Artigo Valquiria - final

Prévia do material em texto

1 
 
CONTROLADORIA COMO UM INSTRUMENTO DE GESTÃO PÚBLICA 
MUNICIPAL NA REALIZAÇÃO DE PARCERIAS VOLUNTÁRIAS 
 
 
Valquíria Peres de Oliveira 
Universidade Estadual do Paraná - UNESPAR - Campus Paranavaí 
Endereço: Av. Gabriel Esperidião, S/N, CEP 87703-000, Paranavaí-PR, Brasil 
Tel.: (55 44) 99984-5835 E-mail: quira22@msn.com 
 
Marcos Paulo Rodrigues de Souza 
Professor Auxiliar pela Universidade Estadual do Paraná - UNESPAR - Campus Paranavaí 
Endereço: Av. Gabriel Esperidião, S/N, CEP 87703-000, Paranavaí-PR, Brasil 
Tel.: (55 44) 3424-0100 E-mail: marcos.paulo@unespar.edu.br 
 
RESUMO 
O presente estudo tem por objetivo apontar o papel da Controladoria como instrumento na 
gestão dos gastos públicos municipais, principalmente na realização de parcerias voluntárias 
entre a Administração Pública e Entidades Privadas e Públicas. Tendo como base, que o 
maior desafio da Administração Pública é cumprir seu papel assegurando o bem-estar da 
sociedade é imprescindível que disponha de recursos suficientes, para tal finalidade, a 
Controladoria realiza papel de apoio à gestão, apresentando diretrizes do controle interno de 
modo a agir como fator inibidor de erros sem perder de vista suas limitações inerentes, 
oferecendo dados estratégicos para a tomada de decisão dos gestores. Neste sentido, 
procurou-se desenvolver uma revisão da literatura e análise de conteúdo para melhor 
compreensão conceitual e operacional, isto é, conhecer em profundidade os mecanismos e 
procedimentos utilizados na realização de parcerias voluntárias entre a Administração Pública 
e Entidades Privadas e Públicas, e assim, averiguar a importância da controladoria nesta 
conjuntura. No caso de transferências voluntárias, o estudo demonstrou que estas são 
celebradas, em sua maioria, por iniciativa dos interessados, que planejam a atividade social 
(educacional, assistencial, de saúde, entre outras) e a apresentam ao órgão da Administração 
Pública que, de posse do projeto, analisa sua aplicação dentro da esfera de sua competência, 
emitindo parecer sobre a sua viabilidade ou não, e consultando sobre a disponibilidade de 
recursos para a sua consecução. 
 
Palavras-chave: Controladoria, Administração Pública, Orçamento Público, Parcerias 
Voluntárias. 
 
mailto:marcos.paulo@unespar.edu.br
2 
 
1. INTRODUÇÃO 
 
No que tange a gestão pública o maior desafio é otimizar os recursos disponíveis com 
os gastos, bem como gerenciamento transparente das contas públicas, assim, todas as ações da 
Administração Pública devem ser previamente planejadas e devem observar as normativas 
vigentes. Desta maneira, define-se a administração como um processo de tomada de decisão 
sobre estratégias, processos, atividades e funções, mediante a cooperação das pessoas para 
que a missão, os objetivos e as metas da organização possam cumprir-se da forma mais 
“correta possível”, com agilidade, flexibilidade, confiabilidade, respeitando a cultura 
organizacional do seu espaço e do seu tempo (SILVA, 2008, p. 8). 
Tendo em vista o panorama atual da Administração Pública no Brasil, principalmente 
no que diz respeito às irregularidades cometidas na gestão dos gastos públicos, por ocasião, às 
vezes por desconhecimento da legislação, ou por um mau planejamento e controle da gestão 
pública, trazendo consequências negativas para a administração pública. Para tanto, a 
Administração Pública precisa ser controlada e, com o intuito de conferir maior eficácia, 
eficiência, economicidade e legalidade aos gastos públicos e dar mais transparência na 
aplicação dos recursos públicos (SOUZA, 2008, p. 60). 
Neste sentido, a Constituição Federal prevê no artigo 31, 70 e 74 e em seu artigo 59 a 
Lei de Responsabilidade Fiscal, assim como a exigência do Tribunal de Contas, que 
estabelece que a fiscalização dos atos da administração deva ser exercida com base num 
sistema de controle interno (OLIVEIRA, 2011). Portanto, a instauração de um Controle 
Interno, nada mais é do que o cumprimento de uma exigência constitucional, tendo como 
objetivo resguardar a entidade pública por meio de orientações preventivas nas áreas contábil, 
financeira, orçamentária e patrimonial. Verificando a legalidade, legitimidade, 
economicidade, moralidade e desempenho na administração dos recursos e bens públicos. 
Por sua vez, a Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014, estabeleceu normas gerais para 
disciplinar as relações de cooperação das parcerias voluntárias entre a Administração Pública, 
que considera em seu artigo art. 2º, III, que parcerias voluntárias são qualquer modalidade de 
acordo, que envolva ou não transferências voluntárias de recursos financeiros, entre 
Administração Pública e organizações da sociedade civil para ações de interesse recíproco em 
regime de mútua cooperação. Diante desse panorama, o problema da presente estudo é 
evidenciar o papel da controladoria interna municipal como instrumento que proporciona 
subsídios para assegurar o bom gerenciamento dos negócios públicos, pois sabe-se que para a 
viabilização das receitas municipais é necessário compreender-las, de modo que não tragam 
problemas futuros para o gestor. Buscando responder a seguinte questão: qual o papel da 
controladoria na gestão dos gastos públicos municipais, no que tange as parcerias voluntárias? 
Para isso, o presente estudo tem por objetivo geral apontar o papel da Controladoria 
como instrumento na gestão dos gastos públicos municipais, principalmente na realização de 
parcerias voluntárias entre a Administração Pública e as entidades privadas e públicas. Por 
conseguintes, conceituar o Orçamento Público, bem como o Controle Interno na 
Administração Pública; conhecer os mecanismos na realização de parcerias voluntárias entre a 
Administração Pública e as entidades privadas e publicas; apontar o papel da Controladoria no 
processo de Controle Interno no âmbito do Municipal. 
Tendo como base, que o maior desafio da Administração Pública é cumprir seu papel 
assegurando o bem-estar da sociedade é imprescindível que disponha de recursos suficientes, 
para tal finalidade a Controladoria realiza papel de apoio à gestão, principalmente oferece 
dados estratégicos para a tomada de decisão dos gestores. A fim de apresentar diretrizes do 
controle interno de modo a agir como fator inibidor de erros sem perder de vista suas 
limitações inerentes. 
3 
 
Neste contexto, a Controladoria contribui para priorização da transparência das contas 
públicas, fazendo amparar o interesse público, principalmente na realização de parcerias 
voluntárias entre a Administração Pública e as entidades privadas. Quando se defende a 
aplicação de ações de controle na Administração Pública, os gestores nem sempre 
compreendem corretamente o tema. Muito confundida com a auditoria, a Controladoria 
oportuniza ao gestor a alternativa mais eficaz para o gasto e para a excelência de cada área do 
órgão no desempenho de suas funções, com vistas à qualidade do gasto, transparência e 
probidade administrativa (SILVA, 2013). 
A pesquisa será delimitada às Transferências Voluntárias do Município de Paranavaí. 
A coleta de dados compreende a análise de conteúdo das demonstrações contábeis do 
exercício social 2016, bem como as respectivas Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a 
Lei Orçamentária Anual (LOA), obtidos na homepage da Prefeitura Municipal de Paranavaí, 
no Portal da Transparência (PARANAVAÍ, 2016). Neste sentido, procurou-se desenvolver 
uma revisão da literatura e analise de conteúdo dos dados disponíveis no estudo, para melhor 
compreensão conceitual e averiguar a importância da controladoria nesta conjuntura, 
norteando a discussão por meio de autores conceituados na área, a fim de melhor subsidiar o 
estudo. Bem como, conhecer os mecanismos na realização de parcerias voluntárias entre a 
Administração Pública e as entidades privadas e publicas. 
 
