Direito ambiental e a economia 5 e 6

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Direito ambiental 
e a economia
Renata Zanin
Coordenação Geral
Nelson Boni
Coordenação de Projetos
Leandro Lousada
Professor Responsável
Renata Zanin
Revisão Ortográfica
Vanessa Almeida
Coordenadora Pedagógica de Curso- EAD
Eleonora Altruda de Faria
Projeto Gráfico, Diagramação e Capa
Ana Flávia Marcheti
1º Edição: julho de 2013
Impressão em São Paulo/SP
Catalogação elaborada por Glaucy dos Santos Silva - CRB8/6353
Z31d Zanin, Renata.
 Direito ambiental e economia. / Renata Zanin – São 
 Paulo : Know How, 2013. 
 000 p. : 22 cm..
 Inclui bibliografia
 ISBN :
 1. Direito ambiental. 2. Meio ambiente. 3. Economia 
 ambiental. 4. Recursos naturais. I. Título. 
 CDD 344.046
Direito ambiental e a economia
Copyright © EaD Know How 2013
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a prévia autorização desta instituição.
Capítulo 5 .............................
A Sociedade industrial capitalista e a sua influência 
no meio ambiente
Capítulo 6 .............................
Economia ambiental
6.1 Teoria do crescimento econômico, o desenvolvi-
mento sustentável e os recursos naturais.
6.2 Valoração ambiental. Teoria das externalidades.
6.3. Os instrumentos da política ambiental
6.3.1.Certificados ambientais
6.3.2. Licenciamento ambiental
6.3.3. Diferenças entre Certificação e Licencia-
mento Ambiental
Sumário
Capítulo 5
Capítulo 5
Sociedade industrial capitalista e a 
sua influência no meio ambiente
A Revolução Industrial apresentou ao mundo 
um novo formato de produção. Suas máquinas subs-
tituíam o homem; a força de trabalho era quantitati-
vamente elevada: turnos ininterruptos, produção em 
série e em massa. Para alimentar o novo paradigma 
da cadeia produtiva, os recursos naturais acabaram 
por ser explorados na mesma intensidade. 
Numa esteia comparativa, antes dela, ainda 
no início do capitalismo, vigorava a atividade estri-
tamente artesã. O emprego das máquinas era feito 
subsidiariamente; elas não substituíram o artesão, 
mas sim, auxiliavam em seu trabalho. A atividade 
produtiva era artesanal e manufatureira. 
O início da Revolução Industrial, no século 
XVIII, é fato histórico que marca, portanto, o declí-
nio desta forma de produção artesanal e a ascensão 
da produção em massa. A sociedade rural vai sendo 
substituída pela sociedade cuja atividade principal é 
o consumo. O capitalismo denominado antes de co-
mercial passa a ser industrial.
Com o advento da Revolução Industrial a concepção 
mecanicista e materialista de natureza se auto-realiza. 
A idéia de progresso torna-se imperante. Todos os re-
cursos naturais passam a ser visto como matéria pri-
A
ma geradora de novos produtos. Buscá-los onde quer 
que se encontrassem, torna-se uma obsessão, em um 
sistema econômico e social fundado na acumulação 
constante. Paralelamente, uma perigosa e falsa idéia 
é difundida, a de que a capacidade da natureza de 
fornecê-los é desmedida, inesgotável. A sociedade 
industrial consolidada na era contemporânea pau-
tada nos avanços técnico-científicos, e na expansão 
do capitalismo industrial, promove efetivamente uma 
dissociação entre sociedade e natureza, como resulta-
do, temos o acirramento da degradação do ambiente 
natural. (SILVA. 2006)
O meio ambiente8 começa a sofrer agressão in-
tensa; as máquinas empregadas no processo de pro-
dução elevam a produtividade. Para que produzam 
mais (para atender o crescente consumo) é necessá-
rio maior emprego de matéria-prima, isto é, recursos 
naturais. No mesmo sentido, explica DERANI
Tomando-se o fato de que a espécie humana possui 
um espaço limitado para a expansão de suas ativida-
des (a vontade incomensurável humana tem como 
última barreira os limites da Terra), a delimitação do 
que seria matéria (natureza) para o trabalho e matéria 
(natureza) para o lazer é feita dentro de um universo 
finito. A imanente necessidade de expansão produ-
tiva da atividade econômica implica na subordina-
ção de toda a relação homem-natureza a uma única 
e suficiente ação apropriativa. Aqui a natureza passa 
a ser exclusivamente recurso, elemento da produção. 
(1997, p.70):
O homem atinge agora níveis de poluição, de 
degradação maiores do que aqueles que a natureza 
tinha a capacidade de absorver e regenerar.
Além da maior exploração, da visão subserviente 
ao homem, o meio ambiente ainda sofre com a polui-
ção – como consequência da atividade produtiva – com 
adensamento populacional nos centros industriais, com 
a necessidade veemente e crescente de aumento nos lu-
cros. A sociedade organiza-se em função do consumo 
e o acúmulo de riqueza é o novo paradigma.
Neste contexto, o progresso humano estava (e 
ainda está), sem as devidas medidas, destruindo o habi-
tat e, portanto colocando em risco a própria existência. 
Os efeitos da poluição e da degradação ambien-
8Apenas para ressalvar a ideia de que o sistema capitalista não é o úni-
co que necessita da exploração efusiva dos recursos naturais. Como 
identificado por Cristiane Derani houve a destruição, quase por com-
pleta, das florestas primárias europeias durante a Baixa Idade Média, 
e ainda “a destruição das florestas de cedro ainda pelos navegadores 
fenícios de mil anos atrás” (2001, p. 73).
tal, desde então, já ultrapassam os limites do terri-
tório. O que se quer dizer é que os danos ao meio 
ambiente “não respeitam mais a soberania”, os ga-
zes de efeito estufa lançados à atmosfera no ociden-
te, impactam no oriente. A pesca predatória de um 
específico mamífero em um dado espaço oceânico 
acaba por impactar todo o ecossistema marinho. 
Preocupando-se com a exploração desmedida 
dos recursos naturais vivenciada desde aquela época 
até os dias atuais analisa MILARÉ:
Essa crise [ambiental] parece ser consequência da 
verdadeira guerra que se trata em torno da apropria-
ção dos recursos naturais limitados para satisfação de 
necessidades ilimitadas. E é esse fenômeno tão sim-
ples quanto importante – bens finitos versus necessi-
dades infinitas – que está na raiz de grande parte dos 
conflitos que se estabelecem no seio da comunidade.
A corrida armamentista e as guerras, em regra, não 
passam de dissensões entre países que buscam a 
conquista da hegemonia sobre os bens essenciais e 
estratégicos da natureza. [...] a possibilidade de con-
flitos tende a aumentar, já que o mundo, depois de ter 
enfrentado a crise do petróleo na segunda metade do 
século XX, prepara-se agora para enfrentar a crise da 
água (2009, p.789).
Esta crise poderá impactar antes, as próprias 
condições sociais de existência do sistema produti-
vo. A falta de medidas, de limites, remeterá, se nada 
for feito, à insustentabilidade do próprio sistema em 
que se insere nossa sociedade de consumo. 
A partir destas constatações é urgente a necessidade 
de que a economia vincule-se ao pensamento ecológico. 
Capítulo 6
Capítulo 6
conomia ambiental
A economia ambiental analisa os problemas ambien-
tais a partir do pressuposto de que o meio ambiente 
– precisamente a parte dele que pode ser utilizada nos 
processos de produção e desenvolvimento da socie-
dade industrial – é limitado, independentemente da 
eficiência tecnológica para sua apropriação. 
