Paraná S/A (Paraná, 2020).
Em relação às despesas de duração continuada, há uma responsabilização para a 
execução desse tipo de gastos sem a devida previsão legal. Conforme descrito no 
parágrafo 1º da CF de 1988, execução de despesa que ultrapassa um exercício financeiro, 
sem previsão no PPA ou lei posterior que autorize, ficará sujeito à pena de crime de 
responsabilidade (Brasil, 1988). Com isso, o legislador procura estabelecer critérios mais 
rígidos para o controle desse tipo de despesa, evitando gastos sem o devido processo 
legislativo.
TEMA 2 – LDO 
A Lei de Diretrizes Orçamentárias, de elaboração também obrigatória, tem previsão 
constitucional. Essa lei deve abranger determinados assuntos que acabam funcionando 
como um elo entre o PPA e a LOA. O rito de elaboração, apreciação e votação pelo Poder 
Legislativo, também já está previamente determinado pelo poder legal.
Dito isso, partimos primeiramente para uma verificação do conteúdo dessa lei 
orçamentária, cuja previsão encontra-se no parágrafo 2º do art. 165 da CF:
A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da 
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as 
alterações na legislação tributária e estabelecerá política de aplicação das agências 
financeiras oficiais de fomento. (Brasil, 1988)
14
Conforme relatado no dispositivo legal precedente, constata-se a existência de 
orientações do legislador, para que essa lei orçamentária cumpra o papel de mediação 
entre o PPA e a LOA. Crepaldi (2013) elucida essa relação por meio de um exemplo, em 
que estabelece a hipótese de que o governo definiria como meta no PPA a construção de
três escolas. Nesse caso, na LDO deverá constar se essa construção terá prioridade em 
relação a outros investimentos de capital para o exercício subsequente. Ou seja, enquanto
o PPA estabelece metas de médio prazo, a LDO prioriza essas metas no curto prazo, 
orientando a elaboração da LOA.
Além disso, também deverá ser prevista a LDO aspectos atinentes às alterações na 
legislação tributária. Torres (2018) pontua que tal prerrogativa não representa a 
possibilidade de inovação em matéria de tributos, tendo em vista que seria uma afronta 
aos demais dispositivos legais que estabelecem o processo legislativo próprio para tratar 
sobre essa temática. Esse caráter preditivo de alterações no âmbito tributário tem como 
propósito estimar as mudanças na arrecadação pretendidas pelo governo e, por 
consequência, na utilização desses recursos.
A LDO também deverá prever a aplicação de recursos das agências oficiais de 
fomento. No caso da União, são exemplos de instituições de fomento a Caixa Econômica 
Federal e o Banco do Brasil. A LDO de 2020 (Lei n. 13.898/2019) determinou que, nesses 
casos, a Caixa Econômica Federal deveria priorizar a redução do déficit habitacional e o 
Banco do Brasil aumentar a oferta de alimento interno (Brasil, 2019). Perceba que existem 
direcionadores para aplicação de recursos dessas instituições, servindo como norteadores
para o próximo exercício.
Concernente aos prazos de encaminhamento e aprovação, o parágrafo 2 do art. 35 da 
ADCT determina que esse projeto de lei deverá ser encaminhado ao Congresso até “oito 
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro” (Brasil, 1988). A devolução 
para sanção do presidente, conforme previsto no mesmo dispositivo normativo, ocorrerá 
até o encerramento da primeira sessão legislativa, ou seja, 17 de julho.
Por último, destacamos as inovações trazidas pela Lei Complementar n. 101/2000, 
conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Com base nessa norma, 
juntamente com a lei, deverão ser encaminhados relatórios onde conste um 
acompanhamento das metas fiscais e dos riscos fiscais. Giacomoni (2017) explica que, no 
primeiro anexo, o de metas fiscais, dentre outros pontos, será abordado o cumprimento 
das metas do exercício anterior; previsão sobre arrecadação, gastos públicos, dívida 
pública e resultado nominal para o exercício corrente e estimativa para os próximos dois 
anos. Em relação ao anexo dos riscos fiscais, conterá a identificação de riscos que 
possuem a probabilidade de afetar as metas estabelecidas. Com isso, a Lei acaba 
trazendo anexos de conteúdo financeiro, que possibilita justificar, controlar e acompanhar
o orçamento público.
TEMA 3 – LOA
15
A Lei OrçamentáriaAnual (LOA), na perspectiva do ciclo orçamentário até agora 
estudado, representa a concretização das metas e objetivos estabelecidos no PPA e na 
LDO. Nas palavras de Silva, Guerra e Cassin (2017), seria uma evidenciação do programa 
de trabalho do governo, fixando despesas e prevendo receitas.
No que tange ao ciclo de envio para votação e devolução para o presidente, há 
previsão legal no art. 35 da ADCT. De acordo com o parágrafo 2º dessa norma, o projeto 
de lei deverá ser encaminhado para o congresso até quatro meses antes do 
encerramento do exercício (31 de agosto) (Brasil, 1988). A votação e posterior envio para 
sanção presidencial não poderá ultrapassar o encerramento da segunda sessão legislativa
(22 de dezembro).
Concernente ao conteúdo desse instrumento orçamentário, encontramos orientações 
legais no parágrafo 5º do art. 165 da CF, prevendo uma amplitude em que abarca três 
eixos: orçamento fiscal, orçamento de investimento das empresas públicas e orçamento 
da seguridade social (Brasil, 1988). Cada uma dessas partes possui suas particularidades, 
atentando finalidades específicas, conforme detalhado nos tópicos a seguir.