2. REFERENCIAL TEÓRICO 
 
Diante desse panorama, partindo-se da problemática apresentada, neste tópico faz-se o 
levantamento teórico paraconceituar o Orçamento Público, bem como o Controle Interno na 
Administração Pública; conhecer os mecanismos na realização de parcerias voluntárias entre a 
Administração Pública e as Entidades Privadas e Públicas; e apontar o papel da Controladoria 
no processo de Controle Interno no âmbito do Municipal. 
 
2.1. Controladoria na Administração Pública 
 
A sociedade, em sua evolução, tem passado por momentos de grandes transformações, 
exigindo cada vez mais dos governantes e de sua equipe de trabalho. Segundo historiadores 
como Thomas Hobes (1588-1679), Jean-Jacques Rosseau (1727-1778), Karl Marx (1818-
1883) e Gama Barros (1945), a administração pública vem se evoluindo paralelamente com 
evolução humana, desde os primordes da origem da vida humana na terra (ALFAYA, 2008). 
Para Paludo (2010, p. 51), dentro de uma perspectiva histórico-evolutiva, é possível distinguir 
três modelos teóricos de Administração Pública: a administração patrimonialista, a 
administração burocrática e a administração gerencial, sendo que na atualidade a 
administração gerencial é o modelo vigente em sua maioria, contudo existem fragmentos de 
todas as teorias nas organizações públicas. 
Bächtold (2008, p. 18) explica que a administração está em constante mutação. Por 
isso, o administrador público que, estando no poder, quer acomodação, desconhece 
administração. Vivemos tempos em que muitos são os problemas a serem resolvidos. E cada 
vez maior a necessidade da população. Ou seja, a satisfação das necessidades da população é 
o motivo principal da existência de um governo, e este deve esforçar-se para atender ao povo 
que legitimou este poder, não podendo este estagnar (BÄCHTOLD, 2012). 
Portanto, o poder para ser aceito e obedecido por todos depende de algo a mais do que 
o interesse ou a força; e esse algo a mais é a legitimidade (PALUTO, 2010). Assim, 
depreende-se que a Legitimidade tem suas raizes na Teoria Institucional, que estuda o 
interrelacionamento entre indivíduo, a organização e o ambiente (BEUREN; SÖTHE, 2009). 
4 
 
Sendo assim, Max Weber classificou “poder+legitimidade” de dominação, 
fundamentados em três tipos: dominação tradicional, a qual a legitimidade repousa nos 
costumes, na tradição e o detentor da autoridade é o soberano (exercido por patriarcas e os 
príncipes); dominação carismática, a legitimidade desse tipo de domínio tem vínculo com a 
lealdade, baseada na confiança, no suposto “heroismo e qualidades” que o indivíduo possui; e 
dominação burocrática, em que a legitimidade está baseada na “legalidade”, na crença dos 
preceitos legais e na “competência”objetiva, fundada sobre normas criadas (PALUTO, 2010). 
Dentre essas considerações, destacamos que na Administração Pública, o gestor deve 
atuar com legitimidade, de acordo com as normas pertinentes a cada ato e de acordo com a 
finalidade e o interesse coletivo na sua realização (MEIRELLES, 2013). Assim como na 
Administração temos a implicação dos elementos no processo administrativo, na 
administração pública foca-se em processos do governo, que constituem os elementos 
essenciais da aplicação administrativa das normas políticas e importantes para o 
funcionamento de todo o sistema político: planejamento, administração de pessoal, 
organização e métodos, relações do poder Executivo com o público e com os poderes 
Legislativo e Judiciário (SILVA, 2008). 
O administrador público têm a responsabilidade de gerir a máquina pública e os 
recursos de forma a atender melhor às necessidades da sociedade, por meio de otimização de 
recursos e a máxima transparência nas ações executadas, utilizando-se de sistemas 
informatizados e informações de setores de controle interno e externo (PALUTO, 2010). Na 
administração municipal um desses setores, tem sido a implantação e funcionamento das 
Controladorias municipais. A Controladoria, tem como missão, em todas as áreas 
abrangentes, seja na administração, contabilidade ou na economia, otimizar o processo 
decisório garantindo informações adequadas aos gestores em busca de uma eficácia gerencial 
(SILVA; DANDARO, 2015). Ou seja, os conceitos relacionados à Controladoria aplicam-se a 
qualquer tipo de entidade. No que tange às organizações públicas, a controladoria diz respeito 
ao órgão que administra as informações (econômicas, físicas e financeiras) com o intuito de 
subsidiar o gestor público em uma avaliação mais correta dos resultados, especialmente nos 
municípios. 
Tendo em vista, que a Controladoria na Administração Pública se faz mais necessária 
na medida em que uma organização evolui atingindo um determinado porte, com uma 
complexidade maior de operações e o seu gestor percebe que precisa de um apoio para 
acompanhar de perto todas as ações com a mesma eficiência (SILVA, 2013). Por sua vez, 
Silva (2013, p. 01), define a controladoria como a área que auxilia o gestor na tomada de 
decisão, na análise da eficiência, eficácia, economicidade e transparência dos seus atos, 
avaliando a conduta nas rotinas internas, garantindo tranquilidade em sua passagem pela 
administração do órgão, proporcionando ao cidadão garantia da boa gestão dos recursos 
públicos. A este propósito a Controladoria contribui e libera o gestor para exercer, mais 
tranquilamente, a função política do órgão que gerencia. 
 
2.2. Conceito de Controle Interno Municipal 
 
O Controle Interno no setor público é um mecanismo por meio do qual a 
Administração Pública avalia o cumprimento das metas previstas no planejamento 
orçamentário. Tendo um importante papel, pois se trata de um departamento que articula 
informações por meio de métodos de monitoramento e fiscalização com o objetivo de 
resguardar a entidade pública por meio de orientações preventivas nas áreas contábil, 
financeira, orçamentária e patrimonial (TORRES, 2011). A estrutura político-administrativa 
do país em seus níveis de governo (Federal, Estadual e Municipal) busca por meio de sua 
5 
 
