Resumo_Direito Administrativo I

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===============Noções Gerais do Direito Administrativo=============== 
 
 Conceito: Segundo Alexandre Mazza, “Direito 
Administrativo é o ramo do Direito Público que estuda princípios e 
normas reguladores do exercício da função administrativa”. 
Taxonomia: é a natureza jurídica de determinado instituto do 
direito. Indicar a natureza jurídica consiste em apontar qual grande 
categoria do direito o instituto pertence (Direito Público ou Direito 
Privado). O Direito Administrativo é ramo do Direito Público na 
medida em que seus princípios e normas regulam o exercício de atividades 
estatais, especialmente a função administrativa. 
O Direito Administrativo brasileiro possui quatro 
características técnicas fundamentais: (I) é um ramo recente; (II) não 
está codificado, pois sua base normativa decorre de legislação esparsa e 
codificações parciais; (III) adota o modelo inglês da jurisdição una 
como forma de controle da administração; (IV) é influenciado apenas 
parcialmente pela jurisprudência, uma vez que as manifestações dos 
tribunais exercem apenas influência indicativa. 
Ao afirmar que o Direito Administrativo é o ramo que 
estuda “princípios e normas”, cabe-se esclarecer: 
 
 
Objeto imediato e mediato: o objeto imediato do Direito 
Administrativo são os princípios e normas que regulam a função 
administrativa. Por sua vez, as normas e os princípios administrativos 
têm por objeto a disciplina das atividades, agentes, pessoas e órgãos da 
Administração Pública, constituindo o objeto mediato do Direito 
Administrativo. 
A noção de Estado de Direito e a concepção da Tripartição 
de Poderes têm status de conditio sine qua non para a existência do 
Direito Administrativo. “Administração Pública” é um conjunto de 
agentes e órgãos estatais no exercício da função administrativa, 
independentemente do Poder a que pertençam (Executivo, Legislativo, 
Judiciário), ou a qualquer outro organismo estatal (como Ministério 
Público e Defensorias Públicas). 
São tarefas precípuas da Administração Pública: I- o 
exercício do poder de polícia (limitação e condicionamento, pelo Estado, 
da liberdade e propriedade privadas em favor do interesse público); II- 
a prestação de serviços públicos (funções sociais e positivas do Estado); 
III- a realização de atividades de fomento (incentivar setores sociais 
específicos, estimulando o desenvolvimento da ordem social e econômica). 
Os três pressupostos que devem ser observados na interpretação 
de normas, atos e contratos de Direito Administrativo, são: I- a 
desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados (relação 
jurídica marcada pelo desequilíbrio entre as partes ou verticalidade da 
relação); II- a presunção de legitimidade dos atos da Administração 
(poder de inverter o ônus da prova sobre a validade do ato 
administrativo, transferindo ao particular o encargo de demonstrar 
eventual defeito do ato administrativo); III- a necessidade de poderes 
discricionários para a Administração atender ao interesse público (liberdade 
ao agente público decidir no caso concreto, a melhor maneira de defender 
o interesse público, no uso de sua competência). 
O direto regula basicamente dois tipos de atividades: a) 
atividades comuns (exercidas em nome próprio na defesa de interesse 
próprio); b) atividades funcionais ou funções (desempenhadas em nome 
próprio na defesa de interesse de terceiros). O Direto Administrativo 
só estuda atividades funcionais, isso porque o agente público exerce 
função, pois atua em nome próprio na defesa dos interesses da coletividade 
(interesse público). 
É preciso, todavia, fazer uma observação fundamental 
quanto a expressão “interesse público”, pois pode ser compreendida em 
2 sentidos diferentes: a) interesse público primário; b) interesse público 
secundário. Interesse público primário é o verdadeiro interesse público 
da coletividade, enquanto interesse público secundário é o interesse 
patrimonial do Estado como pessoa jurídica. A distinção é relevante 
porque os interesses do Estado podem não coincidir com os da sociedade. 
Contudo, a Administração Pública está proibida de defender interesses 
públicos secundários desvinculados dos interesses públicos primários, sob 
pena de violação do princípio da impessoalidade. Vale ressaltar, que 
somente o interesse público primário tem supremacia sobre o interesse 
particular. Interesse público secundário não tem supremacia. 
A função administrativa pode ser conceituada como aquela 
exercida preponderantemente pelo Poder Executivo, com caráter infralegal 
e mediante a utilização de prerrogativas instrumentais. Definir a função 
típica do Poder Executivo não é algo tão intuitivo quanto definir as 
funções dos Poderes Legislativo e Judiciário. A função típica do 
Poder Executivo é a função administrativa, consistente na defesa concreta 
do interesse público. A função administrativa consiste em aplicar de ofício 
a lei. Isso porque, a função administrativa é secundária no sentido de 
somente aplicar, na prática, a lei criada pelo parlamento. Difere-se da 
atividade jurisdicional, pois o Poder Executivo “aplica de ofício a lei”, 
sem necessidade de provocação, sendo, portanto, dinâmico. Todas as 
competências da Administração Pública podem ser desempenhadas 
mediante provocação do interessado ou de ofício. 
A característica fundamental da função administrativa é a 
sua absoluta submissão à lei (princípio da legalidade). É o caráter 
infralegal da função administrativa. Segundo Hans Kelsen, as normas 
estão verticalmente dispostas em diferentes níveis hierárquicos. A 
Constituição ocupa o ápice da pirâmide. As leis situam-se no patamar 
intermediário. E os atos administrativos localizam-se no nível mais 
baixo do ordenamento. Conclui-se que, os atos administrativos estão 
hierarquicamente submetidos aos dispositivos legais. Portanto, sempre 
que um ato administrativo violar uma norma legal, será inválido. Decerto 
que, todas as vezes em que houver colisão entre lei e ato administrativo, 
a lei prevalecerá sobre o ato. 
Para que possa defender os interesses da coletividade, a lei 
confere ao agente público poderes especiais, prerrogativas ou privilégios. 
Contudo, tais poderes não são personalíssimos, nem intuitu personae. 
Não se trata de poderes conferidos em favor da pessoa do agente, mas, 
em razão da função desempenhada. Estão sempre atrelados ao 
cumprimento de deveres. São instrumentos a serviço da função pública, 
visto que estando o agente fora da função, tais poderes não lhe são mais 
aplicáveis. No Direito Administrativo todo poder é atrelado a um 
dever, daí fala-se em poder-dever. Se o agente público usar os poderes 
do cargo para defesa de interesse alheio ao interesse público, o ato será 
nulo por desvio de finalidade, desvio de poder ou tresdestinação. 
Cabe frisar que a função de governo/política, é 
desempenhada pelo mesmo poder encarregado do exercício típico da 
função administrativa, o Poder Executivo. Então, as diferenças entre 
ato administrativo e ato de governo estão no regime jurídico, mas, não 
na competência para sua prática: 
 
==================Princípios do Direito Administrativo================= 
 
 Os princípios do Direito Administrativo possuem dupla 
funcionalidade: a hermenêutica (ferramenta de esclarecimento 
interpretativo da norma) e a integrativa (suprimento de lacunas). 
====Supraprincípios do Direito Administrativo: 
 São os princípios centrais do Direito Administrativo, dos 
quais derivam todos os demais princípios. São eles: a supremacia do 
interesse público e a indisponibilidade do interesse público. A existência 
desses dois supraprincípios é reflexo de uma dualidade permanente no 
exercício da função administrativa: a oposição entre os poderes da 
Administração Pública (supremacia do interesse público) e os direitos 
dos administrados (indisponibilidade do interesse público). 
OBS
Os dois supraprincípios são princípios relativos, e não absolutos. 
Assim, não existe supremacia absoluta do interesse público sobreo privado, nem indisponibilidade absoluta dos interesses públicos. 
❖ Princípio da Supremacia do Interesse Público: 
A supremacia do interesse público sobre o privado, é 
princípio implícito na atual ordem jurídica, significa que os interesses da 
coletividade são mais importantes que os interesses individuais, razão 
pela qual a Administração, como defensora dos interesses públicos, 
recebe da lei poderes especiais não extensivos aos particulares. São 
exemplos de prerrogativas especiais conferidas à Administração Pública 
e seus agentes decorrentes da supremacia do interesse público: I) 
possibilidade de transformar compulsoriamente propriedade privada em 
pública (desapropriação); II) autorização para usar propriedade 
privada em situações de iminente perigo público (requisição de bens: 
requisição de veículo particular, pela polícia, para perseguir criminoso); 
III) poder de convocar particulares para a execução compulsória de 
atividades públicas (requisição de serviço: convocação de mesários para 
eleição); IV) possibilidade do exercício, pelo Estado, do poder de 
polícia sobre particulares; V) presunção de legitimidade dos atos 
administrativos; VI) impenhorabilidade dos bens públicos; VII) 
impossibilidade de perda de bens por usucapião (imprescritibilidade dos 
bens públicos); etc. 
❖ Princípio da Indisponibilidade do Interesse 
Público: 
Enuncia que os agentes públicos não são donos do interesse 
por eles defendido. Assim, no exercício da função administrativa os 
agentes públicos estão obrigados a atuar, não segundo sua própria 
vontade, mas do modo determinado pela legislação. Como decorrência 
dessa indisponibilidade, não se admite tampouco que os agentes 
renunciem aos poderes legalmente conferidos ou que transacionem em 
juízo. 
====Princípios Explícitos ou Constitucionais 
da Administração Pública: 
Para tratar dos princípios explícitos ou constitucionais da 
Administração Pública, faz-se necessário recorrer ao art. 37, caput, 
da Constituição Federal/88: “A Administração Pública direta e 
indireta, de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios, obedecerá aos princípios da legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”. 
OBS
Mas CUIDADO: o rol de princípios constitucionais do Direito 
Administrativo não se esgota no art. 37, caput. Há outros 
princípios administrativos expressos na CF/88. São eles: 
participação (art. 37, § 3º, da CF); celeridade processual (art. 5º, 
LXXVIII, da CF); devido processo legal formal e material (art. 5º, 
LIV, da CF); contraditório (art. 5º, LV, da CF); e ampla defesa (art. 
5º, LV, da CF). 
===============Princípio da Participação=============== 
A lei deverá estimular as formas de participação do usuário na 
administração pública direta e indireta, regulando especialmente: 
a) reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em 
geral; b) o acesso dos usuários a registros administrativos e 
informações sobre atos de governo; c) a disciplina da 
representação contra o exercício negligente ou abusivo do 
cargo, emprego ou função na administração pública. 
==========Princípio da Celeridade Processual========== 
Assegura a todos, nos âmbitos judicial e administrativo, a razoável 
duração do processo e os meios que garantam celeridade na sua 
tramitação. 
======Devido Processo Legal Formal e Material====== 
Prescreve que a privação de liberdade ou de bens só poderá ser 
aplicada após o devido processo legal. Historicamente a garantia 
do devido processo legal foi repartida em um âmbito formal e 
em outro material (ou substantivo). Os dois aspectos clássicos do 
princípio são válidos no Direito Administrativo: a) devido processo 
legal formal: exige o cumprimento de um rito predefinido na lei 
como condição de validade da decisão; b) devido processo legal 
material ou substantivo: além de respeitar o rito, a decisão final 
deve ser justa, adequada e proporcional. Por isso, o devido 
processo legal material ou substantivo tem o mesmo conteúdo 
do princípio da proporcionalidade. Outro apontamento importante: 
nos processos administrativos, busca-se a verdade real dos fatos, 
e não simplesmente a verdade formal baseada apenas na prova 
produzida nos autos. 
=======================Contraditório======================= 
As decisões administrativas devem ser tomadas considerando a 
manifestação dos interessados. Para isso, é necessário dar 
oportunidade para que os afetados pela decisão sejam ouvidos 
antes do resultado final do processo. 
=======================Ampla Defesa======================= 
Assegura aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, a 
utilização dos meios de prova, dos recursos e dos instrumentos 
necessários para defesa de seus interesses perante o Judiciário 
e a Administração. 
 