3.1 ORÇAMENTO FISCAL
Esse fragmento é considerado o de maior relevância de todos os orçamentos que 
compõe a LOA (Giacomoni, 2017). Isso deve-se ao fato de abarcar grande parte das 
receitas arrecadas e despesas empregadas para o funcionamento da máquina pública, 
bem como para aqueles gastos destinados aos investimentos em capital físico. Para se ter
uma ideia, na Lei n. 13.978/2020, que representou a LOA para o exercício de 2020, foram 
fixados R$ 3,68 trilhões de despesas, sendo que desse montante, R$ 2,37 bilhões foram 
destinados para o orçamento fiscal (Brasil, 2020a). O restante do orçamento foi 
relacionado, em linhas gerais, para o orçamento de seguridade (R$ 905 bilhões) e 
investimento (121 bilhões)
Além dessa relevância no âmbito da arrecadação, há ainda a abrangência de 
obrigatoriedade de aplicação. No texto constitucional, mais precisamente no parágrafo 5º
do art. 165, determina-se que o orçamento fiscal compreenderá “os Poderes da União, 
seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações 
instituídas e mantidas pelo Poder Público” (Brasil, 1988). Giacomoni (2017) lembra que 
empresas públicas, quando não são autossuficientes, também devem integrar o 
orçamento fiscal. Dessa forma, percebe-se a pretensão do legislador em incluir todos os 
gastos públicos classificados como fiscais
Essa previsão legislativa foi uma inovação trazida pela Constituição Federal de 1988, 
alterando a forma pretérita de tratar algumas previsões orçamentárias. Afonso (2016) 
lembra que, até a publicação da Magna Carta, o orçamento abrangia somente parte das 
despesas públicas. No governo militar, por exemplo, o autor descreve que existia a 
possibilidade de não computar no orçamento a emissão de papéis da dívida pública ou 
até mesmo a compra de determinados bens. Obviamente que o resultado dessa 
16
fragmentação ou não inclusão de importantes desembolsos governamentais acabava por 
dar menor efetividade à lei orçamentária vigente na época. Por essa razão, a amplitude 
dada pela Constituição Federal, no que tange aos gastos classificados como fiscais, é 
considerada relevante para o orçamento público.
3.2 ORÇAMENTO DE INVESTIMENTO DAS EMPRESAS PÚBLICAS
O orçamento de investimento das empresas públicas, como o próprio nome sugere, é 
a parte da LOA destinada para prever gastos com a compra de ativos classificados 
contabilmente como de investimento. Seria o caso, por exemplo, da compra de máquinas,
veículos, construção de edifícios, bem como demais aportes em bens corpóreos, 
necessários para manutenção da atividade empresarial.
Para se ter uma ideia sobre esse tópico, tem-se o orçamento de investimento de 2018,
cujo conteúdo e aplicação foram verificados pelo Tribunal de Contas da União (TCU) em 
2019. Essa entidade controladora verificou, a título de exemplo, que as empresas estatais 
teriam investido R$ 84 bilhões em 2018, sendo que parte da origem desse recurso foi 
representado por elevação do patrimônio líquido das entidades estatais, com recursos da 
União (R$ 1 bilhão). Esse conteúdo, conforme visto anteriormente, deverá integrar o 
orçamento de investimentos.
Não obstante essas informações, é preciso distinguir o que a lei considera como 
estatal, para efeito de inclusão dos investimentos na Lei Orçamentária. Nesse sentido, o 
parágrafo 5º do art. 165 da CF deixa claro que, para fazer parte da lei que prevê as 
despesas com investimentos, a empresa deve ser controlada direta ou indiretamente pelo
poder público (Brasil, 1988).
3.3 ORÇAMENTO DE SEGURIDADE SOCIAL
O orçamento de seguridade social é o terceiro eixo de fragmentação da LOA, cuja 
previsão também se encontra no parágrafo 5º do art. 165 da CF (Brasil, 1988). Diante do 
texto literal desse dispositivo, dois pontos são destacados: o significado da terminologia 
seguridades social, bem como as entidades que integrariam essa fragmentação da LOA.
Crepaldi (2013) explica que as atividades que estariam incluídas no orçamento de 
seguridade social seriam as relativas a saúde, previdência e assistência social. Essa 
explanação encontra respaldo literal no art. 1º da Lei n. 8.212, cujo texto menciona que a 
seguridade social seria destinada para “assegurar o direito relativo a saúde, previdência e 
à assistência social” (Brasil, 1991). Dessa forma, fica claro qual seria a destinação desse 
fragmento da lei orçamentária.
No que tange às instituições incluídas nessa parte do orçamento, o art. 165 da CF 
menciona que tanto as entidades da administração direta quanto as indiretas estariam 
incluídas. Giacomoni (2017), em referência a essa constatação, destaca que mesmo as 
entidades não ligadas diretamente à seguridade social participariam desse eixo 
17
orçamentário, quando, por exemplo, realizam assistência à saúde de servidores, 
pagamento de previdência, dentre outras despesas relacionadas à seguridade social.
TEMA 4 – CRÉDITOS ADICIONAIS
No tópico precedente foi apresentada a lei orçamentária, cujo conteúdo abarca a 
previsão das receitas e fixação das despesas. Acontece que, em alguns cenários 
hipotéticos, situações imprevistas podem ocorrer, fazendo com que essa dotação 
orçamentária não seja suficiente para amparar algumas despesas não previstas na lei.