estrutura organizacional, a satisfação das necessidades da coletividade expandindo os serviços 
públicos que são concretizados por intermédio da administração pública. 
Com base no orçamento público, o controle interno tem por objetivo assegurar que os 
créditos orçamentários ou recursos financeiros sejam movimentados ou utilizados mediante 
prévia observação das normas de administração orçamentária e financeira (SILVA NETO, 
2013). De acordo com a Organização Internacional das Entidades Fiscalizadoras Superiores – 
INTOSAI (2007), controle interno é um processo integrado efetuado pela direção e corpo de 
funcionários, e é estruturado para enfrentar os riscos e fornecer razoável segurança de que na 
consecução da missão da entidade os seguintes objetivos gerais serão alcançados: execução 
ordenada, ética, econômica, eficiente e eficaz das operações; cumprimento das obrigações de 
accountability; cumprimento das leis e regulamentos aplicáveis; salvaguarda dos recursos 
para evitar perdas, mau uso e dano. Ou seja, a metodologia da controladoria é baseada no 
processo de controle, por meio de padrões de qualidade previamente estabelecidos, focado no 
planejamento e orçamento traçados pela organização. 
Em contrapartida, o modelo COSO - Comitê das Organizações Patrocinadoras da 
Comissão Treadway, estabelece critérios práticos de controle interno e para avaliação de sua 
efetividade, reconhecendo o controle interno como um instrumento de gerenciamento de 
riscos indispensável à governança, à consecução de objetivos nas seguintes categorias: a) 
eficácia e eficiência das operações; b) confiabilidade de relatórios financeiros; c) 
cumprimento de leis e regulamentações aplicáveis (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 
2009). Porém todos os membros da organização devem estar envolvidos, desde os níveis mais 
altos até os operacionais. Desta forma, a controladoria presta contribuições importantes ao 
progresso organizacional, possibilitando o equilíbrio da organização diante das dificuldades 
existentes no seu ambiente operacional (SILVA NETO, 2013). 
A respeito desteaspecto, a Controladoria exerce seu papel de Controle Interno, ou 
seja, instrumento essencial que auxilia na Gestão Pública e atua de forma preventiva na 
detecção de irregularidades. Dentro das finalidades da Controladoria estão: garantir 
informações ao processo decisório, colaborar com os gestores, assegurar a eficácia 
empresarial, coordenando os esforços dos gestores de cada área (SANTOS, 2012, p. 5). 
O Controle Interno é visto, muitas vezes, como mera auditoria, o que não é verdadeiro. 
A auditoria ocorre de forma esporádica ou quando solicitada. Em contrapartida, da auditória, 
o Controle Interno, além de ser atividade permanente, conta com a vantagem de oferecer 
alternativas de melhoria na atuação de cada setor da Administração Pública, visando à 
qualidade, transparência e, sobretudo, à probidade administrativa (OLIVEIRA FILHO, 2010). 
Silva (2013) salienta que o controle interno é norteado por postulados fundamentais 
denominados princípios, sendo estes regras básicas às quais toda a estrutura do órgão deve 
seguir. A observância aos princípios minimiza o risco de controle, que provém das falhas 
existentes nos próprios mecanismos de controle interno de um órgão. Assim, o controle 
interno compreende o plano de organização e o conjunto coordenado dos métodos e medidas 
adotados dentro de uma Entidade Governamental para a salvaguarda do seu patrimônio, a 
verificação da exatidão e da veracidade das informações contábeis, a promoção à eficiência 
das operações e o fomento à maior adesão à política prescrita pela Administração (SILVA 
NETO, 2013). 
Para Oliveira Filho (2010), os instrumentos básicos para o exercício do controle na 
administração pública são: Plano Plurianual (PPA); Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); 
Lei Orçamentária Anual (LOA); Programação Orçamentária, Financeira e Física; Normas de 
Planejamento, de Orçamento, de Administração Financeira, de Contabilidade, de Controle 
Interno, de Administração Tributária, de Administração de Pessoal, de Administração de 
Bens, de Administração de Material, de Administração de Serviços, de Administração de 
Órgãos e Entidades da Administração, Normas relacionadas com os Processos de Gestão; 
6 
 
Planos de Contas; Padrões e Indicadores de Desempenho; Prestações e Tomadas de Contas; 
Relatórios, Demonstrações e Análises Contábeis; Relatórios, Demonstrações e Análises sobre 
a execução do Plano Plurianual, Programas, Empreendimentos, Projetos e Atividades; 
Relatórios de Inspeções; e Relatórios de Auditoria. 
Portanto, o controle interno municipal é aquele exercido pelos poderes Executivo e 
Legislativo, em razão dos mandamentos contidos nos arts. 31, 70, 71 e 74 da Constituição 
Federal/88. Deste modo, é uma exigência legal, entretanto, sua existência se justifica 
primordialmente para promover a otimização dos escassos recursos públicos; é um 
mecanismo de promoção da defesa do patrimônio público, em especial, no tocante à 
vigilância dos índices da dívida pública (SOUZA, 2015). 
Para Bächtold (2012, p. 93), o fundamento do controle interno na Administração 
Pública Brasileira está no artigo 76 da Lei 4.320/64, o qual estabelece que o Poder Executivo 
exercerá os três tipos de controle da execução orçamentária: 1) legalidade dos atos que 
resultem arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de 
direitos e obrigações; 2) a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por 
bens e valores públicos; e 3) o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos 
monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços. Entretanto, é 
importante destacar que, antes de ser meio de fiscalização, o controle interno tem cunho 
preventivo, pois oferecem ao gestor público a tranquilidade de estar informado da legalidade e 
legitimidade dos atos de administração pública. 
 
2.3. Orçamento Público 
 
No Brasil, foi na Constituição de 1824 que surgiram as primeiras exigências de 
elaboração formal de orçamento por parte das instituições imperiais. O primeiro Orçamento 
brasileiro foi aprovado em 1830, fixando as despesas e orçando as receitas das antigas 
províncias para o exercício a iniciar em julho de 1831 (PEDROSA, 2015). 
Segundo o Ministério de Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (2015) orçamento 
público é um instrumento de planejamento governamental em que constam as despesas da 
administração pública para um ano, em equilíbrio com a arrecadação das receitas previstas. É 
o documento em que o governo reúne todas as receitas arrecadadas e programa o que de fato 
vai ser feito com esses recursos. No qual é aloca os recursos destinados a hospitais, 
manutenção das estradas, construção de escolas, pagamento de professores. É no orçamento 
que estão previstos todos os recursos arrecadados e em que esses recursos serão destinados. 
Nesse sentido, a ação governamental dos municípios é essencialmente orçamentária, com 
poucas atividades consideradas extra-orçamentárias, ou possíveis de execução sem estar 
incluídas no orçamento, praticamente todos os serviços ditos de interesse local, estão 
inseridos no orçamento municipal (CARVALHO, 2010). 
De acordo com Pedrosa (2015), em função dos preceitos emanados na Constituição 
Federal, particularmente os previstos no § 8º do art. 165, regulamentados pela Lei 4.320/64, 
são estabelecidos os seguintes princípios orçamentários: 
 Princípio da Universalidade: o orçamento fiscal envolve 
obrigatoriamente as receitas e despesas de todas as entidades 
governamentais, independentemente de serem ou não auto-suficientes em 
termos financeiros. Assim, o orçamento engloba os órgãos e entidades da 
administração direta e indireta, seus fundos e as fundações instituídas e 
mantidas pelo Poder Público. 
 Princípio da Anualidade: este princípio estabelece que o orçamento 
deve ter vigência limitada a um período anual, o qual, segundo o art. 34 da 
Lei 4.320/64, coincide com o ano civil. 
7 
 
 Princípio da Unidade Orçamentária: este princípio estabelece que 
todas as receitas e despesas devem estar contidas em uma só lei 
orçamentária, independentemente da descentralização institucional e 
financeira das atividades governamentais, realizada pela criação de entidades 
autárquicas ou outros organismos descentralizados. 
 Princípio da Exclusividade: este princípio estabelece que a lei do 
orçamento não poderá conter dispositivos estranhos à previsão de receitas e 
fixação de despesas, ressalvados os casos de autorização para a abertura de 
créditos suplementares, contratação de operações de crédito, inclusive por 
antecipação de receita, além da indicação da fonte de recursos para cobertura 
de déficit, quando for o caso. 
 Princípio do Equilíbrio Tradicionalmente, determina a igualdade entre 
receitas estimadas e despesas fixadas, mas a Constituição adotou uma 
postura mais realista, admitindo a cobertura de déficit orçamentário por meio 
de operações de crédito, que incluem os financiamentos de longo prazo, 
desde que não excedam o montante das despesas de capital previstas na 
mesma lei. 
 