O esgotamento dos recursos naturais, responsável 
pela assim chamada crise do meio ambiente, é iden-
tificado em duas clássicas tomadas: com o crescente 
consumo dos recursos naturais (minérios, água, ar, 
solo, matéria-prima) como bens livres (free gifts of 
nature) e com efeitos negativos imprevistos das tran-
sações humanas.
(...) a fim de equacionar o problema da escassez dos 
recursos naturais e da melhoria da qualidade de vida, 
mantendo o processo produtivo, procura a economia 
ambiental incorporar ao mercado o meio ambiente, 
adotando a teoria da extensão do mercado (atribuição 
de preços). (DERANI. 1997, p.107)
Empregado o paradigma o crescimento econô-mico, os países dividiram-se em desenvolvidos e sub-
desenvolvidos de acordo com critérios quantitativos 
E
de apreciação. Essa forma de diferenciação criou um 
panorama propício para a implantação e aperfeiçoa-
mento do processo desenvolvimentista, pois quanto 
mais alto estiver na escala de desenvolvimento, maior 
a influência e poder do país em escala internacional. 
Portanto, até aqui podemos vislumbrar a busca 
incessante do desenvolvimento econômico9. 
Neste período, não se percebia (propositada-
mente ou não) os impactos causados diretamente 
a um dos principais vetores do desenvolvimento 
econômico: os recursos naturais, ou meio ambiente 
apropriado. Sim, vetor. Porque é através destes re-
cursos naturais que o homem retira seu sustento e 
a sociedade o seu enriquecimento, seu desenvolvi-
mento. E será neste mesmo meio ambiente que a so-
ciedade descartará todo o dejeto final da produção.
De acordo com Silva (2004), o modelo de de-
senvolvimento econômico era aquele praticado nos 
EUA; era o desenvolvimento puro e simples e para 
alcançá-lo de forma plena não havia nenhum critério 
extrafinanceiro capaz de influenciar seu modus ope-
randi, o único juízo de valor empregado era aumento 
9Desenvolvimento econômico deve ser entendido “como o processo 
que se traduz pelo incremento da produção de bens por uma econo-
mia, acompanhado de transformações estruturais, inovações tecnoló-
gicas e empresariais, e modernização em geral da mesma economia”. 
(Silva. 2004, p.80)
nos lucros, aumento no consumo. 
Não existe crescimento sem a exploração dos 
recursos naturais; o lucro necessita do consumo, que 
por sua vez influencia e é influenciado pela produção 
e a produção só poderá acontecer através da utiliza-
ção dos recursos naturais, ou seja, de matéria-prima. 
A preocupação com meio ambiente, em prote-
gê-lo da exploração desmedida até já existia, mas era 
um questionamento que se fazia em razão da econo-
mia. Isto quer dizer que esforçava-se no cuidado ao 
meio ambiente, contudo essa proteção advinha da 
própria manutenção do sistema: se não houvesse um 
mínimo de regulamentação para as atividades eco-
nômicas, o que era possível hoje, amanhã não seria 
mais em razão da escassez ou extinção da matéria-
-prima (recurso natural).
Durante a Primeira Grande Guerra, ainda estão 
presentes as decisões que discutem o meio ambiente 
dentro do viés antropocêntrico: “estavam embasa-
das sempre em considerações de ordem sanitária, de 
estratégia econômica, de turismo, de preservação do 
patrimônio público e histórico e de segurança nacio-
nal.” (Carvalho. 2000). 
Conforme visto no capítulo em que se desen-
volveu o tema Recursos Naturais, temos que, na 
segunda metade do século XX, esta ideologia entra 
em declínio; esse foi um importante período para o 
pensamento ambiental, para a alteração do espaço 
que suporta tudo, que é infinito e infindável, para 
meio que inspira cuidados, que é necessário para a 
vida no planeta.
Laureado pelo Prêmio Nobel da Paz, em 1952, 
Albert Schweitzer, médico e missionário, foi um dos 
precursores a vincular a ética com o respeito pelo 
ambiente; foi o responsável por popularizar, o que 
ficou conhecido, por ética ambiental.
Em 20 de outubro de 1952, o Nobel da Paz, 
proferiu um discurso, na Academia Francesa de Ci-
ências (Paris), sobre o tema “O problema da ética na 
evolução do pensamento”, em que declarou:
Uma ética que nos obrigue somente a preocupar-nos 
com os homens e a sociedade não pode ter esta signi-
ficação. Somente aquela que é universal e nos obriga 
a cuidar de todos os seres nos põe de verdade em 
contato com o Universo e a vontade nele manifesta-
da. (Albert Schweitzer)
Nos anos 1960, outra voz em matéria de meio 
ambiente, Rachel Carson, bióloga marinha norte-
-americana que escreveu a obra “Silent Spring” (Pri-
mavera Silenciosa), publicada em 1962. 
Carson foi atacada pela indústria química como 
uma alarmista. Em depoimento ao Congresso dos EUA 
em 1963, a bióloga pediu novas políticas para proteger 
a saúde humana e o meio ambiente; corajosamente ex-
pressou sua preocupação com o desenvolvimento da 
sociedade industrial, inserindo o homem numa posição 
de vulnerabilidade perante o ecossistema. 
Em 1967, o embaixador de Malta, Arvid Pardo, 
discursou durante a XXII sessão da Assembleia Ge-
ral das Nações Unidas, no sentido de assegurar que 
a exploração dos fundos marinhos fosse feita a par-
tir do respeito ao princípio do “Patrimônio Comum 
da Humanidade”. Este preceito engloba questões de 
sustentabilidade e igualdade entre as nações. 
A preocupação ambiental, mesmo em seu ápi-
ce, mesmo diante dos discursos efusivos de seus 
defensores, não conseguiu influenciar, impactar no 
crescimento econômico. A sociedade já havia estru-
turado seu modus operandi, e um viés deste sistema 
era o acúmulo de capital. 
Contudo, apesar de não atingir seus objetivos 
imediatamente, aqueles expoentes acabaram, ao me-
nos, por influenciar as novas doutrinas ambientalistas e 
reverberaram seus ideais nas demais ciências humanas.
Teoria do crescimento econômico, o 
desenvolvimento sustentável e os 
recursos naturais.
6.1
Não é nossa intenção esgotar todos os aspectos 
da Teoria do Crescimento Econômico, nosso intuito 
é tangenciar essa matéria no que é relevante ao tema 
do curso10. O que nos importa aqui é a introdução 
dos recursos naturais como um dos fatores de cres-
cimento econômico. 
No paradigma clássico da teoria existiam ape-
nas dois fatores: capital e trabalho. Inclusive, alguns 
economistas inseridos nesta teoria clássica, tais 
como Jean Baptiste Say, afirmavam que os recursos 
naturais estariam sempre disponíveis a qualquer in-
teressado, eram considerados fonte inesgotável de 
exploração e, desta forma, o seu estudo não fazia 
sentido dentro das ciências econômicas.
Por certo que tal desimpedimento não se mostrou 
tão mágico e infindável assim; novos economistas co-
meçaram a tratar o assunto com maior cautela, qualifi-
cando os recursos naturais como um fator de produção 
capaz de influenciar o crescimento econômico.