De maneira exemplificativa, podemos citar as fortes chuvas que atingiram o estado de 
Minas Gerais no início de 2020. Nessa situação, por mais qualificada que fosse a equipe 
técnica que contribuiu para a formulação do orçamento, seria difícil estimar a queda da 
arrecadação e necessidade de novas despesas em função desse desastre natural.
Diante dessas intempéries, bem como do lapso temporal existente entre a aprovação 
da lei e a sua vigência, a legislação possibilita que alterações sejam realizadas na lei 
orçamentária. Trata-se dos créditos adicionais, cujo objetivo, de acordo com o art. 40 da 
Lei n. 4.320/64, é suprir dotações inexistentes ou insuficiente, destinadas a cobrir 
determinadas despesas (Brasil, 1964).
Esses créditos adicionais, conforme prevê o art. 41 da Lei n. 4.320/64, são divididos em
três categorias: suplementares, especiais e extraordinários (Brasil, 1964). A seguir 
detalharemos cada uma dessas espécies.
4.1 CRÉDITOS SUPLEMENTARES
Os créditos suplementares reforçam a dotação originária prevista na LOA, permitindo 
a realização de gastos não previstos na lei. Para tanto, será necessário que o poder 
público atenda a alguns critérios legais relacionados ao rito de autorização, existência de 
fundos para serem utilizados (falaremos sobre no próximo tópico), bem como exposição 
de justificativa.
Em relação ao instrumento de abertura dos créditos suplementares, o art. 42 da Lei n. 
4.320 de 1964 prevê que o mecanismo hábil para realização de tal procedimento é o 
decreto executivo, desde que previamente autorizado por lei (Brasil, 1964). Essa lei 
autorizativa pode ser a própriaLOA, ou também outra lei específica, conforme explica 
Squizzato (2013). Nesse último caso, a lei deverá ser apreciada pelo congresso e 
sancionada pelo presidente, para então viabilizar a emissão de decreto executivo.
Outro ponto destacado pela lei é a validade dos créditos adicionais. Em observância 
ao contido no art. 45 da Lei n. 4.320/64, os créditos suplementares terão vigência durante
o exercício em que forem abertos (Brasil, 1964). Portanto, os créditos que foram 
autorizados na LOA 2020 poderão ser utilizados somente até 31 de dezembro de 2020.
18
Não obstante, a abertura desses créditos também deverá ser precedida de justificativa 
para realização. Embora não exista uma regra para julgar a plausibilidade das razões 
expostas pelo Executivo, a referida limitação legal acaba por dar publicidade aos créditos 
julgados necessitários, após aprovação da lei orçamentária.
Por último, é relevante citar algumas constatações em relação a essa possibilidade de 
créditos suplementares. Nos estudos de Baldissera et. al. (2019), por exemplo, verificou-se
que esses créditos teriam uma relação estatística positiva nos anos eleitorais, sugerindo 
que nesse período os políticos estariam mais propensos a empregar essa prerrogativa. 
Kimura (2014) percebeu em seus estudos que esse tipo de crédito estaria sendo utilizado 
para sanar insuficiências orçamentárias. Os casos relatados chamam atenção sobre as 
reais empregabilidades dessa possibilidade leal de modificação da lei orçamentária.
4.2 CRÉDITOS ESPECIAIS
Diferentemente do que ocorre com os créditos suplementares, os incrementos 
realizados por meio de créditos especiais servem para amparar despesas que não 
possuem dotação na lei orçamentária. É o caso, por exemplo, em que o governo decida 
promover uma ação de saneamento básico não prevista na LOA. Nesse caso, para que 
essa ação seja possível, o poder público deverá seguir regras relacionadas a previsão de 
fundos, mecanismo legal para inserção das novas despesas, bem como validade.
No que tange à previsão de fundos e justificativa para implantação, os créditos 
especiais seguem as mesmas regras dos suplementares. Também é necessário que exista 
lei prévia que autorize a abertura desses créditos, no entanto, diferentemente do que 
ocorre com os suplementares, é vedada a inclusão de créditos especiais na LOA. Ou seja, 
caso necessário, o poder público deverá enviar proposta de lei ao congresso para 
abertura desse tipo de crédito adicional.
Outra peculiaridade dos créditos especiais é a possibilidade de sua utilização, que 
pode ultrapassar um exercício financeiro. Em observância ao parágrafo 2º do art. 167 da 
CF de 1988, verifica-se que, nos casos em que esse tipo de crédito for autorizado nos 
últimos quatro meses do exercício financeiro e não utilizados, será incorporado no 
orçamento do exercício subsequente (Brasil, 1988).
4.3 CRÉDITOS EXTRAORDINÁRIOS
Os créditos extraordinários, como o próprio nome sugere, são recursos destinados 
para amparar despesas urgentes e imprevistas. São os casos elencados no parágrafo 3º 
do art. 167 da CF de 1988, que, de maneira exemplificativa, cita como possíveis 
justificativas as guerras, a comoção interna e a calamidade pública (Brasil, 1988). Frente a 
essas situações, há maior flexibilidade para incrementar a dotação orçamentária inicial, 
em comparação com as duas hipóteses apresentadas anteriormente.
No que tange ao dispositivo legal que insere esses créditos no orçamento público, o 
art. 44 da Lei n. 4.320/64 menciona que isso deverá ser realizado por meio de decreto 
executivo, devendo ser comunicado imediatamente ao Poder Legislativo (Brasil, 1964). Na
19
União, em observância ao art. 62 da CF de 1988, os créditos extraordinários também 
poderão ser incluídos por meio de medida provisória, devendo, da mesma forma, ser 
submetidos ao Congresso Nacional para posterior aprovação (Brasil, 1988). Nos dois 
casos, a inserção desses créditos extraordinários antecede a lei autorizativa.