==Princípio da Legalidade: 
Segundo o princípio da legalidade, a atuação administrativa 
é definida por lei, e também por ela é limitada, ou seja, a administração 
pública só pode fazer aquilo que a lei estabelece e aquilo que está 
expressamente estipulado em lei. Dessa forma, o exercício da função 
administrativa não pode ser pautado pela vontade da Administração 
ou dos agentes públicos, mas deve obrigatoriamente respeitar a vontade 
da lei. Por meio de uma análise constitucional, a legalidade possui dois 
grandes aspectos: A supremacia da lei (que prevalece, define e limita 
a atuação administrativa) e a reserva de lei (segundo a qual, 
determinadas matérias somente podem ser tratadas por meio de lei). É 
importante observar, que a doutrina tem entendido, que o princípio 
administrativo da legalidade na verdade é parte de um princípio maior, 
que é o chamado princípio da juridicidade, que está prescrito na Lei 
nº 9.784/99, art. 2º, parágrafo único, I, segundo o qual, a 
atuação administrativa deve ser compatível com o chamado bloco de 
legalidade, ou seja, conforme a lei e o direito como um todo, incluindo 
os próprios princípios. Na Administração Pública não há liberdade 
nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito 
fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é 
permitido fazer o que a lei autoriza. Exceção ao Princípio da 
Legalidade: nas relações jurídicas de sujeição ou supremacia especial, 
admite-se a criação de deveres e proibições por meio de ato 
administrativo, desde que disciplinando exclusivamente questões relativas 
ao vínculo específico e que não haja descumprimento de garantias 
estabelecidas na legislação. 
==Princípio da Impessoalidade: 
O princípio da impessoalidade estabelece um dever de 
imparcialidade na defesa do interesse público, impedindo discriminações 
(perseguições) e privilégios (favoritismo) indevidamente dispensados a 
particulares no exercício da função administrativa. Acerca do princípio 
da impessoalidade, convém destacar dois sentidos essenciais: o primeiro 
sentido diz respeito à relação com os administrados, que deve ser pautada 
pela igualdade e isonomia, de modo que o administrador público deve 
agir sempre de forma abstrata, genérica e impessoal, visando sempre o 
interesse público, sem tratamento desigual entre os administrados, 
ressalvada a garantia da chamada igualdade material; o segundo sentido 
do princípio da impessoalidade, se reflete no art. 37, § 1º da 
Constituição Federal/88, sendo, a proibição da promoção pessoal, 
que se relaciona com a chamada teoria do órgão ou teoria da imputação 
volitiva. Os atos praticados pelos agentes públicos, devem ser atribuídos 
a pessoa jurídica a qual ele está vinculado, de forma que não pode o 
agente se valer desses atos para sua própria promoção pessoal. Em 
regra, a responsabilidade pela reparação de danos causados no exercício 
regular da função administrativa é do Estado, e não do agente que 
realizou a conduta. 
==Princípio da Moralidade: 
O princípio da moralidade impõe que a atuação do 
administrador público deverá ser pautada por princípios éticos e morais, 
de lealdade, boa-fé, decoro, honestidade e probidade, conforme, 
inclusive,impõe o art. 2º, parágrafo único, IV da Lei nº 
9.784/99. Como repercussão desse princípio, podemos destacar 
alguns exemplos relevantes de controle da moralidade administrativa, 
como: a ação de improbidade administrativa, tratada no art. 37, §4º, 
da Constituição Federal/88, como também, na Lei nº 
8.429/92; a vedação ao nepotismo, definida pela Súmula 
Vinculante nº 13 (a SV 13 contempla três vedações relativamente à 
nomeação para cargo em comissão, de confiança ou função gratificada 
em qualquer dos Poderes de todos os entes integrantes da federação: a) 
proibição de designar parente da autoridade nomeante; b) familiar de 
servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia 
ou assessoramento; c) nepotismo cruzado, mediante designações recíprocas 
- inexiste nepotismo se a pessoa nomeada possui um parente no órgão, 
mas sem influência hierárquica sobre a nomeação); a lei anticorrupção 
(Lei nº 12.846/13); e, a ação civil pública, prescrita no art. 129, 
III, da Constituição Federal/88, e também disciplinada na Lei 
nº 7.347/85. É certo que a legislação administrativa prestigia a 
boa-fé objetiva manifestada pelas ações externas do agente público e dos 
particulares. Para o Direito Administrativo interessa a atitude, não 
a intenção. Se a conduta violou os padrões de lealdade, honestidade e 
correção, justifica-se a aplicação das penas definidas no ordenamento, 
sendo absolutamente irrelevante investigar fatores subjetivos e motivações 
psicológicas de quem realizou o comportamento censurável. 
==Princípio da Publicidade: 
O princípio da publicidade pode ser definido como o dever de 
divulgação oficial dos atos administrativos (art. 2º, parágrafo único, 
V, da Lei n. 9.784/99), visando impor transparência na atuação 
da administração pública, ou seja, imposição de transparência sobre as 
informações relativas à atos da administração pública, conforme a 
previsão do art. 5º, incisos XIV e XXXIII da Constituição 
Federal/88. Desse modo, há regra da divulgação e exteriorização 
dos atos do poder público. A despeito disto, a própria Constituição 
Federal, previu um remédio constitucional para garantir esse direito à 
informação: o chamado habeas data, previsto no art. 5º, LXXII 
da Constituição Federal/88 e também disciplinado pela Lei nº 
9.507/97. Como forma de controle social dos atos públicos, a 
Constituição Federal prevê em seu art. 5º, XXXIV, o direito de 
petição e de certidão. Somado a isso, vale lembrar também, da Lei 
nº 12.527/2011, que é chamada Lei de acesso à informação, que 
impõe claramente ao Estado, o dever de garantia do acesso à 
informação, de forma clara, compreensível, transparente e ágil. A 
publicidade dos atos administrativos constitui medida voltada ao 
cumprimento das seguintes finalidades: a) exteriorizar a vontade da 
Administração Pública divulgando seu conteúdo para conhecimento 
público; b) presumir o conhecimento do ato pelos interessados; c) tornar 
exigível o conteúdo do ato; d) desencadear a produção de efeitos do ato 
administrativo; e) dar início ao prazo para interposição de recursos; f) 
indicar a fluência dos prazos de prescrição e decadência; g) impedir a 
alegação de ignorância quanto ao conteúdo do ato; h) permitir o controle 
de legalidade do comportamento. O modo de dar-se a publicidade varia 
conforme o tipo de ato. No caso dos atos individuais, que são dirigidos 
a destinatário certo, ou mesmo para atos internos, a publicidade é 
garantida pela simples comunicação do interessado (exemplo: 
autorização para o servidor sair mais cedo). Quanto aos atos gerais, isto 
é, dirigidos a destinatários indeterminados, a publicidade depende de 
publicação no Diário Oficial (exemplo: edital convocatório para 
concurso público). Também exigem publicação no Diário Oficial os 
atos individuais de efeitos coletivos, que são aqueles do interesse imediato 
de um indivíduo, mas com repercussão para um grupo de pessoas 
(exemplo: deferimento de férias de servidor, pois implica a redistribuição 
de tarefas a todos na repartição). O próprio texto constitucional definiu 
três exceções ao princípio da publicidade, autorizando o sigilo nos casos 
de risco para: a) a segurança do Estado (art. 5º, XXXIII, da 
CF). Exemplo: informações militares; b) a segurança da sociedade 
(art. 5º, XXXIII, da CF). Exemplo: sigilo das informações sobre 
o interior de usina nuclear para evitar atentados terroristas; c) a 
intimidade dos envolvidos (art. 5º, X, da CF). Exemplo: processos 
administrativos disciplinares. 
==Princípio da Eficiência: 
O princípio da eficiência foi inserido no caput do art. 37 da 
Constituição Federal/88, por meio da Emenda Constitucional nº 
19/1998, que procurou implementar um modelo de administração 
pública gerencial voltada para um controle de resultados na atuação 
estatal. De acordo com esse princípio, a atuação administrativa deve ser 
a mais célebre, precisa, econômica, produtiva e eficiente possível, para 
atender ao interesse público. A eficiência não pode ser usada como 
pretexto para a Administração Pública descumprir a lei. Assim, o 
conteúdo jurídico do princípio da eficiência consiste em obrigar a 
Administração a buscar os melhores resultados por meio da aplicação 
da lei. Um atual exemplo a se mencionar sobre a repercussão do 
princípio da eficiência, é a lei da desburocratização (Lei nº 
13.726/2018), teve como objetivo a modernização, simplificação e 
racionalização dos atos e procedimentos administrativos, reduzindo as 
formalidades burocráticas. Outros institutos, que o referido princípio se 
faz presente, são: o estágio probatório (art. 41 da CF) - período após 
a posse no cargo público durante o qual o servidor é avaliado quanto 
aos quesitos de eficiência e produtividade; contrato de gestão das agências 
executivas (art. 37, § 8º, da CF), a ser celebrado com entidades e 
órgãos públicos para ampliação de sua autonomia e fixação de metas de 
desempenho; duração razoável dos processos administrativos (art. 5º, 
LXXVIII, da CF); etc. 
====Princípios Infraconstitucionais do Direito 
Administrativo: 
 O universo dos princípios do Direito Administrativo não se 
esgota no plano constitucional. Os doutrinadores fazem referência a 
diversos outros princípios administrativos, muitos dos quais estão 
previstos na legislação infraconstitucional, especialmente no art. 2º, 
parágrafo único, da Lei n. 9.784/99: “A Administração 
Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, 
finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, 
ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e 
eficiência”. Abordar-se-á a seguir, os mais importantes. 
==Princípio da Autotutela: 
 O princípio da autotutela consagra o controle interno que a 
Administração Pública exerce sobre seus próprios atos. Como 
consequência da sua independência funcional (art. 2º da CF), a 
Administração não precisa recorrer ao Judiciário para anular seus 
atos ilegais e revogar os atos inconvenientes que pratica. Consiste no 
poder-dever de retirada de atos administrativos por meio da anulação e 
da revogação. A anulação envolve problema de legalidade, a revogação 
trata de mérito do ato. A autotutela é um meio de acelerar a 
recomposição da ordem jurídica afetada pelo ato ilegal e dar presteza à 
proteção do interesse público violado pelo ato inconveniente. Está 
consagrado no art. 53 da Lei n. 9.784/99: “A Administração 
deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e 
pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados 
os direitos adquiridos”. Como também, na Súmula 346, do STF: 
“A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios 
atos”, e na Súmula 473, do STF: “A Administração pode 
anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, 
porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e 
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.Por fim, convém 
destacar que autotutela não se confunde com tutela administrativa ou 
tutela ministerial. Esta última é o poder de supervisão ministerial 
exercido pela Administração Direta sobre entidades da Administração 
Indireta (art. 19 do Decreto-Lei n. 200/67). 
==Princípio da Motivação: 
 O princípio da motivação impõe à Administração Pública 
o dever de indicação dos pressupostos de fato e de direito que 
determinaram a prática do ato (art. 2º, parágrafo único, VII, da 
Lei n. 9.784/99). Assim, a validade do ato administrativo está 
condicionada à apresentação por escrito dos fundamentos fáticos e 
jurídicos justificadores da decisão adotada, sob pena de anulabilidade ou 
nulidade do ato. Trata-se de um mecanismo de controle sobre a 
legalidade e legitimidade das decisões da Administração Pública. O 
dever de motivar os atos administrativos encontra fundamento no art. 
50 da Lei n. 9.784/99: “Os atos administrativos deverão ser 
motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos (...)”. 
Há atos, no entanto, que dispensam motivação escrita. Basicamente isso 
ocorre em três casos: a) motivação evidente: como nos atos de gesticulação 
executados por policial na disciplina do trânsito; b) motivação inviável: 
na hipótese, por exemplo, de sinais de trânsito emitidos por semáforos; 
c) nomeação e exoneração de cargos comissionados: conhecidos como cargos 
“de confiança”, são de livre provimento, dispensando motivação. Mas 
se for apresentado motivo falso ou inexistente, a exoneração de 
comissionado será nula (teoria dos motivos determinantes). A 
motivação deve ser apresentada simultaneamente ou no instante seguinte 
à prática do ato. Motivação intempestiva (posterior) ou extemporânea 
(anterior) causa nulidade do ato administrativo. Determina o art. 50, 
§ 1º, da Lei n. 9.784/99 que a motivação deve ser explícita, 
clara e congruente, podendo consistir em declarações de concordância 
com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou 
propostas, que serão parte integrante do ato. A teoria dos motivos 
determinantes afirma que o motivo apresentado como fundamento fático 
da conduta vincula a validade do ato administrativo. Assim, todas as 
vezes (mesmo nos casos em que a lei dispensa a apresentação de motivo) 
que for apresentada motivação falsa ou inexistente, o ato deverá ser 
nulo/anulado. 
==Princípio da Finalidade: 
 O princípio da finalidade está definido no art. 2º, parágrafo 
único, II, da Lei n. 9.784/99, como o dever de “atendimento a 
fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou 
competências, salvo autorização em lei”. Visa à defesa do interesse 
público primário. Em outras palavras, o princípio da finalidade proíbe 
o manejo das prerrogativas da função administrativa para alcançar 
objetivo diferente daquele definido na legislação. Pode-se falar em dois 
sentidos para o princípio da finalidade: finalidade geral (veda a utilização 
de prerrogativas administrativas para defesa de interesse alheio ao 
interesse público) e finalidade específica (proíbe a prática de ato 
administrativo em hipóteses diferentes daquela para a qual foi previsto 
na lei, violando sua tipicidade legal). Desvio de finalidade ou 
tredestinação ilícita é defeito que torna nulo o ato administrativo quando 
praticado, tendo em vista fim diverso daquele previsto, explícita ou 
implicitamente, na regra de competência (art. 2º, parágrafo único, e, 
da Lei n. 4.717/65). 
==Princípio da Razoabilidade: 
 No Direito Administrativo, o princípio da razoabilidade 
impõe a obrigação de os agentes públicos realizarem suas funções com 
equilíbrio, coerência e bom senso. Não basta atender à finalidade pública 
predefinida pela lei, importa também saber como o fim público deve 
ser atendido. Trata-se de exigência implícita na legalidade. 
Comportamentos imoderados, abusivos, irracionais, desequilibrados, 
inadequados, desmedidos, incoerentes, desarrazoados ou inaceitáveis à luz 
do bom-senso não são compatíveis com o interesse público, pois geram 
a possibilidade de invalidação judicial ou administrativa do ato deles 
resultante. 
 
==Princípio da Proporcionalidade: 
 A proporcionalidade é um aspecto da razoabilidade voltado 
à aferição da justa medida da reação administrativa diante da situação 
concreta. Em outras palavras, constitui proibição de exageros no 
exercício da função administrativa. Consoante excelente definição prevista 
no art. 2º, parágrafo único, VI, da Lei n. 9.784/99, a 
proporcionalidade consiste no dever de “adequação entre meios e fins, 
vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior 
àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público”. 
Assim, ao contrário da razoabilidade, que se estende a todos os setores 
de atuação da Administração Pública, a proporcionalidade regula 
especificamente o poder disciplinar (exercido internamente sobre agentes 
públicos e contratados) e o poder de polícia (projeta-se externamente 
nas penas aplicáveis a particulares). Há duas formas de violação da 
proporcionalidade: pela intensidade e pela extensão da medida adotada. 
A proporcionalidade perante a lei aplica-se ao administrador público, 
que deverá evitar exageros no modo de aplicação da lei ao caso concreto. 
A proporcionalidade na lei constitui exigência aplicável ao legislador, 
pois, no momento de criação da norma, está obrigado, sob pena de 
violação do devido processo legal material (art. 5º, LIV, da CF), 
a estabelecer penas adequadas à gravidade dos comportamentos a serem 
reprimidos. 
==Princípio da Responsabilidade: 
 O art. 37, §6º, CF enuncia o princípio da 
responsabilidade, estabelecendo para o Estado o dever de indenizar 
particulares por ações e omissões de agentes públicos que acarretam danos 
aos administrados. No exercício da função administrativa, a atuação dos 
agentes públicos é imputada à pessoa jurídica estatal a que estão ligados, 
razão pela qual, em princípio, cabe ao Estado reparar os prejuízos 
decorrentes do comportamento de seus agentes. Somente em sede de ação 
regressiva é que o agente poderá ser responsabilizado. A 
responsabilidade do Estado por condutas comissivas é objetiva, não 
dependendo da comprovação de culpa ou dolo. Já nos danos por 
omissão, o dever de indenizar condiciona-se à demonstração de culpa 
ou dolo, submetendo-se à teoria subjetiva. 
 
OBS
ATENÇÃO: Em regra, a responsabilidade do Estado é objetiva 
em relação ao administrado; mas o agente público responde 
subjetivamente em ação regressiva em relação ao Estado. 
 
