Controle de Constitucionalidade

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Brenda Amengol 
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DIREITO CONSTITUCIONAL – OAB 
 
Controle de Constitucionalidade. 
• A Constituição se coloca em relação às demais normas legais em posição 
proeminente, de supremacia, de sorte que todo o sistema jurídico há de estar com 
ela conformado (princípio da supremacia da Constituição). Como requisitos 
fundamentais do controle de constitucionalidade é necessário uma Constituição 
rígida (processo de alteração mais difícil que o da Lei ordinária) e a atribuição de 
controle a um órgão supremo. O controle (análise de compatibilidade vertical) 
decorre, então, da rigidez e supremacia da Constituição, que pressupõe a noção de 
um escalonamento normativo onde a Constituição ocupa o topo da pirâmide 
(Kelsen), sendo, por isso, fundamento de validade de todas as outras normas. 
 
• A inconstitucionalidade pode dar-se por ação quando há atos do Poder Público ou 
Leis em contraposição à Constituição. A inconstitucionalidade por ação pode ser 
material (conteúdo do ato normativo é contrário à Constituição) ou formal 
(inobservância da competência legislativa, do processo legislativo). Dá-se, por sua 
vez, a inconstitucionalidade por omissão quando há inércia legislativa na 
regulamentação de normas constitucionais de eficácia limitada. 
 
• Assim, como instrumento básico da estrutura do Estado, necessário que sejam 
estabelecidos mecanismos de defesa da Constituição e, a esses mecanismos dá-se 
o nome de controle de constitucionalidade das leis. O controle da 
constitucionalidade se apresenta nos sistemas político, jurisdicional e misto. Dá-
se o controle político quando essa função está entregue a um órgão de natureza 
política, como o próprio parlamento, ao Senado, ou mesmo a uma corte especial, 
constituída através do processo político para esse exame. O controle jurisdicional 
– judicial review – é o sistema que entrega aos órgãos do Poder Judiciário essa 
defesa da Constituição, é o sistema adotado no Brasil. Já no sistema misto, 
algumas leis são controladas por um órgão político e outras por órgão 
jurisdicional. 
 
• No nosso sistema podemos identificar também um controle preventivo e um 
repressivo. O controle preventivo se dá no processo de elaboração legislativa, 
através das comissões do Congresso Nacional, e da atuação do Presidente da 
República, na oportunidade da sanção ou veto da lei. Busca-se, aí, evitar que a 
norma eventualmente inconstitucional venha a integrar o sistema jurídico. O 
controle repressivo se dá a partir da edição da lei. Depois de promulgada, com ou 
sem sanção, e publicada, a lei pode ser objeto de demanda constitucional. E neste 
controle temos dois critérios: o difuso e o concentrado. 
Controle Difuso 
• Por esse critério, a declaração de inconstitucionalidade da lei ou ato normativo 
federal, estadual ou municipal fica a cargo de qualquer órgão do Poder Judiciário. 
Essa inconstitucionalidade da norma legal será arguida em uma outra ação cujo 
objetivo seja distinto da inconstitucionalidade, isto é, em outra relação jurídica de 
direito material. 
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• No controle difuso, o interessado arguirá a inconstitucionalidade da lei e o juiz, a 
reconhecendo, afastará a incidência da norma assim considerada no caso concreto. 
A repercussão, por isso, é inter partes. A norma tida por inconstitucional 
continuará vigente, exceto para aquele caso concreto. 
 
• O processo em que é arguida a inconstitucionalidade da norma pode, através de 
recursos, especialmente do recurso extraordinário disciplinado no art. 102, III da 
CF, chegar ao Supremo Tribunal Federal. Se o STF declarar inconstitucional 
aquela norma, em decisão definitiva, comunicará essa decisão ao Senado Federal 
que, nos termos do art. 52, X da CF poderá suspender a sua execução. Com essa 
suspensão de execução pelo Senado Federal, aí sim a norma dada por 
inconstitucional e assim declarada no método difuso não mais terá eficácia. A 
decisão que antes tinha incidência inter partes passa a tê-la erga omnes. Essa 
incidência, entretanto, se dá ex nunc, isto é, a partir da suspensão procedida pelo 
Senado Federal. 
 
 
Controle Concentrado 
 
• O art. 102 da CF atribui ao Supremo Tribunal Federal precipuamente a guarda da 
Constituição, cabendo-lhe, dentre outras competências, processar e julgar 
originariamente a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo 
federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato 
normativo federal (art. 102, I, "a"). 
 