Em relação ao prazo, os créditos extraordinários, assim como ocorre com os especiais, 
podem ser utilizados por mais de um exercício financeiro. Para tanto, conforme 
determinado pelo parágrafo 2º do art. 167 da CF de 1988, a aprovação desses créditos 
deverá ocorrer nos últimos quatro meses do exercício financeiro (Brasil, 1988). Nesse 
caso, o saldo remanesceste poderá ser incrementado no orçamento do exercício 
subsequente.
Em adição a isso, também é relevante lembrar que, por mais que a situação seja difícil 
para determinada região ou até mesmo de maneira geral para uma nação, não há que se 
falar em créditos indefinidos. No inciso VII do art. 167 da CF de 1988, há uma vedação em
relação à hipótese de conceder dotação orçamentária de maneira ilimitada (Brasil, 1988). 
Ou seja, nos casos classificados como extraordinários, o poder público poderá abrir 
créditos adicionais, mas deverá estabelecer valores monetários. Caso esse montante 
demonstre-se insuficiente, novos créditos poderão ser abertos.
Não obstante, ressalta-se uma importante discussão sobre créditos extraordinários, 
promovida na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n. 4.048/2007. Na ocasião, o 
Supremo Tribunal Federal suspendeu medida provisória que abria créditos 
extraordinários. O ministro Celso de Melo, nos argumentos sobre a ilegalidade, lembrou 
que as medidas provisórias que elevaram a dotação orçamentária, representaram mais de
10% do orçamento anual. Nas palavras do ministro, “Tem-se na prática, em razão do 
notório abuso de créditos ditos extraordinários, um verdadeiro orçamento paralelo” 
(Supremo..., 2008). Essa empregabilidade dos créditos adicionais, de maneira desenfreada,
acaba por desvirtuar o processo legislativo, o qual prevê que esse tipo de crédito seja 
disponibilizado somente em casos urgentes.
Dessa forma, infere-se com isso que os créditos extraordinários, assim como ocorre 
com os especiais e suplementares, acabam servindo como prerrogativa governamental 
para sanar situações não previstas na dotação original. Obviamente que o desvio dessa 
excepcionalidade acaba por deturpar o processo legislativo.
TEMA 5 – FONTES PARA ABERTURA DOS CRÉDITOS ADICIONAIS
Conforme vimos anteriormente, a lei permite a abertura de crédito suplementares e 
especiais, desde que existam justificativas e recursos disponíveis. Em relação a essa 
disponibilidade de montantes para abertura de créditos adicionais, o art. 43 da Lei n. 
4.320/64 menciona que será composto por:
I – o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;
II – os provenientes de excesso de arrecadação;
20
III – os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de 
créditos adicionais, autorizados em Lei;
IV – o produto de operação de crédito autorizadas, em forma que juridicamente 
possibilite ao poder executivo realizá-lo. (Brasil, 1964)
Superávit financeiro, nesse caso, é calculado com a empregabilidade de informações 
contábeis, disponibilizadas pelo poder público. Giacomoni (2017) explica que isso 
representa diferença entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, considerando ainda 
os créditos adicionais e as operações de crédito a eles vinculados.
O excesso de arrecadação representa a diferença entre os montantes que 
preteritamente foram orçados e aqueles que efetivamente foram arrecadados. Conforme 
vimos anteriormente, uma das funções do orçamento é prever o quantitativo de recursos 
que irão incorporar as finanças públicas. Assim como ocorre com as despesas, os valores 
representam apenas uma estimativa, podendo apresentar variabilidade positiva ou 
negativa. Nos casos em que se observe uma variação positiva, tem-se excesso de 
arrecadação.
Giacomoni (2017) lembra que algumas das receitas que compõem o orçamento 
possuem destinação vinculada, ou seja, existe uma norma que já determina a sua 
utilização. É o caso dos tributos vinculados (taxas, contribuição de melhora, contribuições 
sociais e empréstimos compulsórios), cuja aplicação de recursosjá tem amparo legal. 
Nesses casos específicos, os créditos adicionais não poderão desvirtuar a sua destinação. 
Ou seja, o excesso de arrecadação dessas receitas deverá obrigatoriamente ser destinada 
para sua finalidade legal.
Outra fonte passível de utilização na abertura de créditos adicionais é a anulação total 
ou parcial de dotações orçamentárias. Nesse caso, a inserção de créditos adicionais não 
iria representar uma elevação das despesas orçadas, pois uma despesa estaria sendo 
substituída por outra. Crepaldi (2013) cita como exemplo as reservas de contingência, 
que, quando introduzidas no orçamento, possuem natureza geral, empregadas para 
amparar despesas extraordinárias. Caso essas despesas não sejam concretizadas, os 
valores dotados a título de reserva de contingência poderão servir como fundo para 
créditos adicionais.
Por último, temos o caso das operações de crédito, que integram a possibilidade de 
abertura de créditos adicionais. Giacomoni (2017) lembra que essa possibilidade está 
condicionada ao atendimento de dois critérios: autorização para realização da operação e
que existam situações viáveis no mercado, condizentes com os interesses públicos. Diante
dessa situação, a operação poderia ser contratada, integrandos o fundo para amparar os 
créditos adicionais.