10Apenas para traçar um panorama geral da temática, e, para aqueles 
que desejarem aprofundarem-se no assunto, apresentaremos as prin-
cipais correntes que buscam explicar a Teoria do Crescimento Eco-
nômico. São elas: a corrente clássica (Smith, Ricardo, e Malthus. Mais 
tarde, por contemporâneos como Ramsey, Young, Knight e Schum-
peter), a corrente Keynesiana (Teoria Geral de Keynes) ou neoclássica 
(Harrod-Domar e Solow), crescimento endógeno (Paul Romer e Ro-
bert Lucas). Conf. PESQUISA & DEBATE, SP, volume 12, n. 2(20), 
p. 119-140, 2001, http://www.pucsp.br/pos/ecopol/downloads/edi-
coes/(20)antonio_moraes.pdf – Acesso em 01.12.2011
Assim afirma Cristiane Derani:
Ao procurar-se inserir o fator natureza na ciranda 
do capital, de forma que ela deixasse de ser utilizada 
como um bem livre; ao mesmo tempo, porém, fa-
zendo com que o recurso natural obtivesse um valor 
monetário, para, assim, receber um tratamento mais 
comedido, a fim de que não seja apropriado como 
coisa de ninguém (...) (2003, p. 102/103).
Até que tal posicionamento se positivou mun-
dialmente; fato este que ocorreu em 1972 na cidade 
de Estocolmo, durante a Conferência das Nações 
Unidas sobre Meio Ambiente Humano. As conclu-
sões desta Conferência deram ensejo a 26 princípios, 
segundo Carvalho (2000), foi ela a responsável por 
lançar bases programáticas para um novo entendi-
mento político-social e jurídico relativo à relação ao 
homem e o meio ambiente.
De mais concreto, podemos conferir à Conferên-
cia de Estocolmo a influência na criação do Programa 
das Nações Unidas para o Meio Ambiente – PNUMA.
O próximo grande marco foi a RIO/92, reali-
zada no Rio de Janeiro, que acabou por positivar e 
delimitar o conceito de desenvolvimento sustentável. 
Na verdade, esta definição foi trazida pelo Re-
latório Brundtland ou Nosso Futuro Comum, do-
cumento que condensa o resultado das discussões 
travadasdurante os trabalhos da Comissão Mundial 
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento em âmbi-
to da Organização das Nações Unidas.
As conclusões do Relatório Brundtland e da 
Rio/92 possibilitaram o surgimento da “Declaração 
do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento”, 
documento este que, segundo Milaré:
busca estabelecer um novo modelo de desenvolvi-
mento, fundado na utilização sustentável dos recur-
sos ambientais, no respeito à capacidade do Planeta 
de absorção de resíduos e de efluentes líquidos e ga-
sosos poluentes (2007, p. 1146).
Sustentável seria, a partir de então, o desenvol-
vimento “que atender às necessidades do presente 
sem comprometer a possibilidade de as gerações fu-
turas atenderem às suas necessidades”.
Aquele ideal de desenvolvimento econômico 
clássico, “puro e simples” já não satisfaz os interes-
ses da sociedade atual. 
A rejeição do conceito de desenvolvimento aci-
ma disposto, identificado como puramente econô-
mico, incita a aplicação do novo paradigma – da sus-
tentabilidade, mas será que ele é factível na proteção 
dos recursos naturais? Quais são os limites e a efeti-
vidade do desenvolvimento sustentável quando nos 
deparamos com a exploração dos recursos naturais?
Assegurar que as próximas gerações também 
possam atender suas necessidades importa em deixar 
a elas, no mínimo, o mesmo nível de riqueza natural 
que é concedido à geração atual, isto quer dizer que:
(...) toda vez que o desenvolvimento estiver baseado 
na utilização de um recurso natural ou na degradação 
do meio ambiente, a sociedade deverá utilizar parte 
do resultado dessa operação na reconstrução do am-
biente e na formação de estoques de ativos produti-
vos (Silva. 2004, p.83.)
Assim, quando se atrelou ao conceito de desen-
volvimento sustentável a ideia de satisfação das ne-
cessidades, percebe-se que a utilização do meio am-
biente (na forma de exploração ou depositário dos 
dejetos da produção) somente será remida: 
(i) para manutenção da vida humana, (ii) para 
a proteção de algum valor humano básico ou (iii) 
quando for justificada a capacidade de se apropriar 
dos meios sem danificar a sua reprodução. (conf. 
Derani. 2000)
Isto porque, conforme já apresentado com o 
tema do sopesamento ou máxima da proporciona-
lidade, o conceito “desenvolvimento sustentável” 
teve sua estruturação a partir da aplicação daquela 
técnica; os contornos do termo foram delimitados 
através da utilização das três regras: adequação, ne-
cessidade e proporcionalidade.
Sendo assim, unindo o que já foi explanado aqui 
e com o conceito de desenvolvimento sustentável: 
então só poderemos explotar11 validamente o meio 
ambiente quando não for atividade que comprometa 
o futuro. Será que a explotação de qualquer minério 
(ouro, cobre, calcário), de combustíveis fósseis, enfim 
de qualquer recurso considerado não renovável pode 
ser feita validamente? Será que poderemos afirmar 
que esta exploração para fins econômicos atende às 
premissas do desenvolvimento sustentável? 
Acreditamos, portanto, que não há possibili-
dade de aplicação do conceito de desenvolvimento 
sustentável, em sua inteireza, numa atividade de ex-
plotação de recurso não renovável – a não ser que 
possamos enquadrar tal ação em uma das hipóteses 
remissórias aventadas por DERANI: para manuten-
ção da vida humana ou para a proteção de algum 
valor humano básico.
E, mesmo assim, devemos levar em considera-
ção que tais afirmativas carregam em sua formação 
termos abertos, abstratos, conceitos que não são ob-
jetivos. Por exemplo, o que seria de fato “manuten-
11Vide nota de rodapé 11
ção da vida humana” ou “valor humano básico”? São 
conceitos de conteúdo histórico e cultural, portanto, 
que variam de acordo com o tempo e o espaço. 
Isso também demonstra a fragilidade de se as-
segurar os recursos naturais necessários para a exis-
tência das futuras gerações; não há previsibilidade 
das necessidades que surgirão e, ainda, o que englo-
ba o conceito de necessidade?
Aliado a isso, não se pode desprezar que o sis-
tema econômico atual (conforme já descrito antes) 
se baseia no lucro ou em sua expectativa e que, para 
atingir seu ideal, investe no consumo, chegando a ser 
dele dependente.
Estratégias publicitárias influenciam e estabele-
cem novos patamares de consumo.
O condicionamento do desenvolvimento sustentável 
ao abstrato e genérico suprimento de necessidades 
das presentes e futuras gerações ignora por completo 
a determinação social do que seja necessário e a va-
riação de seus elementos no tempo e no espaço. (...) 
Exibe-se em total desprezo à sua origem nas socie-
dades e ao seu movimento moderno, eficientemen-
te manipulado pelo desenvolvimento do marketing. 
Este instrumento da sociedade moderna é responsá-
vel por criações surpreendentes de “necessidades”, 
e sem ele a sociedade de consumo não sobreviveria. 
(DERANI. 1997, p.134)
É a própria indústria, o próprio mercado que 
cria novas necessidades. O avanço tecnológico faz 
um celular tornar-se obsoleto com 1 ano e meio de 
uso. O marketing vincula a felicidade com aquilo que 
se usa ou compra. Atualmente a felicidade é materia-
lizada pelo “cheiro de carro novo” ou “pelo sonho 
da casa própria”!
Sendo assim, a pragmática do termo “desen-
volvimento sustentável” para o atendimento apenas 
das necessidades desta geração sem comprometer as 
da futura, mostra-se ineficiente para a proteção do 
meio ambiente. 