• Essa ação direta de inconstitucionalidade, também chamada de ADIN, constitui o 
efetivo controle concentrado. Através dele será proposta ação perante o Supremo 
Tribunal Federal, cujo objeto é a declaração de inconstitucionalidade da lei ou ato 
normativo federal ou estadual. 
 
• Para a propositura dessa ação, a CF fixa a legitimação exclusivamente para os 
órgãos relacionados no art. 103. Antes da CF/88, a legitimação era exclusiva do 
Procurador Geral da República, mediante representação. Como esse órgão era 
cargo de confiança do Presidente da República que o podia nomear e demitir 
livremente, tinha-se que, na verdade, quem detinha a competência para 
desencadear o processo de controle era exclusivamente o Poder Executivo. Agora, 
com o restabelecimento do sistema democrático, essa legitimação está distribuída 
por diversos órgãos. 
 
• Assim, estão legitimados o Presidente da República e o Governador de Estado 
(Poder Executivo); as mesas do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e de 
Assembleia Legislativa (Poder Legislativo); o Procurador Geral da República 
(Ministério Público); Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, 
partido político com representação no Congresso Nacional e confederação 
sindical ou entidade de classe de âmbito nacional (a sociedade civil, através de 
órgãos dela representativos). 
 
• Declarada pelo STF a inconstitucionalidade da lei ou ato normativo federal ou 
estadual, essa decisão se dá erga omnes, isto é, alcança a todos e ex tunc, o que 
quer dizer que a lei é extirpada do sistema jurídico, como se nunca tivesse existido. 
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O processo para o julgamento dessa ação está regulado na Lei 9.868/99, de 
10/11/99. 
• Cabe salientar que nem sempre os efeitos da decisão são retroativos (ex tunc), pois 
ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, tendo em vista razões 
de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo 
Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos 
daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em 
julgado ou de outro momento que venha a ser fixado. Essa é a modulação dos 
efeitos da declaração de inconstitucionalidade. 
 
• Será objeto de controle de constitucionalidade: emendas à Constituição, leis 
complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos 
legislativos, resoluções, tratados internacionais e demais atos normativos que 
sejam genéricos e abstratos. Quanto à súmula vinculante, por ter um procedimento 
próprio de revisão, não se usará a técnica de controle de constitucionalidade contra 
ela. 
 
Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADECON ou ADC) 
 
• Essa ação foi introduzida pela EC 3/93. Nos governos instalados depois da CF/88, 
várias medidas foram questionadas em todo o país, perante os diversos órgãos do 
Poder Judiciário, ocorrendo profusão de medidas liminares. Para ilustrar esse fato 
basta lembrar o Plano Collor, em que os depósitos de poupança foram bloqueados 
em todo o país. A medida era a todos os títulos inconstitucional e grande número 
de prejudicados propuseram ações, principalmente de mandado de segurança 
contra ela. E o governo ficou, assim, acuado. 
 
• Optou-se por criar a ação declaratória de constitucionalidade. Assim, toda vez que 
uma norma federal estiver sendo questionada quanto a constitucionalidade em 
diversos órgãos doPoder Judiciário, passou-se a ter um mecanismo que vai 
provocar a intervenção do Supremo Tribunal Federal. Assim, quaisquer dos 
órgãos relacionados nos incisos do art. 103 poderão propor a ação, conforme 
expressa o "caput" deste artigo que foi alterado pela emenda constitucional 45 de 
2004. Se o STF deferir o pedido e declarar constitucional essa norma, nenhum 
órgão do Poder Judiciário mais poderá acolher ações no sentido da 
inconstitucionalidade. O STF, entretanto, poderá, no julgamento, declarar a 
inconstitucionalidade da lei e esse julgamento terá o mesmo efeito da ADIN. 
 
• Essa ação declaratória de constitucionalidade só tem pertinência se a norma legal 
estiver sendo questionada. Tanto que a Lei 9868/99 estabelece que o requerente 
deverá indicar a controvérsia judicial relevante sobre a aplicação da disposição. 
Não atende a essa relevância o fato de ocorrer esporadicamente um 
questionamento da lei. Isso se explica também pelo fato de que toda lei se presume 
constitucional. Vale dizer que a lei goza da presunção de constitucionalidade e, 
assim, não demanda que a mesma seja declarada. 
 