NA PRÁTICA 
21
O ano de 2020 foi marcado pelo enfrentamento ao coronavírus, inclusive com ações 
governamentais. Dentre as mobilizações promovidas pela União, Estados e municípios, 
verificou-se o pagamento de subsídios para milhares de brasileiros que perderam seus 
empregos, além da criação de novos leitos hospitalares e aquisição de respiradores, 
necessários para recuperação de pacientes infectados.
De acordo com o Portal da Transparência do governo federal, de janeiro a 26 de junho
de 2020, já teria sido executado um montante de R$ 13,98 bilhões de despesas 
emergências para combater o coronavírus. Será que esse montante já estaria previsto na 
lei orçamentária de 2020?
Conforme vimos nesta aula, é possível concluir que a LOA de 2020 foi elaborada e 
votada no exercício de 2019, ou seja, sem a possibilidade de prever os vultuosos gastos 
observados em decorrência da pandemia. É nessa circunstância que surge a possibilidade 
de inserir crédito adicionais na dotação originária
No caso em questão, uma das ações adotadas pelo Poder Executivo, por meio da 
Medida Provisória n. 929 de 25 de março de 2020, foi a abertura de crédito extraordinário
para enfrentamento das emergências decorrentes do coronavírus (Brasil, 2020b). Esse tipo
de crédito, conforme visto, não necessita de previsão de fontes.
FINALIZANDO 
Durante esta aula, falamos sobre os instrumentos orçamentários empregados no Brasil
para gestão do recurso público. Nesse sentido, trouxemos características relacionadas à 
validade, processo de inserção em situações fáticas, bem como o conteúdo abordado 
pelas leis orçamentárias. Por último, demonstramos as possibilidades inerentes às 
alterações possíveis dessas leis, assim como os fundos empregados para amparar créditos
adicionais.
No caso do Plano Plurianual, vimos que se trata de uma lei de médio prazo, 
empregada para estabelecimentos, de forma regionalizada, das diretrizes, objetivos e 
metas. Dessa maneira, esse dispositivo legal poderá possibilitar o direcionamento das 
demais leis orçamentárias.
Em relação ao LDO, estudamos que é uma lei de ligação do PPA e LOA. Para tanto, no 
seu conteúdo deverá versar sobre as prioridades do governo, despesas de capital e 
alterações na legislação tributária.
Já na LOA há a previsão de receitas e fixação de despesas, válidas para um exercício 
financeiro. Nesse caso, a dotação contida na lei acaba servindo como norteadora dos 
gastos públicos.
Nas situações em que essas previsões não sejam suficientes para amparar os gastos 
públicos, existe a possibilidade de inserção, no orçamento, dos créditos adicionais. Para 
tanto, a legislação prevê três modalidade: créditos suplementares, especiais e 
22
extraordinários. Nos dois primeiros casos, a lei determina que o poder público possua 
fontes de recursos.
PRINCÍPIOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO 
Durante esta aula, debateremos sobre os princípios que regem o orçamento público 
brasileiro. Para tanto, primeiramente devemos entender o que são princípios nesse 
contexto.
Nas palavras do célebre jurista brasileiro Celso Antônio Bandeira de Melo, princípio, 
no âmbito jurídico, seria um “mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce 
dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas” (Melo, 2014, p. 54). 
Portanto, ao falarmos de princípios no orçamento público, estamos trazendo premissas 
em torno das quais serão dispostas as leis que irão versar sobre as receitas e despesas no 
país.
Partindo dessas considerações, abordaremos princípios explícitos na Lei n. 4.320/1964,
bem como outros que adentraram em nosso ordenamento jurídico de maneira não 
expressa, mas produzindo os efeitos mencionados pela teoria.
TEMA 1 – PRINCÍPIOS EXPLÍCITOS NA LEI N. 4.320/1964
A Lei n. 4.320 de 1964, no seu art. 2º, traz princípios explícitos na sua literalidade, 
mencionando que:
A Lei Do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa 
de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de
trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, 
universalidade a anualidade.
Nos próximos tópicos, debateremos as características desses princípios norteadores do 
orçamento público brasileiro.
1.1 PRINCÍPIO DA UNIDADE
O princípio da unidade, ou da totalidade, preconiza que as finanças públicas deverão ser 
regidas por um único orçamento. Silva (1962) lembra que essa exigência partiu da 
necessidade de que todas as ações financeiras do executivo fossem previamente apreciadas 
pelo parlamento. Em um ambiente de múltiplas peças orçamentárias, dada a extensão, 
dificultaria ou impossibilitaria esse tipo de controle.
No Brasil, embora esse princípio tenha adentrado em nosso ordenamento jurídico ainda 
em 1964 com a Lei n. 4.320/1964, somente tornou-se efetivo com a Constituição Federal de 
1988. Na década de 1980, conforme lembrado por Giacomoni (2017), existiam múltiplos 
orçamentos: fiscal, monetário e das estatais.
23
Na ocasião, somente o orçamento fiscal passava pela aprovação do congresso, sendo que
os demais eram totalmente deliberados pelo poder executivo. Como resultado, observa-se 
um orçamento fiscal usualmente controlado e o déficit público concentrando-se 
principalmente nas ações amparadas pelos outros orçamentos. Com a constituição de 1988, 
mais precisamente no parágrafo 5º do art. 165, o constituinte passou a determinar que o 
orçamento anual iria deliberar sobre assuntos relacionados ao orçamento fiscal; de 
investimento das empresas controladas pela União; e da seguridade social.
Com essa alteração, o orçamento passou a ser constituído por um único documento. 
