Book Manual de direito administrativo indb

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7ª edição
2021
DIREITO
ADMINISTRATIVO
Manual de
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Sumário
Agradecimentos ..................................................................................................... 7
Apresentação .......................................................................................................... 31
Capítulo I Temas Introdutórios e Princípios da Administração Pública .......................................... 35
1. Introdução ao estudo do Direito Administrativo e a Administração Pública ..... 35
2. Conceito de Direito Administrativo .................................................................. 37
2.1 Critério legalista ........................................................................................ 37
2.2 Critério do Poder Executivo ....................................................................... 37
2.3 Escola do serviço público .......................................................................... 38
2.4 Critério das relações jurídicas .................................................................... 39
2.5 Critério teleológico ou finalístico ............................................................... 39
2.6 Critério negativo ou residual...................................................................... 39
2.7 Critério da distinção entre a atividade jurídica e social do Estado ............. 40
2.8 Conceito de Celso Antônio Bandeira de Mello ........................................... 40
2.9 Conceito de José dos Santos Carvalho Filho .............................................. 40
2.10 Conceito de Hely Lopes Meirelles: critério da Administração Pública ....... 40
2.11 Conceito de Diógenes Gasparini ................................................................ 40
3. Fontes do Direito Administrativo ...................................................................... 41
3.1 Doutrina estrangeira .................................................................................. 42
4. Princípios que regem a atuação da Administração Pública ................................ 43
5. Regime jurídico administrativo ......................................................................... 45
5.1 Princípio da supremacia do interesse público sobre o particular ............... 46
5.2 Princípio da indisponibilidade do interesse público .................................. 47
5.3 Princípio da legalidade .............................................................................. 48
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12 manual de direito administrativo12
5.3.1 Doutrina estrangeira ........................................................................ 49
5.3.2 Princípio da legalidade versus princípio da reserva de lei ................. 49
5.3.3 A legalidade admite exceções? .......................................................... 49
5.3.4 “ABORDAGEM MULTIDISCIPLINAR” – relação interdisciplinar 
existente entre o direito constitucional – e a ideia de “constitucio- 
nalismo” e ondas evolutivas de configuração do Estado – os direitos 
humanos e o direito administrativo .................................................. 50
5.4 Princípio da impessoalidade ...................................................................... 63
5.4.1 O princípio da impessoalidade e o enunciado da Súmula Vinculante 13 64
5.4.2 Qual a diferença entre o princípio da impessoalidade e o princípio 
da finalidade? ................................................................................... 67
5.4.3 O princípio da impessoalidade e a promoção pessoal ...................... 68
5.5 Princípio da moralidade ............................................................................ 70
5.6 Princípio da publicidade ............................................................................ 72
5.6.1 Exceções constitucionais à publicidade ............................................ 75
5.7 Princípio da eficiência (inserido na Constituição Federal pela Emenda 
Constitucional n. 19/98) ............................................................................ 77
5.7.1 Desdobramentos do princípio da eficiência ...................................... 77
5.7.2 Doutrina estrangeira ........................................................................ 80
5.8 Princípio da autotutela............................................................................... 81
5.8.1 Características da revogação ............................................................. 82
5.9 Princípio da razoabilidade e proporcionalidade ......................................... 86
5.10 Princípio da boa-fé ou da confiança ........................................................... 88
5.11 Princípio da especialidade ........................................................................ 88
5.12 Princípio da continuidade dos serviços públicos ....................................... 89
5.12.1 Princípio da continuidade dos serviços públicos versus direito de 
greve dos servidores: art. 37, VII, da CF – a questão da omissão 
legislativa acerca do assunto ............................................................. 89
5.12.1.1 Greve de policiais civis ......................................................... 93
5.12.1.2 Greve de policiais federais .................................................... 95
5.12.1.3 Consequências do exercício do direito de greve dos servidores: 
desconto dos dias não trabalhados ou compensação de horas 
de trabalho? ......................................................................... 95
5.12.1.4 Direito de greve versus serviços essenciais ............................ 100
5.12.1.5 Competência em caso de greve ............................................. 102
5.12.1.6 Greve versus estágio probatório ............................................. 104
5.12.1.7 Greve para os militares ......................................................... 105
5.12.2 Princípio da continuidade dos serviços públicos e a cláusula da exce- 
ção do contrato não cumprido ......................................................... 105
5.13 Princípio da segurança jurídica ................................................................. 105
5.14 Princípio da isonomia ou igualdade ........................................................... 108
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13sumário
5.14.1 Fixação de limite de idade em concurso público .............................. 117
5.14.2 Temas aprofundados acerca do princípio da isonomia ..................... 120
6. Questões comentadas ....................................................................................... 124
7. Questões para treino ......................................................................................... 125
8. Enunciados da Jornada de Direito Administrativo ............................................ 129
9. Conteúdo digital ............................................................................................... 129
Capítulo II Poderes da Administração ............................................................................................ 131
1. Introdução ....................................................................................................... 131
1.1 Doutrina estrangeira .................................................................................. 132
2. Características dos poderes ............................................................................... 132
3. Poderes em espécie .......................................................................................... 136
3.1 Poder vinculado ou regrado ....................................................................... 137
3.2 Poder discricionário................................................................................... 137
3.2.1 Doutrina estrangeira ........................................................................138
3.3 Poder disciplinar ...................................................................................... 139
3.3.1 Superior Tribunal de Justiça e discricionariedade no poder disciplinar 142
3.4 Poder hierárquico (ou poder do hierarca, na expressão de Celso Antônio 
Bandeira de Mello ...................................................................................... 142
3.4.1 Situações em que a hierarquia não ocorre ........................................ 143
3.4.2 (Im)possibilidade de hierarquia entre os Poderes ............................ 143
3.5 Poder de polícia ........................................................................................ 143
3.5.1 Conceituações .................................................................................. 144
3.5.2 Características do ato de polícia ....................................................... 145
3.5.3 Competência para exercício do poder de polícia ............................. 150
3.5.4 Atributos do poder de polícia ........................................................... 152