• Cabe pedido de cautelar, assim, o Supremo Tribunal Federal, por decisão da 
maioria absoluta de seus membros, poderá deferir pedido de medida cautelar na 
ação declaratória de constitucionalidade, consistente na determinação de que os 
juízes e os Tribunais suspendam o julgamento dos processos que envolvam a 
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aplicação da lei ou do ato normativo objeto da ação até seu julgamento definitivo. 
Concedida a medida cautelar, o Supremo Tribunal Federal fará publicar em seção 
especial do Diário Oficial da União a parte dispositiva da decisão, no prazo de dez 
dias, devendo o Tribunal proceder ao julgamento da ação no prazo de cento e 
oitenta dias, sob pena de perda de sua eficácia. 
Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) 
• Prevista na primeira parte do artigo 102, I, "a" da Constituição Federal, esta ação 
visa a declaração da inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou 
estadual perante a própria Constituição. Sua competência originária é do Supremo 
Tribunal Federal e seu procedimento está previsto na Lei 9.868/99. 
 
• Se a arguição pela inconstitucionalidade versar sobre lei estadual ou municipal 
perante a Constituição Estadual, terá por competência originária o Tribunal de 
Justiça do Estado em questão, conforme prevê o artigo 125, §2° da CF. Por 
exemplo, se uma lei aprovada na cidade de Sorocaba (SP) fere a Constituição 
Estadual de São Paulo, deve ser impetrada uma Ação Direta de 
Inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça de São Paulo. 
 
• A ADIN admite pedido cautelar que salvo no período de recesso, a medida 
cautelar na ação direta será concedida por decisão da maioria absoluta dos 
membros do Tribunal, observado o disposto no art. 22, após a audiência dos 
órgãos ou autoridades dos quais emanou a lei ou ato normativo impugnado, que 
deverão pronunciar-se no prazo de cinco dias. O relator, julgando indispensável, 
ouvirá o Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral da República, no prazo 
de três dias. No julgamento do pedido de medida cautelar, será facultada 
sustentação oral aos representantes judiciais do requerente e das autoridades ou 
órgãos responsáveis pela expedição do ato, na forma estabelecida no Regimento 
do Tribunal. Em caso de excepcional urgência, o Tribunal poderá deferir a medida 
cautelar sem a audiência dos órgãos ou das autoridades das quais emanou a lei ou 
o ato normativo impugnado. Concedida a medida cautelar, o Supremo Tribunal 
Federal fará publicar em seção especial do Diário Oficial da União e do Diário da 
Justiça da União a parte dispositiva da decisão, no prazo de dez dias, devendo 
solicitar as informações à autoridade da qual tiver emanado o ato, observando-se, 
no que couber, o procedimento estabelecido na Seção I deste Capítulo. A medida 
cautelar, dotada de eficácia contra todos, será concedida com efeito ex nunc, salvo 
se o Tribunal entender que deva conceder-lhe eficácia retroativa. A concessão da 
medida cautelar torna aplicável a legislação anterior acaso existente, salvo 
expressa manifestação em sentido contrário. Havendo pedido de medida cautelar, 
o relator, em face da relevância da matéria e de seu especial significado para a 
ordem social e a segurança jurídica, poderá, após a prestação das informações, no 
prazo de dez dias, e a manifestação do Advogado-Geral da União e do Procurador-
Geral da República, sucessivamente, no prazo de cinco dias, submeter o processo 
diretamente ao Tribunal, que terá a faculdade de julgar definitivamente a ação. 
 
 
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Ação de Inconstitucionalidade por Omissão 
• Prevista no artigo 103, §2° da Constituição Federal, tem por objetivo suprir uma 
omissão dos poderes constituídos que deixaram de elaborar normas para 
regulamentar a possibilidade de exercício de determinado direito previsto na 
Constituição Federal. O §2° deste artigo em questão institui que "declarada a 
inconstitucionalidade por omissão de medida para tornar efetiva norma 
constitucional, será dada ciência ao Poder competente para a adoção das 
providências necessárias e, em se tratando de órgão administrativo, para fazê-lo 
em trinta dias". 
 
• Assim sendo, quando a omissão for administrativa, o órgão competente será 
cientificado para que providencie a edição e complementação da mesma. 
Entretanto, se esta for legislativa, o Congresso Nacional deverá ser comunicado 
da mora, mas não será estipulado nenhuma prazo para a elaboração da norma 
complementadora que, de certa forma, é considerada indispensável para o 
exercício do direito previsto, porém não aplicado por falta de previsão legal pela 
Constituição Federal. 
 