Na sociedade atual não há razoabilidade vincu-
lar a proteção dos recursos naturais ao atendimento 
das necessidades humanas. Diante do que foi apre-
sentado, será que poderemos vislumbrar o tempo 
em que todas estas necessidades estariam satisfeitas? 
Conclusão que não é nossa, nos dizeres de Derani:
(...) julgo que uma proposta de redirecionamento da 
economia visando à satisfação das necessidades de 
todos os sujeitos da sociedade, vinculando o con-
sumo ao apenas “necessário”, inibindo o aumento 
do consumo, para, assim, finalmente alcançar-se o 
almejado desenvolvimento sustentável é apenas um 
modelo de discurso apaixonante que se esgota nas 
palavras do interlocutor (1997, p.136).
E não é tudo, pior (ou melhor) seria se, numa 
visão utópica de mundo, realmente alcançássemos a 
saciedade das necessidades, como sobreviveria a so-
ciedade capitalista?
Outra solução apontada pela doutrina seria pre-
ocupar-nos, não com o atendimento das necessida-
des futuras, mas simplesmente criar mecanismos que 
limitem o acesso aos recursos naturais. As grandes 
empresas se empenhariam em buscar alternativas – 
menos dependentes do meio ambiente – quando, de 
alguma forma, disto depender sua lucratividade. 
Criar valores, taxas quando da exploração do meio 
ambiente, seria uma forma eficaz que garantiria uma 
previdência ao ato da exploração. Por esta prática, o 
desenvolvimento sustentável deixa a questão subje-
tiva da necessidade e ganha outro patamar. De ma-
neira mais condizente com a realidade, a orientação 
do desenvolvimento sustentável passa a ser tratada 
como um problema de escolha, uma opção política 
(...). (Derani. 1997, p.137)
Vejamos de que forma a seguir.
Valoração ambiental. Teoria das externalidades.
Diante de todos os problemas advindos da 
6.2. 
produção industrial apontados ao longo do texto e, 
principalmente no tópico anterior, a economia não 
poderia quedar-se inerte.
A atividade econômica utiliza recursos naturais 
como matéria-prima e tem, como o meio que nos 
cerca um receptáculo de dejetos, isto é fato incon-
teste. Outro fato incontestável é aquele que traz o 
desenvolvimento econômico como algo necessário 
e essencial para a própria manutenção do sistema ca-
pitalista atual. 
Se de um lado somos obrigados a conviver com 
a poluição gerada pelo processo produtivo (externa-
lidades negativas) – que degrada o meio ambiente e 
impacta negativamente na qualidade de vida –, por 
outro, nos beneficiamos dos avanços científicos, tec-
nológicos (externalidades positivas). Enfim, do con-
juntodestes fatores que influenciam positivamente a 
saúde e bem-estar do ser humano. 
Desta forma, torna-se impossível aniquilar o 
desenvolvimento econômico no interesse de bem-
-estar social, porque também nos beneficiamos dos 
produtos gerados por ela. E essa paralisação afetaria 
diretamente aquilo que foi objeto inicial de proteção: 
qualidade de vida, bem-estar social.
Tratando-se as ciências econômicas do estudo 
da atividade econômica e a relação desta com a so-
ciedade, no caso em que discorremos – a economia 
ambiental – uma das suas ferramentas para solucio-
nar o impasse de meio ambiente equilibrado versus 
desenvolvimento econômico é o estabelecimento de 
padrões monetários, de valores pré-fixados para os 
recursos naturais.
Ao criar padrão monetário, a economia am-
biental limitará o acesso privado aos recursos natu-
rais e, portanto, restringirá a atividade produtiva cuja 
matéria-prima seja o bem natural que, conforme vis-
to, são bens escassos. 
Os critérios para esta fixação estão baseados 
nos riscos assumidos pela atividade econômica com 
a degradação ambiental inicial – surgida em razão da 
exploração – e, também, com a poluição gerada pos-
teriormente – advinda do próprio processo de indus-
trialização, de transformação daquele recurso natural.
Esta seria a finalidade imediata alcançada pela va-
loração dos recursos – impedir a exploração desmedi-
da; enquanto em longo prazo, atingirá a finalidade me-
diata: criar limites aceitáveis de poluição/degradação. 
Para entender o processo de fixação, de valoração 
destes recursos é necessário trazer alguns apontamentos.
a) As falhas de mercado (externalidades). 
A principal ideia envolvida neste aspecto da 
teoria pode ser resumida pela seguinte frase: “priva-
tização dos lucros e socialização das perdas”. Estas 
externalidades, ou efeitos externos da produção serão 
sentidos por toda a coletividade, inclusive pela parte 
que não participou da relação econômica. Para exem-
plificar tal conceito, vejamos o caso da poluição.
Qualquer atividade econômica tem um custo: 
para produzir ou prestar serviço será necessário a 
utilização dos fatores de produção – capital, recur-
sos naturais e trabalho. Haverá compensação pecu-
niária destes custos a partir da contraprestação da 
utilização destes serviços: pagamentos de impostos, 
de salários em virtude da força de trabalho, pelo alu-
guel em razão do imóvel utilizado. O produtor usu-
frui e paga. Este é o custo privado da produção.
Quem adquire o produto ou utiliza-se dos ser-
viços pagará pelos custos que envolvem tal ativida-
de: o produtor ou prestador repassará ao consumi-
dor, através do preço a ser pago pela coisa, aquilo 
que gastou durante sua atividade.
Contudo, há custos que não possuem compen-
sação. A poluição da água não gerava, até um tempo 
não muito passado, qualquer ônus para o produtor. 
Despejar os resíduos da produção no leito do rio 
não impactava, a não ser positivamente, tendo em 
vista a gratuidade, nos custos do produto.
E pior, esta poluição envolverá parcela da so-
ciedade que nem faz parte da relação econômica. 
Imaginemos que não somos consumidores de fral-
das descartáveis e moramos ao lado de uma indús-
tria que produz tal bem; não participamos da relação 
econômica, mas, mesmo assim, conviveremos com a 
poluição gerada pela produção. Este é o custo social 
da produção.
E agora, a frase inicial ganha transparência: “pri-
vatização dos lucros e socialização das perdas” – o que 
é custo privado está exatamente onde deveria, no inte-
rior da relação econômica, na relação entre o produtor/
prestador e o consumidor, enquanto os custos sociais 
são suportados por todos, indiscriminadamente.
Há outro aspecto da teoria que precisa ser abor-
dado antes de avançarmos: a concorrência num sis-
tema capitalista de produção. Veremos que não são 
somente os custos da produção que influenciam na 
formação dos preços, a própria concorrência tam-
bém tem sua parcela de persuasão.
O mercado concorrencial impulsiona o pro-
dutor/prestador em busca sempre da redução dos 
custos e, muitas vezes, o preço se adequará ao valor 
oferecido pelo concorrente, inclusive sem diminui-
ção dos custos. Diante disto: 
a possibilidade de incorporar produtos naturais sem 
preço e/ou a geração de desperdícios em espaços pú-
blicos são modalidades de depredação e/ou poluição 
que, constituindo efeito negativo para a sociedade em 
seu conjunto, significam, paradoxalmente, uma van-
tagem normal individual no capitalismo (Foladori. 
2001, p.170).
Algumas teorias procuram corrigir os efeitos 
nocivos das Externalidades. 
b) Internalização da externalidade (Teoria de 
Pigou e Teoria de Coase)
Se as externalidades significativas existem, o que pode 
corrigir este equilíbrio de mercado ineficiente? Inter-
nalizar externalidades pode ocorrer de várias formas. 
