MATIAS PEREIRA_Estado e administração pública_Introdução

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Introdução
“No estudo da Administração Pública, o objetivo final é melhorar 
as práticas administrativas do governo, para, assim, melhor servir 
aos interesses públicos, aos ideais e às necessidades do povo.”
(Pedro Muñoz Amato, 1954)1
Debate sobre Governo e aDministração Pública
O Estado existe fundamentalmente para realizar o bem comum. Os teóri-
cos que cuidam da análise desta finalidade do Estado desdobram-na em três 
vertentes: o bem-estar, a segurança e a justiça. A interdependência dos fins do 
Estado assume particular importância em relação à grande e última finalidade 
do Estado: a promoção do bem comum. O Estado, nesse sentido, enquanto for-
ma de organização política por excelência da sociedade, pode ser aceito como 
o espaço natural de desenvolvimento do poder político. 
O tema abordado neste livro – Curso de Administração Pública – situa-se 
no campo da reflexão política que busca investigar a relação de causalidade 
entre o poder político, o poder econômico e o poder social, instâncias para-
lelas de mando que, em geral, cristalizam-se em sínteses instáveis (MATIAS-
-PEREIRA, 2012a).2 Nesse contexto, vamos abordar e debater alguns temas 
sensíveis no mundo contemporâneo, em especial os aspectos que envolvem as 
crescentes demandas dos cidadãos por serviços públicos de qualidade, transpa-
rência e participação social, bem como as interfaces das questões socioeconô-
mico-ambientais que estão afetas à Administração Pública. A complexidade e a 
amplitude do tema tratado neste livro exigem uma análise mais aprofundada 
1 MUÑOZ AMATO, Pedro. Introducción a la administración pública: teoría general, planificación, 
presupuestos. México: Fondo de Cultura Económica, 1954. v. 1.
2 MATIAS-PEREIRA, José. Manual de gestão pública contemporânea. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2012a. 
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dos sistemas político, social e econômico, bem como das suas interações e 
dinâmicas. Nesse sentido, partimos do pressuposto de que esses sistemas 
inte ragem de forma permanente, e que nenhum deles funciona de forma 
independente, ou seja, as estruturas constitutivas de cada um interferem na 
forma de funcionamento dos demais. Os argumentos aqui debatidos estão 
baseados em diversas áreas do conhecimento, em especial na Ciência Polí-
tica, Administração Pública, Economia, Sociologia e Direito. 
Assim, torna-se essencial abordar preliminarmente as questões mais rele-
vantes sobre o assunto no campo da Ciência Política e da Administração Públi-
ca, bem como ressaltar a relevância dos seus construtores. Busca-se destacar 
no rol desses importantes autores aqueles que abordaram nos seus estudos o 
tema Estado, como Platão, Aristóteles, Nicolau Maquiavel (1469-1527), Tho-
mas Hobbes (1588-1679), Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) e Karl Marx 
(1818-1883), entre outros. 
Observa-se que a existência de diferenças marcantes entre os objetivos e as 
estruturas administrativas nas Administrações Públicas de cada país é decorrente 
de regimes políticos distintos, formações históricas específicas e diferenças cultu-
rais. Distinto da administração empresarial, na qual a postura prevalecente é de 
adotar modelos considerados universalmente válidos, o estudo da Administra-
ção Pública surge, de certa maneira, com uma perspectiva comparada (MATIAS-
-PEREIRA, 2006b). Desde o sistema de governo aos modelos de burocracia plena 
e permanente, culturas e sociedades diferentes propiciam alternativas e estraté-
gias institucionais distintas de organização política e de ação pública.
O Estado pode ser aceito como um locus no qual o cidadão exerce a cidada-
nia. Dessa forma, todo e qualquer esforço de reforma deve ter como objetivos 
melhorar a qualidade da prestação do serviço público na perspectiva de quem 
o usa e possibilitar o aprendizado social de cidadania. Por sua vez, o objetivo 
principal da Administração Pública é a promoção da pessoa humana e do seu 
desenvolvimento integral em liberdade. Para isso, deve atuar de maneira efeti-
va para viabilizar e garantir os direitos do cidadão, os quais estão consagrados 
na Constituição. Nesse contexto, deve ser ressaltada a importância do envolvi-
mento do setor privado e das organizações do terceiro setor nessa tarefa. 