• A omissão pode ser total ou parcial, sendo total quando não houver uma norma 
regulamentadora possibilitando o exercício de determinado direito e parcial 
quando a norma apenas possibilitar parte do exercício do direito previsto na CF. 
Exemplo de omissão total pode ser encontrado no artigo 7°, XI, da CF que prevê 
a participação do trabalhador na gestão da empresa e isto não ocorre até hoje, pois 
não há norma regulamentadora. E, um exemplo de omissão parcial pode ser 
encontrado no artigo 7°, IV, também da Constituição Federal, que prevê uma série 
de direitos garantidos ao cidadão, por meio do salário mínimo, que não pode ser 
atingido devido ao fato de este possuir um valor muito irrisório. 
 
• A decisão proferida em decorrência de uma ação de inconstitucionalidade só terá 
caráter mandamental quando a omissão for meramente administrativa, já que este 
órgão deverá proceder sua edição no prazo máximo de 30 dias, conforme 
estabelece o artigo 103, 2°, da CF, já mencionado. E se assim não agir, responderá 
pela prática do crime de desobediência. A Ação Direta de Inconstitucionalidade 
por omissão é regulamentada pela Lei 12.063/09, que acrescenta à Lei nº 9.868, 
de 10 de novembro de 1999, o Capítulo II-A. 
Ação Direta de Inconstitucionalidade Interventiva 
• Deve ser proposta como pressuposto para haver a decretação da intervenção 
federal ou até mesmo estadual, pelos Chefes do Executivo, por não terem sido 
observados alguns princípios essenciais estabelecidos pelas Constituições 
(Federal e Estadual). 
 
• Diz-se, assim, que a ADIN interventiva visa a resguardar os princípios sensíveis: 
forma republicana; sistema representativo e regime democrático; direitos da 
pessoa; autonomia municipal; prestação de contas da administração pública, direta 
ou indireta; aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos 
estaduais, na manutenção e desenvolvimento do ensino e da saúde. 
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ADIN interventiva federal 
O objeto desta ação é a lei ou ato normativo estadual ou distrital que não respeita os 
princípios sensíveis estabelecidos pela Constituição Federal, sendo estes os elencados no 
artigo 34, VII, isto é,quando a lei estadual se contrapor a: 
a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático; 
b) direitos da pessoa humana; 
c) autonomia municipal; 
d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta. 
e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida 
a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações 
e serviços públicos de saúde. 
A legitimidade ativa para propor esta ação é do procurador geral da república e o Supremo 
Tribunal Federal é o detentor da competência para julgá-lo. 
ADIN interventiva estadual 
• Esta, por sua vez, deve ser impetrada quando a lei municipal desrespeitar os 
princípios indicados na Constituição Estadual e por isso, o Estado necessitar 
intervir, servindo também como pressuposto desta intervenção. A competência 
para o julgamento desta ADIN é do Tribunal de Justiça do Estado que teve os 
princípios de sua Constituição desrespeitados, devendo ser proposta pelo 
Procurador Geral de justiça, conforme prevê o artigo 129, IV, da Constituição 
Federal. 
Arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) 
• A ADPF tem por objetivo evitar ou reparar lesão a preceito fundamental 
resultante de ato do Poder Público, ainda que de efeitos concretos ou 
singulares; logo, pode impugnar decisões judiciais que violem preceitos 
fundamentais da Constituição, desde que observada a subsidiariedade no seu 
uso. Caberá também quando houver relevante controvérsia constitucional sobre 
lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal. 
• Prevista no artigo 102, §1°, da Constituição Federal, a arguição de 
descumprimento de preceito fundamental é de competência do Supremo Tribunal 
Federal, o qual deve apreciá-la e julgá-la. Esta ação será sempre subsidiária, ou 
seja, não pode ser admitida se houver outro meio válido para sanar a lesividade, 
conforme dispõe o artigo 4°, 1° da lei 9.882/99. Por exemplo, só poderá ser 
proposta se não for cabível uma ADIN, ADECON, mandado de segurança, 
recurso extraordinário, ação popular, entre outros. Têm legitimidade ativa para 
propor esta arguição todos os elencados no artigo 103 da Constituição Federal, 
sendo estes: 
• o Presidente da República; 
• a Mesa do Senado Federal; 
• a Mesa da Câmara dos Deputados; 
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• a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; 
• o Governador de Estado ou do Distrito Federal; 
• o Procurador-Geral da República; 
• o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; 
• partido político com representação no Congresso Nacional; 
• confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional. 
É inteiramente facultativo, mas os demais interessados podem solicitar a propositura desta 
arguição mediante representação ao Procurador Geral da República. E esta ação pode ser 
proposta: 
a) para reparar ou até mesmo evitar lesão a um preceito fundamental decorrente de ato ou 
omissão do poder público (não definição do que é preceito fundamental na Lei, tarefa que 
caberá à doutrina e à jurisprudência); 
b) quando for importante salientar o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei 
ou ato normativo federal, estadual ou municipal anteriores à Constituição Federal. 
 