Um exemplo seria uma taxa sobre os automóveis. Po-
demos chamar isto de taxa de poluição, cujo objetivo 
não é primeiramente aumentar a receita do governo 
(embora seja um dos resultados), mas transferir para 
os compradores de automóveis os custos ambientais 
reais de suas ações.12
Diante dos custos não compensados, diante 
dos custos que são distribuídos por toda a sociedade 
– e não somente entre aqueles que participam da re-
lação econômica – procurou-se trazê-los novamente 
para dentro da produção. 
Tal preocupação fez com que se desenvolves-
12Harris, Jonathan M. Environmental and Natural Resource Econo-
mics: A Contemporary Approach. Teoria das Externalidades Ambien-
tais. http://www.neema.ufc.br/GERNPA_HARRIS4.pdf Acesso em 
20.07.2012
se internacionalmente a figura do poluidor pagador 
(princípio do poluidor pagador).
Ambos os estudiosos, Arthur C. Pigou e Ro-
nald Coase, debruçaram-se sobre o tema: internali-
zação da externalidade.
 Para Arthur C. Pigou haveria de ser cobrado 
um “imposto”, uma taxa estatal cujo fato gerador 
seria a quantidade de poluição emitida (quantifica-
da por unidade de emissão). Segundo sua teoria o 
valor da taxa cobriria o montante daqueles custos 
sociais impostos à sociedade. Haveria compensação 
por toda a degradação ambiental sofrida por aqueles 
que não participam da relação a partir do pagamento 
da taxa pré-fixada ao Estado.
A modalidade de internalização proposta por Pigou é 
preencher o desvio custo social (...). A internalização 
da externalidade, fenômeno exterior ao mercado, tra-
duz-se por um pagamento que, de algum modo, vem 
atribuir um preço à nocividade. O preço do bem pro-
duzido é então igual ao custo marginal social do bem 
(custo marginal privado + taxa). Este processo de 
internalização através de uma taxa, preconizada por 
Pigou, é conhecida pelo nome de solução pigoviana 
da externalidade (...) (Faucheux e Noel. 1995, p.218).
Segundo Francisco de Souza Ramos, as taxas pi-
govianas buscam reprimir o produtor poluidor. E seu 
ideal pode ser compreendido da seguinte forma: as 
taxas são vistas como um “instrumento de financia-
mento da luta coletiva contra a poluição”, ou como 
um incentivo que imprime ao poluidor uma mudança 
de hábito, principalmente se analisarmos que tal mu-
dança em seu comportamento nocivo (poluir menos) 
causará diminuição nos custos da produção.
A teoria de Pigou recebeu importantes críticas; 
pensemos numa aplicação das taxas estatais que one-
ram aquele que polui, será que esta taxação poderia 
impedir a hipótese abaixo?
um fazendeiro drena um pântano em sua propriedade 
para criar um campo adequado para agricultura. Seu 
vizinho no curso baixo do rio reclama que sem o pân-
tano para absorver as pesadas precipitações, sua terra 
agora está alagando – danificando suas culturas. O pri-
meiro fazendeiro teria o direito de fazer o que quisesse 
em suas terras, ou deve ser obrigado a pagar ao segun-
do fazendeiro o valor de seus cultivos danificados?13
13Harris, Jonathan M. Environmental and Natural Resource Econo-
mics: A Contemporary Approach. Teoria das Externalidades Ambien-
tais. http://www.neema.ufc.br/GERNPA_HARRIS4.pdfAcesso em 
20.07.2012
O que se questionou a seguir é que somente im-
putar a responsabilidade por uma externalidade cau-
sada não resolve todos os problemas ambientais.
No exemplo apresentado, o segundo fazendei-
ro foi diretamente afetado; provavelmente terá que 
abandonar sua propriedade em razão de uma atitude 
unilateral do primeiro fazendeiro. Vemos que mesmo 
que o fazendeiro poluidor tenha pago a taxa estatal, 
o pagamento não o impediu de continuar poluindo.
A teoria de Ronald Coase busca solucionar o im-
passe com uma solução mais privada. Numa aborda-
gem econômica-liberal ele aposta na autorregulação 
do mercado. 
 Segundo Coase, e o “O Problema do custo 
social”, para internalizar eficazmente a externalidade 
produzida pelo primeiro fazendeiro, esse deveria in-
denizar o fazendeiro prejudicado. Esse, por sua vez, 
através de uma negociação feita bilateralmente, po-
derá barganhar a indenização devida a tal ponto que 
poderá persuadir o fazendeiro causador do dano para 
que não drene seu pântano. De que forma? Requeren-
do uma indenização alta de tal monta que obrigue o 
fazendeiro a rever sua forma de produção (buscando 
novas alternativas de plantio).
Neste caso, a teoria de Coase fará, pela própria 
característica de bilateralidade da negociação, com 
que o produtor pense em outras técnicas de produ-
ção que não importem em externalidades negativas. A 
livre negociação conduzirá, indiretamente, à diminui-
ção das externalidades.
Na primeira teoria temos uma taxa fixada pelos Ad-
ministradores públicos, na segunda temos a ideia de livre 
mercado. A escolha pública versus a escolha privada. 
Os economistas entendem esta diferenciação 
como processo de escolha social (em que o governo 
decreta o grau de taxação para esta ou aquela ativi-
dade degradadora) ou como processo de escolha pri-
vada (em que um processo de bem-estar individual 
comanda o nível de poluição).
No exemplo apresentado, o segundo fazendei-
ro foi diretamente afetado; provavelmente terá que 
abandonar sua propriedade em razão de uma atitude 
unilateral do primeiro fazendeiro. Vemos que mesmo 
que o fazendeiro poluidor tenha pago a taxa estatal, 
o pagamento não o impediu de continuar poluindo.
A teoria de Ronald Coase busca solucionar o im-
passe com uma solução mais privada. Numa aborda-
gem econômica-liberal ele aposta na autorregulação 
do mercado. 
 Segundo Coase, e o “O Problema do custo 
social”, para internalizar eficazmente a externalidade 
produzida pelo primeiro fazendeiro, esse deveria in-
denizar o fazendeiro prejudicado. Esse, por sua v
ez, através de uma negociação feita bilateral-
mente, poderá barganhar a indenização devida a tal 
ponto que poderá persuadir o fazendeiro causador do 
dano para que não drene seu pântano. De que forma? 
Requerendo uma indenização alta de tal monta que 
obrigue o fazendeiro a rever sua forma de produção 
(buscando novas alternativas de plantio).
Neste caso, a teoria de Coase fará, pela própria 
característica de bilateralidade da negociação, com 
que o produtor pense em outras técnicas de produ-
ção que não importem em externalidades negativas. A 
livre negociação conduzirá, indiretamente, à diminui-
ção das externalidades.
Na primeira teoria temos uma taxa fixada pelos Ad-
ministradores públicos, na segunda temos a ideia de livre 
mercado. A escolha pública versus a escolha privada. 
Os economistas entendem esta diferenciação 
como processo de escolha social (em que o governo 
decreta o grau de taxação para esta ou aquela ativi-
dade degradadora) ou como processo de escolha pri-
vada (em que um processo de bem-estar individual 
comanda o nível de poluição).
Na pragmática brasileira é de se ratificar que 
nossa Constituição Federal elevou o meio ambiente 
equilibrado a um direito por ela protegido e garantido 
e, além disso, também fixou expressamente em seu 
texto o direito à propriedade, limitado à sua função 
social, ambos já analisados em capítulos anteriores.