Assim, embora existam múltiplos orçamentos, tratando de diversos assuntos, há uma 
consolidação das peças orçamentárias, que passam a constituir um único documento 
aprovado pelo poder Legislativo: a Lei Orçamentária Anual.
1.2 PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE
Esse princípio está relacionado à abrangência do orçamento público, que deverá conter 
todas as receitas e despesas. É o que determina a literalidade dos arts. 2º e 3º da Lei n. 
4.320/1964, que, ao mencionarem a Lei Orçamentária Anual, versam sobre o seu conteúdo, 
que obrigatoriamente deverá conter previsões acerca da arrecadação, incluindo operações 
de crédito, bem como os gastos para investimento e manutenção da máquina pública.
Não obstante a isso, salienta-se que uma das razões da existência desse princípio em 
nossas regras orçamentárias está relacionada à necessidade de controle legislativo. Silva 
(1962) explica que esse princípio surgiu na França no século XIX, como condição necessária 
para que efetivamente ocorresse um controle parlamentar dos gastos financeiros do 
governo. Isso seria possível em função do congresso ter o conhecimentode todas as receitas
e despesas públicas, bem como ter a possibilidade de impedir que gastos fossem realizados 
pelo executivo, sem o seu prévio conhecimento.
Diante dessa realidade, é importante frisar que as despesas realizadas por empresas 
públicas e de economia mista não necessitam ser incluídas no orçamento público. De acordo
com o parágrafo 5º da CF de 1988, somente o orçamento de investimento dessas empresas 
deverão possuir previsão da Lei Orçamentária Anual. Giacomoni (2017) elucida que os gastos
operacionais dessas empresas não são considerados, em uma ótica mercadológica, como 
despesas públicas. Sendo assim, a exclusão dessas despesas no orçamento anual não fere o 
princípio da universalidade.
1.3 PRINCÍPIO DA ANUALIDADE
O princípio da anualidade, ou periodicidade, prevê que o orçamento das receitas e 
despesas deverá ser elaborado e aprovado por um prazo específico. No caso brasileiro, em 
conformidade com o art. 34 da Lei n. 4.320/1964, deverá coincidir com o ano civil, ou seja, 
terá validade de 1º de janeiro até 31 de dezembro.
Vale destacar que essa temporalidade definida possui respaldos teóricos para existência. 
Esse princípio surgiu originariamente com a pretensão de conferir maior controle do poder 
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legislativo, em relação às finanças públicas. Pactuando dessa ideia, Giacomoni (2017) cita o 
momento histórico do surgimento desse princípio, que adentrou no direito financeiro na 
Inglaterra, exigindo que o monarca recorresse anualmente ao Parlamento, a fim de aprovar 
os impostos, que teriam validade de um ano. Posteriormente, a preocupação também 
passou a incluir os gastos públicos, que também deveriam ser previamente apreciados pelo 
Parlamento. Com isso, o poder legislativo tinha maior controle das arrecadações e gastos 
públicos.
Ao longo da história, o princípio da anualidade, além de representar esse periódico 
controle legislativo, também significou um mecanismo de gerenciamento orçamentário. Silva
(1962) recorda que as estimativas anuais permitiam que o governo pudesse verificar a 
adequação da aplicação dos recursos públicos. Com isso, os serviços públicos que 
demonstrassem ineficiência, a título de exemplo, por inadequação da dotação orçamentária, 
poderiam ser analisados pelo executivo, nessa necessária revisão anual.
Em razão dessa importância, bem como da determinação legal da Lei n. 4.320/1964, esse 
princípio é aplicado na Lei Orçamentária Anual e na Lei de Diretrizes orçamentárias. No caso 
do Plano Plurianual (PPA), conforme visto anteriormente, a validade ultrapassa um exercício 
financeiro, mas não é considerado uma exceção a esse princípio. Conforme destacado por 
Piscitelli (2018), o PPA deve prever as despesas de capital e aquelas com duração continuada,
no entanto, para que essa aplicação de recurso ocorra efetivamente, deverá estar prevista na 
LOA. Portanto, as leis orçamentárias que estimam as receita e despesas obedecem a esse 
princípio.
As únicas exceções previstas constitucionalmente a essa regra são os créditos especiais e 
extraordinários. De acordo com o parágrafo 2º do art. 167 da CF, quando esses créditos 
forem autorizados nos últimos quatro meses do exercício, não sendo integralmente 
utilizados, serão incorporados no orçamento do ano subsequente. Tem-se, nesse caso, uma 
ressalva ao princípio da anualidade, necessária em função de situações excepcionais.
TEMA 2 – PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO E DA DISCRIMINAÇÃO 
Nesse tópico da nossa aula, iremos debater sobre os princípios do orçamento bruto e da 
discriminação. Esses dois princípios, embora possuam suas especificidades, assemelham-se 
por impor a necessidade de que o orçamento pública possua determinado nível de 
detalhamento. A seguir, daremos maiores detalhes sobre esses norteadores do direito 
financeiro.
2.1 PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO
De acordo com o princípio do orçamento bruto, as receitas e despesas deverão constar 
no orçamento anual pelo montante integral. Essa prerrogativa está contida no art. 6º da Lei 
n. 4.320/1964, cujo texto menciona que “todas as receitas e despesas constarão na Lei de 
Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções”. Embora esse texto não traga 
explicitamente, trata-se de um princípio do orçamento público, infere-se, com base nas 
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teorias do direito financeiro, que a norma estaria fazendo menção ao princípio do orçamento
bruto.