 
Pertinência temática 
É a relação existente entre a norma impugnada e a entidade que ingressa com a ação direta 
de inconstitucionalidade", ou seja, a pessoa ou o órgão interessado que impetrar uma ação 
de controle de constitucionalidade deve demonstrar um interesse real em obter a 
declaração almejada da norma impugnada. 
Conforme decisões do Supremo Tribunal Federal, a pertinência temática tem se tornado 
um pressuposto da legitimidade ativa para a ação de inconstitucionalidade. São 
considerados autores interessados, que precisam demonstrar esta pertinência temática: 
• as Mesas das Assembleias Legislativas; 
• as confederações sindicais ou entidades de classe de âmbito nacional; e 
• os Governadores de Estado. 
Já, por sua vez, são considerados autores neutros, ou seja, não precisam demonstrar 
nenhuma pertinência temática uma vez que possuem legitimidade ativa universal: 
• o Presidente da República; 
• o Procurador geral da República; 
• as Mesas do Senado Federal; 
• as Mesas da Câmara dos Deputados; 
• o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; e 
• o partido político com representação no Congresso Nacional. 
 
 
Cláusula de Reserva 
Os tribunais somente poderão declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo 
do Poder Público pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do 
respectivo órgão especial. 
 
 
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OBS: Não se afigura possível o controle de constitucionalidade concentrado de 
súmulas, mesmo o caso de súmulas vinculantes, uma vez que, diferentemente das leis, 
as súmulas não são dotadas de generalidade e abstração. A aprovação, revisão ou 
cancelamento de súmula poderá ser provocada pelos legitimados à propositura de Ação 
Direta de Inconstitucionalidade, sem prejuízo do que vier a ser estabelecido. 
OBS: Podem propor a ADI por Omissão, os mesmos legitimados para propositura da 
ADI e da ADC. 
OBS: Cabe no âmbito da ADC a concessão de medida cautelar em sede de ADI ou ADC, 
por decisão da maioria absoluta dos membros do Tribunal. 
OBS: As decisões proferidas em ADI e em ADC possuem o chamado efeito dúplice. 
OBS: Não se admite desistência de ADI, ADC e ADI por Omissão. 
OBS: O STF, no controle abstrato de constitucionalidade, não está adstrito ao pedido 
formulado na inicial, podendo, inclusive, fazer uma interpretação conforme a CR/88, a 
despeito de expresso requerimento pela declaração de invalidade da norma. 
OBS: A supremacia da Constituição e a hierarquia das fontes normativas destacam-se 
entre os pressupostos do controle de constitucionalidade. 
 OBS: O Poder Legislativo, em sua função típica de legislar, não fica vinculado às 
decisões definitivas de mérito proferidas pelo STF no controle de 
constitucionalidade, de modo que o projeto de lei apresentado em data posterior ao 
julgamento poderá ser regularmente votado e, se aprovado, implicará a superação 
ou reação legislativa da jurisprudência. 
OBS: Na Ação Declaratória de Constitucionalidade não há obrigatoriedade de citação do 
Advogado-Geral da União no processo. 
OBS: Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, 
mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre 
matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa 
oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à 
administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, 
bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. 
 § 1º A súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de normas 
determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre 
esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante 
multiplicação de processos sobre questão idêntica. 
 § 2º Sem prejuízo do que vier a ser estabelecido em lei, a aprovação, revisão ou 
cancelamento de súmula poderá ser provocada por aqueles que podem propor a ação 
direta de inconstitucionalidade. 
 § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que 
indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-
a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e 
determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.