D Administrativo Atos

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Aula 05
Direito Administrativo p/ PC-PA
(Delegado) - 2020
Autor:
Wagner Damazio
Aula 05
9 de Março de 2020
 
Sumário 
Introdução ......................................................................................................................................... 5 
1. Considerações Iniciais ...................................................................................................................... 7 
2. Noções Gerais acerca do Ato Jurídico ................................................................................................ 9 
3. Definição de Ato Administrativo ..................................................................................................... 12 
3.1. Fato DA Administração e Fato Administrativo ...................................................................................... 14 
3.2. Ato Administrativo, Político, Legislativo e Judicial ................................................................................ 15 
3.3. Ato DA Administração e Ato Administrativo ......................................................................................... 17 
3.4. Silêncio Administrativo ou o Não Ato .................................................................................................... 19 
3.5. Silêncio Eloquente ................................................................................................................................. 23 
3.6. Planos de Existência, Validade e Eficácia .............................................................................................. 25 
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4. Elementos, Requisitos de Validade ou Aspectosdo Ato Administrativo ............................................... 28 
4.1. Competência.......................................................................................................................................... 30 
4.2. Finalidade .............................................................................................................................................. 36 
4.3. Forma .................................................................................................................................................... 39 
4.4. Motivo ................................................................................................................................................... 42 
4.4.1. Motivo e Motivação.............................................................................................................................................. 42 
4.4.2. Teoria dos Motivos Determinantes ...................................................................................................................... 47 
4.5. Objeto .................................................................................................................................................... 49 
4.6. Mérito Administrativo ........................................................................................................................... 52 
4.6.1. Doutrina Chenery ................................................................................................................................................. 53 
5. Atributos do Ato Administrativo ..................................................................................................... 55 
5.1. Presunção de Legitimidade e Presunção de Veracidade ....................................................................... 56 
5.2. Autoexecutoriedade .............................................................................................................................. 58 
5.3. Tipicidade .............................................................................................................................................. 60 
5.4. Imperatividade ...................................................................................................................................... 61 
6. Classificação dos Atos Administrativos ............................................................................................ 62 
6.1. Quanto aos Destinatários ..................................................................................................................... 64 
6.2. Quanto ao Alcance ................................................................................................................................ 65 
6.3. Quanto ao Objeto .................................................................................................................................. 66 
6.4. Quanto ao Regramento......................................................................................................................... 67 
6.5. Quanto à Formação da Vontade ........................................................................................................... 69 
6.6. Quanto ao Conteúdo ............................................................................................................................. 71 
6.7. Quanto à Eficácia .................................................................................................................................. 73 
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6.8. Quanto à Exequibilidade ....................................................................................................................... 75 
6.9. Quanto à Retratabilidade...................................................................................................................... 76 
6.10. Quanto ao Modo de Execução ............................................................................................................ 77 
6.11. Quanto ao Objetivo Visado pela Administração ................................................................................. 78 
6.12. Quanto aos Efeitos .............................................................................................................................. 79 
7. Atos Administrativos em Espécie .................................................................................................... 81 
7.1. Atos Administrativos Normativos ......................................................................................................... 82 
7.2. Atos Administrativos Ordinatórios ........................................................................................................ 84 
7.3. Atos Administrativos Negociais ............................................................................................................. 86 
7.4. Atos Administrativos Enunciativos ........................................................................................................ 92 
7.5. Atos Administrativos Punitivos.............................................................................................................. 95 
8. Extinção dos Atos Administrativos .................................................................................................. 97 
8.1. Extinção de Ato Eficaz por Cumprimento de seus Efeitos ..................................................................... 98 
8.2. Extinção de Ato Eficaz por Desaparecimento do Sujeito ou Objeto ...................................................... 99 
8.3. Extinção de Ato Eficaz por sua Retirada do Mundo Jurídico ................................................................. 99 
8.3.1. Revogação e Anulação (Invalidação) .................................................................................................................. 100 
8.3.2. Atos Nulos e Atos Anuláveis ............................................................................................................................... 111 
8.3.3. Convalidação dos Atos Anuláveis .......................................................................................................................111 
8.3.4. Confirmação ....................................................................................................................................................... 117 
8.4. Extinção de Ato Ineficaz ...................................................................................................................... 118 
9. Questões de Concursos Anteriores ............................................................................................... 119 
9.1. Lista de Questões sem Comentários ................................................................................................... 119 
9.2. Gabarito sem Comentários ................................................................................................................. 137 
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9.3. Questões Resolvidas e Comentadas .................................................................................................... 138 
10. Resumo .................................................................................................................................... 181 
11. Considerações Finais.................................................................................................................. 202 
 
 
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INTRODUÇÃO 
 
Caríssimo(a)! Vamos dar continuidade, aqui no Estratégia Concursos, ao Curso de Direito Administrativo com 
teoria e exercícios resolvidos e comentados para o concurso de ingresso à carreira de Delegado de Polícia do Estado do 
Pará. 
Na aula passada, nós estudamos o tema poderes administrativos, explorando em especial: 
 
 o poder de polícia; 
 o poder normativo e regulamentar; 
 o poder disciplinar; 
 o poder hierárquico; 
 o poder discricionário e vinculado; 
 o abuso de poder; e 
 Jurisprudência. 
 
Hoje, nós estudaremos os Atos Administrativos. Tema eminentemente doutrinário e que, por essência, é 
relevantíssimo, já que é por meio dos atos administrativos que a Administração Pública se manifesta e se 
relaciona com os administrados. 
Difícil, senão impossível, uma prova de concurso que não aborde, ainda que indiretamente, o tema Atos 
Administrativos. Portanto, não titubeie quanto aos aspectos que veremos aqui hoje. 
 
Havendo dificuldade na compreensão da teoria ou na resolução dos exercícios expostos nesta aula ou em 
qualquer outra, não deixe de entrar em contato comigo pelo fórum de dúvidas! 
Repito que estou sempre atento ao fórum de dúvidas para, de forma célere, buscar uma maneira de 
reescrever o conteúdo ou aclarar a explicação anteriormente oferecida para que você alcance a sua 
meta de aprendizagem. 
Frise-se que o nosso objetivo precípuo é a sua aprovação e para isso me dedicarei ao máximo para atendê-
lo e auxiliá-lo nessa caminhada. 
Além disso, para ficar por dentro das notícias do mundo dos concursos públicos, recomendo que você siga 
o perfil do Estratégia Carreira Jurídica e do Estratégia Concursos nas mídias sociais! Você também poderá 
seguir meu perfil no Instagram. Por meio dele eu busco não só transmitir notícias de eventos do Estratégia 
e de fatos relativos aos concursos em geral, mas também compartilhar questões comentadas de 
concursos específicos que o ajudará em sua preparação! 
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Que Deus o ilumine nos estudos! 
 
Sem mais delongas, vamos ao trabalho! 
 
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1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS 
 
Como de costume, introduzo esta nossa aula com as seguintes provocações: 
 
PROVOCAÇÕES INTRODUTÓRIAS PARA A AULA DE HOJE: 
1) Qual é a definição de ato administrativo? 
2) Qual a diferença entre fato da administração e fato administrativo? E entre ato da administração e 
ato administrativo? 
3) Qual a diferença entre ato legislativo, ato político, ato judicial e ato administrativo? 
4) O que é o não ato? Ele expressa manifestação da vontade da Administração? 
5) Qual a diferença entre silêncio eloquente, omissão e lacuna? 
6) Qual a diferença entre ato existente, válido e eficaz? 
7) Quais são os elementos, requisitos de validade ou aspectos do ato administrativo? 
8) Quais as características da competência? Quais atos não podem ser delegados? E quais podem ser 
avocados? 
9) Há diferença entre finalidade em sentido amplo e em sentido restrito? E forma em sentido amplo e em 
sentido restrito? 
10) O que é o princípio da solenidade? 
11) Há diferença entre motivo e motivação? Se sim, qual? 
12) A Teoria dos Motivos Determinantes pode autorizar o controle do Poder Judiciário em atos 
discricionários? 
13) Qual é a diferença entre finalidade e objeto? 
14) O que é a doutrina Chenery? 
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15) Quais são os atributos do ato administrativo? 
16) A nomeação de autoridades previstas no inciso XIV do art. 84 da CRFB pelo Presidente da República, 
após aprovação do Senado Federal é ato administrativo complexo ou composto? Há divergência 
doutrinária? E nas bancas? 
17) O professor Hely Lopes Meirelles diferencia convalidação de conversão ou santória. Qual é a diferença? 
18) O ato administrativo perfeito é aquele que não apresenta vício, certo? 
19) Quais são os agrupamentos de atos administrativos em espécie? 
20) Portaria é ato administrativo normativo? E instrução? 
21) Deliberação é ato administrativo ordinatório? 
22) Aviso é ato administrativo enunciativo? 
23) Os atos administrativos negociais se enquadram na modalidade de negócios jurídicos, certo? 
24) A homologação é ato discricionário ou vinculado? Prévio ou posterior? 
25) Qual a diferença entre parecer facultativo, obrigatório e vinculante? 
26) Quais são os principais atos administrativos punitivos? 
27) Ato ineficaz pode ser extinto? 
28) Qual a diferença entre revogação e anulação? E entre anulação e invalidação? E entre atos nulos e 
anuláveis? 
29) Quais atos não podem ser revogados? 
30) Quais são os vícios quanto à competência? E quanto à forma? Só os vícios quanto à competência e à 
forma podem ser convalidados? 
 