==Princípio da Segurança Jurídica: 
 O princípio da segurança jurídica é um fundamento geral do 
ordenamento, sendo aplicável a todos os ramos do Direito. Seu 
conteúdo volta-se à garantia de estabilidade, ordem, paz social e 
previsibilidade das atuações estatais. Alinha-se à finalidade primeira 
da ordem jurídica que é propiciar segurança e estabilidade no convívio 
social, evitando mudanças abruptas, sobressaltos e surpresas decorrentes 
de ações governamentais. É nesse sentido que deve ser compreendida a 
regra prevista no art. 2º, parágrafo único, XIII, da Lei n. 
9.784/99: “Nos processos administrativos serão observados, entre 
outros, os critérios de: (...) XIII – interpretação da norma 
administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim 
público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova 
interpretação”. Quanto ao princípio da segurança jurídica, em sentido 
objetivo, estabelece limites à retroatividade dos atos estatais, impedindo 
que prejudiquem o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa 
julgada (art. 5º, XXXVI, da CF). Pode ser invocado tanto pelo 
Estado quanto por particulares. Em sentido subjetivo, é também 
denominado de princípio da proteção à confiança legítima. Seu conteúdo 
exige uma previsibilidade emanada dos atos estatais. A proteção à 
confiança só pode ser invocada pelo particular, nunca pelo Estado. 
Essa limitação à liberdade estatal de alterar suas condutas, imposta 
pela proteçãoà confiança, representa uma verdadeira restrição ao poder 
de autotutela, impedindo que a Administração anule ou revogue seus 
atos quando tais soluções desprestigiem o princípio. Além de limitar a 
autotutela, a incidência da proteção à confiança teria também o efeito 
específico de produzir uma redução da discricionariedade administrativa. 
Os atos praticados por funcionário de fato, embora eivados de um vício 
quanto à competência, devem ser considerados válidos. Trata-se de uma 
estabilização da ilegalidade justificada pela tutela da segurança jurídica, 
pela teoria da aparência e também, devido à presunção de legitimidade 
dos atos administrativos. A incidência do princípio da proteção à 
confiança pressupõe a boa-fé do particular. Assim, a má-fé do 
beneficiário ou até mesmo a mera expectativa de direito por parte do 
beneficiário seria excludente do princípio, caracterizando a denominada 
confiança ilegítima. Como decorrência dos princípios da igualdade, boa-
fé e segurança jurídica, a doutrina considera que a Administração 
encontra-se autovinculada aos seus precedentes. Essa autovinculação ao 
precedente administrativo é involuntária, na medida em que surge como 
um efeito reflexo não intencional decorrente da identidade dos casos 
concretos. Difere, nesse sentido, da autovinculação voluntária, 
deliberada ou intencional, que é o campo de aplicação da chamada 
“teoria dos atos próprios” ou a vedação do venire contra factum 
proprium. Proíbe que a Administração Pública adote comportamento 
contraditório com postura anteriormente por ela assumida. Trata-se de 
uma teoria que tutela a confiança do particular e a coerência dos atos 
públicos, pois seria deslealdade com a contraparte criar uma aparência 
e depois quebrar a confiança com atos contraditórios. Nos termos do 
art. 54 da Lei n. 9.784/99, a Administração tem o prazo de 
5 anos para anular seus atos defeituosos, quando favoráveis aos 
destinatários, salvo comprovada má-fé. Por isso, após a prazo de 5 
anos, estando o servidor de boa-fé, o princípio da segurança jurídica 
promove a incorporação definitiva da vantagem ao patrimônio do 
beneficiário proibindo a retirada do benefício. Já no caso de má-fé, o 
ordenamento jurídico pune o beneficiário ampliando o prazo de 
anulação administrativa para o prazo extintivo máximo de um direito 
previsto no Código Civil: 15 anos (art. 1.238 do CC). Segundo o 
STF, o prazo decadencial de 5 anos do art. 54 da Lei n. 
9.784/99 não se aplica quando o ato a ser anulado afronta 
diretamente a Constituição Federal. Originária do sistema do common 
law, a teoria do prospective overruling afirma que as mudanças de 
orientação jurisprudencial nos Tribunais somente poderão ser aplicadas 
a casos futuros. A referida teoria coaduna-se perfeitamente com o art. 
2º, §único, XIII, da Lei n. 9.784/99, de acordo com a qual 
nos processos administrativos deverão ser observados os critérios de: 
“XIII – interpretação da norma administrativa da forma que melhor 
garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação 
retroativa de nova interpretação”. 
===============Organização da Administração Pública=============== 
 Organização administrativa é o capítulo do Direito 
Administrativo que estuda a estrutura da Administração Pública, os 
órgãos e pessoas jurídicas que a compõem. No âmbito federal, o tema 
é disciplinado pelo Decreto-Lei n. 200/67, que “dispõe sobre a 
organização da Administração Pública Federal e estabelece diretrizes 
para a Reforma Administrativa”. 
❖ Concentração x Desconcentração: 
Concentração é a técnica de cumprimento de competências 
administrativas por meio de órgãos públicos despersonalizados e sem 
divisões internas. Trata-se de situação raríssima, pois pressupõe a 
ausência completa de distribuição de tarefas entre repartições públicas 
internas. Na desconcentração as atribuições são repartidas entre órgãos 
públicos pertencentes a uma única pessoa jurídica, mantendo a vinculação 
hierárquica. A diferença entre concentração e desconcentração é baseada 
na noção de órgão público. Órgão público é um núcleo de competências 
estatais sem personalidade jurídica própria. 
No mesmo sentido, o art. 1º, § 2º, I, da Lei n. 
9.784/99 conceitua órgão como a unidade de atuação integrante da 
estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração 
indireta. Os órgãos públicos pertencem a pessoas jurídicas, mas não são 
pessoas jurídicas. São divisões internas, partes de uma pessoa 
governamental, daí receberem também o nome de repartições públicas. 
Não tendo personalidade própria, os órgãos não podem ser acionados 
judicialmente para responder por prejuízos causados por seus agentes. 
Ação judicial equivocadamente dirigida contra órgão público deve ser 
extinta sem julgamento de mérito por ilegitimidade de parte. Nunca 
órgãos públicos podem figurar nos polos ativo ou passivo de ações sob 
o procedimento comum, como as ações indenizatórias. Se determinado 
órgão público, por conduta de seu agente, causar prejuízo a terceiros, 
deve ser acionada judicialmente a pessoa jurídica que o órgão integra. 
 Porém, a doutrina e a jurisprudência reconhecem casos raros 
de alguns órgãos públicos dotados de capacidade processual especial, 
também chamada de capacidade judiciária ou “personalidade judiciária”. 
É o caso da Presidência da República e da Mesa do Senado. Essa 
capacidade processual especial restringe-se basicamente à possibilidade de 
tais órgãos realizarem a defesa de suas prerrogativas em juízos, 
especialmente em sede de mandado de segurança e habeas data. 
Entretanto, inegável a constatação de que atualmente certos 
órgãos públicos brasileiros possuem capacidade processual geral e 
irrestrita, podendo atuar livremente em grande variedade de ações 
judiciais, como é o caso do Ministério Público e da Defensoria 
Pública. 
O conjunto formado pela somatória de todos os órgãos 
públicos integrantes da estrutura de cada entidade federativa recebe o 
nome de Administração Pública Direta ou Centralizada. Assim, 
pertencem à Administração Direta, além das próprias entidades 
federativas, ou seja, União, Estados, Distrito Federal, Territórios e 
Municípios, também os Ministérios, Secretarias, Delegacias, 
Tribunais, Casas Legislativas, Prefeituras, Ministério Público, 
Defensorias, Tribunais de Contas etc. 
Existem 3 espécies de desconcentração: a desconcentração 
territorial, a desconcentração material e a desconcentração hierárquica. 
A desconcentração territorial ou geográfica, é aquela em que as 
competências são divididas delimitando as regiões onde cada órgão pode 
atuar. A característica fundamental dessa espécie de desconcentração é 
que cada órgão público detém as mesmas atribuições materiais dos 
demais, variando somente o âmbito geográfico de sua atuação. 
Já a desconcentração material ou temática, é a distribuição de 
competências mediante a especialização de cada órgão em determinado 
assunto. E por fim, a desconcentração hierárquica ou funcional, utiliza 
como critério para repartição de competências a relação de subordinação 
entre os diversos órgãos. 
❖ Centralização x Descentralização: 
Centralização é a técnica de cumprimento de competências 
administrativas por uma única pessoa jurídica governamental. É o que 
ocorre, por exemplo, com as atribuições exercidas diretamente pela 
União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Já na 
descentralização, as competências administrativas são distribuídas a 
pessoas jurídicas autônomas, criadas pelo Estado para tal finalidade. 
A noção fundamental que distingue centralização e 
descentralização é a de entidade. Nos termos do art. 1º, § 2º, II, 
da Lei n. 9.784/99, entidade é a unidade de atuação dotada de 
personalidade jurídica própria. Tendo personalidade autônoma, tais 
entidades respondem judicialmente pelos prejuízos causados por seus 
agentes públicos. A descentralização, nos termos do art. 6º do 
Decreto-Lei n. 200/67, tem natureza jurídica de princípio 
fundamental da organização administrativa.O conjunto de pessoas 
jurídicas autônomas criadas pelo Estado recebe o nome de 
Administração Pública Indireta ou Descentralizada. 
A diferença entre concentração e desconcentração leva em 
conta a quantidade de órgãos públicos encarregados do exercício das 
competências administrativas. Por outro lado, a distinção entre 
centralização e descentralização baseia-se no número de pessoas jurídicas 
autônomas competentes para desempenhar tarefas públicas. 
 
QUADRO COMPARATIVO: DESCONCENTRAÇÃO x DESCENTRALIZAÇÃO 
DESCONCENTRAÇÃO DESCENTRALIZAÇÃO 
Competências atribuídas a órgãos públicos sem 
personalidade própria 
Competências atribuídas a entidades com personalidade 
jurídica autônoma 
O conjunto de órgãos forma a chamada Administração 
Pública Direta ou Centralizada 
O conjunto de entidades forma a chamada Administração 
Pública Indireta ou Descentralizada 
Órgãos não são acionados diretamente pelo Judiciário, à 
exceção dos órgãos com capacidade processual especial 
Entidades descentralizadas respondem judicialmente pelos 
prejuízos causados a particulares 
Exemplos: Ministérios, Secretarias, Delegacias de Polícia 
Delegacias da Receita Federal, Tribunais e Casas Legislativas 
Exemplos: Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas 
e Sociedades de Economia Mista 
 
 
 Para explicar como a atuação do agente público é atribuída 
ao Estado, recorre-se a chamada teoria da imputação volitiva, aceita pela 
unanimidade dos doutrinadores modernos, sustenta que o agente público 
atua em nome do Estado, titularizando um órgão público (conjunto 
de competências), de modo que a atuação ou o comportamento do agente 
no exercício da função pública é juridicamente atribuída(o) – 
imputada(o) – ao Estado. A Constituição Federal de 1988 adota 
a teoria da imputação volitiva no art. 37, § 6º. 
====Dos Órgãos Públicos: 
 Classifica-se os diversos tipos de órgãos públicos a partir de 
três critérios diferentes: quanto à posição hierárquica, quanto à estrutura 
e quanto à atuação funcional. 
❖ Quanto à posição hierárquica: 
Independentes ou primários: aqueles originários da Constituição 
Federal e representativos da cúpula dos Poderes Estatais, não sujeitos 
a qualquer subordinação hierárquica ou funcional. Exemplos: Casas 
Legislativas, Chefias do Executivo, Tribunais do Poder Judiciário, 
Ministério Público e Tribunais de Contas; 
Autônomos: estão situados imediatamente abaixo dos órgãos 
independentes, gozando de ampla autonomia administrativa, financeira 
e técnica e dotados de competências de planejamento, supervisão e 
controle sobre outros órgãos. Exemplos: Ministérios, Secretarias e 
Advocacia-Geral da União; 
Superiores: possuem competências diretivas e decisórias, mas se 
encontram subordinados a uma chefia superior. Não têm autonomia 
administrativa ou financeira. Exemplos: Gabinetes, Secretarias-
Gerais, Procuradorias Administrativas e Coordenadorias; 
Subalternos: são os órgãos comuns dotados de atribuições 
predominantemente executórias. Exemplo: repartições comuns. 
❖ Quanto à estrutura: 
Simples ou unitários: constituídos somente por um centro de 
competências. Exemplo: Presidência da República; 
Compostos: constituídos por diversos órgãos menores. 
Exemplos: Secretarias. 
❖ Quanto à atuação funcional: 
Singulares ou unipessoais: compostos por um único agente. 
Exemplo: Prefeitura Municipal; 
Colegiados ou pluripessoais: constituídos por vários membros. 
Exemplo: tribunal administrativo. 
 
❖ Quanto à atividade: 
Ativos: promovem a execução de decisões administrativas. 
Exemplo: órgãos de controle sobre a realização de obras públicas; 
Consultivos: desempenham atividade de assessoria e 
aconselhamento a autoridades administrativas, emitindo pareceres e 
respondendo a consultas. Exemplo: Conselho de Defesa Nacional; 
De controle: responsáveis pela fiscalização das atividades de 
outros órgãos. Exemplos: Tribunais de Contas, Corregedorias e 
Controladoria-Geral da União. 
❖ Quanto à situação estrutural: 
Diretivos: exercem função de comando e direção. Exemplo: 
Presidência da República; 
Subordinados: desempenham tarefas rotineiras de mera 
execução. Exemplo: Departamento Pessoal. 
Os Tribunais de Contas, o Ministério Público e as 
Defensorias são órgãos públicos primários bastante peculiares dentro da 
estrutura organizacional brasileira. A proximidade da natureza 
jurídica dessas três instituições torna conveniente o seu estudo como uma 
categoria à parte. Possuem como características comuns: são órgãos 
primários ou independentes, não integram a Tripartição de Poderes, 
são destituídos de personalidade jurídica, gozam de capacidade processual, 
e, mantêm relação jurídica direta com a entidade federativa. A Lei 
Federal do Processo Administrativo (Lei n. 9.784/99), em seu 
art. 1º, § 2º, possui conceitos de órgão, entidade e autoridade. 
OBS
ÓRGÃO: a unidade de atuação integrante da estrutura da 
Administração direta e da estrutura da Administração indireta; 
ENTIDADE: a unidade dotada de personalidade jurídica; 
AUTORIDADE: o servidor/agente público com poder de decisão. 
 
====Da Personalidade Estatal: 
 A moderna Ciência Política reconhece que o Estado 
constitui uma entidade dotada de personalidade jurídica própria, sendo 
capaz de titularizar direitos e deveres. A forma federativa de Estado, 
adotada pela Constituição de 1988, associada à estrutura 
descentralizada de nossa Administração Pública, caracteriza-se pela 
coexistência de múltiplas personalidades jurídicas estatais. As entidades 
federativas são pessoas jurídicas de direito público interno (art. 41 do 
Código Civil). Convém lembrar que a União Federal goza de 
natureza jurídica dúplice, sendo simultaneamente pessoa jurídica de 
direito público interno e pessoa jurídica de direito internacional público. 
Na Administração Indireta existem pessoas jurídicas estatais 
de direito público (autarquias, agências, fundações públicas e associações 
públicas) e pessoas jurídicas estatais de direito privado (empresas 
públicas, sociedades de economia mista, subsidiárias e consórcios públicos 
de direito privado). Destarte, convém ressaltar que na Administração 
Pública Direta, apenas haverá pessoas jurídicas de direito público. Já 
na Administração Pública Indireta, poderá haver ambas 
personalidades jurídicas, contudo, as pessoas jurídicas de direito privado, 
somente existirão na modalidade indireta da administração pública. 
Porém, as pessoas jurídicas de direito público da 
Administração Indireta não têm exatamente o mesmo regime 
normativo das entidades federativas, embora ambas sejam pessoas de 
direito público. 
❖ Entidades da Administração Pública Indireta: 
devido processo legal de criação 
A Administração Pública Indireta ou Descentralizada é 
composta por pessoas jurídicas autônomas com natureza de direito 
público ou de direito privado. 
As pessoas jurídicas de direito público são criadas por lei (art. 
37, XIX, da CF), o que significa dizer que o surgimento da 
personalidade jurídica ocorre com a entrada em vigor da lei instituidora, 
sem necessidade de registro em cartório (devido processo legal público 
de criação). Se não houver previsão de vacatio legis, a entrada em vigor 
da lei instituidora ocorre na data de sua publicação. Se existir previsão 
de vacatio legis, a personalidade jurídica surge somente após o 
encerramento do intervalo entre a publicação e a entrada em vigor. 
Já as pessoas jurídicas de direito privado são autorizadas por 
lei (arts. 37, XIX, da CF, 3º e 4º da Lei n. 13.306/2016), 
ou seja, é publicada uma lei permitindo a criação, depois o Executivo 
expede um decreto regulamentando a criação e, por fim, a personalidade 
nasce com o registro dos atos constitutivos em cartório (devido processo 
legal privado de criação, atendendo ao disposto no art. 45 do Código 
Civil).
QUADRO COMPARATIVO: ENTIDADES FEDERATIVAS x ENTIDADES PÚBLICAS DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
ENTIDADES FEDERATIVAS ENTIDADES PÚBLICAS DESCENTRALIZADAS 
União, Estados, Distrito Federal e MunicípiosAutarquias, Fundações Públicas, Agências Reguladoras e 
Associações Públicas 
Pessoas jurídicas de direito público interno (e de direito 
internacional, no caso da União). Natureza político--administrativa 
Pessoas jurídicas de direito público interno. Personalidade 
puramente administrativa 
Gozam de todas as prerrogativas da Fazenda Pública em juízo Gozam de todas as prerrogativas da Fazenda Pública em juízo 
Não podem falir Não podem falir 
Nunca exploram diretamente atividade econômica Nunca exploram diretamente atividade econômica 
Integram a Administração Pública Direta ou Centralizada Integram a Administração Pública Indireta ou Descentralizada 
Funções legislativas, executivas e jurisdicionais Somente funções administrativas 
São multicompetênciais Especializadas em um setor de atuação 
Imunidade a todos os impostos Imunes a impostos sobre patrimônio, renda e serviços vinculados a 
suas finalidades essenciais 
Criadas pela Constituição Federal Criadas por lei 
Não podem ser extintas na ordem jurídica atual Podem ser extintas por lei específica 
Podem celebrar convênios e consórcios públicos Não podem 
Dotadas de competência tributária Não têm competência tributária 
Dirigentes são agentes políticos eleitos pelo povo Dirigentes são ocupantes de cargos em comissão nomeados pelo 
poder central 
Responsabilidade objetiva, direta e exclusiva Responsabilidade objetiva, direta e não exclusiva (a entidade 
federativa responde subsidiariamente) 
Têm competência para desapropriar Não têm competência para desapropriar 
 