3.5.5 Sanção administrativa ...................................................................... 153
3.5.6 Da (im)possibilidade de delegação do poder de polícia .................... 153
3.5.7 STF considera válida a imposição de limite de idade para veículos 
de transporte coletivo ....................................................................... 156
3.6 Poder regulamentar ................................................................................... 161
3.6.1 Poder regulamentar e mandado de injunção .................................... 162
3.6.2 Formalização do poder regulamentar ............................................... 163
3.6.3 Limites conferidos ao poder regulamentar ....................................... 163
3.6.4 Modelo atual do poder regulamentar (trazido por José dos Santos 
Carvalho Filho, Manual de direito administrativo, p. 54) ..................... 165
3.6.5 Regulamentos autônomos ou independentes .................................... 166
4. Questões comentadas ....................................................................................... 170
5. Questões para treino ......................................................................................... 171
6. Conteúdo digital ............................................................................................... 174
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14 manual de direito administrativo
Capítulo III Dos Atos Administrativos .............................................................................................. 175
1. Conceituações ................................................................................................... 175
1.1 Doutrina estrangeira .................................................................................. 176
2. Espécies de atos administrativos ....................................................................... 176
2.1 Atos normativos ......................................................................................... 177
2.2 Atos ordinatórios ....................................................................................... 178
2.3 Atos negociais ............................................................................................ 179
2.4 Atos enunciativos ....................................................................................... 182
2.5 Atos punitivos ou sancionatórios ............................................................... 183
3. Classificação dos atos administrativos .............................................................. 183
3.1 “Quanto à formação do ato administrativo” ............................................... 184
3.2 Classificação quanto aos “destinatários do ato administrativo” .................. 186
3.3 Classificação quanto ao “alcance dos atos administrativos” ....................... 188
3.4 Classificação “quanto ao seu regramento” ................................................. 189
3.5 Classificação quanto ao objeto ................................................................... 192
3.6 Quanto aos resultados na esfera jurídica.................................................... 193
4. Atributos do ato administrativo ........................................................................ 193
4.1 Presunção de legitimidade ......................................................................... 193
4.2 Autoexecutoriedade ................................................................................... 195
4.3 Imperatividade (ou coercibilidade ou poder extroverso – Renato Alessi) ... 197
4.4 Tipicidade .................................................................................................. 198
5. Elementos ou requisitos do ato administrativo .................................................. 199
5.1 Terminologia ............................................................................................. 199
5.2 Elementos ou requisitos em espécie ........................................................... 201
5.2.1 Forma .............................................................................................. 201
5.2.2 Finalidade ........................................................................................ 204
5.2.3 Competência/sujeito competente ...................................................... 207
5.2.3.1 Critérios para definição de competência ............................... 208
5.2.3.2 Características da competência administrativa ..................... 209
5.2.4 Motivo (ou causa) ............................................................................. 211
5.2.4.1 Motivação ............................................................................. 212
5.2.4.2 Teoria dos motivos determinantes ........................................ 214
5.2.5 Objeto/conteúdo ............................................................................... 215
6. Convalidação e sanatória .................................................................................. 217
6.1 Diferenciação: convalidação versus conversão ............................................ 217
7. Estabilização de efeitos ..................................................................................... 217
8. Formação e efeitos do ato administrativo .......................................................... 218
8.1 Perfeição .................................................................................................... 218
8.2 Eficácia ...................................................................................................... 218
8.2.1 Efeito típico ou próprio .................................................................... 219
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15sumário
8.2.2 Efeito atípico ................................................................................... 219
8.2.2.1 Efeito reflexo ........................................................................ 220
8.2.2.2 Efeito preliminar ou prodrômico .......................................... 220
8.3 Exequibilidade ........................................................................................... 221
8.4 Validade ..................................................................................................... 221
9. Extinção dos atos administrativos ..................................................................... 222
9.1 Extinção do ato em razão do cumprimento de seus efeitos ........................ 222
9.2 Extinção do ato em razão do desaparecimento do sujeito .......................... 223
9.3 Extinção do ato em razão do desaparecimento do objeto ........................... 223
9.4 Extinção do ato em razão da renúncia ....................................................... 224
9.5 Extinção do ato pela força maior e ou pelo caso fortuito ............................ 224
9.6 Extinção do ato por inadimplemento (resilição).........................................224
9.7 Extinção do ato em razão de sua retirada pela própria Administração Pú- 
blica ........................................................................................................... 224
9.7.1 Anulação .......................................................................................... 225
9.7.1.1 Teoria das nulidades ............................................................. 226
9.7.1.2 Doutrina estrangeira ............................................................. 227
9.7.2 Revogação ........................................................................................ 227
9.7.3 Cassação .......................................................................................... 230
9.7.4 Caducidade ...................................................................................... 231
9.7.5 Contraposição (ou derrubada) .......................................................... 232
10. Questões comentadas ....................................................................................... 232
11. Questões para treino ......................................................................................... 233
12. Enunciados da Jornada de Direito Administrativo ............................................ 239
13. Conteúdo digital .............................................................................................. 239
Capítulo IV Organização da Administração Pública ......................................................................... 241
1. Introdução ........................................................................................................ 241
2. Princípios fundamentais da Administração Pública Federal (arts. 6º e s. do 
Decreto-lei n. 200/67) ....................................................................................... 241
2.1 Princípio do planejamento – art. 7º do Decreto-lei n. 200/67 .................... 241
2.2 Princípio da coordenação – arts. 8º e 9º do Decreto-lei n. 200/67 ............. 244
2.3 Princípio da descentralização administrativa – art. 10 do Decreto-lei n. 
200/67 ....................................................................................................... 244