Silva (2011) destaca que o Orçamento tem a função de, além de regular o mercado e 
coibir abusos, reduzir as falhas de mercado e fatores adversos causados pela produção, entre 
outros. Possui sua fundamentação legal disposto nas seguintes normativas: na Constituição 
Federal da República Federativa do Brasil de 1988, nos seus artigos 165 a 169 sob o título de 
ORÇAMENTOS; na Lei nº 4.320 de 17 de março de 1964; na Portaria nº 42 de 14 de abril de 
1999 (que dispõe sobre a atualização da discriminação da despesa por funções de que tratam o 
inciso I do § 1º do art. 2º e § 2º do art. 8º, ambos da Lei nº 4.320/64 e estabelece os conceitos 
de função, subfunção, programa, projeto, atividade, operações especiais, e dá outras 
providências); Lei Complementar nº 101 de 04 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade 
Fiscal); Portaria Interministerial nº 163 de 04 de maio de 2001(dispõe sobre normas gerais de 
consolidação das Contas Públicas,considerando a uniformização dos procedimentos impõe, 
necessariamente, a utilização de uma mesma classificação orçamentária de receitas e despesas 
públicas). 
O sistema orçamentário brasileiro é composto por três instrumentos principais: a Lei 
Orçamentária Anual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e o Plano Plurianual. O Plano 
Plurianual, que vigora por quatro anos, estabelece diretrizes, objetivos e metas da 
Administração Pública para as despesas de capital e para os programas de duração 
continuada, veiculando, portanto, um planejamento de médio prazo. A Lei de Diretrizes 
Orçamentárias é elaborada anualmente e objetiva detalhar as metas e prioridades da 
Administração para o ano subsequente e orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual, 
além de dispor sobre alterações tributárias e estabelecer a política de aplicação das agências 
de fomento (PALUDO, 2013). 
O ciclo orçamentário, ou processo orçamentário, pode ser definido como um processo 
contínuo, dinâmico e flexível, por meio do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia 
a programação de dispêndios do setor público nos aspectos físico e financeiro. Logo, ciclo 
orçamentário corresponde ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do 
orçamento público, desde sua concepção até a apreciação final, conforme demonstrado na 
Figura 1 (SILVA NETO, 2013). 
 
 
 
 
 
 
8 
 
 
Figura 1 – Ciclo Orçamentário 
 
 
Fonte: PALUTO (2013, p. 109). 
 
O orçamento público é o ato pelo qual o poder executivo prevê a arrecadação de 
receitas e fixa a realização de despesas, e o legislativo aprova por meio de lei. Dessa forma, o 
orçamento contém estimativa das receitas e autorização para realização de despesas da 
administração pública direta e indireta em um determinado exercício. Bem como, atende 
simultaneamente vários fins, entre os mais importantes, podemos destacar: controle de gastos, 
gestão de recursos, planejamento e administração macroeconômica (CARVALHO, 2010). 
Pedrosa (2015), define-se receita pública o conjunto de recursos entregues aos cofres 
públicos por meio da contribuição das coletividades, pertencentes ao Estado (receitas 
orçamentárias), ou quando este figure como depositário dos valores que não lhe pertencem 
(extra-orçamentária). Segundo Paluto (2013), as receitas orçamentárias classificam-se 
segundo as categorias econômicas em Receitas Correntes (são as receitas tributárias, de 
contribuições, patrimoniais, agropecuárias, industriais, de serviços, as transferências correntes 
e outras receitas correntes) e Receitas de Capital (são as receitas provenientes de 
transferências de capital, tendo por finalidade concorrer para a formação de um bem de 
capital, estando vinculadas à constituição ou aquisição do mesmo). Já as receitas 
extraordinárias são aquelas que decorrem de situações emergenciais ou outras de caráter 
eventual. Ingressam nos cofres públicos em caráter excepcional ou temporário. Ex.: 
empréstimos compulsórios, imposto extraordinário, doações etc. 
A conjuntura atual requer que os orçamentos públicos sejam elaborados de forma 
realista e equilibrada, bem como revestidos por dispositivos que possam assegurar maior 
efetividade na sua execução, protegendo-os, inclusive, das constantes ingerências dos 
burocratas. Dessa forma, se mostra necessário um planejamento e controle das ações, a fim de 
orientar e resguardar o gestor na gestão dos gastos públicos. 
 
2.3.1. Parcerias Voluntárias 
 
No Brasil o Terceiro Setor vem ganhando cada vez mais espaço e importância em 
todas as áreas. A nomenclatura “terceiro setor” indica os entes privados, não vinculados a 
organização centralizada ou descentralizada da Administração Pública, que não visam, entre 
os seus objetivos o lucro e que prestam serviços em áreas de relevante interesse social e 
público (ROCHA, 2014). 
Deste modo, o terceiro setor, de acordo com estudo do IBGE (2012), movimenta o 
mercado de trabalho com 2,1 milhões de pessoas com carteira assinada, o que representa 4,9% 
9 
 
dos trabalhadores brasileiros. Para Marcuzzo (2016) este aumento, do terceiro setor da 
economia vem junto também ao aumento das parcerias firmadas entre Administração Pública 
e Entidades não governamentais visando à execução de projetos de interesse comum. 
Contudo, diferentemente da regulamentação já bem consolidada para compras 
governamentais por meio da Lei 8.666/93, o governo vinha celebrando parcerias com 
organizações privadas sem fins lucrativos amparado basicamente nas definições do art. 116 da 
Lei 8.666/93, definições estas insuficientes e com grande margem de interpretação 
ocasionando uma insegurança jurídica muito grande. 
Nos últimos anos, as relações entre a administração pública com as entidades privadas 
sem fins lucrativos têm sido objeto de constantes questionamentos e crescentes denúncias 
(TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2009), veiculadas pelos principais meios de 
comunicação do país, muitas vezes devido à forma errônea de interpretação das normativas ou 
mesmo por possíveis irregularidades cometidas. 
Neste contexto, a Lei nº 13.019/2014, estabeleceu normas gerais para disciplinar as 
relações de cooperação das parcerias voluntárias entre a Administração Pública, por meio dos 
seus entes e órgãos, e as entidades qualificadas de organizações da sociedade civil (ROCHA, 
2014). 
Entende-se que parcerias voluntárias são qualquer modalidade de acordo, que envolva 
ou não transferências voluntárias de recursos financeiros, entre Administração Pública e 
organizações da sociedade setor civil para ações de interesse recíproco em regime de mútua 
cooperação (PORTAL DA TRANSPARÊNCIA, 2017). Desta maneira, os fundamentos do 
regime geral das parcerias voluntárias com organizações da sociedade civil consistem na 
gestão pública democrática, na participação social, no fortalecimento da sociedade civil, na 
transparência, e na aplicação dos recursos públicos. A Administração Pública utiliza-se das 
entidades do terceiro para execução de atividades de interesse público ou social. Poderia fazê-
lo diretamente, mas por opção vale-se das entidades. Quando executa uma atividade 
diretamente, fica muito claro que o recurso utilizado é dinheiro público. Quando a executa por 
meio das entidades, o recurso continua público, muito embora a sua aplicação seja gerida por 
entidade privada (MORO, 2016). 
Uma das formas de parceria entre a administração pública e entidades da sociedade 
civil sem fins lucrativos é o repasse financeiro feito por meio de transferências voluntárias. A 
qual Quintão (2014) explica a existência de dois tipos de transferências de recursos públicos: 
obrigatórias e voluntárias. As transferências obrigatórias, como o próprio nome diz, são 
aquelas que não envolvem a discricionariedade do órgão ou Poder transferidor. Estas 
transferências podem ser constitucionais ou legais, conforme a norma jurídica que estabeleceu 
esta obrigatoriedade. Ao passo que as transferências voluntárias são caracterizadas por 
decisões discricionárias, para propósitos específicos. 
Com relação às transferências voluntárias destinadas as entidades públicas ou 
privadas, podendo ser sociais (para custeio de atividades de assistência social, culturais, 
médicas ou educacionais sem fins lucrativos) ou econômicas (para custeio de empresas com 
fins lucrativos e estatais, desde que autorizado por lei). Devendo-se registrar que as 
transferências voluntárias as entidades privadas deverá ser concedida sempre que for mais 
econômico para o Estado “repassar os recursos à iniciativa privada do que prestar diretamente 
os serviços, e o seu valor, sempre que possível, deve ser calculado com base em unidades de 
serviços efetivamente prestados ou postos à disposição dos interessados, obedecidos os 
padrões mínimos de eficiência” (Violin, 2006, p. 41). 
As transferências voluntárias são formalizadas por meio de instrumentos jurídicos 
próprios, cujos principais são: convênios, termos de parceria e o contrato de repasse, todavia a 
Lei 13.019/2014, alterasignificativamente o procedimento das parcerias entre o poder público 
e as entidades da sociedade civil, surgindo dois novos instrumentais para a formalização das 
10 
 