Se você não tem certeza de uma ou algumas das respostas a esses questionamentos, fique atento que elas 
estarão ao longo da aula de hoje! 
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2. NOÇÕES GERAIS ACERCA DO ATO JURÍDICO 
 
Antes de abordar o conceito, os atributos, os elementos, as várias classificações e as formas de extinção, é 
necessário indicar onde, na estrutura dos acontecimentos, estão localizados os atos administrativos e o 
porquê. 
Da doutrina do Direito Civil e da Teoria Geral do Direito, podemos diagramar os acontecimentos da seguinte 
forma: 
 
 
Ou seja, um acontecimento é um evento que pode ser vertido em linguagem ou não. Se for descrito por 
qualquer meio (linguagem escrita, verbal, imagens, ....), será um fato. Permanecendo sem descrição, será um 
evento. Ou seja, o fato surge pela descrição de um evento. 
Sem dúvida, há autores que não diferenciam evento e fato, mas outros doutrinadores influenciados pela 
filosofia da linguagem1 os diferenciam. Então, fica o registro. 
 
 
1 No mundo, entre muitos outros: Immanuel Kant, Georg Wilhelm Friedrich Hegel e Hans-Georg Gadamer. No Brasil: 
Lourival Vilanova e Paulo de Barros Carvalho. 
 
Evento Fato
Jurídico
Voluntário
Lícito
Ato 
Jurídico 
em 
Sentido 
Amplo
Ato Jurídico 
em sentido 
estrito
Negócio 
Jurídico 
Ilícito
Involuntário
Não 
Jurídico
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185De todo modo, os fatos podem ter efeitos jurídicos ou não. Inclusive, de um mesmo fato podem haver cortes 
metodológicos de várias ciências diversas: jurídica, econômica, política, social, contábil, entre tantas outras. 
Eis aqui uma grande cisão de consequências enormes para o direito: a segregação entre o que é jurídico e o 
não jurídico. 
Como você sabe, na história do Direito há aqueles que propugnaram por uma teoria pura do direito2e outros 
que internalizaram valores ao ordenamento jurídico3. 
Para o nosso foco, predomina hoje, e a Constituição da República Federativa do Brasil – CRFB é rica nesse 
sentido, a posição de que valores, desde que absorvidos pelo ordenamento jurídico, ainda que do ponto de 
vista principiológico, incluem-se no ser jurídico. 
Mas há, sem dúvida, fatos que nenhuma relação tem com o jurídico. 
Nessa linha, a professora Maria Helena Diniz4 apresenta a seguinte definição para os fatos jurídicos: 
 
“fatos jurídicos seriam os acontecimentos, previstos em norma de direito, em razão dos 
quais nascem, se modificam, subsistem e se extinguem as relações jurídicas” 
 
Do conjunto fatos jurídicos (portanto, relevantes para o Direito), há aqueles que são volitivos, por 
expressarem a manifestação da vontade de um agente humano, e aqueles involuntários, por decorrem de 
um acontecimento da natureza. 
Dentre os voluntários, há os fatos jurídicos lícitos (conforme a lei e o direito) e os ilícitos (contrário à lei ou ao 
direito). 
Focando nos fatos jurídicos voluntários lícitos, têm-se os atos jurídicos em sentido amplo subdividido em 
duas espécies5, quais sejam os atos jurídicos em sentido estrito e os negócios jurídicos. 
Os atos jurídicos em sentido amplo são aqueles que produzem os efeitos jurídicos desejados pelos agentes, 
amparados pelo ordenamento jurídico. 
Por seu turno, os atos jurídicos em sentido estrito são aqueles nos quais os resultados jurídicos decorrem da 
vontade do agente, mas em linha com o previamente fixado pelo ordenamento. 
 
 
2 Hans Kelsen e Alf Ross 
3 Miguel Reale 
4 Curso de Direito Civil Brasileiro, 25ª edição, p 372. 
5 Há na doutrina citação também à espécie ato-fato jurídico, que seria aquele que gera consequência prevista no 
normativo, mas não decorrente da vontade ou da intenção do agente. 
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Ou seja, os atos jurídicos em sentido estrito identificam aqueles atos em que o agente exerce a sua intenção 
unilateral de praticar uma ação previamente prescrita em lei e cujas consequências, em regra, já estavam 
previamente fixadas. 
Já o negócio jurídico, também espécie do ato jurídico em sentido amplo, é aquele pelo qual são produzidas 
novas regras para atender, em regra, à composição de interesses das partes. 
 
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3. DEFINIÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO 
 
Os atos administrativos são um subgrupo ou uma espécie do gênero atos jurídicos. 
Ou seja, em essência todo ato administrativo é um ato jurídico, devendo, portanto, ter em comum seus 
elementos basilares. 
Vamos explorar os principais aspectos do ato administrativo a partir de agora, iniciando com a apresentação 
de sua definição realizada por alguns dos principais autores dessa nossa disciplina: 
 
ATO ADMINISTRATIVO É... 
José dos Santos Carvalho Filho6 
...a exteriorização da vontade de agentes da Administração Pública 
ou de seus delegatários, nessa condição, que, sob regime de direito 
público, vise à produção de efeitos jurídicos com o fim de atender ao 
interesse público. 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro7 
...a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz 
efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime 
jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário. 
Hely Lopes Meirelles8 
...toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública 
que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, 
resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou 
impor obrigações aos administrados ou a si própria. 
Celso Antônio Bandeira de Mello9 
...a declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes - como, por 
exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de 
prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas 
 
 
6 Manual de Direito Administrativo, 31ª edição, p 105. 
7 Direito Administrativo, 30ª edição, p 237. 
8 Direito Administrativo Brasileiro, 42ª edição, p 173. 
9 Curso de Direito Administrativo, 14ª edição, p 340. 
 
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complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a 
controle de legitimidade por órgão jurisdicional 
Mário Masagão10 
...atos jurídicos que o Estado pratica para realização dos seus fins, 
exceto os contenciosos 
Oswaldo Aranha Bandeira de 
Mello11 
...manifestação da vontade do Estado, enquanto poder público, 
individual, concreta, pessoal, de modo direto e imediato, para 
produzir efeitos de direito. 
Diogo de Figueiredo Moreira Neto12 
...a manifestação unilateral de vontade da administração pública 
que tem por objeto constituir, declarar, confirmar, alterar ou 
desconstituir uma relação jurídica, entre ela e os administrados ou 
entre seus próprios entes, órgãos e agentes. 
Marçal Justen Filho13 
...uma manifestação de vontade funcional apta a gerar efeitos 
jurídicos, produzida no exercício da função administrativa. 
 
Portanto, perceba que há três elementos principais para a definição de ato administrativo: 
 
 
 
 
 
10 Curso de Direito Administrativo, 5ª edição, p 144. 
11 Princípios Gerais de Direito Administrativo, Volume I, p 413. 
12 Princípios Gerais de Direito Administrativo, Volume I, p 413. 
13 Curso de Direito Administrativo, 12ª edição, p 219. 
Ato Administrativo
expressão da vontade da Administração Pública por quem o 
represente
efeitos jurídicos regidos pelo Direito Público, exclusiva ou 
predominantemente
finalidade pública
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3.1. FATO DA ADMINISTRAÇÃO E FATO ADMINISTRATIVO 
 
Fatos da administração são aqueles acontecimentos praticados pela Administração Pública que não 
apresentam nenhuma repercussão no âmbito do Direito Administrativo. 
 
Exemplo: a mudança de local de uma unidade da repartição pública, sem necessidade 
de suspensão de prazo ou interrupção do expediente (ou ainda qualquer outro efeito 
jurídico no âmbito do Direito Administrativo), tal como ocorre nas mudanças de sala de 
um mesmo andar ou prédio. 
 