2.4 Princípio da delegação de competência (arts. 11 e 12 do Decreto-lei n. 
200/67) ...................................................................................................... 247
2.5 Princípio do controle (art. 13 do Decreto-lei n. 200/67) ............................ 248
3. Teorias sobre a manifestação de vontade das pessoas jurídicas ......................... 248
4. Órgãos públicos ................................................................................................ 250
4.1 Características dos órgãos públicos ............................................................ 250
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5. Administração Pública Direta (ou centralizada) ................................................ 251
5.1 Características ........................................................................................... 251
6. Administração Pública Indireta (ou descentralizada) ........................................ 256
6.1 Autarquias ................................................................................................. 257
6.1.1 Autarquias comuns (também intituladas autarquias administrativas 
ou de serviços) ................................................................................. 257
6.1.2 Autarquia especial: agências reguladoras.......................................... 262
6.1.3 Autarquias corporativas ................................................................... 274
6.1.3.1 Peculiaridade sobre a natureza jurídica da OAB ................... 276
6.1.3.2 Questão sobre o tema ........................................................... 278
6.1.3.3 Jurisprudência em Teses do STJ ............................................ 279
6.1.4 Autarquias fundacionais ................................................................... 287
6.2 Fundações públicas .................................................................................. 288
6.3 Agências executivas .................................................................................. 290
6.4 Sociedades de economia mista e empresas públicas................................... 291
6.5 Associações públicas ................................................................................. 310
6.5.1 Lei n. 11.107/2005: Consórcios Públicos (art. 241 da CF) ................ 310
7. Considerações finais ........................................................................................ 314
8. Questões comentadas ....................................................................................... 318
9. Questões para treino ......................................................................................... 320
10. Enunciados da Jornada de Direito Administrativo ............................................ 326
11. Conteúdo digital .............................................................................................. 328
Capítulo V Terceiro Setor, Entidades Paraestatais ou Entes de Cooperação ..................................... 329
1. Introdução ........................................................................................................ 329
2. Características do terceiro setor ........................................................................ 329
3. Organizações sociais ......................................................................................... 330
3.1 Características ........................................................................................... 330
3.2 Críticas doutrinárias ao instituto das organizações sociais ........................ 332
4. Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs) ........................ 338
4.1 Características ........................................................................................... 338
5. Entidades de Apoio (EA) ................................................................................... 340
5.1 Características ........................................................................................... 340
5.2 Crítica ao instituto ..................................................................................... 341
6. Serviços Sociais Autônomos (SSA) .................................................................... 341
6.1 Características ........................................................................................... 341
7. Questões comentadas ....................................................................................... 344
8. Questões para treino ......................................................................................... 345
9. Enunciados da Jornada de Direito Administrativo ............................................ 347
10. Conteúdo digital ............................................................................................... 348
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Capítulo VI Responsabilidade Civil do Estado .................................................................................. 349
1. Introdução ........................................................................................................ 349
1.1 Conceitos ................................................................................................... 350
2. Algumas distinções ........................................................................................... 351
3. Fundamentos da responsabilidade civil do Estado ............................................ 356
4. Evolução da responsabilidade civil do Estado ................................................... 357
4.1 Teoria da irresponsabilidade civil do Estado.............................................. 358
4.2 Teorias civilistas ........................................................................................359
4.2.1 Teoria dos atos de império e de gestão ............................................. 359
4.2.2 Teoria da responsabilidade com culpa civil do Estado ou teoria da 
responsabilidade subjetiva do Estado ............................................... 360
4.3 Teorias publicistas ..................................................................................... 360
4.3.1 Teoria da culpa do serviço (faute du service) ...................................... 361
4.3.2 Teoria do risco ou da responsabilidade patrimonial sem culpa ou 
da responsabilidade objetiva ou teoria objetiva ................................ 361
5. Elementos da responsabilidade objetiva do Estado ........................................... 363
6. Sujeito passivo do dano ..................................................................................... 364
7. Exclusão da responsabilidade estatal ................................................................ 366
7.1 Culpa exclusiva da vítima .......................................................................... 366
7.2 Caso fortuito ou força maior ...................................................................... 367
7.3 Culpa concorrente ..................................................................................... 367
7.4 Ato de terceiro ........................................................................................... 368
8. Variação da teoria da responsabilidade objetiva: teoria do risco integral .......... 368
8.1 Adoção da teoria do risco integral em nosso ordenamento ........................ 369
9. Condutas omissivas e responsabilidade civil do Estado .................................... 370
9.1 Doutrina estrangeira .................................................................................. 377
10. Responsabilidade do Estado por atos legislativos e judiciais ............................. 381
10.1 Atos legislativos ......................................................................................... 381
10.2 Atos judiciais ............................................................................................. 382
10.2.1 Situações para atos jurisdicionais ensejarem a responsabilidade estatal . 382
11. Responsabilidade civil do Estado e segurança pública: STF, AI 400.336 ........... 384
12. Características do dano reparável ..................................................................... 385
13. Ação de indenização do dano ........................................................................... 385
13.1 Da ação de reparação do dano .................................................................. 386
13.2 Prazo prescricional da ação indenizatória .................................................. 387
14. Direito de regresso ............................................................................................ 389
14.1 Requisitos para o exercício da ação regressiva pela Administração em face 
do agente que agiu com dolo ou culpa ....................................................... 390
14.2 Prazo prescricional ................................................................................... 390
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18 manual de direito administrativo
15. Denunciação da lide ao agente nas ações em que o Estado é processado pelo 
particular .......................................................................................................... 392
16. Peculiaridades do tema ..................................................................................... 392
16.1 Dano de obra pública ................................................................................. 392
16.2 Análise da Lei n. 12.846, de 1º de agosto de 2013: considerações impor- 
tantes ......................................................................................................... 393
17. Questões comentadas ....................................................................................... 406
18. Questões para treino ......................................................................................... 408
19. Conteúdo digital ............................................................................................... 414