 
==========Autarquias========== 
 Autarquias são pessoas jurídicas de direito público interno, 
pertencentes à Administração Pública Indireta, criadas por lei 
específica para o exercício de atividades típicas da Administração 
Pública. Na maioria das vezes, o nome “instituto” designa entidades 
públicas com natureza autárquica. 
O conceito legislativo de autarquia é apresentado pelo art. 
5º, I, do Decreto-Lei n. 200/67: serviço autônomo, criado por 
lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para 
executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, 
para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira 
descentralizada. 
São características jurídicas das autarquias: são pessoas 
jurídicas de direito público; são criadas e extintas por lei específica (a 
necessidade de lei “específica” afasta a possibilidade de criação de tais 
entidades por meio de leis multitemáticas); dotadas de autonomia 
gerencial, orçamentária e patrimonial (não estão subordinadas 
hierarquicamente à Administração Pública Direta, mas sofrem um 
controle finalístico chamado de supervisão ou tutela ministerial); nunca 
exercem atividade econômica (podem apenas prestar serviços públicos, 
exercer o poder de polícia ou promover o fomento); são imunes a 
impostos (art. 150, §2º da CF, todavia, taxas, contribuições de 
melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições especiais, são devidos 
normalmente); seus bens são públicos (art. 98 do CC, sendo revestidos 
de impenhorabilidade, inalienabilidade e imprescritibilidade); praticam 
atos administrativos (dotados de presunção de legitimidade, exigibilidade, 
imperatividade e autoexecutoriedade); celebram contratos administrativos; 
o regime normal de vinculação é estatutário (a contratação celetista é 
excepcional); possuem as prerrogativas especiais da Fazenda Pública; 
possuem responsabilidade objetiva e direta (a Administração 
Direta/entidades federativas só poderão ser acionadas em caráter 
subsidiário); sofrem controle dos tribunais de conta;, têm o dever de 
observar as regras de contabilidade pública; estão sujeitas à vedação de 
acumulação de cargos e funções públicas; devem realizar licitação; e 
seus dirigentes ocupam cargos em comissão de livre provimento e 
exoneração. A doutrina identifica diversas categorias de autarquias: 
Autarquias administrativas ou de serviço: são as 
autarquias comuns dotadas do regime jurídico ordinário dessa espécie de 
pessoa pública. 
Autarquias especiais: caracterizam-se pela existência de 
determinadas peculiaridades normativas que as diferenciam das 
autarquias comuns, como uma mais acentuada autonomia. Essa 
categoria de autarquias pode ser dividida em duas subespécies: as 
autarquias especiais stricto sensu e as agências reguladoras (autarquias 
especiais dotadas de uma qualificada autonomia garantida pela presença 
de dirigentes com mandatos fixos e estabilidade no exercício das funções). 
Autarquias corporativas: também chamadas de 
corporações profissionais ou autarquias profissionais, são entidades com 
atuação de interesse público encarregadas de exercer controle e 
fiscalização sobre determinadas categorias profissionais. 
Autarquias fundacionais: são criadas mediante a 
afetação de determinado patrimônio público a certa finalidade. São 
conhecidas como fundações públicas. 
Autarquias territoriais: são departamentos geográficos 
administrados diretamente pela União. Na Constituição de 1988 tais 
autarquias recebem o nome de territórios federais (art. 33 da CF); 
Autarquias associativas ou contratuais: são as 
associações públicas criadas após a celebração de consórcio entre entidades 
federativas (art. 6º da Lei n. 11.107/2005). Integram a 
Administração indireta de todas as entidades consorciadas com natureza 
de autarquias transfederativas (art. 6º, § 1º). 
 
 
 
OBS
No julgamento da ADIn 3.026/2006, o Supremo Tribunal Federal 
negou a natureza autárquica da OAB, entendendo que falta à 
entidade personalidade jurídica de direito público, não tendo 
nenhuma ligação com a Administração Pública. Segundo o STF, 
perante a Constituição Federal de 1988, a OAB seria uma 
entidade sui generis. 
 
======Fundações Públicas====== 
 Fundações públicas são pessoas jurídicas de direito público 
interno, instituídas por lei específica mediante a afetação de um acervo 
patrimonial do Estado a uma dada finalidade pública. Podem exercer 
todas as atividades típicas da Administração Pública, como prestar 
serviços públicos e exercer poder de polícia. 
 Entretanto, a natureza de pessoas de direito público é negada 
pelo art. 5º, II, do Decreto-Lei n. 200/67, segundo o qual 
fundação pública é “a entidade dotada de personalidade jurídica de 
direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização 
legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução 
por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia 
administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de 
direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras 
fontes”. Criticada veementemente pela doutrina, essa conceituação 
legislativa não foi recepcionada pela Constituição de 1988, cujo art. 
37, XIX, trata das fundações públicas como figuras simétricas às 
autarquias, portanto, reconhecendo a natureza pública das referidas 
entidades fundacionais. 
 A distinção entre autarquias e fundações consiste no fato de 
que as autarquias são criadas por lei específica, enquanto as fundações 
são autorizadas por lei específica, necessitando, assim, de uma 
regulamentação posterior que trate da sua criação. Ambas, possuem 
patrimônio personificado, contudo, na autarquia a desafetação do 
patrimônio já advém da própria lei que a criou, e na fundação, essa 
transferência de patrimônio é feita posteriormente com a regulamentação 
da lei, diferem-se, portanto, quanto ao momento da transferência do 
patrimônio. A doutrina minoritária (à exemplo da doutrinadora Irene 
Nohara), traz a concepção de que as autarquias serão sempre pessoas 
jurídicas de direito público, contudo, as fundações podem ser pessoas 
jurídicas de direito público ou privado, e ainda sim, integrarem a 
Administração Pública Indireta. Vale ressaltar, que essa concepção 
da integração de fundações privadas à Administração Pública Indireta 
é uma excrescência da doutrina. 
 
=====Associações Públicas===== 
 O art. 241 da Constituição Federal prescreve que a União, 
os Estados,o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por 
meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os 
entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem 
como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e 
bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos. 
Regulamentando a citada norma constitucional, a Lei n. 
11.107/2005 disciplinou o instituto do consórcio público. Consórcio 
público é o negócio jurídico plurilateral de direito público que tem por 
objeto medidas de mútua cooperação entre entidades federativas, 
resultando na criação de uma pessoa jurídica autônoma com natureza 
de direito privado ou de direito público. As entidades consorciadas 
podem optar entre duas naturezas distintas para a sociedade de propósito 
específico criada após a celebração do contrato (art. 6º): 
Consórcio com natureza de direito privado sem 
fins econômicos: basicamente submete-se às regras da legislação civil, 
mas tem que seguir a legislação administrativa quanto à licitação, 
celebração de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal sob 
regime celetista. Os consórcios de direito privado não integram a 
Administração; 
Associação pública: possui natureza jurídica de Direito 
Público. De acordo com a regra prevista no art. 6º da Lei n. 
11.107/2005, a associação pública integra a Administração 
Pública Indireta de todos os entes consorciados. Essa estranha 
característica inaugura no Brasil a figura da entidade transfederativa 
porque a associação pública poderá ser ao mesmo tempo federal, estadual 
e municipal, integrando todas as esferas federativas das pessoas 
consorciadas. Nesse caso, parece razoável concluir que se aplica à 
associação a legislação do âmbito federativo da entidade consorciada 
geograficamente mais extensa. 
As associações públicas possuem alguns privilégios, também 
extensivos aos consórcios com natureza de direito privado, tais como: 
poder de promover desapropriações e de instituir servidões (art. 2º, § 
1º, II); possibilidade de serem contratadas pela Administração Direta 
ou Indireta, com dispensa de licitação (art. 2º, § 1º, III); o dobro 
do limite para contratação direta por dispensa de licitação em razão do 
valor (art. 24, I e II, Lei n. 8.666/93). 
======Empresas Estatais====== 
 Dá-se o nome de empresas estatais às pessoas jurídicas de 
direito privado pertencentes à Administração Pública Indireta, a saber: 
empresas públicas e sociedades de economia mista. Em que pese a 
personalidade de direito privado, empresas públicas e sociedades de 
economia mista têm em comum as seguintes características: a) sofrem 
controle pelos Tribunais de Contas, Poder Legislativo e Judiciário; 
b) dever de contratar mediante prévia licitação. Entretanto, as empresas 
públicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividade 
econômica não precisam licitar para a contratação de bens e serviços 
relacionados diretamente com suas atividades finalísticas, sob pena de 
inviabilizar a competição com as empresas privadas do mesmo setor; c) 
obrigatoriedade de realização de concurso público; d) proibição de 
acumulação de cargos, empregos ou funções públicas; e) contratação de 
pessoal pelo regime celetista de emprego público, com exceção dos 
dirigentes, sujeitos ao regime comissionado (cargos “de confiança”); f) 
remuneração dos empregos não sujeita ao teto constitucional, exceto se 
receberem recursos públicos para pagamento de despesas de pessoal ou 
de custeio em geral; g) jurisprudência do Supremo Tribunal Federal 
considerando inconstitucional a exigência de aprovação prévia, no âmbito 
do Poder Legislativo, como requisito para nomeação de seus dirigentes 
pelo Chefe do Executivo; h) impossibilidade de falência (art. 2º, I, 
da Lei n. 11.101/2005). 
======Empresas Públicas====== 
 Empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, 
criadas por autorização legislativa, com totalidade de capital público e 
regime organizacional livre. O conceito legislativo está previsto no art. 
5º, II, do Decreto-Lei n. 200/67: empresas públicas são 
entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado, com 
patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criadas por lei para 
exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer 
por força de contingência, ou de conveniência administrativa, podendo 
revestir-se de quaisquer das formas admitidas em direito. 
As empresas públicas possuem as seguintes características 
fundamentais: 
 Criação autorizada por lei específica: conforme os 
ditames do art. 45, CC “começa a existência legal das pessoas jurídicas 
de direito privado com a inscrição do ato constitutivo no respectivo 
registro, precedida, quando necessário, de autorização ou aprovação do 
Poder Executivo, averbando-se no registro todas as alterações por que 
passar o ato constitutivo”. Trata-se de forma de criação imposta pela 
natureza privada das empresas públicas. Pela mesma razão, extinção 
de empresa pública exige idêntico procedimento: I) lei autorizando; II) 
decreto regulamentando a extinção; III) baixa dos atos constitutivos no 
registro competente; 
Todo capital é público: nas empresas públicas não existe 
dinheiro privado integrando o capital social; 
Forma organizacional livre: o art. 5º do Decreto-
Lei n. 200/67 determina que a estrutura organizacional das 
empresas públicas pode adotar qualquer forma admitida pelo Direito 
Empresarial, tais como: sociedade anônima, limitada e comandita; 
Suas demandas são de competência da Justiça 
Federal: nos termos do art. 109 da Constituição Federal, cabe à 
Justiça Federal julgar as causas de interesse da União, entidade 
autárquica ou empresa pública federal. No caso das empresas públicas 
distritais, estaduais ou municipais, em regra, as demandas são julgadas 
em varas especializadas da Fazenda Pública na justiça comum estadual. 
==Sociedades de Economia Mista== 
Sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito 
privado, criadas mediante autorização legislativa, com maioria de capital 
público e organizadas obrigatoriamente como sociedades anônimas. 
O conceito legal de sociedade de economia mista está previsto 
no art. 5º, III, do Decreto-Lei n. 200/67: “a entidade dotada 
de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a 
exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, 
cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou à 
entidade da Administração Indireta”. Bastante semelhantes às 
empresas públicas, as sociedades de economia mista possuem as seguintes 
características jurídicas relevantes: 
Criação autorizada por lei: a personalidade jurídica 
surge com o registro dos atos constitutivos em cartório, assim como 
ocorre com as empresas públicas, não sendo criadas diretamente pela 
lei; 
A maioria do capital é público: na composição do 
capital votante, pelo menos 50% + 1 das ações, com direito a voto 
devem pertencer ao Estado. É obrigatória, entretanto, a presença de 
capital votante privado, ainda que minoritário, sob pena de a entidade 
converter-se em empresa pública. Quanto às ações sem direito a voto, a 
legislação não faz qualquer exigência em relação aos seus detentores, 
podendo inclusive todas pertencer à iniciativa privada. Porém, se o 
Estado detiver minoria do capital votante, estaremos diante de empresa 
privada com participação estatal, caso em que a entidade não pertence à 
Administração Pública; 
Forma de sociedade anônima: por expressa 
determinação legal, as sociedades de economia devem ter 
obrigatoriamente a estrutura de S.A.; 
Demandas são julgadas na justiça comum 
estadual: ainda que federais, demandam e são demandadas perante a 
justiça estadual (art. 109 da CF). 
 
QUADRO COMPARATIVO: EMPRESAS PÚBLICAS x SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA 
EMPRESAS PÚBLICAS SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA 
Base legal: art. 5º, II, do Decreto-Lei n. 200/67 Base legal: art. 5º, III, do Decreto-Lei n. 200/67 
Pessoas jurídicas de direitoprivado Pessoas jurídicas de direito privado 
Totalidade de capital público Maioria de capital votante é público 
Forma organizacional livre Forma obrigatória de S.A. 
As da União têm causas julgadas perante a Justiça Federal Causas julgadas perante a Justiça Comum Estadual 
As estaduais, distritais e municipais têm causas julgadas, como 
regra, em Varas da Fazenda Pública 
As estaduais, distritais e municipais têm causas julgadas em Varas 
Cíveis 
 
 
As demais características das empresas públicas e sociedades 
de economia mista variam conforme a atuação preponderante da 
entidade. Assim: 
Prestadoras de serviço público: são imunes a 
impostos; os bens são públicos, respondem objetivamente (sem 
comprovação de culpa) pelos prejuízos causados; submetem-se a execução 
por precatórios; o Estado é responsável subsidiário pela quitação da 
condenação indenizatória; estão sujeitas à impetração de mandado de 
segurança e sofrem uma influência maior dos princípios e normas do 
Direito Administrativo. 
 