Fato administrativo, por seu turno,apresenta, ao menos,trêslinhasde interpretação. 
Uma delas pode ser exemplificada pelo professor José dos Santos Carvalho Filho14, no sentido de que fato 
administrativo tem o sentido de atividade material no exercício da função administrativa que visa a efeitos 
de ordem prática para a Administração. 
Nessa acepção, o fato administrativo é a materialização da atividade administrativa. Ou, em outras palavras, 
seria a execução, em regra, de um ato administrativo. 
 
Exemplo: em função da expedição de ordem para embargo de obra ou cancelamento 
do alvará de funcionamento, os fatos administrativos seriam, entre outros, a realização 
material do fechamento do estabelecimento e proibição de continuidade das obras, seja 
com a colocação de tapumes ou construção de muretas que inviabilizem a atividade pelo 
particular. 
 
Outra acepção, que pode ser exemplificada pela professora Maria Sylvia15, afirma que fato administrativo é 
todo aquele descrito em lei ou no ordenamento jurídico que, quando realizado, traz repercussão no campo 
do Direito Administrativo. 
 
 
 
14 Manual de Direito Administrativo, 31ª edição, p 101. 
15 MariaSylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 30ª edição, p 231. 
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Exemplo: a morte de um servidor estatutário que acarreta a consequente vacância de 
seu cargo, conforme exemplo da própria professora Maria Sylvia. 
 
Há ainda a caracterização de fato administrativo como o silêncio ou inércia da Administração Pública do qual 
decorram efeitos jurídicos. 
Nessa linha, Celso Antônio Bandeira de Mello16: 
 
Na verdade, o silêncio não é ato jurídico. Por isto, evidentemente, não pode ser ato 
administrativo. Este é uma declaração jurídica. Quem se absteve de declarar, pois, 
silenciou, não declarou nada e por isto não praticou ato administrativo algum. Tal 
omissão é um “fato jurídico” e, in casu, um “fato jurídico administrativo”. 
 
Exemplo: o transcurso do prazo fixado em lei para que a Administração se manifeste 
acerca de requerimento, pedido ou recurso do administrado, prevendo, o deferimento 
ou provimento, em caso de não manifestação expressa da Administração dentro do 
lapso temporal fixado. 
 
3.2. ATO ADMINISTRATIVO, POLÍTICO, LEGISLATIVO E JUDICIAL 
 
Não se confundem atos administrativos, políticos (também denominados de governo), legislativos ou 
judiciais. 
 
 
16 Curso de Direito Administrativo, 14ª edição, p. 365. 
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Sem dúvida, não há grandes dificuldades em identificar os atos legislativos e os atos judiciais, já que são 
atividades finalísticas e típicas, respectivamente, do Poder Legislativo e do Poder Judiciário. 
Frise-se apenas que, como já vimos no nosso curso, tanto o Poder Legislativo quanto o Poder Judiciário 
podem e praticam atos administrativos quando no exercício da função administrativa, embora de forma 
atípica em cada um desses poderes da República. 
Por outro lado, merece algumas palavras a diferença entre ato político e ato administrativo. 
Ato político ou de governo remete à pratica de atos por órgãos ou agentes que possuem competência 
diretamente fixada no texto Constitucional, por pertencerem à estrutura de governo do Estado. Ou seja, está 
sujeito ao regime jurídico-constitucional. 
Como exemplos, temos as prerrogativas do Presidente da República e, por simetria constitucional, as dos 
Governadores e Prefeitos, tais como a iniciativa privativa para a produção de algumas leis e a participação no 
processo legislativo, com o poder de sanção ou veto. 
Portanto, não se confundem ato administrativo e ato político, já que este é praticado por integrantes do 
Governo (cúpula da Administração Pública), regido diretamente pelo regime jurídico- constitucional, 
enquanto aquele é praticado pelo agente público ou delegatário da Administração Pública no exercício da 
função administrativa em concreto. 
 
 
 
 
 
Ato Legislativo
Ato Legiferante
Produção de Normas
Função Típica do Poder 
Legislativo
Ato Judicial
Ato Jurisdicional
Solução de Litígios
Função Típica do Poder 
Judiciário
Ato Político
Ato da Administração Pública 
decorrente diretamente da 
Constituição
Decisão Política
Exercício Típico dos 
Governantes
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CAI NA PROVA 
O concurso para Procurador do Município de Belo Horizonte, aplicado pela banca CESPE 
em 2017, afirmou em uma das alternativas de uma das questões da prova que: “O ato que 
decreta o estado de sítio, previsto na CF, é ato de natureza administrativa de competência 
do presidente da República”. 
Comentários: incorreta a assertiva. Incorreta a assertiva porque se trata de ato político 
previsto no art. 84, inciso IX, da CRFB. Atos políticos ou de governo são aqueles que 
remetem à pratica de atos por órgãos ou agentes que possuem competência diretamente 
fixada no texto Constitucional, por pertencerem à estrutura de governo do Estado. Ou 
seja, estão sujeitos ao regime jurídico-constitucional, não se enquadrando como atos 
administrativos. 
 
 
3.3. ATO DA ADMINISTRAÇÃO E ATO ADMINISTRATIVO 
 
Ato da administração é o conjunto amplo de todos os atos praticados pela Administração Pública no exercício 
da atividade administrativa, incluindo não só aqueles que se revestem de prerrogativas públicas, ou seja, 
podem incluir, entre outros, os atos regidos predominantemente pelo Direito Privado. 
Lembre-se aqui da teoria do professor Renato Alessi ao diferenciar interesse público primário e interesse 
público secundário. 
Os atos meramente patrimoniais do Estado, seja da Administração Direta ou da Indireta, não se revestem, 
em regra, da finalidade de tutelar o interesse público primário, mas sim o secundário. De todo modo, os atos 
da Administração Pública assim praticados são atos da administração, mas não necessariamente atos 
administrativos. 
Assim, ato da administração é bem mais amplo do que a ato administrativo, já que este inclui apenas os atos 
praticados no exercício da função administrativa em concreto, enquanto aquele engloba inúmeros outros. 
A professora Maria Sylvia17 apresenta as seguintes espécies de atos como integrantes do gênero ato da 
administração: 
 
 
17 Direito Administrativo, 30ª edição, pp 231 e 232. 
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Há divergência doutrinária nessa estruturação realizada pela professora Maria Sylvia, sobretudo em função 
de diferenciar os atos administrativos propriamente ditos dos atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor, 
bem como os atos normativos. 
Como já repisei ao longo do curso, a taxinomia (classificações) realizada pelos autores é muito particular, não 
havendo na maioria das vezes um alinhamento entre eles. 
A própria professora Maria Sylvia18 adverte que dependendo do critério mais ou menos amplo que se utilize 
para conceituar ato administrativo, nele se pode incluir ou não algumas categorias anteriormente citadas. 
Veremos ainda na aula de hoje algumas das classificações dos atos administrativos, com o detalhamento e 
as diferenciações relevantes. 
 
 
18 Direito Administrativo, 30ª edição, p 232. 
Ato DA 
Administração
atos de direito privado 
(Ex.: doação, permuta, compra e venda, locação)
atos materiais da Administração que não contêm manifestação de vontade, 
mas que envolva apenas execução
(Ex.: demolição, apreensão de mercadoria, realização de um serviços)
atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor, que não expressam vontade e 
não podem produzir efeitos jurídicos imediatos
(Ex.: atestado, certidões, pareceres, votos)
atos políticos
contratos
atos normativos
(Ex.: decretos, portarias, resoluções, regimentos, de feitos gerais e abstratos)
atos administrativos propriamente ditos
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3.4. SILÊNCIO ADMINISTRATIVO OU O NÃO ATO 
 
Há divergência na doutrina já quanto à denominação a ser dada ao fato de a administração se manter inerte 
quando há o dever de praticar uma ação. 
José dos Santos Carvalho Filho19utiliza a denominação silêncio administrativo. Marçal Justen Filho20 e Maria 
Sylvia Zanella Di Pietro21 utilizam a denominação o silêncio da Administração Pública. Já Hely Lopes Meirelles 
denomina de omissão da Administração22. Por sua vez, Odete Medauar23 alude ao não ato. 
Também há debates na doutrina se o silêncio administrativo pode caracterizar ou não manifestação da 
vontade da Administração Pública. 
Lembre-se que no Direito Privado, conforme prevê o art. 111 do Código Civil, o silêncio, em regra, importa 
em anuência. Veja: 
 
Art. 111. O silêncio importa anuência, quando as circunstâncias ou os usos o 
autorizarem, e não for necessária a declaração de vontade expressa. 
 