Capítulo VII Serviços Públicos e Concessão de Serviços Públicos ...................................................... 415
1. Conceito de serviço público .............................................................................. 415
1.1 Doutrina estrangeira .................................................................................. 415
1.2 Características principais dos serviços públicos ......................................... 416
2. Competência para legislar sobre serviço público ............................................... 416
3. Princípios do serviço público ............................................................................ 419
3.1 Princípio da continuidade dos serviços públicos ....................................... 420
3.1.1 Aprofundamento: art. 6º, § 3º, da Lei n. 8.987/95: hipótese legal que 
não configura descontinuidade da prestação do serviço ................... 420
3.1.2 Greve dos agentes públicos: art. 37, VII, da CF ................................ 421
3.1.2.1 Exercício da greve versus serviços essenciais ......................... 431
3.1.3 Exceção do contrato não cumprido .................................................. 437
3.2 Princípio da eficiência ............................................................................... 437
3.3 Princípio da impessoalidade ...................................................................... 438
3.4 Princípio da generalidade (ou universalidade) ........................................... 438
3.5 Princípio da segurança .............................................................................. 438
3.6 Princípio da atualidade .............................................................................. 438
3.7 Princípio da modicidade das tarifas ........................................................... 439
3.8 Princípio da transparência ou clarividência .............................................. 439
3.9 Princípio da cortesia .................................................................................. 439
4. Categorias de serviços públicos ou grupos de serviços públicos ....................... 439
4.1 Serviços prestados pelo Estado de forma exclusiva (e por sua conta e risco) . 440
4.2 Serviços públicos que o Estado tem a obrigação de prestar, mas, por 
determinação constitucional, o particular também terá sua titularidade e 
poderá prestá-los ....................................................................................... 444
4.3 Serviços que o Estado até poderia prestar, mas, por suas características 
peculiares, a iniciativa privada é que deverá prestá-los .............................. 446
4.4 Serviços que o Estado tem a incumbência de promover (ou de forma direta, 
ou por meio da descentralização de sua prestação – de forma indireta) ..... 449
5. Da delegação de serviços públicos ..................................................................... 449
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19sumário
6. Concessão de serviços públicos (Lei n. 8.987/95).............................................. 450
6.1 Conceito .................................................................................................... 450
6.2 Encargos dos concessionários .................................................................... 451
6.3 Direitos e obrigações dos usuários ............................................................. 451
6.4 Política tarifária da concessionária ............................................................ 452
6.5 Responsabilidade das concessionárias ....................................................... 453
6.6 Concessão de serviço público precedida de obra pública ........................... 455
6.7 Formas de extinção da concessão ..............................................................456
7. Tabela de prazos ............................................................................................... 459
8. Concessão especial – parceria público-privada regida pela Lei n. 11.079/2004 464
8.1 Conceito .................................................................................................... 464
8.2 Características das PPPs ............................................................................ 465
9. Tabela de prazos ............................................................................................... 468
10. Permissão de serviços públicos ........................................................................ 470
10.1 Natureza jurídica da permissão de serviço público .................................... 471
11. Autorização de serviço público ......................................................................... 471
11.1 Conceito .................................................................................................... 471
12. Notários e registradores: art. 236 da CF .......................................................... 472
13. Programa de Parcerias de Investimento – PPI – Lei n. 13.334, de 13 de novem- 
bro de 2016 ...................................................................................................... 473
14. Questões comentadas ....................................................................................... 474
15. Questões para treino ......................................................................................... 475
16. Enunciados da Jornada de Direito Administrativo ............................................ 482
17. Conteúdo digital ............................................................................................... 482
Capítulo VIII Agentes Públicos .......................................................................................................... 483
1. Considerações iniciais ....................................................................................... 483
1.1 Acessibilidade aos cargos, empregos e funções públicas (art. 37, I, da CF) 483
1.2 Concurso público (art. 37, II, da CF) ........................................................ 484
1.2.1 Doutrina estrangeira ........................................................................ 530
1.3 Prazo de validade do concurso público (art. 37, III, da CF) ....................... 534
1.4 Convocação dos aprovados em concurso público (art. 37, IV, da CF) ........ 536
1.5 Funções de confiança e cargos em comissão (art. 37, V, da CF) ................. 536
1.6 Direito à livre associação sindical (art. 37, VI, da CF) ................................ 537
1.7 Direito de greve dos agentes públicos (art. 37, VII, da CF) ......................... 537
1.8 Reserva de cargos e empregos a pessoas portadoras de deficiência (art. 37, 
VIII, da CF) ............................................................................................... 538
1.9 Contratação para atender à necessidade temporária (art. 37, IX, da CF) .... 538
1.10 Remuneração dos agentes públicos (art. 37, X a XVII, da CF) .................... 540
2. Categorias de agentes públicos .......................................................................... 543
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20 manual de direito administrativo
2.1 Agentes políticos ........................................................................................ 544
2.2 Servidores estatais ..................................................................................... 546
2.2.1 Servidores públicos ......................................................................... 546
2.2.2 Servidores de entes governamentais de direito privado ................... 549
2.3 Particulares em colaboração com o Estado ................................................ 550
2.4 Ocupantes de cargos em comissão ............................................................ 554
2.5 Contratados temporários ........................................................................... 555
2.6 Agentes militares ...................................................................................... 556
3. Estabilidade (art. 41 da Constituição Federal) ................................................... 559
3.1 Estabilidade (art. 41 da CF) versus vitaliciedade (art. 95, I, da CF) ........... 562
3.2 Avaliação especial de desempenho versus avaliação periódica de desem- 
penho ........................................................................................................ 563
4. Aposentadoria ................................................................................................... 563
5. Doutrina estrangeira ......................................................................................... 565
6. Súmulas ............................................................................................................ 567
7. Questões comentadas ...................................................................................... 568
8. Questões para treino ......................................................................................... 569
9. Enunciado da Jornada de Direito Administrativo .............................................. 576
10. Conteúdo digital ............................................................................................... 576
Capítulo IX Lei n. 8.112/90 – Estatuto dos Servidores Públicos Federais ......................................... 577
1. Introdução ........................................................................................................ 577
2. Conceituações ................................................................................................... 577
3. Formas de provimento em cargos públicos ....................................................... 578
3.1 Nomeação (arts. 9º e 10 da Lei n. 8.112/90) .............................................. 579
3.2 Promoção .................................................................................................. 580
3.3 Readaptação (art. 24 da Lei n. 8.112/90) .................................................... 580