Para Sen (2000),3 a liberdade e a equidade são duas faces complementares 
da democracia e do mercado. As desigualdades acentuadas são um obstáculo 
à liberdade. Assim, argumenta que é difícil entender uma perspectiva de liber-
dade que não tenha a equidade como elemento central. Se a liberdade for real-
mente importante, argumenta aquele autor, não é correto reservá-la unicamente 
para uns poucos eleitos.
3 SEN, Amartya. Development as freedom. New York: Alfred A. Knopf, 1999; SEN, Amartya. What 
difference can ethics make? Ethics and Development International Meeting. Washington: Inter-
American Development Bank, 2000.
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A partir das escolhas da sociedade quanto à configuração do Estado que se 
deseja, são direcionados os limites e as possibilidades da gestão pública, seu 
modelo, suas práticas e seus valores. Ao aparelhar a ação do Estado com garantia 
de direitos, oferta de serviços e distribuição de recursos, a gestão pública impac-
ta de maneira significativa o cotidiano de grupos sociais e agentes econômicos. 
Por sua vez, as reformas, as reestruturações e os ajustes que ocorreram a 
partir da década de 1930 provocaram sensíveis mudanças na estrutura do apa-
relho do Estado e, por consequência, na gestão pública.
Gestão Pública no brasil
A administração pública no Brasil, conforme assinala Bresser-Pereira 
(1998),4 passou por três grandes reformas na tentativa de reestruturar e mo-
dernizar a máquina do Estado. A primeira, a Reforma Burocrática de 1936, ins-
pirada no modelo descrito por Weber; a segunda foi sistematizada no Decreto-
-lei nº 200, de 1967. Ambas foram idealizadas e implementadas em contextos 
de ditadura política e sem debates com a sociedade. A terceira, iniciada em 
1995, foi a primeira a pensar o setor público do país em um contexto democrá-
tico, com ênfase para o atendimento dos seus cidadãos, e com a consideração 
de que as instituições públicas devem ser eficientes e eficazes e o debate com a 
sociedade deve ser incrementado.
Observa-se, em relação ao Brasil, que a decisão política adotada pelo gover-
no Getúlio Vargas de estruturar o aparelho do Estado, com caráter autoritário 
e centralizador, e a implantação de uma burocracia nos moldes “weberianos” 
começa a ser viabilizada com a criação do Departamento de Administração do 
Setor Público (DASP), em 1936. Essas medidas tinham como objetivo, entre 
outros, a intenção de suprimir a administração patrimonialista, que até então 
prevalecia no país. No começo da década seguinte, teve início a formação do 
Estado empresário, com a criação da Companhia Siderúrgica Nacional. Entretan-
to, após a queda de Getúlio Vargas, em 1945, novamente são retomadas as prá-
ticas patrimonialistas, deteriorando de forma acentuada o aparelho do Estado. 
Decorridos quase três anos após a instalação do regime militar no Brasil 
(1964), o governo federal buscou dar maior efetividade à ação governamen-
tal, com a introdução de valores gerenciais. Para alcançar os seus propósitos, 
editou o Decreto-lei no 200, de 1967.5 Esse diploma legal definiu novos ru-
mos para a Administração Pública, por exemplo,autonomia de gestão, des-
4 BRESSER-PEREIRA, Luiz C. Uma reforma gerencial da administração pública no Brasil. Revista 
do Serviço Público. ENAP, ano 49, nº 1, jan./mar. 1998a.
5 MATIAS-PEREIRA, José. Governança pública e transparência no Brasil: evolução, dificuldades 
e perspectivas. RAM, p. 1-17, jul. 2013b.