No Direito Público, entretanto,a regra não pode ser que o silêncio importe em consentimento, por afrontar 
a indisponibilidade do interesse público. 
De todo modo, o silêncio, caracterizador de omissão da Administração Pública, após transcorrido certo lapso 
temporal, poderá, inevitavelmente, acarretar em consequências jurídicas prejudiciais ou beneficiadoras ao 
administrado. 
Para a professora Maria Sylvia24 o silêncio pode acarretar sim em manifestação da vontade da Administração, 
sobretudo quando a lei fixa que o silêncio significará concordância ou discordância. Veja: 
 
 
 
19 Manual de Direito Administrativo, 31ª edição, p 107. 
20 Curso de Direito Administrativo, 12ª edição, p 225. 
21 Direito Administrativo, 30ª edição, p 249. 
22 Direito Administrativo Brasileiro, 42ª edição, p 124. 
23 Direito Administrativo Moderno, 8ª edição, p 177. 
24 Direito Administrativo, 30ª edição, p 249. 
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Até mesmo o silêncio pode significar forma de manifestação da vontade, quando a lei 
assim o prevê; normalmente ocorre quando a lei fixar um prazo, findo o qual o silêncio 
da Administração significa concordância ou discordância 
 
De outro lado, o professor José dos Santos Carvalho Filho adota a posição de que o silêncio administrativo 
não é manifestação formal de vontade, mas que configura fato jurídico administrativo, acarretando, por 
conseguinte, a produção de efeitos jurídicos: 
 
Urge anotar, desde logo, que o silêncio não revela a prática de ato administrativo, eis 
que inexiste manifestação formal da vontade; não há, pois, qualquer declaração do 
agente sobre sua conduta. Ocorre, isto sim, um fato jurídico administrativo, que, por 
isso mesmo, há de produzir efeitos na ordem jurídica. 
 
Também o professor Celso Antônio Bandeira de Mello25 é categórico ao afirmar que o silêncio não é ato 
jurídico e sim fato jurídico. Veja: 
 
Na verdade, o silêncio não é ato jurídico. Por isto, evidentemente, não pode ser ato 
administrativo. Este é uma declaração jurídica. Quem se absteve de declarar, pois, 
silenciou, não declarou nada e, por isto, não praticou ato administrativo algum. Tal 
omissão é um “fato jurídico” e, in casu, um “fato jurídico administrativo”. Nada importa 
que a lei haja atribuído determinado efeito ao silêncio: o de conceder ou negar. Este 
efeito resultará do fato da omissão, como imputação legal, e não de algum presumido 
ato, razão porque é de rejeitar a posição dos que consideram ter aí existido um “ato 
tácito”. 
 
Raimundo Márcio Ribeiro Lima26 considera silêncio administrativo como espécie de inatividade 
administrativa em sentido amplo, aquele decorrente da inatividade formal da Administração Pública, quer 
 
 
25 Curso de Direito Administrativo, 14ª edição, p 365. 
26 Em seu, no mínimo, excelente trabalho “O Silêncio Administrativo: A Inatividade Formal do Estado como uma 
Refinada forma de Ilegalidade”. Disponível em: www.agu.gov.br/page/download/index/id/9200684. 
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dizer, por conta da inobservância de um dever legal de prestar/controlar/regulamentar, classificando-o da 
seguinte forma: 
 
 
 
 o silêncio administrativo positivo decorre da lei e prevê efeitos favoráveis ao administrado em face 
da inércia da Administração Pública, quando esta não se manifesta durante o prazo legal ou, 
inexistindo prazo legal, quando extrapola um prazo razoável para manifestação; 
 
 o silêncio administrativo positivo próprio ocorre quando a lei prevê expressamente os efeitos 
positivos da inércia da Administração para o administrado, independentemente de qualquer ação 
adicional deste; 
 
 o silêncio administrativo positivo condicionado ocorre quando a lei prevê a possibilidade de 
efeitos positivos ao administrado, mas estabelece requisitos adicionais a serem observados para a 
fruição da pretensão; 
 
 o silêncio administrativo positivo implícito ocorre quando a lei não fixa expressamente os efeitos 
da inércia da Administração, mas do contexto se pode concluir que se ela ocorrer haverá um 
benefício ao administrado; 
 
 o silêncio administrativo negativo decorre da lei e prevê efeitos desfavoráveis ao administrado em 
face da inércia da Administração Pública; 
Silêncio 
Administrativo
Silêncio Positivo ou Negativo
Próprio
Condicionado
ImplícitoSilêncio Interno
Silêncio Externo
Silêncio Inominado
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 o silêncio administrativo negativo próprio ocorre quando a lei prevê expressamente os efeitos 
negativos da inércia da Administração para o administrado, independentemente de qualquer ação 
adicional deste; 
 
 o silêncio administrativo negativo condicionado ocorre quando a lei prevê a possibilidade de 
efeitos negativos ao administrado, mas estabelece requisitos adicionais a serem observados para 
a fruição da pretensão; 
 
 o silêncio administrativo negativo implícito ocorre quando a lei não fixa expressamente os efeitos 
da inércia da Administração, mas do contexto se pode concluir que se ela ocorrer haverá um 
prejuízo ao administrado; 
 
 o silêncio interno ocorre quando não houver interesse de administrado envolvido, mas apenas de 
agentes públicos; 
 
 o silêncio externo ocorre quando há interesse de administrado envolvido; 
 
 o silêncio inominado ocorre quando a lei não prevê efeitos positivos ou negativos, mas há um 
dever formal de decidir/controlar/regulamentar. 
 
 
No que tange ao que se considerar como prazo razoável para manifestação por parte da Administração, o 
professor Celso Antônio Bandeira de Mello27 crava que, exceto para situações urgentes nas quais seja 
necessário prazo mais expedito, 120 dias a partir do pedido seria o prazo limite, em analogia ao prazo para 
impetração do Mandado de Segurança. 
 
De fato, o art. 23 da Lei nº 12.016, de 2009, fixa o prazo de 120 dias para se requer o Mandado de Segurança. 
 
 
 
27 Curso de Direito Administrativo, 14ª edição, p 365. 
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Art. 23. O direito de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 
(cento e vinte) dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado. 
 
Contudo, em que pese o importante posicionamento do ilustre professor, cabe ao Poder Judiciário, ante ao 
caso concreto, avaliar a razoabilidade ou não do lapso temporal sem manifestação da Administração. 
 
3.5. SILÊNCIO ELOQUENTE 
 
A teoria do silêncio eloquente tem origem no Direito Alemão, cunhada na expressão “beredtes Schweigen”, 
e traduz a ideia de se expressar sem dizer. 
Já os julgados do RE 130552 e do RE 135637 no STF, de relatoria do Ministro Moreira Alves, no ano de 1991, 
alude ao silêncio eloquente para diferenciá-lo de lacuna e omissão. 
A lacuna ocorre quando não há disciplina sobre determinado tema, autorizando, em alguns casos, a aplicação 
da analogia. 
Por seu turno, a omissão ocorre quando há um dever de agir e este não é realizado. 
De outro lado, no silêncio eloquente há uma manifestação no não dizer. 
 
 
 
Como vimos, no Direito Privado prevalece a regra prevista no art. 111 do Código Civil de que o silêncio, em 
regra, importa em anuência. 
Já no Direito Público é diferente, ainda mais no plano constitucional. 
Silêncio Eloquente
Há uma manifestação no não 
dizer 
Omissão
Não houve uma ação para um 
dever pré-existente
Lacuna
ausência de disciplina sobre 
determinado tema que pode 
autorizar a analogia
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Nessa linha discorre o professor Hélio Silvio Ourem Campos28: 
 
A tese é a seguinte: se a lei não disse, é porque não quis dizer.Ainda mais em se 
tratando de direito público, como é o caso do Constitucional. Exige-se um mínimo de 
segurança jurídica, de modo que não se atribua às autoridades públicas a faculdade de 
fazer algo que a lei não comanda. Se não há o comando constitucional (...), isto não 
significa uma omissão ou uma inadvertência do legislador constituinte. Não disse, 
porque não quis dizer. Não se trata de uma lacuna, mas de um silêncio eloqüente. 
 
Portanto a regra é a incompatibilidade da teoria do silêncio eloquente com o Direito Público, dentre o qual o 
Direito Administrativo, sobretudo pela incompatibilidade com a motivação dos atos administrativos. 
 
 
 
 
 
 
Veja a jurisprudência nesse sentido: 
 
Administrativo - Silêncio da Administração - Prazo Prescricional. ATeoria do Silêncio 
Eloquente éincompativel com o imperativo de motivação dos atos administrativos. Somente 
a manifestação expressa da Administração pode marcar o inicio do prazo prescricional (REsp 
16284/PR, julgado em 16 de dezembro de 1991, Ministro Humberto Gomes de Barros). 
 