 
Exploradoras de atividade econômica: não têm 
imunidade tributária; seus bens são privados; respondem subjetivamente 
(com comprovação de culpa) pelos prejuízos causados; sofrem execução 
comum (sem precatório); o Estado não é responsável por garantir o 
pagamento da indenização, não se sujeitam à impetração de mandado 
de segurança contra atos relacionados à sua atividade-fim e sofrem 
menor influência do Direito Administrativo. 
OBS
Importante: pessoas jurídicas de direito privado nunca titularizam 
serviços públicos. Assim, ao contrário do que ocorre com 
autarquias e fundações públicas, as empresas públicas e as 
sociedades de economia mista prestadoras de serviço público 
recebem da lei somente a titularidade da prestação, e não do 
serviço público em si (pertence à União). 
QUADRO COMPARATIVO: PRESTADORAS DE SERVIÇO PÚBLICO x EXPLORADORAS DE ATIVIDADE ECONÔMICA 
PRESTADORAS DE SERVIÇOS PÚBLICO EXPLORADORAS DE ATIVIDADE ECONÔMICA 
Imunes a impostos Não têm imunidade 
Bens públicos Bens privados 
Responsabilidade objetiva Responsabilidade subjetiva 
Execução por precatório Execução comum sem precatório 
O Estado responde subsidiariamente O Estado não tem responsabilidade pelos danos causados 
Sujeitam-se à impetração de Mandado de Segurança Não se sujeitam à impetração de Mandado de Segurança contra 
atos relacionados à sua atividade-fim 
Maior influência do Direito Administrativo Menor influência do Direito Administrativo 
Obrigadas a licitar Obrigadas a licitar, exceto para bens e serviços relacionados com 
suas atividades finalísticas 
 
===Fundações Governamentais=== 
=======de Direito Privado======= 
 O art. 5º, IV, do Decreto-Lei n. 200/67, incluído 
pela Lei n. 7.596/87, admite essa possibilidade ao conceituar 
fundação pública como “a entidade dotada de personalidade jurídica de 
direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização 
legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução 
por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia 
administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de 
direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras 
fontes”. 
 Portanto, as fundações governamentais são conceituadas como 
pessoas jurídicas de direito privado, criadas via autorização legislativa, 
por meio de escritura pública, tendo estatuto próprio, e instituídas 
mediante a afetação de um acervo de bens a determinada finalidade 
pública. O art. 37, XIX, da CF faz referência à necessidade de 
promulgação de lei complementar para definir as áreas de sua atuação. 
As diferenças existentes entre fundações públicas e fundações 
governamentais de direito privado são: 
QUADRO COMPARATIVO: FUNDAÇÕES PÚBLICAS x FUNDAÇÕES GOVERNAMENTAIS DE DIREITO PRIVADO 
FUNDAÇÕES PÚBLICAS FUNDAÇÕES GOVERNAMENTAIS 
Pessoas jurídicas de direito público Pessoas jurídicas de direito privado 
Pertencem à Administração Pública Indireta Pertencem à Administração Pública Indireta 
Criadas por lei específica Criadas por autorização legislativa 
A personalidade jurídica surge com a entrada em vigor 
da lei instituidora 
A personalidade jurídica surge com o registro dos atos constitutivos em cartório, 
após publicação de lei autorizando e do decreto regulamentando a instituição 
São extintas por lei específica São extintas com a baixa em cartório 
Espécie do gênero autarquia Categoria autônoma 
Titularizam serviços públicos Não podem titularizar serviços públicos 
 
======Entes de Cooperação====== 
 Entes de cooperação são pessoas jurídicas de direito privado 
que colaboram com o Estado exercendo atividades não lucrativas e de 
interesse social. A doutrina divide os entes de cooperação em duas 
categorias: entidades paraestatais e terceiro setor. 
===Entidades Paraestatais=== 
===Serviços Sociais Autônomos=== 
 Paraestatais significa literalmente entidades que atuam ao 
lado do Estado (do grego pára, lado), remete a pessoas privadas 
colaboradoras da Administração Pública. Não existe, um conceito 
legislativo de entidades paraestatais. Havendo, controvérsia doutrinária, 
a respeito de quais pessoas fazem parte da categoria das paraestatais. 
Importante destacar que o último nome e, portanto, a letra 
final da sigla indica o ramo sindical a que o serviço social está ligado. 
Assim: 
• terminação “I”: serviços ligados aos sindicatos da indústria. 
Exemplos: Senai e Sesi; 
• terminação “C”: serviços ligados aos sindicatos do comércio. 
Exemplo: Sesc; 
• terminação “T”: serviços ligados aos sindicatos de transportes. 
Exemplos: Sest e Senat; 
• terminação “AE”: serviços ligados às micro e pequenas 
empresas; 
• terminação “R”: serviços ligados ao setor rural. 
QUADRO DAS ENTIDADES PARAESTATAIS 
 Serviços Sociais 
(sistema S) 
Empresas públicas e 
sociedades de economia mista 
Autarquias Terceiro 
Setor 
Partidos 
Políticos 
Sindicatos 
Hely Lopes Meirelles ✓ ✓ 
José Cretella Júnior ✓ 
Celso Antônio Bandeira de Mello ✓ 
Sérgio de Andrea Ferreira ✓ 
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello ✓ ✓ ✓ 
José dos Santos Carvalho Filho ✓ ✓ ✓ 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro ✓ ✓ 
 
 
 Os serviços sociais autônomos (SSA) possuem as seguintes 
características fundamentais: são pessoas jurídicas de direito privado; são 
criados mediante autorização legislativa; não têm fins lucrativos; 
executam serviços de utilidade pública, mas não serviços públicos; 
produzem benefícios para grupos ou categorias profissionais; não 
pertencem ao Estado; são custeados por contribuições pagas pelos 
sindicalizados (art. 240 da CF). Após a reforma trabalhista (Lei 
n. 13.467/2017), o pagamento das contribuições sindicais deixou de 
ser obrigatório; os valores remanescentes dos recursos arrecadados 
constituem superávit, e não lucro, devendo ser revertidos nas finalidades 
essenciais da entidade; estão sujeitos a controle estatal, inclusive por meio 
dos Tribunais de Contas; não precisam contratar pessoal mediante 
concurso público; estão obrigados a realizar licitação (art. 1º, parágrafo 
único, da Lei n. 8.666/93). O entendimento do TCU, é que o 
procedimento licitatório adotado pelos serviços sociais visa garantir 
transparência na contratação de fornecedores, podendo os regimentos 
internos de cada entidade definir ritos simplificados próprios, desde que 
não contrariem as regras gerais previstas na Lei n. 8.666/93; e, 
são imunes a impostos incidentes sobre patrimônio, renda e serviços (art. 
150, VI, c, da CF). 
O que diferencia os SSA, das demais entidades de 
cooperação é que: precisa ser criada por lei específica, podem cobrar 
contribuições parafiscais, ou seja, podem cobrar pelo seu serviço prestado, 
como também, podem receber incentivos e recursos públicos para a 
execução de suas atividades. Consequentemente, por isso, são sujeitas à 
prestação de contas para o TCU, ou seja, são sujeitas à um controle 
estadual externo. Outrossim, estão sujeitas à algumas regras do Direito 
Administrativo, embora,sejam pessoas jurídicas de direito privado, em 
decorrência de não trabalharem com apenas recursos privados ou 
próprios, mas, também com recursos oriundos de auxílios e incentivos 
financeiros do Poder Público, e, para regulamentar suas compras e 
contratações de serviços. Os SSA não precisam fazer licitações para 
suas compras nos moldes da Lei 8.666/93, contudo, precisam 
criar uma regulamentação de como as farão (possuem regulamento 
próprio, que deve estipular os critérios de feitura dessas compras). 
Segundo o STF, não é necessária a realização de concursos públicos 
nos SSA, todavia, se faz necessário que todas as contratações 
trabalhistas sejam regulamentadas pelos direitos trabalhistas da CLT. 
=========Terceiro Setor========= 
 O nome “terceiro setor” designa atividades que não são nem 
governamentais (primeiro setor) nem empresariais e econômicas (segundo 
setor), este último, não é objeto do Direito Administrativo. Desse 
modo, o terceiro setor é composto por entidades privadas da sociedade 
civil que exercem atividades de interesse público sem finalidade lucrativa, 
portanto, todo dinheiro obtido através de serviços, deve ser investido na 
própria entidade, visando a continuidade e melhoria dos serviços 
desempenhados. O regime jurídico aplicável a tais entidades é 
predominantemente privado, parcialmente derrogado por normas de 
Direito Público. 
 A Administração Pública incentiva o desenvolvimento das 
atividades do terceiro setor em razão do alcance social dessa atuação. O 
estímulo a tais entidades enquadra-se na função administrativa 
denominada fomento, que juntamente com os serviços públicos e o poder 
de polícia formam o conjunto das três atividades precípuas da 
Administração Pública moderna. No Direito Administrativo, várias 
qualificações podem ser atribuídas para entidades do terceiro setor, dentre 
elas: as organizações sociais (OSs); as organizações da sociedade civil de 
interesse público (Oscips); as organizações da sociedade civil (OSC - 
ONG); e as entidades de apoio. 
====Organizações Sociais: 
 Criada pela Lei n. 9.637/98, organização social é uma 
qualificação especial outorgada pelo governo federal a entidades da 
iniciativa privada, sem fins lucrativos, cuja outorga autoriza a fruição 
de vantagens peculiares, como isenções fiscais, destinação de recursos 
orçamentários, repasse de bens públicos, bem como empréstimo 
temporário de servidores governamentais. 
As áreas de atuação das organizações sociais são ensino, 
pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação 
do meio ambiente, cultura e saúde. Desempenham, portanto, atividades 
de interesse público, mas que não se caracterizam como serviços públicos 
stricto sensu, razão pela qual é incorreto afirmar que as organizações 
sociais são concessionárias ou permissionárias. 
Ressalta-se que para que uma pessoa jurídica de direito 
privado se qualifique como OS, faz-se necessário habilitar-se 
primeiramente. Portanto, a PJ não nasce sendo OS, é necessário 
portanto, que a PJ pleiteie junto ao Ministério supervisor do tipo de 
atividade que será prestada. O Ministério em questão, é dotado de 
discricionariedade (através de análises e conveniência) para habilitar ou 
não essa PJ como OS (é uma qualificação). Uma vez celebrada a 
qualificação da PJ como OS, faz-se necessário o contrato de gestão. 
O instrumento de formalização da parceria entre a 
Administração e a organização social é o contrato de gestão, cuja 
aprovação deve ser submetida ao Ministro de Estado ou outra 
autoridade supervisora da área de atuação da entidade. Uma vez que 
este contrato de gestão é firmado, é possível que o ente público repasse 
para a OS, bens públicos, recursos públicos e até mesmo servidores 
públicos. O contrato de gestão discriminará as atribuições, 
responsabilidades e obrigações do Poder Público e da organização 
social, devendo obrigatoriamente observar os seguintes preceitos: 
I – especificação do programa de trabalho proposto pela 
organização social, a estipulação das metas a serem atingidas e os 
respectivos prazos de execução, bem como previsão expressa dos critérios 
objetivos de avaliação de desempenho a serem utilizados, mediante 
indicadores de qualidade e produtividade; 
II – a estipulação dos limites e critérios para despesa com 
remuneração e vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos 
dirigentes e empregados das organizações sociais, no exercício de suas 
funções; 
III – os Ministros de Estado ou autoridades supervisoras 
da área de atuação da entidade devem definir as demais cláusulas dos 
contratos de gestão de que sejam signatários. 
A fiscalização do contrato de gestão será exercida pelo órgão 
ou entidade supervisora da área de atuação correspondente à atividade 
fomentada, devendo a organização social apresentar, ao término de cada 
exercício, relatório de cumprimento das metas fixadas no contrato de 
gestão. Se descumpridas as metas previstas no contrato de gestão, o 
Poder Executivo poderá proceder à desqualificação da entidade como 
organização social, desde que precedida de processo administrativo com 
garantia de contraditório e ampla defesa. 
Em decorrência de receberem bens, recursos e até servidores 
públicos, as OSs sofrem controle externo pelo TCU. O art. 24, 
XXIV, da Lei n. 8.666/93 prevê hipótese de dispensa de 
licitação para a celebração de contratos de prestação de serviços com as 
organizações sociais, qualificadas no âmbito das respectivas esferas de 
governo, para atividades contempladas no contrato de gestão. De igual 
forma, ao contratarem terceiros prestadores de serviços, o Decreto nº 
6.170/2007 diz que não carecem fazer licitação nos moldes da 
supracitada lei, contudo, precisam se atentar aos princípios gerais da 
Administração Pública, como também, carecem fazer cotações de 
preços. 
====Oscips: 
As organizações da sociedade civil de interesse público – 
Oscips – são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, 
instituídas por iniciativa dos particulares, para desempenhar serviços não 
exclusivos do Estado, com fiscalização pelo Poder Público, 
formalizando a parceria com a Administração Pública por meio de 
termo de parceria. A outorga do título de Oscip é disciplinada pela 
Lei n. 9.790/99, regulamentada pelo Decreto n. 3.100/99, 
e permite a concessão de benefícios especiais, como a destinação de recursos 
públicos. O campo de atuação das Oscips é mais abrangente do que o 
das organizações sociais. Nos termos do art. 3º da Lei n. 
9.790/99, a qualificação somente poderá ser outorgada às pessoas 
jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais 
tenham pelo menos uma das seguintes finalidades: 
“I – promoção da assistência social; 
II – promoção da cultura, defesa e conservação do 
patrimônio histórico e artístico; 
III – promoção gratuita da educação, observando-se a forma 
complementar de participação das organizações de que trata esta Lei; 
IV – promoção gratuita da saúde, observando-se a forma 
complementar de participação das organizações de que trata esta Lei; 
V – promoção da segurança alimentar e nutricional; 
VI – defesa, preservação e conservação do meio ambiente e 
promoção do desenvolvimento sustentável; 
VII – promoção do voluntariado; 
VIII – promoção do desenvolvimento econômico e social e 
combate à pobreza; 
IX – experimentação, não lucrativa, de novos modelos 
socioprodutivos e de sistemas alternativos de produção, comércio, 
emprego e crédito; 
X – promoção de direitos estabelecidos, construção de novos 
direitos e assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar; 
XI – promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos 
humanos, da democracia e de outros valores universais; 
XII – estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias 
alternativas, produção e divulgação de informações e conhecimentos 
técnicos e científicos”. 
Diferentemente das OSs que lavram com a Administração 
Pública um contrato de gestão, as Oscips precisam lavrar um termode 
parceria (meio de regulamentação da atividade prestada). O termo de 
parceria firmado entre o Poder Público federal e a Oscip discriminará 
direitos, responsabilidades e obrigações das partes signatárias, prevendo 
especialmente metas a serem alcançadas, prazo de duração, direitos e 
obrigações das partes e formas de fiscalização. Ao contrário das 
organizações sociais, a outorga do título de Oscip é decisão vinculada, 
podendo-se falar em direito adquirido à qualificação para todas as 
entidades que preencherem os requisitos exigidos na legislação. O art. 
2º da Lei n. 9.790/99 veda a concessão do título de Oscip para as 
seguintes pessoas jurídicas: 
“I – as sociedades comerciais; 
II – os sindicatos, as associações de classe ou de representação 
de categoria profissional; 
III – as instituições religiosas ou voltadas para a 
disseminação de credos, cultos, práticas e visões devocionais e 
confessionais; 
IV – as organizações partidárias e assemelhadas, inclusive 
suas fundações; 
V – as entidades de benefício mútuo destinadas a 
proporcionar bens ou serviços a um círculo restrito de associados ou 
sócios; 
VI – as entidades e empresas que comercializam planos de 
saúde e assemelhados; 
VII – as instituições hospitalares privadas não gratuitas e 
suas mantenedoras; 
VIII – as escolas privadas dedicadas ao ensino formal não 
gratuito e suas mantenedoras; 
IX – as organizações sociais; 
X – as cooperativas; 
XI – as fundações públicas; 
XII – as fundações, sociedades civis ou associações de direito 
privado criadas por órgão público ou por fundações públicas; 
XIII – as organizações creditícias que tenham qualquer tipo 
de vinculação com o sistema financeiro nacional a que se refere o art. 
192 da Constituição Federal”. 
O requerimento de qualificação será formalizado perante o 
Ministro da Justiça (independentemente do ramo de atuação da Oscip) 
que, analisando o preenchimento dos requisitos legais, decide sobre a 
outorga do título. Assim como ocorre com as organizações sociais, as 
obras, compras, serviços e alienações a serem realizadas pelas Oscips, 
com os recursos ou bens repassados voluntariamente pela União, serão 
contratadas mediante processo de licitação pública, de acordo com o 
estabelecido na legislação federal pertinente (art. 1º, § 5º, do Decreto 
n. 5.504/2005). Sendo bens e serviços comuns, torna-se 
obrigatória a utilização do pregão, preferencialmente na modalidade 
eletrônica. A Oscip será fiscalizada pelo TCU, em decorrência do 
recebimento de recursos da Administração Pública, poranto, as pessoas 
que gerenciam esses órgãos públicos que são repassados à Oscip, caso 
pratiquem malversação do recuso público, estão sujeitas as regras da 
improbidade administrativa, podendo, portanto, além do TCU, 
também serem fiscalizadas pelo MP, pela AGU e pela PGR. 
Deixando de preencher as exigências legais (se descumprir a lei), a 
entidade pode perder a qualificação de Oscip, mediante processo 
administrativo com garantia de ampla defesa e contraditório. 
Além disso, a Lei n. 13. 019/2014 traz que para ser 
Oscip, esta PJ de direito privado, sem finalidade lucrativa, precisa já 
prestar atividade de interesse público ou social há pelo menos 3 anos. 
Muito importante destacar que as exigências previstas na Lei n. 
13.019/2014 não se aplicam aos contratos de gestão celebrados com 
organizações sociais, mas são aplicáveis, no que couber, às relações entre 
a administração pública e as Oscips (arts. 3º, III, e 4º). Ressalta-
se que essas exigências (temporalidade e formalização do requerimento 
perante o Ministério da Justiça) para a qualificação são vinculadas, ou 
seja, se preencher todos os requisitos legais, a PJ deverá ser qualificada 
pelo Ministro da Justiça como sendo uma Oscip. 
QUADRO COMPARATIVO ENTRE OSS e OSCIPS 
ORGANIZAÇÕES SOCIAIS OSCIPS 
Lei n. 9.637/98 Lei n. 9.790/99 
Exercem atividades de interesse público anteriormente desempenhadas pelo 
Estado, como ensino, pesquisa científica e preservação do meio ambiente 
Exercem atividades de natureza privada 
Contrato de gestão Termo de parceria 
A outorga é discricionária A outorga é vinculada 
A qualificação depende de aprovação do Ministro de Estado ligado à área de 
atuação da entidade 
A qualificação é outorgada pelo Ministro da Justiça 
Podem ser contratadas por dispensa de licitação Não há previsão legal de contratação direta sem licitação 
Devem realizar licitação para contratações resultantes da aplicação de recursos 
e bens repassados diretamente pela União 
Devem realizar licitação para contratações resultantes da aplicação de recursos 
e bens repassados diretamente pela União 
Estão proibidas de receber a qualificação de Oscips Não há previsão legal equivalente 
Participação do Poder Público na gestão é obrigatória Participação do Poder Público na gestão é facultativa 
Podem ser contratadas por dispensa de licitação para prestação de serviços 
contemplados no contrato de gestão (art. 24, XXIV, da Lei n. 8.666/93) 
Não podem ser contratadas por dispensa de licitação 
Repasse de recursos orçamentários, permissão de uso de bens públicos e 
cessão de servidores públicos sem custo para a entidade 
Repasse de recursos orçamentários e permissão de uso de bens públicos 
 