3.4 Reversão (art. 25 da Lei n. 8.112/90) ......................................................... 580
3.5 Aproveitamento (art. 30 da Lei n. 8.112/90) .............................................. 581
3.6 Reintegração (art. 28 da Lei n. 8.112/90) ................................................... 581
3.7 Recondução (art. 29 da Lei n. 8.112/90) .................................................... 583
4. Vacância em cargo público (art. 33 da Lei n. 8.112/90) ..................................... 583
4.1 Exoneração ................................................................................................ 583
4.2 Demissão ................................................................................................... 585
4.3 Promoção .................................................................................................. 588
4.4 Readaptação .............................................................................................. 588
4.5 Aposentadoria ........................................................................................... 588
4.6 Posse em outro cargo inacumulável ........................................................... 588
4.7 Falecimento ............................................................................................... 588
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5. Da remoção e redistribuição ............................................................................. 588
6. Dos direitos e vantagens do servidor ................................................................. 589
6.1 Diferenciações iniciais ............................................................................... 589
6.2 Vantagens do servidor ............................................................................... 5906.2.1 Indenizações .................................................................................... 591
6.2.2 Gratificações .................................................................................... 592
6.2.3 Adicionais ........................................................................................ 593
7. Das férias .......................................................................................................... 593
8. Das licenças (art. 81 da Lei n. 8.112/90) ........................................................... 594
8.1 Por motivo de doença em pessoa da família............................................... 594
8.2 Por afastamento do cônjuge ou companheiro para outro ponto do território 
nacional ou exterior ................................................................................... 594
8.3 Licença para prestar o serviço militar ........................................................ 594
8.4 Licença para exercício de atividade política ............................................... 594
8.5 Licença-capacitação ................................................................................... 594
8.6 Licença para participação em programa de pós-graduação stricto sensu 
(mestrado e doutorado) no País .................................................................. 594
8.7 Licença para cuidar de assuntos particulares ............................................. 595
8.8 Licença para exercício de mandato classista .............................................. 595
8.9 Licença para tratamento de saúde ou acidente de serviço .......................... 595
8.10 Licença à gestante, à adotante e licença-paternidade .................................. 595
9. Das concessões (tema com alterações trazidas pela Lei n. 13.370, de 12-12-2016) . 596
9.1 Da possibilidade de o servidor ausentar-se do serviço ............................... 596
9.2 Do horário especial ao servidor (art. 98 da Lei n. 8.112/90) ...................... 597
10. Regime disciplinar do servidor ........................................................................ 597
10.1 Considerações ........................................................................................... 597
11. Pensão por morte do servidor e inovações trazidas pela Lei n. 13.135, de 17 de 
junho de 2015 (arts. 215 a 225 da lei n. 8.112/90) ........................................... 602
11.1 Do auxílio-reclusão – art. 229 da Lei n. 8.112/90 ...................................... 604
12. Tabela de prazos na Lei n. 8.112/90 .................................................................. 604
13. Questão comentada .......................................................................................... 615
14. Questões para treino ......................................................................................... 616
15. Enunciados da Jornada de Direito Administrativo ............................................ 619
16. Conteúdo digital ............................................................................................... 619
Capítulo X Improbidade Administrativa ......................................................................................... 621
1. Introdução ........................................................................................................ 621
1.1 Doutrina estrangeira .................................................................................. 623
2. Competência para legislar sobre improbidade administrativa ........................... 625
3. Sujeito passivo do ato de improbidade administrativa ....................................... 627
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3.1 Sujeitos passivos principais ........................................................................ 627
3.2 Sujeitos passivos secundários..................................................................... 628
4. Sujeito ativo do ato de improbidade: agente público, terceiro e sucessor ........... 631
5. Foro competente para julgar casos de improbidade administrativa ................... 634
6. Agentes políticos e a Lei de Improbidade Administrativa .................................. 637
6.1 Rcl 2.138 (Informativo STF 471): caso Ministro Ronaldo Motta Sardenberg .. 637
6.2 Presidente da República ............................................................................. 639
6.3 Prefeitos .................................................................................................... 641
6.4 Entendimento doutrinário ......................................................................... 642
6.5 Aprofundamentos ...................................................................................... 643
7. Atos de improbidade administrativa ................................................................. 644
7.1 Enriquecimento ilícito ............................................................................... 644
7.2 Dano ao erário ........................................................................................... 646
7.2.1 Concessão ou aplicação indevida de benefício financeiro ou tributário 648
7.3 Violação aos princípios da Administração Pública ..................................... 649
8. Natureza jurídica do ilícito de improbidade administrativa .............................. 652
9. Elemento subjetivo ............................................................................................ 654
9.1 Contratação de servidor público versus exigência de concurso público 
e configuração de improbidade administrativa: a presença do elemento 
subjetivo como caracterizador do ímprobo ................................................ 656
10. Sanções atribuídas ao agente ímprobo .............................................................. 660
10.1 Critérios para fixação das penalidades previstas na Lei de Improbidade 
Administrativa (art. 12, I, II, III e IV) ........................................................ 661
10.1.1 Entendimento do STJ: possibilidade de aplicação apenas do 
ressarcimento do dano ao agente ímprobo ....................................... 666
11. Prescrição ......................................................................................................... 671
11.1 Prescrição de ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente 
de ilícito civil ............................................................................................ 672
11.2 Imprescritibilidade de ação de ressarcimento decorrente de ato doloso de 
improbidade administrativa ...................................................................... 672
11.3 Prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em de- 
cisão de Tribunal de Contas ..................................................................... 673
12. Considerações finais ......................................................................................... 676
13. Questões comentadas ....................................................................................... 685
14. Questões para treino ......................................................................................... 686
15. Enunciado da Jornada de Direito Administrativo .............................................. 694
16. Conteúdo digital ............................................................................................... 694
Capítulo XI Processo Administrativo Federal – Lei n. 9.784/99 ........................................................ 695
1. Conceito ........................................................................................................... 695
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2. Princípios do processo administrativo .............................................................. 696
3. Critérios observados no processo administrativo .............................................. 698
4. Direitos dos administrados (art. 3ºda Lei n. 9.784/99) ..................................... 701
5. Deveres dos administrados (art. 4º da Lei n. 9.784/99) ..................................... 702