 
 
28 As Lacunas e o Silêncio eloquente. Disponível em: 
http://www.justocantins.com.br/files/publicacao/20120831174246_as_lacunas_e_o_silencio_eloquente.pdf 
 
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3.6. PLANOS DE EXISTÊNCIA, VALIDADE E EFICÁCIA 
 
Já Pontes de Miranda, em seu Tratado de Direito Privado29, aludiu aos planos de existência, de validade e de 
eficácia ao discorrer que: 
 
Ser fato jurídico é existir no mundo jurídico. Juridicizar-se é começar a existir 
juridicamente; isto é, dentro desse mundo. Dentro dele, há o plano da existência, o 
plano da validade e o plano da eficácia. 
 
Quanto ao ato administrativo, a sua existência exige a presença de todos os pressupostos necessários para 
o seu surgimento. Sem qualquer dos pressupostos, o ato não existe. 
Ou seja, a existência dos atos administrativos está relacionada à presença de todos os elementos, ainda que 
haja deficiência em um ou mais deles. 
Já a validade do ato administrativo, que só poderá ser avaliado se superada a análise quanto a sua existência, 
está intimamente ligada não só à presença de todos os requisitos necessários previstos em lei, mas com a 
conformidade desses requisitos com a lei. 
Daí decorre que, existindo, o ato jurídico pode ser válido ou inválido. 
Por sua vez, a eficácia está relacionada à presença dos fatores necessários para a sua produção de efeitos 
jurídicos. 
Para Marçal Justen Filho30, a validade tem natureza estática, enquanto a eficácia é um fenômeno dinâmico. 
Frise-se que para o professor José dos Santos Carvalho Filho31 ainda há a possibilidade de se avaliar os efeitos 
dos atos quanto à sua exequibilidade, ou seja, a efetiva disponibilidade que tem a Administração de dar 
operatividade ao ato ou, em outras palavras, executá-lo em sua inteireza. 
Em resumo, o ato jurídico pode ser existente ou inexistente. Os existentes podem ser válidos ou inválidos. 
Que por sua vez podem ser eficazes ou ineficazes. 
 
 
29 Apud Marçal Justen Filho, Curso de Direito Administrativo, 12ª edição, p 231. Vide também Antônio Junqueira de 
Azevedo, Negócio Jurídico: Existência, Validade e Eficácia, 1ª edição, p 23. 
30 Curso de Direito Administrativo, 12ª edição, pp 231 e 232. 
31 Manual de Direito Administrativo, 31ª edição, p. 133. 
 
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Além disso, há a possibilidade excepcionalíssima de o ato jurídico não existir e ser eficaz. É o caso, por 
exemplo, da aplicação da teoria do fato consumado por aquele que exerceu a função de fato de agente 
público (Teoria da Aparência, pela qual o particular de boa-fé tem fundada suposição de que o agente de 
fato, também denominado agente putativo, é regularmente investido no direito32). Neste caso, o ato 
administrativo de nomeação inexistiu e efeitos jurídicos decorreram do agente de fato (ainda que restritos 
e limitados). 
Para Marçal Justen Filho33 os atos jurídicos inexistentes e os atos jurídicos inválidos podem ser dotados de 
eficácia. Nas palavras do ilustre professor: 
 
Os atos jurídicos inexistentes e os atos jurídicos inválidos podem ser dotados de alguma 
eficácia. Portanto, a existência e a validade não são requisitos para alguma eficácia. 
Essa advertência é indispensável para afastar uma concepção muito difundida, no 
sentido de que o ato nulo não produz efeitos jurídicos. Essa concepção muito difundida, 
no sentido de que o ato nulo não produz efeitos jurídicos. Essa asserção é incorreta. 
Aliás, e tal como já referido, mesmo os atos ilícitos produzem efeitos jurídicos. Nessas 
diversas hipóteses, a peculiaridade reside em que os efeitos jurídicos dos atos ilícitos e 
inválidos são, usualmente, limitados e restritos. 
 
 
 
 
 
32 Manual de Direito Administrativo, 31ª edição, p 634. 
33 Curso de Direito Administrativo, 12ª edição, p 233. 
Ato 
Administrativo
Existente
Válido
Eficaz
Inefiz
Inválido
Eficaz
Ineficaz
Inexistente - Eficaz
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CAI NA PROVA 
O concurso para Procurador do Município de Belo Horizonte, aplicado pela banca CESPE 
em 2017, afirmou em uma das alternativas de uma das questões da prova que: “O ato que 
decreta o estado de sítio, previsto na CF, é ato de natureza administrativa de competência 
do presidente da República”. 
Comentários: incorreta a assertiva. Incorreta a assertiva porque se trata de ato político 
previsto no art. 84, inciso IX, da CRFB. Atos políticos ou de governo são aqueles que 
remetem à pratica de atos por órgãos ou agentes que possuem competência diretamente 
fixada no texto Constitucional, por pertencerem à estrutura de governo do Estado. Ou 
seja, estão sujeitos ao regime jurídico-constitucional, não se enquadrando como atos 
administrativos. 
 
 
 
 
 
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4. ELEMENTOS, REQUISITOS DE VALIDADE OU ASPECTOSDO 
ATO ADMINISTRATIVO 
 
A Lei nº 4.717, de 196534, que disciplina a ação popular, a partir do teor de seu art. 2º, inspirou alguns dos 
doutrinadores administrativistas a adotarem os 5 elementos, requisitos de validade ou aspectos para os atos 
administrativos. 
Esses 5 “elementos” dos atos administrativos são: 
 
 
 
Importante esclarecer que, por exemplo, a obra do professor Hely Lopes Meirelles denomina esses 
componentes do ato administrativo de requisitos, posto que necessários à formação do ato e por 
constituírem a infraestrutura do ato administrativo35. 
 
 
34Art. 2º: São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: a) 
incompetência; b) vício de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistência dos motivos; e) desvio de finalidade. 
35 Direito Administrativo Brasileiro, 42ª edição, p 175. 
 
Competência
(Quem?)
Finalidade 
(Para quê?)
Forma 
(Por qual meio?)
Motivo 
(Qual a causa ou fundamento?)
Objeto 
(Com qual conteúdo?)
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Por outro lado, a professora Maria Sylvia36 adota a nomenclatura de elementos, em que pese preferir utilizar 
a expressão “sujeito” em vez de “competência”. 
Além disso, noticia a ilustre professora que José Cretella Júnior utiliza, por influencia italiana, em vez de 
“elementos” ou “requisitos”, a denominação “anatomia do ato administrativo”: 
 
Há um autor italiano, Humberto Fragola, que escrevendo sobre “Gli atti amministrativi”, 
fala, por analogia com as ciências médicas, em anatomia do ato administrativo, para 
indicar os elementos que o compõem; com isso ele pretende examinar os vícios que 
esses elementos possam apresentar sob o títulode patologia dos atos administrativos. 
Cretella Júnior adota essa terminologia e define a anatomia do ato administrativo como 
“o conjunto dos cinco elementos básicos constitutivos da manifestação da vontade da 
Administração, ou seja, o agente, o objeto, a forma, o motivo e o fim. 
 
Cite-se ainda que o professor José dos Santos Carvalho Filho37, em que pese adotar a denominação elementos 
do ato administrativo, critica tanto esta nomenclatura quanto requisito de validade: 
 
Reina grande controvérsia sobre a nomenclatura a ser adotada em relação aos aspectos 
do ato que, se ausentes, provocam a sua invalidação. Alguns autores empregam o 
termo “elementos”, ao passo que outros preferem a expressão “requisitos de 
validade”. Na verdade, nem aquele termo nem esta expressão nos parecem 
satisfatórios. “Elemento” significa algo que integra uma determinada estrutura, ou seja, 
faz parte do ser e se apresenta como pressuposto de existência. “Requisito de 
validade”, ao revés, anuncia a exigência de pressupostos de validade, o que só ocorre 
depois de verificada a existência. Ocorre que, entre os cinco clássicos pressupostos de 
validade do ato administrativo, alguns se qualificam como elementos (v.g., a forma), ao 
passo que outros têm a natureza efetiva de requisitos de validade (v.g., a competência). 
Adotamos o termo “elementos”, mas deixamos consignada a ressalva acima quanto à 
denominação e à efetiva natureza dos componentes do ato. 
 