parcerias: o termo de colaboração (consecução de finalidades de interesse público proposta 
pela organização da sociedade civil) e o termo de fomento (consecução de finalidades de 
interesse público proposta pela administração pública), sendo o convênio restringido as 
parcerias governamentais (ROCHA, 2014). 
Com advento da nova lei, Marcuzzo (2016) explica que as parcerias somente poderão 
ser firmadas após regular processo de seleção por meio de editais, ressalvados casos de 
dispensa e inexigibilidade. A entidade deverá atender a uma série de requisitos que abrangem 
a necessidade de alterações estatutárias, a experiência no objeto da parceria celebrada, estar 
em dia com impostos e contribuições junto à União, Estado e Municípios, possuir controles 
contábeis em consonância com os princípios e normas de contabilidade. Além de indicar as 
metas de forma pormenorizada, bem como apresentar indicadores qualitativos e 
ou/quantitativos para mensurar o alcance ou não dos objetivos propostos. Por sua vez, a 
prestação de contas também deverá ser mais detalhada, aumentando, por outro lado, os 
mecanismos de acompanhamento e fiscalização por parte do Poder Público. 
 
2.3.2. Prestação de Contas 
 
Para efetivar a fiscalização pela sociedade, a própria Constituição Federal, a Lei de 
Responsabilidade Fiscal, a Lei de Licitações e as demais normas que disciplinam o controle 
têm determinado a obrigatoriedade de que os órgãos responsáveis pelas despesas públicas 
atentem para os princípios da publicidade e da transparência, levando as informações 
necessárias aos cidadãos por meios das mais variadas formas de comunicação (OLIVEIRA, 
2011). 
O princípio da publicidade orienta que a administração pública seja transparente em 
suas ações com a sociedade. É um dos princípios básicos no regime democrático, previsto 
pelo caput do Art. 37 na Constituição Federal de 1988. Logo, aos orçamentos, assim como a 
sua execução, deve ser dada ampla divulgação, afim de que cumpra o que determina a lei 
maior, possibilitando, da forma mais ampla possível, o controle do erário público 
(MARCUZZO, 2016). 
Oliveira (2011) descreve que outras leis e atos normativos definem regras de 
transparência e accountability, tanto para o setor público quanto para o setor privado, como, 
por exemplo, as leis nº 6.404/1976 e 4.320/1964, que disciplinam a contabilidade privada e 
pública, respectivamente, o Decreto-Lei nº 200/67, que foi o marco da reforma administrava 
no Brasil, e a Lei nº 8.666/1993, que disciplina as contratações e aquisições de bens e serviços 
pela administração pública. Assim, nessa busca pela transparência, controle e fiscalização dos 
bens e contas públicas, os mecanismos criados para o alcance desses objetivos são 
normatizados principalmente pelos Arts. 48 e 48-A da Lei de Responsabilidade Fiscal, no que 
se refere ao que deve ser publicado, sendo definido os instrumentos de transparência na gestão 
fiscal, quais sejam o PPA, LDO, LOA, as Prestações de Contas e o Respectivo Parecer Prévio 
(ROCHA, 2014). 
Para fiscalizar as ações desses poderes foram criadas diversas instituições que em 
alguns casos estão dentro da estrutura do poder, como a Controladoria Geral da União, ou fora 
do mesmo, como o Tribunal de Contas e Ministério Público. Além disso, houve uma 
sistematização de diversos mecanismos de controle, tais como a prestação de contas e os 
relatórios de execução orçamentária e financeira (OLIVEIRA, 2011). 
A prestação de contas destina-se a comprovar a boa e regular aplicação dos recursos 
públicos, gerenciados por qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada. Esse dever 
está disposto no Art. 70, parágrafo único da Constituição Federal. Deve-se presta contas 
qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou 
administre dinheiros, bens e valores públicos, ou pelos quais responda, ou que, em nome 
11 
 
desta, assuma obrigações de natureza pecuniária (BONOMO, 2008). Ou seja, a prestação de 
contas não se refere apenas aos dinheiros públicos, à gestão financeira, mas a todos os atos de 
governo e de administração. O dever de prestar contas alcança não só administradores de 
entidades e órgãos públicos como, também, os de entes paraestatais e até os particulares que 
recebam subvenções estatais para aplicação determinada. A regra é universal: quem gere 
dinheiro público ou administra bens ou interesses da comunidade deve contas ao órgão 
competente para a fiscalização (OLIVEIRA, 2011). 
De autoria do Senado Federal, a Lei complementar 131, de 27 de maio de 2009, 
conhecida como a Lei da Transparência ou Lei Capiberibe, obriga a divulgação em tempo real 
das receitas e dos gastos públicos da União, estados e municípios, por meio da internet. Este 
sistema integrado de administração financeira e controle, a disponibilização permanente de 
informações para o acesso a qualquer pessoa e a participação popular, por meio de audiências 
públicas e da fiscalização constante da elaboração e execução orçamentárias, fortalece a 
fiscalização por parte de cidadãos e inibi os atos ilícitos (PORTAL DA TRANSPARÊNCIA, 
2017). 
Diante do contexto exposto, Bonomo (2008) depreende-se que o incremento da 
quantidade e da qualidade das informações fortalece a administração pública e confere maior 
sentido ao preceito constitucional de que o Poder emana do povo. Os mecanismos de controle 
existentes devem ser aprimorados, pois a instrução muda conceitos, valoriza o homem e 
aprimora suas relações políticas, sociais e econômicas, ultrapassando limites nunca 
alcançados. 
 
3. METODOLOGIA 
 
A pesquisa em epígrafe caracteriza-se como qualitativa e quantitativa, desenvolvida 
por meio da técnica de análise de conteúdo, visando à discussão e ao entendimento acerca de 
conceitos e fundamentação teórica do tema proposto. Para tanto, conduzir-se-á pelo método 
dialético de pesquisa, com a confrontação de posicionamentos de estudiosos a fim de 
colaborar com os resultados da pesquisa. 
Para a obtenção de dados, realizou-se a pesquisa bibliográfica, que segundo Lakatos 
(1997), consiste na análise e interpretação de livros, periódicos, textos legais, documentos, 
manuscritos, revistas, dissertações, dentre outros, com intuito de de evidenciar o papel da 
controladoria interna municipal como instrumento que proporciona subsídios para assegurar o 
bom gerenciamento dos negócios públicos, pois sabe-se que para a viabilização das receitas 
municipais, de modo que não tragam problemas futuros para o gestor. 
Considerando que a gestão dos gastos públicos se inicia com elaboração e execução do 
orçamento público, pretende-se utilizar a análise de conteúdo, tratada do Bardin (1977) como 
um conjunto de técnicas de pesquisa que permitem, de forma sistemática, em que se busca 
descrever o conteúdo emitido no processo de comunicação, seja ele por meio de falas ou de 
textos. Assim, visando identificar por meio dos instrumentos e documentos de informação 
fornecidos (ou encontrados) no Portal da Transparência da Prefeitura de Paranavaí, responder 
ao problema detectado de maneira a descrever, da melhor forma possível, a questão 
investigada. 
 