Portanto, a junção das teorias ora analisadas com 
nossa Constituição Federal ocupando-se dos temas 
ambientais, ao menos no plano teórico, no mundo do 
“dever-ser”, estar-se-á protegendo o meio ambiente.
A seguir traremos para o mundo do “ser” esta 
proteção ambiental. Com instrumentos públicos efica-
zes de controle prévio e posterior fecharemos o ciclo 
de proteção ambiental – o certificado e licenciamento 
ambientais são importantes instrumentos de política 
pública utilizados em defesa do meio ambiente.
Os instrumentos da política ambiental
Para superar os problemas ecológicos, não há uma 
receita padrão, mas existem muitas particularidades 
locais e regionais que precisam ser consideradas. 
Em muitos países semi-industrializados do Terceiro-
-Mundo, os instrumentos público-ambientais discu-
tidos são conhecidos. Na realidade, porém, aplica-se 
somente a proteção ambiental corretiva. Isto quer 
dizer: em caso extremo executam-se as dispendiosas 
medidas corretivas para melhorar a qualidade am-
biental às custas dos cofres públicos, portanto às cus-
tas dos contribuintes (socialização dos custos). Nes-
ses países há muita liberdade para se poluir à vontade 
e os responsáveis ficam impunes. (O fim visual do 
século XX e outros textos críticos. Por Ernesto Ma-
nuel de Melo e Castro).
6.3.
Foi visto que o direito ao meio ambiente equi-
librado, considerado bem comum do povo, é direito 
fundamental do homem constitucionalmente reco-
nhecido. A fórmula encontrada pela ciência para al-
cançar (ou manter) o meio ambiente equilibrado é 
aliar o desenvolvimento econômico com a proteção 
aos bens ambientais explorados. 
Neste momento, verificam-se dois direitos 
constitucionalmente protegidos que entram em co-
lisão diante do caso concreto, a saber: o direito à 
liberdade econômica – presente no caput do artigo 
170 da Constituição Federal –, e o direito ao meio 
ambiente ecologicamente equilibrado – presente no 
artigo 225 também da Constituição Federal.
No intuito de sopesar e harmonizar tais inte-
resses coube ao Poder Público criar instrumentos de 
fiscalização que ao mesmo tempo fossem capazes de 
proteger os bens ambientais da exploração predatória 
e assistir ao inevitável desenvolvimento econômico. 
Os instrumentos da política ambiental, segundo 
Ernesto Manuel de Melo e Castro, dividem-se em:
(a) não-fiscais: prescrições com proibições ou 
exigências (regulamentação para produtos e a emis-
são de poluentes), instrumentos de planejamento 
ambiental (estudos e relatórios de impactos ambien-
tal), alterações jurídicas (legislação ambiental, alvarás 
ambientais, licenciamentos), soluções de cooperação 
(convênios, uniões) e instrumentos livres (educação 
ambiental, atuação espontânea, soluções negociadas); 
(b) de gastos: oriundos de financiamentos de 
impostos, taxas e contribuições. Compreende os ins-
trumentos de proteção ambiental públicas, subven-
ções, apoio à pesquisa e desenvolvimento relevantes 
para o meio ambiente. Inclusive, este instrumento de 
política ambiental tem propriedades semelhantes às 
de receita abaixo relacionada. 
Ambas fornecem a mesma espécie de incenti-
vo para reduzir as emissões, mas com a vantagem 
de que esta, a de gastos, possui maior receptividade 
dentro do setor empresarial. Por certo que, as em-
presas preferem dividir as obrigações a arcar sozinha 
com os custos de controle da poluição.
(c) de receitas: advêm de alvarás, taxas, impos-
tos e multas.
Em todos eles podemos identificar os concei-
tos tratados anteriormente: princípio do poluidor 
pagador, internalização dos custos sociais. Vimos 
que em todos eles impera o ideal de punir os polui-
dores e prevenir novos danos ambientais. Para tanto, 
a Administração Pública estruturou-se, delegando 
funções, estabelecendo objetivos claros, principal-
mente a partir de 1981.
Neste ano, 1981, foi promulgada a Lei n.º 6.938 
estabelecendo a Política Nacional do Meio Ambien-
te (PNMA) ratificando as pretensões da sociedade 
e pormenorizando aqueles objetivos, princípios,in-
dicação dos órgãos responsáveis, enfim, todos os 
fundamentos que definem a proteção ambiental em 
nosso país.
Incorporando a responsabilidade da preserva-
ção, melhoria e recuperação da qualidade ambiental, 
visando assegurar, no país, condições ao desenvolvi-
mento socioeconômico, aos interesses da segurança 
nacional e à proteção da dignidade da vida huma-
na, os órgãos executores da PNMA fazem parte de 
um Sistema maior de proteção, Sistema Nacional do 
Meio Ambiente (SISNAMA) são eles: 
(i) órgão superior: o Conselho de Governo, com 
a função de assessorar o Presidente da República na 
formulação da política nacional e nas diretrizes go-
vernamentais; (ii) órgão consultivo e deliberativo: o 
Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), 
com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao 
Conselho de Governo, diretrizes de políticas gover-
namentais e deliberar, no âmbito de sua competência, 
sobre normas e padrões compatíveis com o meio am-
biente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia 
qualidade de vida, é presidido pelo Ministro do Meio 
Ambiente; (iii) órgão central: a Secretaria do Meio 
Ambiente da Presidência da República, com a finali-
dade de planejar, coordenar, supervisionar e contro-
lar, como órgão federal, a política nacional e as diretri-
zes governamentais fixadas para o meio ambiente; (iv) 
órgão executor: o Instituto Brasileiro do Meio Am-
biente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), 
com a finalidade de executar e fazer executar, como 
órgão federal, a política e diretrizes governamentais 
(v) Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades estadu-
ais responsáveis pela execução de programas, projetos 
e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de 
provocar a degradação ambiental; (vi) Órgãos Locais: 
os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo 
controle e fiscalização dessas atividades, nas suas res-
pectivas jurisdições
Positivados, ainda pela Política Nacional do 
Meio Ambiente, estão diversos instrumentos que 
asseguram o equilíbrio entre desenvolvimento eco-
nômico e a proteção do Meio Ambiente. O artigo 9º 
da Lei enumera treze deles: 
Art. 9º - São instrumentos da Política Nacional do 
Meio Ambiente: 
I - o estabelecimento de padrões de qualidade am-
biental; 
II - o zoneamento ambiental;
III - a avaliação de impactos ambientais; 
IV - o licenciamento e a revisão de atividades efetiva 
ou potencialmente poluidoras; 
V - os incentivos à produção e instalação de equipa-
mentos e a criação ou absorção de tecnologia, volta-
dos para a melhoria da qualidade ambiental; 
VI - a criação de espaços territoriais especialmente 
protegidos pelo Poder Público federal, estadual e 
municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de 
relevante interesse ecológico e reservas extrativistas; 
VII - o sistema nacional de informações sobre o meio 
ambiente;
VIII - o Cadastro Técnico Federal de Atividades e 
Instrumentos de Defesa Ambiental; 
IX - as penalidades disciplinares ou compensatórias ao 
não cumprimento das medidas necessárias à preserva-
ção ou correção da degradação ambiental. 
X - a instituição do Relatório de Qualidade do Meio 
Ambiente, a ser divulgado anualmente pelo Instituto 
Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Reno-
váveis - IBAMA; (Incluído pela Lei nº 7.804, de 1989).
XI - a garantia da prestação de informações relativas 
ao Meio Ambiente, obrigando-se o Poder Público a 
produzi-las, quando inexistentes; 
XII - o Cadastro Técnico Federal de atividades po-
tencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recur-
sos ambientais. 