Ainda no campo conceitual desse princípio, podemos elucidar suas implicações nas 
finanças públicas de modo exemplificativo. Imagine o caso do reconhecimento das despesas 
com servidores públicos da União. É sabido que dependendo do montante dos proventos, 
há incidência do imposto de renda.
Dessa forma, o governo teria uma despesa com salários e, ao mesmo tempo, uma receita 
com tributos. Para o princípio do orçamento bruto, seria vedado apresentar somente a 
despesa líquida, descontando as receitas atreladas à sua ocorrência. O poder público deverá, 
nesse caso, estimar tanto as despesas como as receitas, muito embora a ocorrência das duas 
estejam intimamente relacionadas.
Frente a essa realidade de abrangência orçamentária, o poder legislativo teria maior 
controle em relação às receitas e despesas públicas. É o que sugere Jèze (1922, citado por 
Silva, 1962), ressaltando a relevância do orçamento bruto, como medida imprescindível para 
o controle financeiro, já que, para o autor, não existiriam razões para que alguma receita ou 
despesa fosse subtraída do controle parlamentar.
Não obstante a essa realidade, constata-se que as atividades empresariais desenvolvidas 
pelo Estado acabam por trazer uma exceção a esse princípio orçamentário. Giacomoni 
(2017), ao fortalecer essa ideia, lembra do florescimento das atividades econômicas 
desenvolvidas pelo poder público, como a construção de estradas de ferro, mineração, 
correio, dentre outras situações em que foram empregados recursos públicos, obtendo 
algum tipo de receita. Nesses casos, como destaca o autor, seria inviável a evidenciação de 
todas as receitas e despesas públicas nessas atividades empresariais do Estado.
No Brasil, frente a essa realidade e complexidade, os recursos provenientes das atividades
empresariais são evidenciados de forma líquida. No projeto de Lei n. 22, de 2019, o 
Orçamento da União estava prevendo receitas com participação em empresas públicas em 
um montante de R$ 13,5 bilhões, ou seja, observa-se uma evidenciação líquida da 
participação governamental em empresas. No demais casos, há observância do princípio do 
orçamento bruto.
2.2 PRINCÍPIO DA DISCRIMINAÇÃO
Orienta que o orçamento público deverá conter detalhamento das despesas e receitas 
públicas. Essa prerrogativa clássica do orçamento é verificada na norma brasileira, no art. 5º 
da Lei n. 4.320/1964, cujo texto dispõe que:
A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a 
atender indiferentemente a despesas de pessoal, materioal, serviços de 
terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no 
art. 20 e seu parágrafo único.
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Perceba que o legislador, ao proibir dotações globais, traz o nítido reconhecimento do 
princípio da discriminação. As despesas e receitas deverão ser dispostas pormenorizadas 
para apreciação e aprovação do parlamento.
Nesse contexto, Silva (1962) adverte que o nível desse detalhamento poderá representar 
um limite a eficiência na gestão governamental. A autora embasa o referido argumento com 
as características preditivas do orçamento, que por vezes não são exatas, em função das 
oscilações mercadológicas que podem alterar os preços de produtos e serviços previstos, ou 
até mesmo mudanças nas necessidades populacionais. Dessa forma, sugere-se que o poder 
público deverá encontrar um nível adequado de especificidade, de maneira que não anule a 
ação executória dos gastos previstos.
Giacomoni (2017), diante desse fato, cita que o nível de profundidade das informações 
presentes no orçamento, deve ser adequado ao atendimento dos seus diferentes papéis, 
como administrativo, econômicoe contábil. No capítulo 4 do Manual Técnico de Orçamento 
(2020), por exemplo, em observância ao princípio da discriminação, determina que as 
despesas públicas deverão possuir uma classificação qualitativa (com uma estratificação for 
esfera, institucional, funcional, programática e com outras informações sobre a ação do 
governo) e quantitativa.
Para Silva (1962), a adoção desse princípio é tida como um reforço ao controle exercido 
pelo poder legislativo, em relação as atividades do executivo. Condizente com essa realidade,
a parte final do art. 5º da Lei n. 4.320/1964 traz ressalvas a obrigatoriedade de adoção do 
princípio da discriminação. O referido dispositivo remete ao art. 20 da mesma lei, o qual traz 
uma exceção em relação aos programas especiais, que, nesse caso, estariam liberados para 
receber dotações globais. Seria o caso, a título de exemplo, dos programas de proteção à 
testemunha. Nessa hipótese, o detalhamento dos beneficiários poderia comprometer a 
finalidade do programa.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101 de 2000), no inciso III do art. 5º, 
também traz uma ressalva ao princípio da discriminação. Trata-se da necessidade de 
previsão, no orçamento anual, de uma reserva de contingência, constituída para atender a 
despesas derivadas de eventos indefinidos. Nesse caso, podemos citar de maneira 
exemplificativa as possibilidades de enchentes, vendavais, bem como outras calamidades 
públicas em que o governo não possui estimativas precisas, para realizar um detalhamento 
das dotações orçamentárias que serão necessárias.
TEMA 3 – PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE 
De acordo com o princípio da exclusividade, a Lei do Orçamento Anual não poderá versar
sobre assunto que não esteja relacionado a previsão da receita e fixação da despesa. É o que
estabelece o parágrafo 8º do art. 165 da CF 88, cujo texto literal é expresso a seguir:
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A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da 
despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e 
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. 