====Organizações da Sociedade Civil: 
 A Lei n. 13.019/2014 instituiu novo 
instrumento de cooperação entre a Administração e as organizações da 
sociedade civil visando finalidades de interesse público, as denominadas 
parcerias voluntárias. Nos termos do art. 1º: “Esta Lei institui 
normas gerais para as parcerias voluntárias, envolvendo ou não 
transferências de recursos financeiros, estabelecidas pela União, 
Estados, Distrito Federal, Municípios e respectivas autarquias, 
fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras 
de serviço público, e suas subsidiárias, com organizações da sociedade 
civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades 
de interesse público; define diretrizes para a política de fomento e de 
colaboração com as organizações da sociedade civil; e institui o termo de 
colaboração e o termo de fomento”. 
As OSCs (são as ONGs), saõ regulamentadas pela Lei 
n. 13.019/2014, pela Lei n. 13.204/2015 e pelo Decreto n. 
8.726/2016. São pessoas jurídicas de direito privado, sem 
finalidade lucrativa e que prestam atividades de interesse público ou 
social. Possui como peculiaridades o chamamento público, para que a 
OSC passe a receber recursos públicos. Para tanto, ao receberem o 
chamamento público (por meio de editais), precisam apresentar um 
plano de trabalho para determinadas atividades que são de interesse 
público ou social. Cada um dos Ministérios irá realizar o chamamento 
público através de editais. 
Uma vez estando selecionado, ou estando adequado o plano 
de trabalho, será lavrado: um termo de colaboração, ou um termo de 
fomento, ou um acordo de cooperação, entre entidade do primeiro setor 
e a referida PJ que integra o terceiro setor. A lei prevê dois 
instrumentos principais para formalização das parceiras: 
Termo de colaboração: deve ser adotado pela 
administração pública em caso de transferências voluntárias de recursos 
para consecução de planos de trabalho propostos pela administração 
pública, em regime de mútua cooperação com organizações da sociedade 
civil, selecionadas por meio de chamamento público; 
Termo de fomento: deve ser adotado pela administração 
pública em caso de transferências voluntárias de recursos para consecução 
de planos de trabalho propostos pelas organizações da sociedade civil, 
em regime de mútua cooperação com a administração pública, 
selecionadas por meio de chamamento público. 
A proposta a ser encaminhada à administração pública 
deverá atender aos seguintes requisitos: I– identificação do subscritor da 
proposta; II– indicação do interesse público envolvido; III- 
diagnóstico da realidade que se quer modificar, aprimorar ou desenvolver 
e, quando possível, indicação da viabilidade, dos custos, dos benefíciose 
dos prazos de execução da ação pretendida (art. 19). 
Importante destacar que a escolha da entidade que celebra a 
parceria não ocorre mediante licitação, mas por meio de chamamento 
público. É o que estabelece o art. 24 da lei: “Para a celebração das 
parcerias previstas nesta Lei, a administração pública deverá realizar 
chamamento público para selecionar organizações da sociedade civil que 
torne mais eficaz a execução do objeto”. Quanto ao rito do chamamento, 
devem ser observadas as normas prescritas nos arts. 26 ao 31 da 
supracitada lei. 
A lei 13.019/14 traz possibilidades de situações que 
dispensam o chamamento: nas hipóteses que disser respeito a uma situação 
emergencial (calamidade pública, guerras, etc.), como também, nas 
hipóteses que envolvam a proteção de pessoas que estejam sendo 
ameaçadas. Como também, na hipótese de a OSC/ONG em questão 
já prestar atividade através de um termo de colaboração, fomento ou 
acordo de cooperação há mais de 5 anos, é possível que se dispense a 
necessidade de feitura de licitação. 
====Entidades de Apoio: 
 As entidades de apoio são regulamentadas pela Lei n. 
8.958/94, são pessoas jurídicas de direito privado, sem finalidades 
lucrativas, que prestam atividade de interesse público ou social, contudo, 
possuem uma peculiaridade: são formadas por servidores públicos, ou 
seja, alguns servidores públicos irão se associar e criar uma pessoa 
jurídica de direito privado (seja uma fundação, associação ou 
cooperativa), para prestar atividades que sejam relacionadas à ciência, à 
pesquisa científica, à saúde ou à educação, e irão lavrar convênios com 
o primeiro setor (Administração Pública).
===========Compliance=========== 
 Instituto oriundo do Direito Privado, com termo originário 
da língua inglesa. Traz a ideia de confiabilidade, de cumprimento da 
legislação. Em decorrência de nos últimos tempos o terceiro setor ter 
sido alvo, e ter sido estigmatizado como um nicho propício à corrupção, 
implementar programas de compliance nessas pessoas jurídicas de direito 
privado, sem finalidades lucrativas, e que desenvolvem atividades de 
interesse público ou social, que firmam parcerias ou contratos com a 
Administração Pública para repasse de recursos, bens ou servidores 
públicos, tem sido uma forma de garantir a transparência, 
confiabilidade, cumprimento da legislação, e coibir práticas de corrupção, 
como também, as sanções, responsabilidades administrativas e cíveis 
daquele que descumprir os preceitos normativos sobre o compliance (não 
só das PJs, mas também, das pessoas físicas que praticaram atos ilícitos, 
lesivos e fraudadores através das PJs). Sendo, portanto, uma 
ferramenta muito importante, e que trabalha com um aspecto preventivo 
ante a estes atos ilícitos. Ressalte-se que o compliance não é instituto 
exclusivo do terceiro setor. 
 Algumas das legislações de âmbito federal que trata acerca 
do compliance é a Lei Anticorrupção (Lei n. 12. 846/2013), 
que foi regulamentada pelo Decreto-federal n. 8.420/2015, como 
também as Portarias n. 909 e 910 da CGU. De acordo com a 
legislação, a responsabilidade é sempre objetiva, ou seja, independe de 
culpa, bastando o nexo de causalidade e o dano (nas esferas 
administrativas e cíveis, contudo, ambas, não excluem a responsabilidade 
criminal, sendo, portanto, a responsabilidade cumulativa). 
 Alguns exemplos de atos ilícitos são: prometer, oferecer ou 
dar, direta ou indiretamente, vantagem indevida a agente público, ou a 
terceira pessoa a ele relacionada; utilizar-se de interposta pessoa física 
ou jurídica para ocultar ou dissimular seus reais interesses ou a 
identidade dos beneficiários dos atos praticados; dificultar atividade de 
investigação ou fiscalização de órgãos, entidades ou agentes públicos, ou 
intervir em sua atuação, inclusive no âmbito das agências reguladoras e 
dos órgãos de fiscalização do sistema financeiro nacional, etc. Alguns 
exemplos de sanções são: multa, no valor de 0,1% a 20% do 
faturamento bruto do último exercício anterior ao da instauração do 
processo administrativo, excluídos os tributos, a qual nunca será inferior 
à vantagem auferida, quando for possível sua estimação; e publicação 
extraordinária da decisão condenatória. 
 O art. 7º da Lei n. 12.846/2013, prescreve em seus 
incisos que: “serão levados em consideração na aplicação das sanções: a 
gravidade da infração; a vantagem auferida ou pretendida pelo infrator; 
a consumação ou não da infração; o grau de lesão ou perigo de lesão; 
o efeito negativo produzido pela infração; a situação econômica do 
infrator; a cooperação da pessoa jurídica para a apuração das infrações; 
 a existência de mecanismos e procedimentos internos de integridade, 
auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e a aplicação efetiva 
de códigos de ética e de conduta no âmbito da pessoa jurídica; e o valor 
dos contratos mantidos pela pessoa jurídica com o órgão ou entidade 
pública lesados”. 
 Para que seja efetivamente implementado pelo terceiro setor 
um programa de integridade é necessário: governança, risco e compliance 
(sigla: GRC). Governança são os órgãos de controle mútuo (diretoria, 
conselho fiscal, conselho gestor), ou seja, órgãos que se fiscalizem 
mutuamente, e que esses órgãos de fiscalização mútua, sejam 
periodicamente renovados todos os seus cargos, com base em princípios 
republicanos, e que seja vedado a acumulação de cargos, sendo, portanto, 
pessoas distintas que integrem esses cargos de fiscalização e direção dentro 
do terceiro setor, como também, que as regras sejam claras, inclusive, 
vedando práticas de nepotismo. Quanto aos riscos, se faz necessário 
mapear os processos e atividades prestadas por esse terceiro setor, dentre 
eles, identificar, analisar e classificar os riscos oriundos à ele, e 
estabelecer uma gestão desses riscos e crises, para tentar coibi-los, como 
também, impor sanções para responsabilizá-los. Por fim, criar 
ferramentas de transparência (como um canal de denúncias, por 
exemplo) para fiscalizações internas e externas, e sobretudo, criar um 
código de conduta, com medidas e sanções, para que se efetive a aplicação 
do instituto do compliance (deverá ser numa linguagem acessível a todos 
os integrantes, usuários e colaboradores daquela PJ que integra o 
terceiro setor), e treinar periodicamente, todos aqueles que trabalham 
nesse terceiro setor, fazendo, também, um monitoramento contínuo. 
===========================Serviços Públicos=========================== 
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu uma divisão 
clara entre dois setores de atuação: o domínio econômico (arts. 170 a 
174) e o serviço público (arts. 175 e 176). O domínio econômico ou 
ordem econômica é o campo de atuação próprio dos particulares, tendo 
como fundamentos a valorização do trabalho humano e a livre-
iniciativa. 
São princípios da ordem econômica (art. 170): soberania 
nacional; propriedade privada; função social da propriedade; livre 
concorrência; defesa do consumidor; defesa do meio ambiente, inclusive 
mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos 
produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; redução 
das desigualdades regionais e sociais; busca do pleno emprego; 
tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas 
sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País. 
O Estado atua no domínio econômico como agente 
normativo e regulador. A exploração direta de atividade econômica 
pelo Estado, ressalvados os casos previstos na Constituição Federal, só 
será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional 
ou a relevante interesse coletivo (art. 173). Nessas hipóteses, a atuação 
estatal na exploração direta de atividade econômica ocorrerá por meio 
das empresas públicas e sociedades de economia mista. Já o campo dos 
serviços públicos é próprio do Estado, somente se admitindo prestação 
de serviços públicos por particulares quando houver expressa delegação 
estatal, como ocorrenas concessões e permissões. 
Serviço público é a prestação de uma atividade que oferece 
uma utilidade ou comodidade aos usuários e essa utilidade ou comodidade 
carece de ser desfrutada singularmente (observância de quem são e como 
são os usuários do serviço público e o quanto se utilizam desse serviço 
-quantitativos específicos), podendo ser prestada diretamente pelo 
Estado (entes federativos e seus órgãos da Administração Pública 
direta e indireta) de forma concentrada ou desconcentrada, ou ainda, ser 
prestada indiretamente por particulares em nome do Estado através de 
concessão e permissão (art. 175, CF/88), havendo nessa última 
hipótese, a figura da parceria público-privada. 
São, portanto, características fundamentais do serviço público: 
É uma atividade material: significa que o serviço público é 
uma tarefa exercida no plano concreto pelo Estado, e não simplesmente 
uma atividade normativa ou intelectual. Desse modo, está equivocado 
considerar as funções legislativa, jurisdicional e política como serviços 
públicos em sentido técnico porque aquelas tarefas são essencialmente 
intelectuais, faltando-lhes a materialidade necessária para configurar 
um serviço público. 
De natureza ampliativa: o serviço público é uma atuação 
ampliativa da esfera de interesses do particular, consistindo no 
oferecimento de vantagens e comodidades aos usuários. O serviço público 
é sempre uma prestação em favor do particular, e não contra o 
particular, sendo, portanto, ao contrário do poder de polícia. 
Prestada diretamente pelo Estado ou por seus delegados: o 
serviço público, como regra, é prestado diretamente pelo Estado e não 
pode ser delegado à particulares (privativo). Porém, por opção do 
legislador, a prestação que for privativa do Estado, somente poderá ser 
delegada à particulares, por meio de concessão ou permissão, caso em 
que os particulares assumem a prestação, responsabilizando-se direta e 
objetivamente pelos eventuais danos causados aos usuários. 
 
Ler o art. 21, incisos XI e XII da Constituição Federal. 
 