XIII - instrumentos econômicos, como concessão flo-
restal, servidão ambiental, seguro ambiental e outros. 
Comparar-se-ão abaixo dois dos instrumentos 
ambientais. A saber, certificações e alvarás ambientais. 
Ambos os instrumentos, segundo Viana (2003, 
p.588): “funcionam como meio de proporcionar e 
garantir o comportamento ambientalmente correto 
de uma determinada organização, embora possuam 
fins e princípios diversos”. Desta forma, ao mesmo 
tempo em que possuem característica, forma e com-
petência diferentes e especiais, a finalidade última é 
garantir o equilíbrio entre meio ambiente e produ-
ção econômica. 
Certificados e alvarás ambientais
Ao analisar estes dois instrumentos, veremos 
que suas semelhanças são patentes. Ambos buscam 
o bem agir ambiental, mas o ponto que os distancia 
é bem interessante e demonstra como a sociedade 
busca alternativas no momento em que a máquina 
estatal se mostra deficitária (corrupção, morosidade, 
burocracia excessiva). 
Isso é assim porque, enquanto o Licenciamento 
Ambiental é estruturado e regulamentado pelo Po-
der Público, a Certificação Ambiental é de responsa-
bilidade da sociedade civil.
Segundo Eder Cristiano Viana (2003, p.587), a 
Certificação Ambiental, via de regra, tem interferência 
privada, enquanto o licenciamento está submetido às 
regras de direito público – portanto e, infelizmente, 
em ambiente corrupto, moroso e burocrático. 
6.3.1. 
A certificação ambiental surge no contexto em que a 
variável ambiental se insere no campo organizacional 
da empresa, tanto por uma pressão de mercado quanto 
pelo desenvolvimento crescente dos movimentos am-
bientalistas e da pressão das instituições políticas. Assim, 
passa-se a exigir que as empresas tenham um compro-
misso efetivo de proteção e conservação da natureza, 
o que servirá, igualmente, para informar ao mercado 
sobre a origem do produto e as técnicas de produção.
E, contextualiza que:
[o] licenciamento, associado à sua morosidade e ao ar-
gumento de que o próprio mercado pode se incumbir 
de eleger, através da certificação ambiental, instrumen-
tos que garantam a credibilidade ambiental das empre-
sas e, assim, a proteção ambiental. Garantia que, para 
muitos, suplanta a do próprio Poder Público, desgas-
tado pelos processos de corrupção e ineficiência que 
assolam as estruturas administrativas estatais.
Certificados ambientais
Está no senso comum a conclusão de que 
o mercado atual exige sempre mais das empresas, 
seja qualitativa ou quantitativamente; os “selos” ou 
6.3.2.
“certificados especiais” garantem uma visibilidade 
comercialmente atrativa dentro de um mercado fe-
rozmente competitivo. 
Preocupando-se em garantir regulamentação e 
controle público numa área basicamente privada, o 
Poder Público trouxe como um dos instrumentos da 
Política Nacional do Meio Ambiente, a certificação 
ambiental. Ela está expressamente disposta no in-
ciso I do artigo 9º: através do estabelecimento de 
padrões de qualidade ambiental. 
A possibilidade de emitir um certificado am-
biental passa por um sistema de padrões e critérios 
normatizados por instituições e organismos nacio-
nais ou internacionais privados, chamados de enti-
dades certificadoras.
Ao cumprir estes padrões e/ou critérios esta-
belecidos, as empresas recebem o aval daquelas en-
tidades certificadoras e alcançam reconhecimento 
da sociedade, do consumidor. Desta forma, o mo-
tivo que as leva para a certificação é a sobrevivência 
no mercado, é ganhar competitividade perante seus 
concorrentes.
Indiretamente, contudo, a sociedade é premiada 
com produtos e serviços de maior qualidade, menos 
agressivos ao meio ambiente, socialmente responsáveis.
Como exemplos de sistemas de certificação podem ser ci-
tados o FSC (Forest Stewardship Council); as normas da 
série ISO 14000 da International Organization for Stan-
dardization (ISO), conforme seu processo de gestão am-
biental; e o CERFLOR, da ABNT (Associação Brasileira 
de Normas Técnicas), através da NBR 14.789 (Carvalho, 
2002). Estes últimos voltados para o setor florestal. 
(...)
Há vários sistemas de certificação ambiental, como ro-
tulagem, selo e auditorias ambientais. No Reino Unido, 
por exemplo, existe a norma BS 7750, nos Estados Uni-
dos, a SGA NSF 110 DA NSF Internacional (Souza, 
2000). No Brasil pode-se citar, além dos já apresenta-
dos, a certificação agrícola para o setorcanavieiro, do 
Instituto de Certificação e Manejo Florestal e Agrícola 
– Imaflora/CAN, associado ao Instituto de Agricul-
tura – CAN, cuja certificação possui grande aceitação 
no mercado internacional, com o selo socioambiental 
ECO-O.K.® (VIANA, E.C. et al. 2003, p.589/590)
A eficácia social alcançada por tais normas pri-
vadas não poderá nunca afastar o sistema regulatório 
governamental, nem evidenciar que a base institucional 
para o tratamento da questão ambiental deva permane-
cer sob a responsabilidade única e exclusiva dos agen-
tes privados, do mercado ou da economia: “Embora as 
entidades certificadoras assumam este papel, atuando 
com neutralidade – o que lhes proporciona credibilida-
de –, cuidar das questões ambientais é dever do Poder 
Público (Viana. 2003, p. 590).”
Sendo assim, no próximo ponto, faremos o estu-
do das normas e regras cogentes (portanto de natureza 
obrigatória e válida em todo território nacional) que 
impulsionam o assunto na esfera pública. São, dentro 
das prerrogativas do Poder Público, decorrentes de seu 
poder de polícia.
Licenciamento ambiental
Conforme dito, o licenciamento é instrumen-
to utilizado pelo Poder Público, através do poder de 
polícia, para fiscalização ambiental.
O papel do Poder Público origina-se da necessidade 
de uma regulamentação que, atualmente, reveste-se 
das características de imposição de normas e meca-
nismos, sobretudo de fiscalização, que interferem na 
atuação das empresas e de particulares cujas ativida-
des repercutem no meio ambiente, principalmente 
gerando impactos negativos. Entre os vários instru-
mentos legais instituídos com este intuito pode-se 
citar o licenciamento ambiental. Este é praticado no 
Brasil em vários Estados, por exigência da Constitui-
ção Federal e da Lei no 6.938/81, que o elege como 
instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente 
(PNMA). (VIANA, E.C. Et al.)
6.3.3. 
Também está presente na Política Nacional do 
Meio Ambiente (PNMA) em seu artigo 9º, inciso IV, 
“o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou 
potencialmente poluidoras”. 
Através do estabelecimento de limites, padrões, 
especificações, - seja de ruídos, de emissão de gases 
poluentes, de reciclagem do material, etc. – definidos 
por algum dos órgãos do SISNAMA (Sistema Na-
cional do Meio Ambiente), geralmente pelo IBAMA 
(Instituto brasileiro do Meio Ambiente e dos Recur-
sos Naturais Renováveis) ou pelo CONAMA (Con-
selho Nacional do Meio Ambiente) a Administração 
Pública garante atingir patamar aceitável em busca 
pelo meio ambiente sadio. 