6. Competência legislativa sobre processo administrativo ..................................... 703
7. Fases do processo administrativo ...................................................................... 703
7.1 Instauração (art. 5º) ................................................................................... 703
7.2 Instrução (arts. 29 a 47 da Lei n. 9.784/99) ............................................... 703
7.3 Defesa (art. 44 da Lei n. 9.784/99) ............................................................. 706
7.4 Relatório .................................................................................................... 706
7.5 Decisão ..................................................................................................... 707
7.5.1 Da motivação das decisões administrativas ..................................... 707
7.5.2 Teoria dos motivos determinantes ................................................... 709
7.6 Jurisprudência em Teses ............................................................................ 713
8. Pedido de reconsideração ................................................................................. 714
9. Recurso ............................................................................................................ 714
9.1 Características gerais dos recursos ............................................................. 720
10. Tabela de prazos .............................................................................................. 725
11. Questões comentadas ....................................................................................... 726
12. Questões para treino ......................................................................................... 726
13. Enunciado da Jornada de Direito Administrativo .............................................. 731
14. Conteúdo digital ............................................................................................... 731
Capítulo XII Licitação – Lei n. 8.666/93 ............................................................................................ 733
1. Introdução ........................................................................................................ 733
2. Quem está obrigado a licitar? ............................................................................ 735
3. Competência para legislar sobre licitações e contratos administrativos ............. 737
4. Princípios da licitação ....................................................................................... 740
4.1 Princípio da legalidade (ou princípio do procedimento formal – art. 4º da 
Lei n. 8.666/93) ......................................................................................... 740
4.2 Princípio da impessoalidade ...................................................................... 740
4.3 Princípio da moralidade (ou princípio da probidade administrativa) ......... 741
4.4 Princípio da igualdade ............................................................................... 741
4.5 Princípio da publicidade ............................................................................ 742
4.5.1 Princípio do sigilo das propostas ...................................................... 744
4.6 Princípio da vinculação ao instrumento convocatório ............................... 744
4.7 Princípio do julgamento objetivo ............................................................... 745
4.8 Princípio do sigilo na apresentação das propostas ..................................... 746
4.9 Princípio da adjudicação compulsória ....................................................... 746
4.10 Princípio da ampla defesa .......................................................................... 746
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5. Fases da licitação .............................................................................................. 746
5.1 Fase interna ............................................................................................... 746
5.2 Fase externa .............................................................................................. 748
5.2.1 Instauração ou abertura .................................................................. 748
5.2.2 Habilitação ou qualificação .............................................................. 749
5.2.3 Etapa de classificação das propostas ................................................. 752
5.2.4 Julgamento das propostas ................................................................ 753
5.2.5 Homologação ................................................................................... 754
5.2.6 Adjudicação...................................................................................... 754
5.3 Fase contratual .......................................................................................... 755
6. Modalidades de licitação ................................................................................... 755
6.1 Concorrência ............................................................................................. 756
6.2 Tomada de preços ..................................................................................... 757
6.3 Convite ...................................................................................................... 757
6.4 Quadro comparativo: concorrência versus tomada de preços versus convite 758
6.5 Concurso ................................................................................................... 760
6.6 Leilão ......................................................................................................... 761
6.7 Pregão – tema disciplinado pela Lei n. 10.520, de 17 de julho de 2002 ..... 762
6.7.1 Introdução ....................................................................................... 762
6.7.2 Por que o decreto regulamentador do pregão é anterior à própria lei 
que instituiu a modalidade pregão? .................................................. 763
6.7.3 Quando deverá ser utilizada a modalidade de licitação pregão? ....... 763
6.7.4 A quais requisitos a fase preparatória do pregão deverá obedecer? .. 764
6.7.5 Integrantes da equipe de apoio do pregão ........................................ 765
6.7.6 Fase externa do pregão ..................................................................... 765
6.7.7 Da classificação das propostas e da fase de habilitação ..................... 766
6.7.8 Do recurso do licitante perdedor do pregão...................................... 769
6.7.9 Da adjudicação do pregão ................................................................. 770
6.7.10 Vedações em sede de pregão (art. 5º da Lei n. 10.520/2002) ............ 770
6.7.11 Prazo de validade das propostas ....................................................... 771
6.7.12 Pegadinhas sobre o pregão ............................................................... 771
7. Questões para treino ........................................................................................ 772
8. Contratação direta ............................................................................................ 766
8.1 Licitação dispensada .................................................................................. 777
8.2 Licitação dispensável ................................................................................. 777
8.3 Inexigibilidade de licitação ........................................................................ 782
9. Prazo de intervalo mínimo................................................................................ 788
10. Tabela de prazos ............................................................................................... 796
11. Questões comentadas .......................................................................................814
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12. Enunciados da Jornada de Direito Administrativo ............................................ 820
13. Conteúdo digital ............................................................................................... 820
Capítulo XIII Regime Diferenciado para Contratações – RDC ............................................................. 821
1. Características do Regime Diferenciado para Contratações – RDC .................. 821
1.1 Quais obras e contratações podem ser realizadas via RDC? ....................... 821
1.2 Objetivos do RDC ...................................................................................... 823
1.3 Peculiaridades do RDC .............................................................................. 824
2. Questões para treino ......................................................................................... 826
3. Conteúdo digital ............................................................................................... 828
Capítulo XIV Contratos Administrativos ............................................................................................ 829
1. Introdução ........................................................................................................ 829
1.1 Conceitos .................................................................................................. 830
1.2 Doutrina estrangeira .................................................................................. 831
2. Características .................................................................................................. 831
2.1 Das cláusulas exorbitantes ......................................................................... 834
2.1.1 Da possibilidade de alteração e rescisão unilateral do contrato pela 
Administração Pública (art. 58, I, da Lei n. 8.666/93) ...................... 834
2.1.2 Da possibilidade de aplicação, pela Administração Pública, de san- 
ções ao contratado ............................................................................ 835