 
 
36 Direito Administrativo, 30ª edição, p 243. 
37 Manual de Direito Administrativo, 31ª edição, p 110. 
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Por fim, cabe citar aqui que o professor Marçal Justen Filho prefere a nomenclatura aspectos em vez de 
elementos ou requisitos de validade. Em suas palavras: 
 
É mais adequado aludir a aspectos do ato administrativo, em vez de elementos. A 
palavra “elementos” indica a existência de partes dotadas de autonomia própria. Ora, 
o ato administrativo apresenta uma composição indissociável. Assim, por exemplo, o 
conteúdo condiciona a competência. Alterado o conteúdo também se altera a 
competência e vice-versa. 
Por isso, é mais apropriado falar em aspectos do ato administrativo, para deixar claro 
que cada ato administrativo apresenta diversas facetas, as quais estão ligadas entre si 
de modo indissociável. 
 
Assim, tenha em mente a divergência doutrinária acerca da nomenclatura quanto aos componentes do ato 
administrativo. 
De todo modo, adotaremos nessa aula, até por ser o termo mais comum nos concursos públicos, a expressão 
“elementos”. 
Vejamos as principais características de cada um dos elementos ou requisitos de validade ou aspectos do ato 
administrativo, adotando-se as denominações utilizadas pela Lei de Ação Popular para os componentes. 
 
4.1. COMPETÊNCIA 
 
É a atribuição dada por lei ao agente que poderá de forma legítima realizar o ato. Ou seja, diferentemente 
do Direito Civil que só exige capacidade, no Direito Administrativo deve também o agente ter competência 
declinada por lei. 
A distribuição e alocação de competências entre os diversos órgãos e agentes públicos se dão pela 
multiplicidade de atividades administrativas realizadas pelo Estado. 
Assim, as pessoas jurídicas integrantes da Administração Pública, por possuírem personalidade jurídica, são 
titulares de direitos e obrigações. 
Dentro da estrutura dessas pessoas jurídicas há os órgãos, para os quais são repartidas as funções da 
administração. 
Ao final, são os agentes públicos, pessoas físicas, que exercitam em concreto as atividades competenciais a 
eles transmitidas. 
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Tal qual ocorre com a descentralização e desconcentração administrativa, institutos que abordamos no 
estudo do tema Organização da Administração Pública, poderá também haver a necessidade de distribuição 
de competência interna ou externamente. 
Repartição de competência interna, em analogia à desconcentração da Organização Administrativa, ocorrerá 
quando a atribuição de competência deixar de ser centralizada em uma autoridade de grau hierárquico 
superior e passar a ser distribuída entre outros agentes integrantes da mesma estrutura organizacional, mas 
de nível hierárquico inferior. 
 
Exemplo: em uma estrutura organizacional simplória, poder-se-ia pensar em concentrar 
todas as competências administrativas em um Diretor de Departamento ou 
Coordenador Setorial. É evidente que, à medida que o órgão passar a exercer uma 
multiplicidade de tarefas, essa concentração de competências será perniciosa, já que 
acarretará em uma ineficiência na execução das atividades (geração de estoque, 
dilatação de prazo etc.). Daí decorrerá a necessidade de, inicialmente, haver uma desconcentração da 
competência com a criação de unidades e cargos subordinados a suportar a execução de todas as 
atividades em tempo e qualidades razoáveis e condizentes com a necessidade pública. 
 
Atenção: a criação de cargos e unidades administrativas exige lei em sentido estrito, com iniciativa fixada 
ao Chefe do Poder Executivo (art. 61, §1º, inciso II, alíneas “a” e “b”, da CRFB38). 
 
Repartição de competência externa, analoga à descentralização da Organização Administrativa, ocorrerá 
quando a atribuição de competência deixar de ser de uma autoridade de uma pessoa jurídica e passar a ser 
de outro agente integrante de outra estrutura organizacional criada ou já existente (por exemplo da 
Administração Indireta). 
 
Exemplo:eventuais competências que deixam de ser do Ministro da Fazenda e passam 
a ser do Presidente do Banco Central ou do Presidente da Comissão de Valores 
Mobiliários. 
 
 
38 Art. 61: (...) § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: I - fixem ou modifiquem os efetivos 
das Forças Armadas; II - disponham sobre: a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta 
e autárquica ou aumento de sua remuneração; b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e 
orçamentária, serviços público e pessoal da administração dos Territórios; (...). 
 
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Sobre a necessidade de as competências dos órgãos de menor hierarquia serem originárias ou não na lei, há 
algumas posições diferentes. 
Para o professor José dos Santos Carvalho Filho39: 
 
Em relação a órgãos de menor hierarquia, pode a competência derivar de normas 
expressas de atos administrativos de organização. Nesse caso, serão tais atos editados 
por órgãos cuja competência decorre de lei. Em outras palavras, a competência primária 
do órgão provém da lei, e a competência de segmentos internos dele, de natureza 
secundária, pode receber definição através dos atos de organização. 
 
 Sob outra ótica, a professora Maria Sylvia40, ao citar Renato Alessi, discorre que: 
 
É interessante a colocação feita por Renato Alessi, aplicável ao direito brasileiro. Ele 
distingue dentro da organização administrativa, dois tipos de órgãos: 
a) os que tem individualidade jurídica, pelo fato de que o círculo das atribuições e 
competências que os integram é marcado por normas jurídicas propriamente ditas (leis); 
b) os que não tem essa individualidade jurídica, uma vez que o círculo de suas 
atribuições não está assinalado por normas jurídicas propriamente ditas, mas por 
normas administrativas de caráter interno, de tal modo que, sob o ponto de vista 
jurídico,tais órgãos são apenas elementos de um conjunto maior 
 
 
 
 
 
 
 
 
39 Manual de Direito Administrativo, 31ª edição, p 112. 
40 Direito Administrativo, 30ª edição, pp 244 e 245. 
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 #ficadica 
De acordo como art. 17 da Lei nº 9.784, de 1999, não existindo competência legal específica, 
o processo administrativo deverá ser iniciado perante a autoridade de menor grau hierárquico 
para decidir. 
 
Cabe apresentar as características decorrentes da competência: 
 
 
 
No que tange à possibilidade de delegação ou avocação, lembre-se que só podem ser utilizadas com o fim de 
melhor atender ao interesse público, seja por razões técnicas, sociais, econômicas, jurídicas ou territoriais. 
Nessa linha, o art. 11 da Lei nº 9.784, de 1999, que trata do Processo Administrativo no âmbito da 
Administração Pública Federal, estabelece que: 
 
Características da 
Competência:
decorre da lei
é irrenunciável
é inderrogável 
(não pode ser transferida por acordo entre as partes)
é improrrogável
(órgão ou agente incompetente não se torna competente 
pelo exercício da atividade, exceto por lei)
pode ser definida em função da matéria, hierarquia, lugar, 
tempo ou para fracionamento
pode ser delegada (se não for exclusiva)
pode ser avocada (se não for exclusiva)
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Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que 
foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente 
admitidos. 
 
Na avocação, o superior hierárquico assume atribuição que ordinariamente é estabelecida para a função 
exercida por um de seus subordinados. 
De acordo com a o art. 15 da já citada Lei nº 9.784, de 199941, a avocação deve ser utilizada em caráter 
excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, bem como em caráter temporário. 
Na delegação, que só pode ocorrer quando não houver impedimento legal, o titular da competência pode 
delegar parte de sua competência a outro agente a ele subordinado ou não42. 
Ou seja, enquanto na avocação a autoridade atrai a competência, na delegação ela distribui parte de sua 
competência, em razão da função administrativa por ela exercida. 
Frise-se, contudo, que não são todas as competências que podem ser delegadas. 
De acordo com o art. 13 da Lei nº 9.784, de 1999, não podem ser delegadas as seguintes competências: 
 
 
 
41 Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação 
temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior. 
42 Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da 
sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando 
for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.Parágrafo único. 
O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos órgãos colegiados aos respectivos 
presidentes. 
 
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Ou seja, a Lei nº 9.784, de 1999, indica que, exceto para os casos em que ela expressamente vedou, pode 
ocorrer a delegação. 
Assim, a possibilidade de delegação seria regra, enquanto a impossibilidade, exceção. 
Contudo, ressalte que para o professor José dos Santos Carvalho Filho tanto a delegação quanto a avocação 
devem ser excepcionas: 
 
Para evitar distorção no sistema regular dos atos administrativo, é preciso não perder 
de vista que tanto a delegação como a avocação devem ser consideradas como figuras 
excepcionais, só justificáveis ante os pressupostos que a lei estabelecer. Na verdade, é 
inegável reconhecer que ambas subtraem de agentes administrativos funções normais 
que lhes foram atribuídas. Por esse motivo, é inválida qualquer delegação ou avocação 
que, de alguma forma ou por via oblíqua, objetive a supressão das atribuições do círculo 
de competência dos administradores públicos. 
 