3.1. Definição da Amostra 
 
Considerando a análise da problemática proposta, e o papel da controladoria na gestão 
dos gastos públicos municipais no que tange as parcerias voluntárias entre a administração 
pública e entidades privadas sem fins lucrativos, utilizou-se um delineamento por 
amostragem. Ou seja, em função da quantidade de prefeituras que possuem em seu 
12 
 
organograma o setor de Controladoria, de entidades envolvidas e da acessibilidade aos dados, 
o levantamento foi realizado por amostragem, em que se dá prioridade à instituição que 
aborda todos os critérios para análise deste segmento, a Prefeitura Municipal de Paranavaí. 
Portanto, a opção por umaamostragem não probabilística por acessibilidade deve-se ao fato 
de que muitas das instituições menos expressivas desse setor não possuem a documentação 
alvo da investigação da pesquisa. 
Conforme estudos realizados pelo IBGE (2012) no Brasil existem 290.692 fundações 
sem fins lucrativos, sendo que 30,1% atuam na defesa de direitos e interesses dos cidadãos, 
28,5% são religiosas, 12,7% são culturais e de recreação e 10,5% atuam na assistência social. 
Em Paranavaí-PR existem 319 fundações e entidades sem fins lucrativos, sendo que 2% 
atuam na área de saúde, 12% na área de cultura e recreação, 12% na área de educação e 
pesquisa, e 8,2% na área de assistência social. 
Neste sentido, foram selecionadas para estudo deste projeto, as Entidades Privadas e 
Públicas, que realizaram parcerias voluntárias com a Prefeitura de Paranavaí, com 
transferência de recursos financeiros públicos, os quais estavam referenciadas nas 
demonstrações contábeis dos exercícios ano 2016, os quais se constituem nos instrumentos de 
pesquisa – documentação (fontes primárias). Assim sendo, o material coletado relativo às ao 
estudo foi obtido na homepage da Prefeitura Municipal de Paranavaí, no Portal da 
Transparência. Com base nos documentos extraídos, foi possível analisar e interpretar por 
meia da técnica de análise de conteúdo. 
 
3.1. Análise de Conteúdo 
 
Tendo em vista a responder ao problema e aos objetivos propostos pela pesquisa, 
baseada na pesquisa qualitativa e quantitativa, Bardin (1977) afirma que a análise de conteúdo 
é um método que pode ser aplicado tanto na pesquisa quantitativa como na investigação 
qualitativa, com a aplicação diferente. Assim, a técnica de análise de conteúdo consiste em 
classificar os diferentes elementos do texto em diversas categorias, segundo a interpretação do 
pesquisador. Com base em três fases cronológicas: a pré-analise; a exploração do material; e o 
tratamento dos resultados obtidos e a interpretação (BARDIN, 1977). 
Desta forma, a autora descreve a primeira etapa como a fase de organização, 
desenvolvida para sistematizar as idéias iniciais colocadas pelo quadro referencial teórico. Na 
segunda etapa os dados são codificados a partir das unidades de registro, a qual define 
codificação como a transformação, por meio de recorte, agregação e enumeração, com base 
em regras precisas sobre as informações textuais, representativas das características do 
conteúdo. Na última etapa que consiste na classificação dos elementos segundo suas 
semelhanças e por diferenciação, com posterior reagrupamento, em função de características 
comuns em todo o material coletado (entrevistas, documentos e observação). 
Diante do exposto, os dados coletados previamente foram analisados, por meio da 
análise categorial, que, conforme Bardin (2011) consiste no desmembramento do texto em 
categoriais agrupadas analogicamente. A opção pela análise categorial se respalda no fato que 
é a melhor alternativa na condensação dos dados. 
O procedimento executado para aplicação da técnica de análise de conteúdo se deu a 
partir da análise e confrontação de cada item constante no orçamento municipal e apresentado 
nos relatórios contábeis emitidos pela prefeitura. Os procedimentos de análise dos relatórios e 
a categorização dos dados (LDO, LOA e relatório contábeis) foram realizados com o auxílio 
do Excel, classificando as fundações e entidades que realizaram parcerias com transferências 
de recursos. Para cada item foi atribuído um valor de adequação ao orçamento municipal, 
compreendido entre 0 e 1, em que “0” corresponde a não atendido e “1” corresponde a 
atendido. 
13 
 
 
4. ANÁLISE DOS RESULTADOS 
 
Com vistas a responder ao problema e aos objetivos que a pesquisa se propôs, os 
dados coletados previamente, após a seleção do material e a leitura flutuante, a exploração foi 
realizada por meio da codificação, conforme previsto por Bardin (1977). Quanto ao 
levantamento das transferências voluntárias realizadas pela Prefeitura Municipal de 
Paranavaí, procurou-se adotar como critério o montante transferido em determinado exercício 
financeiro. Todavia, cabe ressaltar a limitada disponibilidade de informações quanto ao 
montante efetivo de transferências voluntárias de recursos realizadas no exercício de 2016, no 
Portal da Transparência da Prefeitura. 
No ano da pesquisa a Prefeitura de Paranavaí apresentou uma estimativa de Receita e 
Despesas de R$ 202.468.148,00, repassando um valor total de R$ 8.698.405,00 por meio de 
transferências voluntárias para fundações e entidades sem fins lucrativos (não governamentais 
e governamentais), a qual representa 4,3% de suas despesas. Contudo, o interesse de pesquisa 
esteve focado nas parcerias formalizadas com fundações e entidades sem fins lucrativos não 
governamentais, a qual representa 88,81% dos repasses. 
 
Quadro 1 – Análise quanto a Área de Atuação 
OBSERVAÇÃO QUANTO AO SEGMENTO 
PARCERIAS REALIZADAS COM ENTIDADES ANO 2016 
SEGMENTO GOV. NÃO GOV. % 
ASSISTÊNCIA SOCIAL - 12 13 
HABITAÇÃO - 16 17 
ENTIDADES DIVERSAS - 04 04 
ESPORTE E LAZER - 21 22 
EDUCAÇÃO 27 12 40 
MEIO AMBIENTE - 01 1 
DESENVOLVIMENTO URBANO - 01 1 
SAÚDE - 01 1 
AGRICULTURA - 01 1 
TOTAL 27 69 100 
Fonte: Dados da Pesquisa – Elaborado pela Autora 
 
Conforme destacado no Quadro 1, foram analisadas as parcerias voluntárias realizadas 
entre entidades e a prefeitura de Paranavaí com transferência de recursos, observando que 
foram realizadas 123 parcerias com 96 entidades, as quais 27 entidades governamentais e 69 
entidades não governamentais. Dentre as quais, 40% realizam atendimentos na área da 
educação, 22% na área de esporte e lazer, 17% na área da habitação e 13% na área de 
assistência social. 
Conforme o Ministério de Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (2016), o 
orçamento público é o meio de prever/planejar as receitas e despesas que o Poder Executivo 
deseja adotar no exercício financeiro do ano seguinte. Desta forma, destaca-se a análise da Lei 
Orçamentária Anual nº 4.466/2015, que dispõe sobre a estimativa de receita e fixa a despesa 
do município de Paranavaí para o exercício financeiro de 2016. Bem como a análise do 
relatório de execução de parcerias voluntárias na modalidade de convênio 2016. 
 