Com essa limitação prevista nesse dispositivo constitucional, tem-se como objetivo evitar 
que a simplificação do processo legislativo da LOA, seja empregado para deliberar assuntos 
não relacionados ao direito financeiro. Em outras palavras, o executivo não poderia propor, 
na lei orçamentária, alterações como no código tributário nacional ou penal.
Diante dessa realidade, Giacomoni (2017) comenta que, durante a Primeira República, a 
lei orçamentária trazia dispositivos estranhos, denominados caudas orçamentárias, por serem
acoplados ao conteúdo financeiro. Silva (1962), transcrevendo sobre os abusos dessa época, 
lembra que o processo de desquite já chegou a ser alterado pela lei orçamentária. Essas 
distorções foram findadas com a Reforma Constitucional de 1962, em que se inclui os 
fundamentos do princípio da exclusividade.
Apesar dessas restrições sobre o conteúdo da lei orçamentária, o constituinte deixou 
expressa algumas flexibilizações. É o caso da autorização para abertura de créditos 
suplementares e a contratação de operações de créditos, que poderão estar contidas na 
LOA.
Outros países dispõem de outras ressalvas relacionadas ao conteúdo permitido para a lei 
financeira. De acordo com Silva (1962), na França e Inglaterra, esse tipo de norma permite a 
introdução de inovações na área fiscal. A autora ressalta que essa prerrogativa dá maior 
amplitude à empregabilidade das leis financeiras, que deixam de unicamente dispor sobre 
previsão de receitas e fixação de despesas.
TEMA 4 – PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO DA RECEITA 
Esse princípio propõe que a arrecadação pública não seja vinculada a determinadas 
despesas. Em uma abordagem similar, Silva (1962) descreve que esse princípio traz a 
orientação de que todas as receitas públicas sejam direcionadas para uma conta única, para, 
então, serem empregadas para a realização dos gastos públicos. A autora, no entanto, 
ressalta que ao longo da história a aplicabilidade dessa orientação foi ressalvada em diversos
dispositivos legais.
A taxa, por exemplo, que é um tipo de tributo e, consequentemente, implica em uma 
receita pública, possui grande parte da sua arrecadação vinculada. Lembrando que esse 
tributo, conforme explicado Alexandre (2019), é divido em taxa de polícia e taxa de serviço.
No primeiro caso, há o exercício da função administrativa do poder público para 
fiscalização, como é o caso da taxa de bombeiros. Na segunda hipótese, ocorre a cobrança 
do poder público para realização de determinado serviço, como coleta pública de lixo. 
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Nessas situações, os valores cobrados são direcionados para o financiamento da própria 
atividade pública, que originou a cobrança da taxa.
Não obstante a isso, nota-se que, no próprio texto constitucional, que traz implicitamente
o princípio da não vinculação, menciona algumas exceções ao atrelamento das receitas com 
impostos. De acordo com o inciso IV do art. 167 da Constituição Federal de 1988, seria 
vedada a “vinculação de receita de impostos a órgãos, fundo ou despesa”. No entanto, 
constata-se que no próprio disposto legal são mencionadas ressalvas, como destinação de 
recursos para saúde e educação.
No caso da educação, somente a título de exemplo, o art. 212 da CF de 1988 determina 
que os Estados, Distrito Federal e Municípios devem destinar no mínimo 25% das receitas 
provenientes de impostos para educação. Nesse caso, observa-se nitidamente uma 
vinculação da receita pública a determinadas despesas.
Essa destinação prévia do produto da arrecadação pública pode representar um 
empecilho para uma gestão eficaz dos recursos. Para Laufenburger (1948, citado por Silva, 
1962), ao destinar dotações mínimas de repasse para determinados setores, poderia exceder 
o que de fato é preciso, gerando consequentemente desperdícios. Outrossim, essa redução 
da discricionariedade de empregabilidade da arrecadação pública acaba por limitar o 
montante que o governante poderia destinar para atividades que notadamente demonstram
maior carência de recurso público.
Silva (1962) ainda ressalta que a vinculação das receitas públicas também seria um 
obstáculo para o enfrentamento de crises econômicas. No caso da necessidade de encarar 
períodos inflacionários, por exemplo, as políticas fiscais de redução do gasto público para 
melhoramento da liquidez do mercado teriam uma redução da eficiência, tendo em vista que
parte da arrecadação já é previamente “carimbada” para uma destinação específica.
É importante lembrar que estamos fazendo somente menção às consequências da não 
observância do princípio da não afetação da receita. Desconsideramos, nesse caso, as 
questões ideológicas relacionadas as motivações legislativas para exigir que o governo 
direcione parte dos recursos público para despesas que são notadamente relevantes para o 
desenvolvimento nacional, como saúde e educação.
TEMA 5 – OUTROS PRINCÍPIOS 
Além dos princípios vistos até agora, constam na literatura, bem como implicitamente na 
CF de 1988, outras premissas norteadoras do orçamento brasileiro. Neste último tema, 
falaremos sobre o princípio da legalidade, do equilíbrio, da programação, da publicidade e 
clareza, e da proibição do estorno.
5.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
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Não é algo exclusivo do direito financeiro, já que embasa todas as ações do poder 
público. Essa orientação tem origem na literatura constitucional, mais precisamente no inciso
II do art. 5 da CF de 1988, cujo texto determina que “ninguém será obrigado a fazer ou 
deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.
Dessa forma, infere-se que o orçamento somente trará algum tipo de obrigação, caso 
seja realizado por lei. Em função da observação desse preceito fundamental, bem como do 
art. 165 da CF de 1988, é que o PPA, LDO e LOA são editados em forma de lei ordinária.
Decretos e medida provisória também