2.1.3 Da exigência de garantia .................................................................. 837
2.1.4 Inoponibilidade da exceção do contrato não cumprido .................... 839
2.1.5 Da fiscalização dos contratos administrativos (art. 67 da Lei n. 
8.666/93) ......................................................................................... 841
2.1.6 Ocupação provisória de bens e pessoal do contratado prestador de 
serviços essenciais para a coletividade ............................................. 842
2.2 Equilíbrio econômico-financeiro (ou equilíbrio financeiro, ou equilíbrio 
econômico, ou equação econômica ou equação financeira) do contrato 
administrativo ........................................................................................... 842
2.2.1 Força maior e caso fortuito ............................................................... 843
2.2.2 Fato do príncipe ............................................................................... 846
2.2.3 Fato da Administração ..................................................................... 847
2.2.4 Interferências imprevistas ................................................................ 848
2.2.5 Aprofundamento sobre o tema ......................................................... 848
2.3 Do formalismo dos contratos administrativos (art. 60 da Lei n. 8.666/93) 849
2.4 Duração dos contratos (art. 57 da Lei n. 8.666/93) ................................... 850
3. Cláusulas necessárias nos contratos administrativos (art. 55 da Lei n. 8.666/93) . 851
4. Rescisão contratual ........................................................................................... 852
4.1 Rescisão administrativa ............................................................................. 853
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4.2 Rescisão amigável ...................................................................................... 854
4.3 Rescisão judicial ........................................................................................ 856
4.4 Rescisão de pleno direito ........................................................................... 856
5. Contratos em espécie ........................................................................................ 857
5.1 Contrato de obra pública e de serviço ........................................................ 857
5.2 Contrato de fornecimento .......................................................................... 859
5.3 Contrato de concessão de serviço público ................................................. 860
5.4 Contrato de permissão de serviços públicos .............................................. 861
5.5 Contrato de concessão de obra pública ...................................................... 862
5.6 Contrato de concessão de uso de bem público .......................................... 863
5.7 Contrato de concessão especial – PPP ........................................................ 864
6. Questão comentada .......................................................................................... 872
7. Questões para treino ......................................................................................... 873
8. Enunciados da Jornada de Direito Administrativo ............................................ 876
9. Conteúdo digital ............................................................................................... 876
Capítulo XV Intervenção do Estado na Propriedade .......................................................................... 877
1. Introdução ....................................................................................................... 877
2. Diferenciações: forma supressiva e não supressiva de domínio ........................ 878
3. Formas de intervenção do Estado na propriedade ............................................ 878
3.1 Requisição administrativa .......................................................................... 878
3.2 Servidão administrativa ............................................................................. 881
3.2.1 Questões comentadas ....................................................................... 883
3.2.2 Questão para treino .......................................................................... 884
3.3 Ocupação temporária ou provisória .......................................................... 885
3.4 Limitação administrativa ........................................................................... 886
3.5 Tombamento.............................................................................................. 887
3.6 Desapropriação .......................................................................................... 891
3.6.1 Conceitos ......................................................................................... 891
3.6.2 Efeitos da desapropriação ................................................................. 893
3.6.3 Natureza jurídica da desapropriação ................................................ 893
3.6.4 Postulados de observância obrigatória na desapropriação ................ 893
3.6.5 A finalidade da desapropriação e sua alteração ................................. 895
3.6.6 Competências na desapropriação ..................................................... 898
3.6.7 O que pode ser objeto de desapropriação? ....................................... 903
3.6.8 Ação de desapropriação direta – peculiaridades ............................... 908
3.6.8.1 Imissão provisória na posse .................................................. 909
3.6.8.1.1 Questão comentada ................................................ 911
3.6.8.2 Indenização do bem expropriado ......................................... 912
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3.6.8.2.1 Juros compensatórios ............................................... 912
3.6.8.2.2 Juros moratórios ...................................................... 930
3.6.8.2.3 Honorários de advogado .......................................... 932
3.6.8.2.3.1 Questão para treino ................................. 933
3.6.8.2.4 Correção monetária ................................................. 933
3.6.8.2.5 Sentença .................................................................. 933
4. Direito de extensão ........................................................................................... 934
5. Desistência da desapropriação .......................................................................... 934
6. Casos especiais de desapropriação .................................................................... 935
6.1 Desapropriação por zona .......................................................................... 935
6.2 Desapropriação urbanística ou reurbanização ........................................... 936
6.3 Desapropriação por interesse social (Lei n. 4.132/62) ................................ 936
6.4 Desapropriação por descumprimento da função social da propriedade 
urbana ....................................................................................................... 942
6.5 Desapropriação confiscatória (art. 243 da CF) ........................................... 943
6.5.1 E o uso da maconha para fins medicinais? ....................................... 948
6.5.2 Marcha da maconha: ADPF 187 ...................................................... 949
6.5.3 Recurso Extraordinário n. 635.659, com repercussão geral, discute 
a constitucionalidade da criminalização do porte de drogas para uso 
pessoal ............................................................................................. 951
6.6 Desapropriação indireta ............................................................................. 951
7. Súmulas ............................................................................................................ 965
8. Questões comentadas ...................................................................................... 966
9. Questões para treino ......................................................................................... 967
10. Enunciados da Jornada de Direito Administrativo ............................................ 971
11. Conteúdo digital ............................................................................................... 971
Capítulo XVI Controle da Administração ........................................................................................... 973
1. Introdução ....................................................................................................... 973
2. Controle da Administração: conceitos ............................................................... 975
3. Natureza jurídica do controle da Administração Pública .................................. 975
4. Classificação e espécies de controle .................................................................. 975
4.1 Quanto à natureza do controlador (José dos Santos Carvalho Filho) ......... 976
4.2 Quanto ao órgão que realiza (critério de Celso Antônio Bandeira de Mello 
e de Maria Sylvia Zanella Di Pietro) ou critério da extensão do controle 
(para José dos Santos Carvalho Filho)........................................................ 976
4.3 Quanto ao aspecto controlado (critério de Celso Antônio Bandeira de Mello 
e de Maria Sylvia Zanella Di Pietro), quanto à natureza do controle (para 
José dos Santos Carvalho Filho) ou quanto ao objeto ................................. 978
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28 manual de direito administrativo
4.4 Quanto ao momento em que o controle é realizado (critério de Celso An- 
tônio Bandeira de Mello e de Maria Sylvia Zanella Di Pietro) ou quanto à 
oportunidade (para José dos Santos Carvalho Filho) ................................. 979
4.5 Quanto à iniciativa (para José dos Santos Carvalho Filho) ......................... 979
4.6 Quanto ao âmbito ...................................................................................... 980
5. Controle administrativo .................................................................................... 980
5.1 Instrumentos de controle administrativo ................................................... 980
5.1.1 Direito de petição ............................................................................. 981
5.1.2 Controle ministerial ......................................................................... 981
5.1.3 Fiscalização hierárquica ................................................................... 981
5.1.4 Controle social ................................................................................. 982
5.1.5 Instrumentos legais de controle ........................................................ 982
5.1.6 Recursos administrativos ................................................................. 982