Atualmente, dentro do setor público, temos es-
tabelecidos padrões ambientais para a qualidade do 
ar, fundamentada pela Resolução CONAMA 5/89 
– através do Programa Nacional de Qualidade do 
Ar (PRONAR); padrões de qualidade da água, tanto 
para as superficiais ou para as subterrâneas, através 
das Resoluções do CONAMA n.º 357/ 05 e 39608 
respectivamente; e, também pelo CONAMA, em 
sua Resolução 01/90 em que há preocupação com 
os níveis de ruídos em áreas habitadas. 
Estes são alguns exemplos do que podería-
mos chamar de “certificados públicos”, nos dizeres 
de VIEIRA, pelos quais “a Administração Pública 
confere ao empreendedor, atestando que todas as 
normas ambientais estão sendo obedecidas e que os 
padrões técnicos exigidos pelo Poder Público estão 
sendo cumpridos” (591, 2003).
O Licenciamento Ambiental, no artigo 1º da Re-
solução 237/97 do CONAMA, foi definido como: 
procedimento administrativo pelo qual o órgão ambien-
tal competente licencia a localização, instalação, am-
pliação e a operação de empreendimentos e atividades 
utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efeti-
va ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob 
qualquer forma, possam causar degradação ambiental.
E, ao final deste procedimento, ao final do licen-
ciamento ambiental é possível, caso o administrado te-
nha atendido a todos os requisitos e condições impos-
tas pela lei, a expedição do ato administrativo Licença 
Ambiental. No mesmo dispositivo legal acima identifi-
cado, o seu conceito foi assim declarado:
ato administrativo pelo qual o órgão ambiental com-
petente, estabelece as condições, restrições e medidas 
de controle ambiental que deverão ser obedecidas 
pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para 
localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos 
ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais 
consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras 
ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar 
degradação ambiental.
A exteriorização do licenciamento ambiental se 
dará na figura do alvará ambiental, dentre os quais 
estão o Alvará de Licença e o Alvará de Autorização. 
Contudo, mesmo possuindo características diferen-
tes, as normas que tratam do licenciamento utilizam-
-se destas nomenclaturas de forma indiscriminada. 
Exemplos:
(...) nos arts. 14, "b", 26, "h", "i", "o" e "q", e 45, da 
Lei nº 4.771/65 (Código Florestal), e nos arts. 4º, 12, 
13, 14, 20 e 22 da Lei nº 5.197/67 (Código de Caça); 
ou, ainda, há hipóteses em que a sua manifestação, 
porquanto impregnada de características e princípios 
peculiares ao Direito Ambiental, se distanciará da 
acepção clássica da doutrina administrativa (Antunes. 
2011, p.171)
Segundo Marçal Justen Filho (2011, pp. 
385/386), “licença é ato administrativo editado no 
exercício de competência vinculada, por meio do qual 
a Administração Pública formalmente declara terem 
sido preenchidos os requisitos legais e regulamenta-
res exigidos (...)”, enquanto a autorização, segundo o 
mesmo autor é: “é ato administrativo editado no exer-
cício de competência discricionária, tendo por objeto 
o desempenho de uma atividade privada”.
O alvará de licença é um ato vinculado e o al-
vará de autorização é um ato discricionário. Esta é a 
primeira grande diferença.
O direito gerado a partir do cumprimento das 
exigências legais não será subjetivo para o adminis-
trado que solicita o procedimento do Licenciamento 
e recebe, ao final, uma autorização: pois se trata de 
poder discricionário, a Administração, se achar con-
veniente ou oportuno, aceitará o pedido.
Bem diferente será a situação daquele que rece-
be uma licença, pois, sendo ato vinculado – portanto 
não tem espaço para juízo de valor – se o adminis-
trado cumprir o que a lei manda e, mesmo assim, a 
Administração não expedir o Alvará de Licença, o 
indivíduo poderá ser indenizado.
Os conflitos terminológicos podem ser identifi-
cados pela fusão de disciplinas jurídicas que regem o 
tema. O Direito Ambiental, em seu viés público, ne-
cessita subsidiariamente do Direito Administrativo; 
o poder público quando manifesta a vontade – num 
ato discricionário – ou declara, constitui – num ato 
vinculado – a exteriorizará mediante a expedição do 
ato administrativo correspondente.
De qualquer forma, é necessário analisar a fi-
nalidade do ato administrativo expedido. A sua utili-
zação/nomenclatura pode variar entre as regiões do 
Brasil e, uma forma segura de apropriar-se de algo é 
verificar sua essência, no nosso caso, verificar dois 
requisitos do ato administrativo expedido: a finalida-
de e o motivo.
A finalidade sempre aparecerá identificada na 
lei – é requisito vinculado, que está estabelecido a 
priori na lei – para quê? enquanto o motivo – requi-
sito vinculado ou discricionário – busca responder a 
pergunta: por quê?
Diferenças entre Certificação e 
Licenciamento Ambiental
Mesmo comparando o licenciamento com a 
certificação, em razão da proteção ao meio ambien-
te, por certo que há diferenciações importantes que 
devem estar fixadas.
A Certificação Ambiental, como vimos, é ati-
vidade de cunho privado, regulado, procedimentali-
zado, instituído por organizações particulares. Seus 
destinatários deverão cumprir as normatizações se 
assim desejarem, isto quer dizer, suas regras são de 
cumprimento facultativo. 
No que tange ao Licenciamento Ambiental, 
6.3.4
por ser atividade pública, temorigem em normas 
cogentes, de cumprimento obrigatório por todo o 
território nacional. Sua competência é privativa e de-
finida por lei. 
Quanto à competência vemos que, enquanto a do 
Licenciamento Ambiental é repartida entre os entes da 
federação (União, Estados, Distrito Federal e Municí-
pios), a competência para emissão do Certificado Am-
biental é das empresas privadas certificadoras.
No artigo 23 da Constituição Federal temos que: 
É competência comum da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios:
VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição 
em qualquer de suas formas;
VII – preservar as florestas, a fauna e a flora.
Portanto, caberá administrativamente todos 
os entes agirem conjuntamente para resguardar o 
meio ambiente.
O artigo 24 da Constituição Federal define a 
competência para legislar. 
É competência legislativa concorrente entre a União, 
os Estados e o Distrito Federal:
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natu-
reza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção 
do meio ambiente e controle da poluição;
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artísti-
co, turístico e paisagístico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao 
consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estéti-
co, histórico, turístico e paisagístico.
Enquanto na Certificação Ambiental a competên-
cia é definida pelos próprios órgãos normatizadores e/
ou reguladores. Por sua vez, quanto à finalidade ime-
diata é conceder às empresas certificadas maior credi-
bilidade no mercado comercial. Com a certificação, os 
consumidores, a sociedade como um todo reconhecerá 
um diferencial naquele produto/serviço oferecido.
No licenciamento ambiental o que se preza ime-
diatamente é preservar o meio ambiente, de forma a 
limitar as atividades da iniciativa privada que são con-
sideradas poluidoras ou degradantes ao meio.
Vejamos que a atividade das empresas certifi-
cadoras é receptiva – elas agem por opção e desejo 
daquele que as procura, elas aguardam a vontade da-
queles que desejam certificar-se. 
Bem diferente é a situação do administrado pe-
rante a Administração: a atividade é receptiva num 
primeiro momento, mas torna-se ativa logo após – o 
administrado deve obediência à lei e quem garante 
este cumprimento é o órgão competente definido 
pela Lei. 
Aqui, no licenciamento, o cumprimento é obri-
gatório, lá, na certificação, é facultativo.
 Segue um quadro comparativo de ambos 
os instrumentos:
Fonte:http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0100-67622003000400019. Acesso em 12.12.2011
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