CAI NA PROVA 
O concurso para Promotor de Justiça do Estado de São Paulo, aplicado por banca própria 
em 2017, afirmou em uma das alternativas de uma das questões da prova que: “A 
autoridade competente para a prática de um ato administrativo tem sempre, em razão de 
seu poder hierárquico, a possibilidade de delegação e avocação”. 
Comentários: incorreta a assertiva. Incorreta a assertiva porque nem sempre é aplicável a 
delegação ou a avocação para a prática de atos administrativos. Por exemplo, de acordo 
com o art. 13 da Lei nº 9.784, de 1999, não podem ser delegadas a edição de atos de 
Não podem ser delegadas:
a edição de atos de caráter normativo
a decisão de recursos administrativos
as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade
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caráter normativo, a decisão de recursos administrativos e as matérias de competência 
exclusiva do órgão ou autoridade. Ademais, de acordo com o art. 15 da aludida lei, a 
avocação deve ser utilizada em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente 
justificados, bem como em caráter temporário. 
 
 
CAI NA PROVA 
O concurso para Defensor Público do Estado do Paraná, aplicado pela FCC em 2017, 
afirmou em uma das alternativas de uma das questões da prova que: “A delegação e 
avocação se caracterizam pela excepcionalidade e temporariedade, sendo certo que é 
proibida avocação nos casos de competência exclusiva”. 
Comentários: Correta a assertiva. A banca adotou a posição do professor José dos Santos 
Carvalho Filho, constante em sua obra Manual de Direito Administrativo, 31ª edição, p 14, 
na qual afirma: “Para evitar distorção no sistema regular dos atos administrativos, é preciso 
não perder de vista que tanto a delegação como a avocação devem ser consideradas como 
figuras excepcionais, só justificáveis ante os pressupostos que a lei estabelecer”. Correta a 
assertiva porque nem sempre é aplicável a delegação ou a avocação para a prática de atos 
administrativos. Por exemplo, de acordo com o art. 13 da Lei nº 9.784, de 1999, não podem 
ser delegadas a edição de atos de caráter normativo, a decisão de recursos administrativos 
e as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. Ademais, de acordo com 
o art. 15 da aludida lei, a avocação deve ser utilizada em caráter excepcional e por motivos 
relevantes devidamente justificados, bem como em caráter temporário. 
 
 
4.2. FINALIDADE 
 
Todo ato administrativo deve ter por finalidade o interesse público, já que o agente público deve agir para 
alcançar o melhor para a coletividade e não para si ou para outrem. 
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Para a professora Maria Sylvia43 é possível falar em finalidade do ato administrativo em dois sentidos 
diferentes: 
 
 
 
Recorde-se que uma das espécies de abuso de poder é a figura do desvio de finalidade, também denominado 
desvio de poder. 
Esta surge quando a autoridade administrativa realiza ou deixa de realizar um ato para o qual é competente, 
mas desvirtuando os fins a que a norma almeja ou mesmo se utilizando de motivos outros que não aqueles 
reclamados pelo ato. 
 
Exemplo: quando o Estado desapropria um imóvel de propriedade de desafeto do Chefe 
do Executivo com um fim pré-determinado de prejudicá-lo; ou a concessão de vantagens 
apenas a servidores protegidos ou apadrinhados; ou a remoção de ofício do servidor 
como forma de punição44. 
 
Atenção: o desvio de finalidade macula tanto o princípio da impessoalidade quanto o da moralidade 
administrativa. 
 
 
 
43 Direito Administrativo, 30ª edição, p 250. 
44 Exemplos fornecidos pelo professor José dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo, p 125; e pela 
professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito Administrativo, 30ª edição pp 250 e 251. 
 
•corresponde ao interesse público
Finalidade em sentido amplo
•resultadoespecífico que cada ato deve produzir, conforme definido expressa ou
implicitamente em lei
Finalidade em sentido restrito
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O professor José dos Santos Carvalho Filho45 noticia uma aproximação feita entre os elementos competência 
e finalidade pelos autores mais modernos de Direito Administrativo, da qual decorreria um elo indissociável 
entre esses dois elementos. 
Nessa linha, afirma que: 
 
Os autores modernos mostram a existência de um elo indissociável entre a finalidade e 
competência, seja vinculado ou discricionário o ato. A finalidade, retratada pelo 
interesse público da conduta administrativa, não poderia refugir ao âmbito da 
competência que a lei outorgou ao agente. Em outras palavras, significa que, quando a 
lei define a competência do agente, a ela já vincula a finalidade a ser perseguida pelo 
agente. 
 
Há ainda uma divergência na doutrina quanto ao desvio de finalidade ser objetivo ou subjetivo, ou seja, se 
sua ocorrência independe ou não da intenção do agente. 
Para a corrente que adota o desvio de finalidade como critério objetivo, é irrelevante a identificação da 
intenção do agente, isto é, se realizou o ato por culpa ou dolo. 
Já a corrente que adota o desvio de finalidade como critério subjetivo parte da premissa de que nem todo 
ato praticado sem atender à finalidade da lei pode ser considerado como abuso de poder, na espécie desvio 
de finalidade. Isso porque pode ocorrer por mero erro ou ineficiência do agente. 
Portanto, para essa segunda corrente há a necessidade de identificar se houve intenção do agente para a 
prática do desvio de finalidade ou, em caso negativo, se a ilegalidade do ato decorreu de mero erro ou 
ineficiência. 
De todo modo, havendo ou não a intenção, o ato é ilegal. As repercussões e responsabilizações sobre o agente 
é que poderão ser diversas. 
Ademais, a própria Lei nº 4.717, de 1965, prevê quando se verifica o desvio de finalidade para a realização 
do ato. Veja: 
 
Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo 
anterior, nos casos de: (...) 
e) desvio de finalidade; 
 
 
45 Manual de Direito Administrativo, p 125. 
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Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes 
normas: (...) 
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso 
daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência. 
 
4.3. FORMA 
 
É o elemento que fixa o meio pelo qual o ato administrativo será exteriorizado. 
Para a professora Maria Sylvia46, é possível falar em finalidade do ato administrativo em dois sentidos 
diferentes: 
 
 
 
O não respeito à forma prescrita em lei acarreta a invalidade do ato administrativo. 
Contudo, conforme art. 22 da Lei nº 9.784, de 1999, tem-se que: 
 
 
46 Direito Administrativo, 30ª edição, p 250. 
•corresponde à exteriorização do ato, ou seja, o modo pelo qual o ato se exterioriza
(forma escrita, verbal, por Decreto, Portaria, Resolução etc.)
Forma em sentido restrito
•corresponde não só à exteriorização do ato, mas também todas as formalidades que
devem ser observadas durante o processo de formação de vontade da Administração, e
até os requisitos relativos à publicidade do ato (exteriorização + formalidades dos
procedimentos + publicidade)
Forma em sentido amplo
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Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada 
senão quando a lei expressamente a exigir. 
§ 1o Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data 
e o local de sua realização e a assinatura da autoridade responsável. 
§ 2o Salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente será exigido quando 
houver dúvida de autenticidade. 
§ 3o A autenticação de documentos exigidos em cópia poderá ser feita pelo órgão 
administrativo. 
§ 4o O processo deverá ter suas páginas numeradas seqüencialmente e rubricadas. 
 
Portanto, os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei 
expressamente a exigir. 
De todo modo, exige a aludida lei que os atos do processo sejam realizados por escrito, em língua portuguesa 
(vernáculo), com aposição da data e local de onde foi realizado o ato, bem como assinatura da autoridade 
competente. 
 
#ficadica 
Há inúmeras situações especiais em que o ato administrativo é externalizado por meios 
diversos, tais como: por meio sonoro (guarda de trânsito), por meio de sinalização (placas de 
trânsito; placas em repartições públicas), por meio verbal (autoridade pública no exercício do 
poder de polícia) e por meio de sinais luminosos (semáforos de trânsito). 
 
Cabe dizer também que o Decreto nº 9.094, de 2017, previu em seu art. 9º que, exceto se existir dúvida 
fundada quanto à autenticidade ou previsão legal, ficam dispensados o reconhecimento de firma e a 
autenticação de cópia dos documentos expedidos no País e destinados a fazer prova junto a órgãos e 
entidades do Poder Executivo federal. 
Interessante também ressaltar o fato de que, havendo necessidade, o próprio servidor pode autenticar a 
cópia de documentos apresentados na repartição. 
Nessa linha, é o §1º do artigo 10 do Decreto nº 9.094, de 2017: 
 
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§ 1º A autenticação de cópia de documentos poderá ser feita, por meio de cotejo da 
cópia com o documento original, pelo servidor público a quem o documento deva ser 
apresentado. 
 