Quadro 2 – Análise quanto a Área de Atuação 
OBSERVAÇÃO QUANTO A PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA 
PARCERIAS REALIZADAS 2016 
14 
 
PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA EXECUÇÃO 
SEGMENTO 0 1 VALOR 0 1 VALOR 
ASSISTÊNCIA SOCIAL - 31 R$ 2.189.879,48 - 31 R$ 2.368.527,04 
HABITAÇÃO - 16 R$ 230.000,00 - 13 R$ 156.000,00 
ENTIDADES DIVERSAS - 7 R$ 182.000,00 - 5 R$ 153.000,00 
ESPORTE E LAZER - 21 R$ 998.711,00 - 21 R$ 1.088.940,00 
EDUCAÇÃO 1 44 R$ 3.605.323,00 - 45 R$ 3.596.317,96 
MEIO AMBIENTE - 1 R$ 50.000,00 - 1 R$ 40.000,00 
DESENVOLV. URBANO - 1 R$ 70.000,00 1 - - 
DESENVOLV. ECONÔMICO 1 - - - 1 R$ 30.000,00 
SAÚDE - 3 R$ 1.647.120,00 - 3 R$ 1.225.620,00 
AGRICULTURA - 1 R$ 40.000,00 - 1 R$ 40.000,00 
TOTAL 2 125 R$ 9.013.033,48 1 121 R$ 8.698.405,00 
0 - NÃO ATENDE 
1- ATENDE 
Fonte: Dados da Pesquisa – Elaborado pela Autora 
 
Observando o Quadro 2, referente a previsão orçamentária, verifica-se que foram 
previstos 127 transferências voluntárias, porém no período de execução do orçamento, foram 
realizadas 121 transferências, com a ressalva que uma parceria não estava prevista no mesmo. 
Contudo, de acordo com a Lei 4.320/1964, disposto no art. 7°, inciso I que a Lei de 
Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para abrir créditos suplementares e 
especiais até determinada importância obedecidas às disposições do artigo 43, depende da 
existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição 
justificativa. Desta forma, mesmo queo poder executivo não tenha previsto na LOA uma 
determinada despesa, poderá abrir uma nova rubrica/atividade, conforme dispõe as 
normativas, ou mesmo tenha previsto, no entanto não tenha receita, esta não poderá ser 
executada. 
Diante da análise do conteúdo do tema proposto, salienta-se que o município de 
Paranavaí desempenhou sua gestão de acordo com as normas e princípios da administração 
pública, não só com relação à arrecadação, gerenciamento e aplicação dos recursos, como em 
relação à regularidade das receitas e despesas, principalmente no que tange transparência da 
gestão pública na realização de parcerias (concessões de subvenções e contribuições). 
 
5. CONCLUSÕES 
 
Um dos desafios do gestor é otimizar as receitas com as despesas. Sabendo que o 
gestor público só pode fazer o que a Lei lhe permite, com a maior transparência possível. 
Neste sentido, procurou-se, neste estudo, apontar a importância do papel da Controladoria 
como instrumento na gestão dos gastos públicos municipais, principalmente na realização de 
parcerias voluntárias entre a Administração Pública e Entidades Privadas e Públicas 
Diante do exposto, foram apresentados os conceitos sobre administração pública, 
orçamento público, controle interno, bem como das transferências de recursos públicos, por 
meio de parcerias voluntárias, salienta-se a importância da Controladoria na contribuição para 
a tomada de decisões do gestor, orientando por meio de informações qualificadas e 
quantificadas, quais ações devem ser priorizadas, principalmente no que tange a transparência 
das contas públicas, fazendo amparar o interesse público. 
Este estudo objetivou descrever, por meio de análise de conteúdo, a importância da 
Controladoria, na tomadas de decisão quanto à gestão dos recursos públicos, buscando 
realizar o estudo em órgãos públicos que contasse com o setor de Controladoria, contudo 
15 
 
devido a região (Noroeste/PR) compor em sua maioria por municípios de pequeno porte, 
muitos não contam com um setor de controle interno, deste modo, delimitando assim o 
conteúdo de investigação, optou-se na análise da realização de parcerias voluntárias realizadas 
entre a Prefeitura Municipal de Paranavaí (órgão que conta com um setor-departamento de 
Controladoria) e as entidades sem fins lucrativos. Para tanto, foram analisados por meio de 
codificação dos dados os relatórios contábeis do orçamento municipal, além dos instrumentais 
da LOA e LDO do ano de 2016. A qual possibilitou observar a diferença entre previsão e 
execução de um orçamento público. 
Salienta-se ainda, a grande importância dos marcos regulatórios (normativas e leis) 
que fundamentam e dão maior transparência no acompanhamento da atuação pública. Além 
disso, oferecem subsídios de informações, métodos, sistemas e dados fidedignos para que o 
governo, em suas diferentes esferas, possam planejar e melhor direcionar seus esforços, e 
realizar uma adequada avaliação da contribuição e atuação do “terceiro setor”. 
No caso de transferências voluntárias, o estudo demonstrou que estas são celebradas, 
em sua maioria, por iniciativa dos interessados, que planejam a atividade social (educacional, 
assistencial, de saúde, entre outras) e a apresentam ao órgão da Administração Pública que, de 
posse do projeto, analisa a viabilidade de sua aplicação dentro da esfera de sua competência, 
emitindo parecer sobre sua viabilidade ou não, e consultando sobre a disponibilidade de 
recursos para a sua consecução. 
Podemos destacar que a utilização de entidades sem fins lucrativos, isto é, 
organizações não governamentais, reduz o número de órgãos governamentais que seriam 
necessários para desenvolver as atividades relativas ao Terceiro Setor, a qual oneraria as 
contas públicas, diante desta conclusão, sugere-se assim, um estudo futuro sobre o tema 
“contas públicas” para melhor compreensão. 
 
REFERÊNCIAS 
ALFAYA, Taiz Vieira (2008). Teoria Geral da Administração. FTC – EAD. Disponível em:< 
http://www.famescbji.edu.br/famescbji/biblioteca/livros_adm/TGA.pdf> Acesso em: 
fevereiro, 2017. 
 
BÄCHTOLD, Ciro (2008). Noções de Administração Pública. Cuiba: EdUFMT; Curitiba: 
UFPR. 
 
BÄCHTOLD, Ciro (2012). Noções de Administração Pública. Curitiba: UFPR. 
 
BARDIN, Lawrence (1977). Análise de conteúdo. Lisboa: Edições 70 Ltda. 
 
BEUREN, Ilse Maria; SÖTHE, Ari (2009). A teoria da legitimidade e o custo político nas 
evidencias contábeis dos governos estaduais da região sudeste do Brasil. Revista de 
Contabilidade e Organizações (RCO). vol. 3, núm. 5, pp. 98-120. Disponível em: 
<www.revista.osp.br/rco/article/view/34734/37472 > Acesso em: janeiro, 2017. 
 
BONOMO, Carla Teresa Bettencourt da Costa (2008). A importância do controle da 
administração pública e o controle financeiro exercido pelo Tribunal de Contas. 
Disponível em: Acesso: fevereiro, 2017. 
 
BRASIL (2000). Lei Complementar Nº101, de 04 de maio de 2000. Lei de Responsabilidade 
Fiscal. 
 