Há, contudo, alguns serviços públicos que não são privativos, 
podendo ser prestados tanto pela Administração Pública direta e 
indireta, quanto por particulares, sem a necessidade de concessão ou 
permissão. Entretanto, não gozam de discricionariedade e autonomia 
em relação desempenho do serviço, pois são fiscalizados e direcionados 
pelo Estado, sofrendo um controle finalístico chamado de supervisão 
ou tutela ministerial, como à exemplo dos serviços públicos que estão 
atrelados à educação e saúde, em que há a prestação do mesmo serviço 
em âmbito estatal e privado, contudo, há também, a supervisão e 
fiscalização pelo Ministério da Educação e pelo Ministério da Saúde. 
Sob regime de direito público: os serviços públicos têm toda a 
sua disciplina normativa baseada nos princípios e regras do Direito 
Administrativo. Entretanto, admite-se a incidência de algumas regras 
de direito privado, tais como as normas de defesa do consumidor. O art. 
7º da Lei das Concessões (Lei n. 8.987/95) admite 
expressamente a aplicabilidade subsidiária das regras do Código de 
Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/90) no que diz respeito 
aos direitos do usuário. 
Com vistas à satisfação de necessidades essenciais ou secundárias da 
coletividade: como regra, a transformação, por vontade do legislador, de 
uma atividade em serviço público é baseada na sua relevância social. 
Porém, nada impede que algumas atividades sem tanta importância 
para a sociedade sejam qualificadas como serviços públicos. 
Em sentido amplo, serviço público é qualquer atividade 
estatal ampliativa, ainda que produza somente vantagens difusas pela 
sociedade. Assim, o conceito estabelecido nesses termos engloba os 
serviços de fruição geral (uti universi) e os serviços de fruição individual 
(uti singuli). 
 
❖ Serviços Uti Universi X Serviços Uti Singuli: 
Como os serviços públicos uti universi, ou serviços gerais, não 
criam vantagens particularizadas para cada usuário, torna-se impossível 
estabelecer um valor justo que possa ser cobrado do beneficiário como 
remuneração pela prestação. Daí por que os serviços públicos uti 
universi não podem ser dados em concessão nem remunerados pela 
cobrança de taxas. Tais serviços são prestados diretamente pelo Estado, 
e a sua prestação é custeada pela receita proveniente de impostos 
(atividade jurisdicional, varrição de ruas, iluminação pública, limpeza 
pública etc.). 
Ao contrário, os serviços públicos uti singuli, ou serviços 
individuais, são prestados de modo a criar benefícios individuais a cada 
usuário, podendo ser concedidos e custeados pela cobrança de taxas 
(energia residencial, água canalizada, transporte coletivo, etc.). Os 
serviços de coleta, remoção e tratamento de lixo são considerados uti 
singuli pelo STF de acordo com a Súmula Vinculante 19: “A 
taxa cobrada exclusivamente em razão dos serviços públicos de coleta, 
remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de 
imóveis não viola o art. 145, II, da Constituição Federal”. 
 
OBS
CUIDADO: é comum encontrar referência à segurança pública 
como exemplo de serviço público uti universi, especialmente 
entre autores de Direito Tributário. Trata-se, porém, de erro 
grosseiro, na medida em que, sendo atividade limitadora da esfera 
de interesses do particular, a atuação estatal de manutenção da 
ordem tecnicamente não é serviço público, mas manifestação 
do poder de polícia. 
DICA: a Lei Geral de Telecomunicações – Lei n. 9.472/97 definiu 
a telefonia fixa como serviço público. Entretanto, a telefonia móvel 
constitui atividade econômica. Por isso, havendo a quebra de uma 
operadora de telefonia fixa, o Estado tem o dever de garantir a 
continuidade da prestação, continuidade essa que não precisa ser 
garantida no caso da telefonia móvel. 
Em síntese, reunindo os mais importantes elementos 
conceituais apresentados pela doutrina, é possível definir serviço público 
como “toda atividade material ampliativa, definida pela lei ou pela 
Constituição como dever estatal, consistente no oferecimento de utilidades e 
comodidades ensejadoras de benefícios particularizados a cada usuário, sendo 
prestada pelo Estado ou por seus delegados, e submetida predominantemente 
aos princípios e normas de direito público”. Baseia-se pelo critério formal, 
com base no qual a definição de quais atividades serão serviços públicos 
repousa na simples vontade do legislador ou do constituinte, não 
importando se a atividade é ou não essencial para a sociedade. 
Serviço público só pode, por definição, ser titularizado por pessoa 
jurídica de direito público. Assim, observada a repartição de competências 
determinada pela Constituição e pela legislação, a titularidade de 
serviços públicos somente pode ser atribuída à União, Estados, Distrito 
Federal, Municípios, Territórios, autarquias, associações públicas ou 
fundações públicas. Por isso, os instrumentos normativos de delegação 
de serviços públicos, como concessão e permissão, transferem apenas a 
prestação temporária, nunca delegam a titularidade do serviço público. 
A Empresa de Correios e Telégrafos – ECT, por exemplo, sendo 
empresa pública federal de direito privado, não tem a titularidade do 
serviço postal, titularizando somente a sua prestação. Isso porque o 
serviço postal é titularizado pela União (art. 21, X, da CF). 
 A Constituição Federal de 1988 atribuiu competência de 
diversos serviços públicos à União (art. 21, X a XII), aos Estados 
(art. 25, § 2º, da CF), aos Municípios (art. 30 da CF) e ao 
Distrito Federal (art. 32, § 1º, da CF). Existem serviços públicos 
de titularidade comum entre União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios, como saúde, educação, previdência social e assistência social. 
Tais serviços, chamados ainda de serviços sociais, também podem ser 
prestados por particulares mediante autorização estatal. Porém, só serão 
considerados serviços públicos propriamente ditos quando prestados pelo 
Estado. Registre-seainda o caso curioso do serviço público de 
saneamento básico (art. 21, XX, da CF), cuja titularidade a 
Constituição Federal não atribuiu expressamente a nenhuma entidade 
federativa. 
Os serviços públicos notariais e de registro são exercidos em 
caráter privado, por delegação do Poder Público (art. 236 da CF). 
Tais serviços são os de organização técnica e administrativa destinados 
a garantir a publicidade, a autenticidade, a segurança e a eficácia dos 
atos jurídicos (art. 1º da Lei n. 8.935/94). O valor dos 
emolumentos cobrados como remuneração pelos serviços prestados ao 
usuário tem natureza jurídica de taxa de serviço público. Já o percentual 
repassado ao tribunal fiscalizador tem natureza de taxa de polícia. 
 Recentemente, no julgamento do RE 647.827, o 
STF aprovou a seguinte tese na matéria: “Não se aplica a 
aposentadoria compulsória prevista no art. 40, § 1º, inciso II, da 
Constituição Federal aos titulares de serventias judiciais não estatizadas, 
desde que não sejam ocupantes de cargo público efetivo e não recebam 
remuneração proveniente dos cofres públicos”. Na oportunidade, o 
Relator Ministro Gilmar Mendes fez um histórico sobre a 
oficialização das serventias judiciais desde a Emenda Constitucional n. 
7/67, dividindo os titulares de serventias judiciais em três espécies: a) 
os titulares de serventias oficializadas, que ocupam cargo ou função 
pública e são remunerados exclusivamente pelos cofres públicos; b) os 
titulares de serventias não estatizadas, remunerados exclusivamente por 
custas e emolumentos; c) os titulares também de serventias não 
estatizadas, mas que são remunerados em parte pelos cofres públicos e 
em parte por custas e emolumentos. 
 Ao afirmar que os serviços públicos notariais e de registro 
são exercidos em caráter privado, o art. 236 da CF pretendeu 
enfatizar a ideia de que a contratação de funcionários para trabalhar 
nos cartórios é livre, sujeitando-se ao regime trabalhista comum e não 
havendo necessidade de realização de concurso público. 
====Princípios do Serviço Público: 
Os supraprincípios (supremacia do interesse público e 
indisponibilidade do interesse público) e os princípios contidos no art. 
37, caput, da Constituição Federal também se aplicam aos serviços 
públicos. Contudo, existem diversos princípios específicos aplicáveis 
exclusivamente à prestação dos serviços públicos, dispostos no art. 6º 
da Lei n. 8.987/95. São eles: 
Mutabilidde do Regime Jurídico: o serviço público carece ser 
adequado ao interesse público, necessitando, portanto, haver uma 
flexibilização dos fins e dos meios desse serviço, e por isso, é permitido 
à Administração Pública (apenas), mudar o regime jurídico da 
prestação do serviço público prestado, com a finalidade de adequar os 
serviços às necessidades da Administração. 
Adequação: de acordo com o disposto no art. 6º, § 1º, da 
Lei n. 8.987/95, serviço adequado é o que satisfaz as condições 
de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, 
generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas (art. 
6º, § 1º, da Lei n. 8.987/95). Nota-se, portanto, que a 
adequação constitui verdadeiro princípio geral da prestação dos serviços 
públicos, impondo à Administração e aos seus delegados privados o 
dever de prestar o serviço do modo exigido pela legislação e pelo 
contrato, e não segundo os critérios e preferências do prestador. 
Obrigatoriedade: o Estado tem o dever jurídico de promover 
a prestação do serviço público, não sendo essa prestação uma simples 
faculdade discricionária. 
Atualização, modernidade ou adaptabilidade: a técnica 
empregada na prestação do serviço público, embora não tenha de ser a 
mais avançada disponível, precisa mostrar-se compatível com o estágio 
de desenvolvimento tecnológico vigente à época da prestação. Em termos 
práticos, o princípio da atualização proíbe o retrocesso da técnica, 
devendo haver uma constante atualização e modernização do serviço 
prestado e capacitação de seus servidores. 
Universalidade ou generalidade: a prestação do serviço público 
deve ser estendida à maior quantidade possível de usuários (está atrelado 
aos princípios da impessoalidade, isonomia e equidade e está previsto no 
§1º do art. 6º da Lei n. 8.987/95). 
Modicidade das tarifas: significa que o valor exigido do usuário 
a título de remuneração pelo uso do serviço deve ser o menor possível, 
reduzindo-se ao estritamente necessário para remunerar o prestador com 
acréscimo de pequena margem de lucro. Tal princípio é um instrumento 
para atender à universalidade na medida em que, quanto menor o valor 
exigido, maior a quantidade de usuários beneficiados pela prestação 
(barato e acessível). 
Cortesia: significa que o serviço e as informações de interesse 
do usuário devem ser prestados com polidez e educação. 
Transparência: o usuário tem direito de receber do poder 
concedente e da concessionária informações para defesa de interesses 
individuais ou coletivos (art. 7º, III, da Lei n. 8.987/95). 
Continuidade: significa que a prestação do serviço público não 
pode sofrer interrupção, devendo ser promovida de forma contínua e 
sem intervalos. Porém, é importantíssimo lembrar que o § 3º do 
art. 6º da Lei n. 8.987/95 disciplinou o alcance do referido 
princípio nos seguintes termos: “Não se caracteriza como descontinuidade 
do serviço a sua interrupção em situação de emergência ou após prévio 
aviso, quando: I – motivada por razões de ordem técnica ou de 
segurança das instalações; e, II – por inadimplemento do usuário, 
considerado o interesse da coletividade”. Assim, pondo fim à grande 
polêmica quanto à legitimidade do corte do fornecimento do serviço em 
caso de falta de pagamento, a Lei de Concessões admite expressamente 
que o inadimplemento é causa de interrupção da prestação de serviço, 
desde que observada a necessidade de prévio aviso. 
Nos termos da Lei n. 11.445/2007 – a Lei Geral 
do Saneamento Básico –, os serviços de água, esgoto, limpeza urbana 
e manejo de resíduos sólidos poderão ser interrompidos nas seguintes 
hipóteses (art. 40): (I) situações de emergência que atinjam a segurança 
de pessoas e bens; (II) necessidade de efetuar reparos, modificações ou 
melhorias de qualquer natureza nos sistemas; (III) negativa do usuário 
em permitir a instalação de dispositivo de leitura de água consumida, 
após ter sido previamente notificado a respeito; (IV) manipulação 
indevida de qualquer tubulação, medidor ou outra instalação do 
prestador, por parte do usuário; e (V) inadimplemento do usuário do 
serviço de abastecimento de água, do pagamento das tarifas, após ter sido 
formalmente notificado. Porém, no caso de interrupção ou restrição do 
fornecimento de água por inadimplência a estabelecimentos de saúde, a 
instituições educacionais e de internação coletiva de pessoas e a usuário 
residencial de baixa renda beneficiário de tarifa social, a medida deverá 
obedecer a prazos e critérios que preservem condições mínimas de 
manutenção da saúde das pessoas atingidas (art. 40, § 3º). 
Quanto à greve de serviços públicos, o mais recente entendimento 
do STF ensina que, na falta de regulamentação específica, aplica-se, 
no que couber, a regulamentação do regime celetista (privado). 
Ressalva-se que os serviços essenciais não podem ser suspensos em sua 
totalidade, e os não essenciais, devem ser compensados após a greve. 
Quanto às hipóteses de suplência, substituição ou delegação, têm-
se que, em caso de vacância, licenças médicas, etc., há a possibilidade de 
contratação de serviços temporários para suprir a falta de servidores. 
Quanto à interrupção dos concessionários, a lei traz que, mesmo 
na falta de pagamento do usuário, o serviço deverá continuamente ser 
oferecido por até 90 dias ininterruptamente, pois há contratação desse 
serviço. Passado esse tempo, poderá o concessionário pleitear a rescisão 
judicial do contrato caso a Administração Pública não cumpra sua 
parte, devendo o serviço continuar sendo prestado até o trânsito em 
julgadoda decisão que rescinda o contrato. 
Dentro do princípio da continuidade, têm-se ainda, 3 
institutos pertinentes, a saber: 
• Encampação: sempre que um contrato for 
rescindido ou terminado antes do prazo previsto, 
por decisão unilateral da Administração Pública 
(pautado pela conveniência e oportunidade), a 
Administração Pública poderá fazer a 
encampação, indenizando devidamente os 
prestadores (concessionários), e retomando a 
prestação do serviço para si mesma. 
• Caducidade: é a rescisão unilateral do contrato por 
parte da Administração Pública, em face de 
descumprimento de cláusula contratual por parte 
da concessionária, que ocorrerá mediante processo 
administrativo (não carece das vias judiciais), 
observado o princípio da ampla defesa e 
contraditório. 
• Reversão: ocorre quando o serviço volta a ser 
prestado pela Administração Pública, os 
equipamentos e bens que eram da concessionária 
(prestadora) e que são inerentes à essa prestação, 
podem ser revertidos de forma gratuita ou 
onerosamente à Administração Pública. 
Igualdade: os serviços públicos devem ser prestados de modo 
isonômico a todos os usuários, sem privilégios ou discriminações. Com 
base no mesmo princípio, deve-se dar tratamento especial a usuários em 
condições faticamente diferenciadas, como ocorre nos casos de transporte 
público adaptado para portadores de deficiência e das tarifas mais 
reduzidas para usuários economicamente hipossuficientes. 
Motivação: todas as decisões relacionadas com a prestação do 
serviço devem ser fundamentadas. 
Controle ou Tutela: as condições de prestação do serviço 
público estão sujeitas a fiscalização por parte da própria Administração 
Pública (controle interno) e pela via judicial (controle externo). 
Regularidade: a prestação do serviço deve observar as condições 
e horários adequados diante dos interesses da coletividade, sem atrasos 
ou intermitências. 
Eficiência: o serviço público deve ser prestado buscando a 
melhor qualidade e os mais altos índices de aproveitamento possíveis. 
Segurança: a prestação do serviço não pode colocar em risco 
a integridade dos usuários ou a segurança da coletividade. 
====Serviços Essenciais: 
A Lei n. 7.783/89, ao disciplinar o exercício do 
direito de greve, definiu como serviços ou atividades essenciais: tratamento 
e abastecimento de água; produção e distribuição de energia elétrica, gás 
e combustíveis; assistência médica e hospitalar; distribuição e 
comercialização de medicamentos e alimentos; funerários; transporte 
coletivo; captação e tratamento de esgoto e lixo; telecomunicações; 
guarda, uso e controle de substâncias radioativas, equipamentos e 
materiais nucleares; processamento de dados ligados a serviços essenciais; 
controle de tráfego aéreo; compensação bancária. 
No caso de greve em algum desses serviços, os sindicatos, os 
empregadores e os trabalhadores ficam obrigados a garantir a prestação 
dos serviços indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da 
comunidade, assim entendidas as que, não atendidas, coloquem em perigo 
iminente a sobrevivência, a saúde ou a segurança da população (art. 11). 
Não observada tal exigência, cabe ao Poder Público assegurar a 
prestação dos serviços indispensáveis. 
====Competência do Serviço Público: 
 A Constituição Federal traz a competência acerca dos 
serviços públicos em um rol exemplificativo. 
 