 #ficadica 
Princípio da Solenidade: em contraposição ao princípio de liberdade das formas que 
prevalece no Direito Privado, o professor José dos Santos Carvalho Filho alude ao princípio da 
solenidade das formas no Direito Público. 
Importante ressaltar que, em geral, a doutrina diferencia ato solene de ato formal. Nessa 
linha, Silvo de Salvo Venosa e Flávio Tartuce. Em sentido contrário, ou seja, em que se trata 
forma e solenidade como sinônimos, está a professora Maria Helena Diniz47. 
Frise-se que solenidade remete a um cerimonial previsto em lei, ou seja, a um rito adicional à mera 
formalização do ato. 
 
Cabe dizer que, em respeito ao paralelismo das formas, a mesma forma utilizada para a produção do ato 
deve ser aquela utilizada para sua modificação ou revogação. 
Além disso, frise-se que a própria Lei nº 4.717, de 1965, prevê o que consiste em vício de forma na realização 
do ato administrativo. Veja: 
 
Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo 
anterior, nos casos de: (...) 
b) vício de forma; 
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes 
normas: (...) 
 
 
47 Fábio Tartuce, Direito Civil 3, Teoria Geral dos Contratos e Contratos em Espécie, p 35. Cita a posição de Silvio 
Salvo Venosa, Direito Civil, 2003, p 415; e da Maria Helena Diniz, Curso de Direito Civil, 2005, p 99. 
 
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b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de 
formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato; 
4.4. MOTIVO 
 
O motivo, também denominado causa, é a situação de fato ou de direito que determina ou autoriza a 
realização do ato administrativo48. 
Situação fática ou pressuposto fático é o conjunto de realizações materiais que conduzem a Administração a 
praticar o ato. 
Por seu turno, situação ou pressuposto de direito é o fundamento previsto em lei para a realização do ato 
administrativo. 
Quando o motivo vier expresso em lei, denomina-seo ato como vinculado. Já quando a lei deixa certa 
margem de escolha ao administrador público, o ato será discricionário. 
 
 
4.4.1. Motivo e Motivação 
 
Não se pode confundir motivo e motivação. 
Em que pese haver proximidade e, inadvertidamente, a sua utilização como sinonímia, são institutos 
diferentes do Direito Administrativo. 
Segundo a professora Maria Sylvia49: 
 
Motivo: é o pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato administrativo. 
 
Motivação: é a exposição dos motivos, ou seja, é a demonstração, por escrito, de que os pressupostos de 
fato realmente existiram. 
 
 
 
48 Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 42ª edição, p 177. 
49 Direito Administrativo, 30ª edição, p 251. 
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Ou seja, a motivação é a descrição, que integra as formalidades do próprio ato administrativo, para 
comprovar a ocorrência do motivo. 
 
Exemplos de motivação: são os pareceres, os laudos, os relatórios e os considerandos do 
ato administrativo presentes para a comprovação da presença do motivo. Em uma 
aplicação de sanção administrativa, o motivo é a infração cometida pelo agente público, 
já a motivação é formada pelo conjunto de elementos formais constantes nos autos que 
comprovam a ocorrência da infração50. 
 
Portanto, ressalte-se que o motivo “É” o pressuposto, já a motivação é a indicação que comprova a presença 
do motivo. 
A motivação integra a própria formalidade do ato administrativo, diferentemente do motivo que é 
autônomo e um dos elementos do ato. 
O art. 2º da Lei nº 9.784, de 1999, alçou a princípio a motivação ao prever que: 
 
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os 
critérios de: 
VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão 
 
Ademais, o próprio art. 50 da Lei nº 9.784, de 1999, elenca os casos em que a motivação é obrigatória: 
 
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos 
fundamentos jurídicos, quando: 
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; 
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; 
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; 
 
 
50 Exemplos fornecidos pela professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito Administrativo, 30ª edição, p 251. 
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IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; 
V - decidam recursos administrativos; 
VI - decorram de reexame de ofício; 
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de 
pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; 
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo. 
 
Enfatize-se que a exteriorização do motivo deve ser explícita, clara e congruente, podendo constar no próprio 
ato, sendo denominada contextual, ou ser uma motivação aliunde ou per relationem, que é aquela em que 
se declara concordância com fundamentos anteriores de pareceres, informações, decisões ou propostas, que 
passam a ser considerados parte integrante do ato51. 
 
 
 
51 Conforme art. 50, §1º, da Lei nº 9.784, de 1999. Posição também do professor José dos Santos Carvalho Filho. 
Manual de Direito Administrativo, 31ª edição, p 122. 
 
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No que tange à divergência doutrinária acerca da obrigatoriedade da motivação, há quatro posições52: 
 
 os que consideram ser a motivação necessária apenas nos atos vinculados, de modo a demonstrar, 
por escrito, que o motivo previsto em lei foi atendido; 
 
 os que consideram ser a motivação obrigatória apenas nos atos discricionários, já que nesses só 
haverá controle da legitimidade do ato se houver a indicação dos fatos que o motivaram; 
 
 os que consideram ser a motivação, em regra, necessária tanto para ato vinculado quanto para 
discricionário por permitir a verificação da legalidade do ato; 
 
 os que consideram ser a motivação não obrigatória, em regra, por não haver fundamento 
constitucional, mas que poderá passar a ser obrigatória se a lei assim o exigir53. 
 
 
52 Correntes discorridas pela professora Maria Sylvia. Direito Administrativo, 30ª edição, p 251. 
53 Posição do professor José dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo, 31ª edição, p 120. 
Motivo
elemento do ato administrativo
é o pressuposto de fato e de 
direito que fundamenta o ato 
administrativo
ausência de motivo invalida o ato
(o motivo é obrigatório)
Por quê?
Motivação
princípio pevisto no art. 2º, inciso 
VII, da Lei nº 9.784, de 1999, e 
integrante da forma do ato 
administrativo
é a indicação do motivo, ou seja, é 
a demonstratração formal de que o 
pressuposto de fato e de direito 
ocorreu
em que pese alguma divergência 
doutrinária, a lei pode ou não 
exigir a motivação* 
indicação da existência de o 
porquê o ato foi praticado
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De todo modo, como bem ensina o professor José dos Santos Carvalho Filho, não é lícita ao administrador 
público a utilização de fundamentos genéricos e indefinidos para indicar o motivo do ato administrativo. 
 
Por outro lado, não é lícito ao administrador adotar, à guisa de motivo do ato, 
fundamentos genéricos e indefinidos, como, por exemplo, o ‘interesse público”, 
“critério administrativo’, e outros do gênero. Semelhantes justificativas demonstram 
usualmente o intuito de escamotear as verdadeiras razões do ato, com objetivo de 
eximi-lo do controle de legalidade pela Administração ou pela via judicial. A 
dissimulação dos fundamentos não é o mesmo que praticar o ato por razões de 
conveniência e oportunidade, fatores próprios dos atos discricionários. Em casos como 
aquele, portanto, o ato sujeita-se à invalidação por vício no motivo, restaurando-se, em 
consequência, a legalidade ofendida pela manifestação volitiva do administrador. 
 
Ademais, a própria Lei nº 4.717, de 1965, exigiu adequação entre o motivo e o resultado obtido. Veja: 
 
Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo 
anterior, nos casos de: (...) 
d) inexistência dos motivos; 
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes 
normas: (...) 
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que 
se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao 
resultado obtido; 
 
CAI NA PROVA 
O concurso para Juiz de Direito do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, aplicado 
pela VUNESP em 2017, apresentou a seguinte questão: 
 
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“O motivo do ato administrativo pode ser conceituado como: 
a) a normatividade jurídica que irá incidir sobre determinada situação de fato que lhe é 
antecedente. 
b) a ocorrência no mundo fenomênico de certo pressuposto fático, relevante para o direito, 
que vai postular ou possibilitar a edição do ato administrativo. 
c) a explicitação dos fundamentos de fato e de direito que levaram à edição do ato 
administrativo e sem a qual o ato é nulo. 
d) o móvel ou intenção do agente ou, em outros termos, a representação psicológica que 
levou o administrador a agir, e que tem especial importância no plano dos atos 
discricionários”. 
Resposta: alternativa “b”. Correta a alternativa “b” porque o motivo é o pressuposto de 
fato e de direito que fundamenta o ato administrativo. Incorreta a alternativa “a” porque 
para a norma incidir o fato deve ser posterior à sua