________ (2014). Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014. Marco Regulatório das OSC. 
http://www.famescbji.edu.br/famescbji/biblioteca/livros_adm/TGA.pdf
http://www.revista.osp.br/rco/article/view/34734/37472
16 
 
 
BRASIL (1964). Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. CARVALHO, Deusvaldo (2010). 
Orçamento e Contabilidade Pública: teoria, prática e mais 800 exercícios. Rio de 
Janeiro: Elsevier, 5. ed.. IBGE (2012). Indicadores ano base 2012. Disponível em: < 
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/pesquisas > Acesso em: janeiro, 2017. 
INTOSAI (2007). Diretrizes para as Normas de Controle Interno do Setor Público, tradução 
TCE/BA. 
 
LAKATOS, Eva Maria (1997). Fundamentos de metodologia científica. 3.ed. São Paulo: 
Atlas. 
 
MARCUZZO, Juiana Luisa (2016). Manual das Parceiras Voluntárias. Prefeitura Municipal 
de Venâncio: Aires, 2ª atualização. Disponível em: Acesso em: fevereiro, 2017. 
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2013. 
 
MINISTÉRIO DE PLANEJAMENTO, DESENVOLVIMENTO E GESTÃO (2015). O que é 
Orçamento Público? Disponível em: < 
http://www.planejamento.gov.br/servicos/faq/orcamento-da-uniao/conceitos-
sobreorcamento/o-que-e-orcamento-publico > Acesso em: 01 de agosto de 2016. 
 
MORO, Rosangela Wolff (2016). Regime Jurídico das Parcerias das Organizações da 
Sociedade Civil e da Administração Pública: Lei nº 13.019/2014. São Paulo: Matrix. 
 
OLIVEIRA FILHO, José Alceu de (2010). Controle Interno e Externo da Gestão Pública. 
Brasília: AVM Instituto. 
 
OLIVEIRA, Adelino Fernandes de (2011). Auditoria interna e controle governamental. 
Brasília: Tribunal de Contas da União. PALUTO, Augustinho Vicente (2010). 
Administração Pública: teoria e questões. Rio de Janeiro: Elsevier. 
 
__________________________ (2010). Orçamento público e administração financeira e 
orçamentária e LRF: teoria e questões. Rio de Janeiro: Elsevier, 4. ed. 
 
PARANAVAÍ, Prefeitura Municipal (2016). Portal da Transparência. Disponível em: < 
paranavaí.pr.gov.br > Acesso em: janeiro, 2017. 
 
PEDROSA, Cézar (2015). Teoria Geral de Orçamento Público. São Paulo: Baraúna. 
 
PORTAL DA TRANSPARÊNCIA (2017). Glossário. Disponível em: 
<http://www.portaldatransparencia.gov.br/glossario/DetalheGlossario.asp?letra=t> 
Acesso em: fevereiro, 2017. 
 
QUINTÃO, Cynthia Magalhães Pinto Godoi (2014). Descentralização e as transferências 
voluntárias de recursos: análise de convênios celebrados pelo governo mineiro com os 
municípios. Congresso Internacional Governo, Gestão e Profissionalização em âmbito 
local frente aos grandes desafios de nosso tempo. Disponível em: 
<http://www.fjp.mg.gov.br/index.php/docman/eventos-1/4o-congresso-
internacional/eixo-1/398-1-6-format-descentralizacao-e-as-transferencias-voluntarias-
de-recursos/file> Acesso em: março, 2017. 
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/pesquisas
http://www.planejamento.gov.br/servicos/faq/orcamento-da-uniao/conceitos-sobreorcamento/o-que-e-orcamento-publico
http://www.planejamento.gov.br/servicos/faq/orcamento-da-uniao/conceitos-sobreorcamento/o-que-e-orcamento-publicohttp://www.portaldatransparencia.gov.br/glossario/DetalheGlossario.asp?letra=t
http://www.fjp.mg.gov.br/index.php/docman/eventos-1/4o-congresso-internacional/eixo-1/398-1-6-format-descentralizacao-e-as-transferencias-voluntarias-de-recursos/file
http://www.fjp.mg.gov.br/index.php/docman/eventos-1/4o-congresso-internacional/eixo-1/398-1-6-format-descentralizacao-e-as-transferencias-voluntarias-de-recursos/file
http://www.fjp.mg.gov.br/index.php/docman/eventos-1/4o-congresso-internacional/eixo-1/398-1-6-format-descentralizacao-e-as-transferencias-voluntarias-de-recursos/file
17 
 
 
ROCHA, Silvio Luís Ferreira (2014) O Novo Regime Jurídico das Parcerias Voluntárias 
Previsto na Lei Nº 13.019, de 31 de Julho de 2014. AJURIS, v. 41, n. 135. Disponível 
em: http://www.ajuris.org.br/OJS2/index.php/REVAJURIS/article/viewFile/344/279 > 
Acesso em: 02 de agosto de 2016. 
 
 SANTOS, Franklin (2012). Controladoria. Recife: Ed. AGBOOK. S 
 
SILVA NETO, José Carvalho da (2013). Controladoria na gestão pública. EBOOK. 
Disponível 
em:<http://www.uebcomunicacao.com.br/e2publica/admin/fotos/LIVRO%20DIGITA
L_A%20Controladoria%20na%20Gest%C3%A3o%20P%C3%BAblica_vf1%202013.
pdf > Acesso em: 28 de julho de 2016. 
 
SILVA, Camila Carolina; DANDARO, Fernando (2015). Os benefícios da gestão por 
controladoria nas empresas. UNIESP: Revista Eletrônica “Diálogos Acadêmicos”, F. 
v. 09, nº2, p. 64-83, JUL-DEZ. 
 
 SILVA, Elderson Ferreira da (2013). Controladoria na administração pública. São Paulo: 
Atlas. 
 
SILVA, Marivane (2008). Teoria da Administração Publica. Ijuí: Ed. Unijuí. (Coleção 
Educação à distância. Série Livro-Texto) 
 
SILVA, Rosilene Gonçalves da (2011). O planejamento orçamentário e a importância de sua 
transparência para sociedade. Universidade Estadual de Maringá: Trabalho de 
Conclusão de Curso do Programa de Formação em Administração Pública. 
 
SOUZA, Corine Sumski (2008). O Papel do Controle Interno na Gestão de Gastos Público 
Municipais. Curitiba: FAE Centro Universitário. Disponível em: < 
http://www.paranaeducacao.pr.gov.br/arquivos/File/TCC_CORINE_SUMSKI_SOUZ 
A.pdf Acesso em: fevereiro, 2017. 
 
SOUZA, Janinha Fátima da Costa (2015). Estudo sobre o controle interna na administração 
pública do município de Campos Borges RS com enfoque na lei de responsabilidade 
fiscal. Florianópolis: Universidade Federal de Santa Catarina. Disponível em: < 
https://repositorio.ufsc.br/xmlui/bitstream/handle/123456789/163199/Janinha%20Fati 
ma%20carvalho, da%20Costa%20Souza.pdf?sequence=1&isAllowed=y > Acesso em: 
março, 2017. 
 
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (2009). Critérios Gerais de Controle Interno na 
Administração Pública: um estudo dos modelos e das normas disciplinadoras em 
diversos países. TCU. 
 
TORRES, Sandro Andre Paintner (2011). O Papel da Controladoria Interna na Gestão Pública 
Municipal. Universidade Estadual de Maringá: Trabalho de Conclusão de Curso do 
Programa de Formação em Administração Pública. 
 
VIOLIN, Tarso Cabral (2006). Terceiro setor e parcerias com a administração pública. Uma 
análise crítica. Belo Horizonte: Fórum. 
http://www.ajuris.org.br/OJS2/index.php/REVAJURIS/article/viewFile/344/279
http://www.paranaeducacao.pr.gov.br/arquivos/File/TCC_CORINE_SUMSKI_SOUZ A.pdf
http://www.paranaeducacao.pr.gov.br/arquivos/File/TCC_CORINE_SUMSKI_SOUZ A.pdf