Ler os arts. 21, 23, 25, §§1º e 2º e 30 da Constituição Federal. 
 
====Formas de Prestação: 
Existem diversas formas de prestação de serviços públicos, 
podendo os serviços públicos serem classificados em: 
Prestação obrigatória e exclusiva do Estado: o Estado não só 
deve prestá-los, como deve prestar diretamente, não podendo delegar 
esse serviço (art. 21, X, CF). É o caso dos serviços ligados à segurança 
nacional. 
Prestação e delegação obrigatórias: o Estado nunca prestará 
diretamente sempre será prestado por um terceiro mediante concessão ou 
delegação (art. 223, CF). É o caso da radiofusão. 
Prestação obrigatória, mas não exclusiva do Estado: o Estado 
é obrigado a prestar esse tipo de serviço, mas não possui exclusividade 
nessa prestação, que poderá ser prestada também por particulares, como 
a educação privada, saúde conveniada, previdência privada, etc. 
Prestação não obrigatória: o Estado pode prestá-los, mas não 
é obrigado a prestar, podendo delegar ou permitir que a iniciativa 
privada possa fazê-lo através de concessão ou permissão. 
Contudo, essa classificação de serviços públicos é bastante 
divergente na doutrina administrativa, havendo outros autores que 
adotam concepções diferentes, como algumas dispostas a seguir: 
O eminente doutrinador Alexandre Mazza, dispõe que: 
Prestação direta: é aquela realizada pelo próprio Estado 
(Administração Pública direta). Se houver cobrança em troca da 
prestação direta, a remuneração terá natureza tributária de taxa. A 
prestação direta pode ser realizada de dois modos: 
a) pessoalmente pelo Estado: quando promovida por órgãos 
públicos da Administração Direta. 
b) com o auxílio de particulares: os prestadores são 
selecionados por procedimento licitatório, celebrando contrato de 
prestação de serviços. Exemplo: coleta de lixo feita por empresa 
terceirizada. A prestação direta com auxílio de particulares é feita 
sempre em nome do Estado, e não em nome próprio pelo prestador, 
razão pela qual, havendo prejuízo decorrente da prestação, a 
responsabilidade pela reparação é exclusiva do Estado. 
Prestação indireta por outorga: se houver lei específica nesse 
sentido, a prestação de serviços públicos pode ser realizada por meio de 
pessoas jurídicas especializadas criadas pelo Estado. É o que ocorre 
com as autarquias, fundações públicas, associações públicas, empresas 
públicas e sociedades de economia mista. A remuneração paga pelo 
usuário ao prestador tem natureza de taxa. A responsabilidade pela 
reparação de danos decorrentes da prestação de serviços outorgados é 
objetiva e direta do prestador, e não da Administração direta. Porém, 
o Estado responde subsidiariamente pelo valor da indenização na 
hipótese de o orçamento da autarquia, fundação, associação pública, 
empresa pública ou sociedade de economia mista não ser suficiente para 
suportar o montante indenizatório. 
Prestação indireta por delegação ou “por colaboração”: é 
realizada, após regular licitação, por meio de concessionários e 
permissionários, desde que a delegação tenha previsão em lei específica 
(concessão) ou autorização legislativa (permissão). Prestação indireta 
por delegação só pode ocorrer em relação a serviços públicos uti singuli. 
A responsabilidade por danos causados a usuários ou terceiros em 
razão da prestação do serviço é direta e objetiva do concessionário ou 
permissionário, respondendo o Estado somente em caráter subsidiário. 
Nota-se, portanto, que as regras aplicáveis ao serviço delegado 
continuam sendo de direito público. A remuneração paga pelo usuário 
tem natureza jurídica de tarifa ou preço público. Em nenhuma 
hipótese, porém, a delegação transfere o poder de fiscalizar a prestação 
do serviço, prerrogativa esta que sempre permanece nas mãos do poder 
concedente. 
Segundo Irene Nohara: 
Serviços propriamente ditos: obrigatoriamente prestado pelo 
Estado e não pode ser delegado. 
De utilidade pública: podem ser prestados pela Administração 
Pública ou delegados a terceiros, sendo prestados pela iniciativa privada. 
A autora Fernanda Marinela, segue a concepção trazida 
pela autora Irene Nohara, contudo, além da concepção supracitada, 
esta, ainda, traz mais 2 concepções ainda não abordadas: 
Gerais: prestado como um todo, um serviço indivisível, não 
podendo ser medido como cada pessoa utilizará deste, não sendo 
quantificável (como o caso da segurança pública) é definido como serviço 
uti universi. 
Individuais: é prestado para todos, mas é divisível e pode ser 
medido o quanto cada um utiliza, é portanto, quantificável (uti singuli). 
São subdivididos em compulsório e facultativo:• O serviço é compulsório quando é pago taxa por 
este, sendo uma taxa mínima ou o quanto 
devidamente se utilizou. 
• O serviço é facultativo quando são pagos por tarifa 
e paga-se o efetivamente o utilizado. 
Segundo Lopes Meirelles: 
Próprios: prestados pela administração, não delegáveis, e são 
gratuitos ou de baixa remuneração. 
Impróprios: prestados pela administração ou podem ser 
delegados a outros entes (concessionárias). 
Di Pietro traz uma classificação de acordo com o objeto do 
serviço público, podendo ser: 
Administrativos: executados pela Administração Pública 
para atender as demandas e necessidades internas próprias. É o caso do 
Diário Oficial, que é u serviço de impressa que atende a própria 
Administração Pública. 
Comerciais ou industriais: a Administração Pública presta 
esse serviço ou delega a terceiros através de concessão ou permissão. 
Sociais: atendem os direitos fundamentais sociais que estão 
previstos no artigo 6º da CF (moradia, saúde, educação, etc.). 
 
Ler Lei n. 13.460/17: carta de direitos e deveres do usuário 
de serviços públicos. 
 
====Formas de Remuneração: 
O ordenamento jurídico brasileiro prevê basicamente três 
formas de remuneração para a prestação de serviços públicos: 
Tarifa: também chamada de preço público, é a remuneração 
paga pelo usuário quando serviço público uti singuli é prestado 
indiretamente, por delegação, nas hipóteses de concessão e permissão. A 
tarifa é uma contrapartida sem natureza tributária, mas de cunho 
privado-contratual. Não sendo tributo, está dispensada do cumprimento 
dos princípios da legalidade e da anterioridade, razão pela qual pode 
ser majorada por ato administrativo do poder concedente, e a exigência 
será realizada imediatamente, sem necessidade de observância do 
intervalo de não surpresa característico da anterioridade tributária. 
Exemplo de tarifa: o valor do pedágio cobrado nas rodovias exploradas 
por particulares. 
Taxa: é uma contrapartida tributária utilizada nas hipóteses 
de prestação direta pelo Estado de serviço público uti singuli. Também 
serão remunerados por taxas os serviços públicos outorgados a pessoas 
jurídicas da Administração indireta, como autarquias, empresas públicas 
e sociedades de economia mista. Em razão de sua natureza tributária, 
as taxas somente podem ser criadas ou majoradas por meio de lei (art. 
150, I, da CF), e sua cobrança está submetida ao intervalo mínimo 
imposto pelo princípio da anterioridade (art. 150, III, b e c, da CF). 
Exemplo de serviço público remunerado por taxa é o serviço postal 
prestado pelos correios. 
Imposto: no caso de serviços públicos uti universi, não se pode 
falar propriamente em remuneração, mas em prestação custeada pelas 
receitas provenientes de impostos. Um exemplo é o serviço de limpeza 
e conservação de logradouros públicos. 
====Concessão e Permissão de Serviços 
Públicos: 
Prescritos no art. 175 da CF e a Lei n. 8.987/95, 
que regulamenta o artigo anterior. 
O conceito de concessão está previsto na referida lei e traz os 
seguintes elementos: 1) toda concessão é uma delegação de serviço público, 
feita pelo poder concedente à um particular, por meio de um contrato, 
e precedido de lei prévia que a autorize e licitação de concorrência nos 
moldes da Lei 8.666/93; 2) só pode ser delegado para uma 
pessoa jurídica ou consórcio, sendo obrigatório que o concessionário 
demonstre poder prestar o serviço por um prazo determinado, por sua 
conta e risco. 
A remuneração pelo serviço concedido será mediante tarifa 
dos usuários, obedecendo um limite econômico financeiro passível de 
revisão do valor, cuja revisão já será trazida pelo edital de concessão. 
Ler súmula 407 e 356 do STJ, que discorrem sobre a revisão 
e remuneração das tarifas. 
A responsabilidade pela prestação ou omissão do serviço que 
cause danos a terceiros é do concessionário, de forma objetiva, 
independente de culpa. Não apenas o usuário direto, mas também 
terceiros afetados pelo dano terão indenização por parte do 
concessionário. 
A administração pública responderá subsidiariamente à 
concessionária, quando seus esforços ou patrimônio não forem suficientes 
para reparar o dano (art. 25 da lei 8987/95). Por outro lado, 
há divergência doutrinária que afirma ser solidária a responsabilidade 
sobre o dano causado, podendo ser apresentada ação de regresso contra 
a concessionária caso a ação de reparação seja formulada somente frente 
à administração pública. Ainda, há doutrinadores que entendem de 
forma mista, trazendo que a regra é a responsabilidade subsidiária, mas 
há exceção de responder solidariamente quando a ação teve culpa in 
vigilando da administração. 
A concessão pode ser extinta nos moldes do artigo 35, 
sendo: findar o termo contratual; rescisão judicial, quando a 
concessionária demonstra que o poder público não está cumprindo as 
cláusulas contratuais e recorre ao judiciário para rescindir o contrato; 
rescisão consensual, quando as partes acordam pela rescisão; rescisão por 
ato unilateral, sendo exclusiva pelo poder concedente, em caso de 
encampação (resgate do serviço), caducidade (descumprimento de cláusula 
por parte da concessionária, em que há somente processo administrativo 
que oportunize ampla defesa e contraditório, sem necessariamente 
envolver o poder judiciário), ou anulação (quando há ilegalidades 
demonstradas em procedimento administrativo); extinção do contrato por 
falência ou extinção da empresa, e, em caso de empresa individual, o 
titular falecer ou se tornar incapaz totalmente. 
A reversão da concessão ocorre quando há passagem de bens 
da concessionária ao poder concedente após o término do contrato para, 
em conformidade com o princípio da continuidade, manter a prestação 
do serviço sem interrupção. A reversão poderá ocorrer de forma 
onerosa quando os bens não estiverem inclusos no contrato, e gratuita 
quando a passagem dos bens já estiver calculada no pagamento do 
contrato de concessão. 
A permissão, por sua vez, é uma delegação de um serviço 
público à título precário, mediante licitação, à pessoa física ou jurídica. 
Aplica-se, no que couber, todo o disposto acerca das concessões, sendo 
apenas duas ou três diferenças. 
As diferenças são as seguintes: 1) Não importa aqui a 
modalidade de licitação, desde que a tenha; 2) A permissão, por ser 
a título precário, não teria necessidade de limite de prazo. Porém, por 
ser mediante licitação, obrigatoriamente teria prazo determinado após, 
o que não a torna uma diferenciação muito precisa; e, 3) Na permissão, 
há a possibilidade de delegar o serviço à pessoa física, não somente 
jurídica. 
====Autorização de serviço público: 
Há divergência doutrinária entre ser apenas ato 
administrativo ou efetivamente delegação de serviço. A autorização é 
um ato administrativo discricionário (pode ser feito de acordo com a 
oportunidade e conveniência, não sendo obrigatório autorizar), precário 
(sem prazo determinado), delegando a exploração de serviço simples e 
de alcance limitado (táxi, segurança particular, despachante), e sendo 
dispensável ou inexigível licitação. 
====Parceria Público-Privada: 
Previsão legal pela Lei n. 11.079/2004 e, 
subsidiariamente, a Lei n. 8.987/95, uma vez que a PPP 
também é uma concessão, comumente chamada por “concessão especial”, 
para diferenciar da “concessão comum” já tratada anteriormente. 
É um contrato de concessão que pode ser patrocinado ou 
administrativo, onde há um compartilhamento de riscos e de ganhos 
entre os contraentes. Aqui, há responsabilidade solidária do agente 
público, diferente da responsabilidade subsidiária na concessão comum. 
Na concessão patrocinada, há tanto a comum tarifa dos 
usuários, quanto uma contraprestação do estado para que a tarifa seja 
menor, buscando-se o princípio da modicidade. 
Por outro lado, na concessão administrativa, a administração 
pública é que é a usuária direta ou indireta do serviço prestado. 
Assemelha-se ao instituto da empreitada. 
Características: há o pagamentoda contraprestação por parte 
do poder público, que não ocorre na concessão comum; o 
compartilhamento de riscos e ganhos, com responsabilidade solidária; 
garantias ao cumprimento do contrato, previstas no artigo 4º da Lei 
11.079/2004; há ainda, uma legislação específica sobre a licitação 
presente nesta, presente na lei 11.079 de 2004, utilizando-se 
somente de forma subsidiária a Lei n. 8.666/93; e, na celebração 
do contrato, deverá constituir-se uma sociedade de propósito específico. 
Quanto às vedações, a Lei n. 13.529/2017 modificou a 
Lei n. 11.079/04 de forma que os contratos que antes não poderiam 
ser inferiores a 20 milhões, passaram a ter valor mínimo de 10 
milhões. Outra vedação é quanto ao termo, que não pode ser inferior 
a 5 anos e nem maior que 35 anos. Ainda, o objeto do contrato 
não pode ser exclusivamente uma das três hipóteses: mão de obra, 
execução de obra ou fornecimento e instalação de equipamentos. 
Embora a licitação também se dê na modalidade de 
concorrência, prevista na Lei de Licitações, há ressalvas previstas pela 
Lei 11.079/04: antes do edital é importante que essa PPP esteja 
prevista no PPA (plano plurianual), ou seja, deve ser estudado o 
impacto financeiro que causará; antes da licitação, é obrigatória a 
consulta pública, para saber se a população concorda ou não com a 
parceria; caso envolva impactos ambientas, deve ter licença ambiental; 
antes do edital de licitação, deve ter autorização legislativa específica 
para o serviço; o edital do procedimento licitatório deve ter os mesmos 
critérios da Lei 8987/95 e é possível o julgamento e habilitação 
serem invertidos.