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centralização administrativa do aparelho do Estado, com a expansão da ad-
ministração indireta, sobretudo por meio da criação de empresas estatais. Foi 
implantada, assim, a denominada “administração para o desenvolvimento”, 
conservando uma forte centralização política na União. Verifica-se o início da 
expansão e consolidação do Estado desenvolvimentista, do Estado empresá-
rio-produtor no Brasil. A consequên cia dessas mudanças no aparelho do Esta-
do é um sensível enfraquecimento da administração direta, deteriorando sua 
capacidade de formulação de políticas. 
Na década de 1980, foram realizadas no mundo profundas mudanças no 
papel do Governo e da Administração Pública. Deve-se ressaltar que, na maio-
ria dos países que fizeram reformas, elas foram conduzidas pelo governo fe-
deral. No caso dos países federativos, os Estados-membros também foram 
envolvidos. No Brasil, a pauta das mudanças no papel do Governo e da Ad-
ministração Pública começa na segunda metade da década, com algumas 
tentativas incipientes de abertura de mercado, desregulamentação e privati-
zação. Esse processo de reformas, que começa de maneira bastante lenta no 
país – governo Sarney –, ganha um excessivo dinamismo no governo Collor, 
no início dos anos 1990, com a abertura da economia brasileira, desregula-
mentação e privatizações. Em seguida, é deflagrado o segundo estágio da ge-
ração de reformas, que visaram à construção e à reconstrução das capacidades 
administrativa e institucional.
É perceptível, no entanto, que essas reformas promovidas até então não 
foram benéficas para o país. As reformas, como a executada no governo Collor, 
ao invés de modernização, ocasionaram a desestruturação do aparelho do Es-
tado. O esforço para alterar esse quadro tem início no primeiro governo Fer-
nando Henrique (1995-1998), no qual se constata uma iniciativa – mesmo 
que incipiente – de reconstrução do Estado, com readequação de suas funções 
na expectativa de estabelecer as bases de um Estado regulador e promotor do 
desenvolvimento do país. Buscou-se implantar modelos organizacionais/ins-
titucionais e introduzir uma cultura gerencial, associados aos distintos instru-
mentos que fortalecessem valores democráticos, como a transparência, partici-
pação e controle social. 
reforma e moDernização Do estaDo
A literatura recente evidencia que as reformas que tratam da capacidade 
administrativa no mundo foram orientadas para criar instrumentos que visam 
à elevação do desempenho dos organismos públicos, para permitir a obtenção 
de resultados e a satisfação do cidadão, que passa a ser denominado cliente. 
Assim, o propósito da capacitação administrativa é o aumento da satisfação do 
cliente que utiliza os serviços públicos. A capacidade institucional busca identi-
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Introdução 5
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ficar um incentivo que aumente os estímulos para a cooperação, a formulação 
e a implantação sustentada das decisões governamentais.
Os debates sobre a reforma do Estado nos últimos anos estão contribuindo 
para elevar o nível de conscientização da sociedade organizada de que a mo-
dernização e o fortalecimento da Administração Pública, especialmente em ter-
mos de capital humano, infraestrutura e tecnologia, devem ser vistos como um 
processo permanente e necessário. Os seus resultados, mesmo que considera-
dos frágeis, têm revelado que reforma do Estado e transparência são condições 
indispensáveis para que o Brasil possa continuar a progredir no processo de 
desenvolvimento socioeconômico e na consolidação da democracia. Ressalte-
-se que a transparência do Estado se efetiva por meio do acesso do cidadão à 
informação governamental, o que torna mais democráticas as relações entre o 
Estado e sociedade civil, e contribui decisivamente para a consolidação da de-
mocracia no país (MATIAS-PEREIRA, 2013b). 
A profunda transformação nas relações entre administração pública e 
seus usuários, para Pleguezuelos (2000), deve-se, em grande medida, à cri-
se do atendimento ao cidadão. Usuários de serviços públicos se mostravam, 
recorrentemente, insatisfeitos com a qualidade do atendimento. Além disso, 
os cidadãos exigem, cada vez mais, a prestação de serviços de qualidade que 
consigam dar respostas às suas demandas crescentes. 