5.1.6.1 Representação administrativa ............................................... 983
5.1.6.2 Reclamação administrativa ................................................... 984
5.1.6.3 Pedido de reconsideração ...................................................... 984
5.1.6.4 Revisão do processo .............................................................. 985
5.1.6.5 Recurso hierárquico .............................................................. 986
6. Coisa julgada administrativa ............................................................................. 987
7. Controle legislativo ........................................................................................... 987
7.1 Controle político ........................................................................................ 987
7.2 Controle financeiro (arts. 70 a 75 da CF) ................................................... 990
7.2.1 Tribunais de Contas ......................................................................... 990
8. Controle judicial .............................................................................................. 992
9. Súmulas ............................................................................................................ 1002
10. Questão comentada .......................................................................................... 1002
11. Questões para treino ......................................................................................... 1003
12. Conteúdo digital ............................................................................................... 1006
Capítulo XVII Bens Públicos ................................................................................................................ 1007
1. Introdução ........................................................................................................ 1007
1.1 Doutrina estrangeira .................................................................................. 1007
2. Conceitos .......................................................................................................... 1008
3. Classificação dos bens públicos ........................................................................ 1009
3.1 Quanto à titularidade ................................................................................ 1009
3.2 Quanto à disponibilidade .......................................................................... 1015
3.3 Quanto à destinação ................................................................................. 1017
3.3.1 Bens de uso comum do povo ............................................................ 1017
3.3.2 Bens de uso especial ......................................................................... 1019
3.3.3 Bens dominicais (ou dominiais) ....................................................... 1019
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29sumário
4. Atributos dos bens públicos .............................................................................. 1024
4.1 Inalienabilidade ......................................................................................... 1024
4.2 Impenhorabilidade .................................................................................... 1024
4.3 Imprescritibilidade .................................................................................... 1025
4.4 Não onerabilidade...................................................................................... 1026
5. Afetação e desafetação ....................................................................................... 1026
6. Autorização, permissão e concessão de uso de bens públicos ........................... 1027
6.1 Autorização de uso de bem público ........................................................... 1027
6.2 Permissão de uso de bem público .............................................................. 1028
6.3 Concessão de uso de bem público ............................................................. 1029
7. Aprofundamentos ............................................................................................. 1030
7.1 Concessão de direito real de uso ................................................................ 1030
7.2 Concessão de uso especial para fins de moradia ........................................ 1030
8. Súmulas ............................................................................................................ 1030
9. Questão comentada .......................................................................................... 1034
10. Questões para treino ......................................................................................... 1035
11. Enunciado da Jornada de Direito Administrativo .............................................. 1038
12. Conteúdo digital ............................................................................................... 1038
Capítulo XVIII Estatuto da Cidade – Lei n. 10.257/2001 ....................................................................... 1039
1. Conceito ........................................................................................................... 1039
2. Competência ..................................................................................................... 1041
3. Diretrizes gerais da política urbana ................................................................... 1041
4. Instrumentos da política urbana ....................................................................... 1043
4.1 Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios ............................... 1044
4.2 Do IPTU progressivo no tempo ................................................................. 1045
4.3 Da desapropriação com pagamento em títulos ........................................... 1046
4.4 Da usucapião especial de imóvel urbano ................................................... 1046
4.5 Do direito de superfície ............................................................................. 1048
4.6 Do direito de preempção ........................................................................... 1049
4.7 Da outorga onerosa do direito de construir (ou solo criado)....................... 1049
4.8 Das operações urbanas consorciadas ......................................................... 1050
4.9 Da transferência do direito de construir .................................................... 1051
5. Do estudo de impacto de vizinhança ................................................................ 1051
6. Do plano diretor ............................................................................................... 1052
7. Estatuto da Cidade e Lei de Improbidade Administrativa ................................. 1053
8. Questões para treino ......................................................................................... 1055
9. Conteúdo digital ............................................................................................... 1057
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30 manual de direito administrativo
Capítulo XIX Guia para Estruturação de Peças Prático-Profissionais .................................................. 1059
1. Esqueleto da peça ............................................................................................. 1059
1.1 Esqueleto da Ação Popular I ..................................................................... 1060
1.2 Esqueleto da Ação Popular II ..................................................................... 1065
1.3 Esqueleto do Mandado de Segurança Individual ....................................... 1067
1.4 Esqueleto do Mandado de Segurança Coletivo I ........................................ 1084
1.5 Esqueleto do Mandado de Segurança Coletivo II ....................................... 1086
1.6 Esqueleto do Habeas Data I ........................................................................ 1088
1.7 Esqueleto do Habeas Data II ...................................................................... 1090
1.8 Esqueleto do Habeas Corpus I .................................................................... 1092
1.9 Esqueleto do Habeas Corpus II ................................................................... 1093
1.10 Esqueleto da Petição de Interposição ......................................................... 1095
1.11 Esqueleto de Apelação .............................................................................. 1096
1.12 Esqueleto da Ação Civil Pública I .............................................................. 1100
1.13 Esqueleto da Ação Civil Pública II ............................................................. 1103
1.14 Esqueleto da Ação de Impugnação de Mandato Eletivo ............................. 1106
1.15 Esqueleto da Contestação ......................................................................... 1107
1.16 Esqueleto da Reclamação Constitucional .................................................. 1109
1.17 Esqueleto do Recurso Extraordinário ........................................................ 1111
1.18 Esqueleto do Recurso Especial................................................................... 1111
1.19 Recurso Ordinário Constitucional ............................................................ 1112
1.20 Mandado de Injunção Individual ............................................................... 1112
1.21 Ação Indenizatória por Responsabilidade Civil do Estado ......................... 1114
1.22 Ação de Improbidade Administrativa ........................................................ 1114
1.23 Impugnação ao Edital ................................................................................ 1115
1.23.1 Aprofundamento .............................................................................. 1115
1.24 Recurso Administrativo ............................................................................. 1117
1.25 Ação de Desapropriação Direta .................................................................. 1117
1.26 Ação de Desapropriação Indireta ............................................................... 1118
1.27 Defesa Administrativa em Processo Administrativo Disciplinar ................ 1118
1.28 Defesa Administrativa Proposta por Particular .......................................... 1119
2. Conteúdo digital ............................................................................................... 1121
Referências ............................................................................................................. 1123
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Capítulo I
Temas Introdutórios e Princípios 
da Administração Pública
1. InTrodução Ao esTudo do dIreITo AdmInIsTrATIvo 
e A AdmInIsTrAção PúblIcA
O direito administrativo é um ramo recente, pertencente ao sub-ramo do direito