É pertinente ressaltar que a ideia de reformar o Estado precisa estar 
apoiada na defesa deste enquanto coisa pública, no qual o patrimônio públi-
co deve ser de todos e para todos, atendendo às demandas dos cidadãos. A 
constituição desses princípios administrativos é orientadora essencial do de-
senvolvimento e profissionalização da Administração Pública. 
PaPel Do estaDo no munDo contemPorâneo
O cenário mundial tem sido afetado, nas últimas três décadas, por duas 
grandes tendências transformadoras: a consolidação dos mecanismos de mer-
cado, no âmbito econômico, e a consolidação da democracia, no âmbito polí-
tico. Assim, o mercado e a democracia são as bases sobre as quais estão se es-
truturando as novas sociedades. 
A mudança funcional do papel do Estado, transformando-o em um ente 
ordenador da economia e garantidor dos processos de reprodução do capital, 
está bastante evidente. Observa Child (1993, p. 17):
“a parte de la nueva filosofía política consiste en llevar los principios de 
la administración de la empresa privada a la gerencia del Estado y a la 
administración pública en general. Esto implica un cambio radical en la 
filosofía del Estado que ya no se concibe dentro de los paradigmas teó-
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ricos convencionales... la teoría democrática del Estado, por el contrario 
proyecta una administración pública abierta a los cambios de la opinión 
y de las fuerzas políticas que compiten dentro del sistema electoral de la 
democracia política”. 
Mesmo com a tendência da Gestão Pública de se inspirar de forma cres-
cente no modelo de governança privada, devemos ressaltar que nunca se deve 
perder a perspectiva de que o setor privado visa ao lucro, enquanto a Admi-
nistração Pública busca realizar sua função social. Essa função social deve ser 
alcançada com a maior qualidade possível na sua prestação de serviços. Assim, 
não se pode mais ignorar as questões relacionadas à eficiência, eficácia e a efe-
tividade, no que se refere à sua função social.
Democracia, ciDaDania e DemanDas sociais
A democracia em seu significado formal, conforme ensina Bobbio (2004), 
pode ser aceita como um conjunto de regras ou de procedimentos para a 
constituição de governos e decisões políticas, ou seja, mais do que uma de-
terminada ideologia, é compatível com várias doutrinas de conteúdo ideoló-
gico. Para o autor, o conceito de democracia substancial, por suavez, ape-
nas faz referência prevalentemente a certos conteúdos inspirados em ideais 
característicos da tradição do pensamento democrático, com relevo para o 
igualitarismo. Sustenta, por fim, que a democracia perfeita até agora não foi 
realizada em nenhuma parte do mundo, sendo utópica, portanto, deveria ser 
simultaneamente formal e substancial.
Democracia, para Diniz (1998, v. 2, p. 52), é “forma de governo em que há 
participação dos cidadãos, influência popular no governo através da livre esco-
lha de governantes pelo voto direto. É o sistema que procura igualar as liberda-
des públicas e implantar o regime de representação política popular, é o Estado 
político em que a soberania pertence à totalidade dos cidadãos”.
O processo de aprofundamento da democracia tem estimulado o surgi-
mento de demandas sociais crescentes. À medida que se elevam os graus de 
cidadania e de educação, uma crescente parte da população acostuma-se com 
padrões mais altos de serviço no setor privado, e torna-se cada vez menos in-
clinada a aceitar respostas inflexíveis e burocráticas dos serviços públicos. As-
sim, tanto a qualidade do serviço quanto o aumento da produtividade têm sido 
metas amplamente defendidas. O atendimento dessas demandas, diante de 
um quadro de restrições fiscais, remete os gestores públicos para uma única 
alternativa: melhorar o desempenho da gestão pública e, dessa forma, elevar a 
qualidade e a produtividade do setor público. 
Fica implícito, portanto, que, independentemente da quantidade de recur-
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sos alocados ao setor público, ele tem o dever de aplicá-los de maneira adequa-
da. Nesse sentido, o Estado necessita desenvolver competência na formulação, 
implantação e prestação de contas dos recursos orientados para as políticas 
públicas sob sua responsabilidade.6
moDelo Gerencial com foco no ciDaDão
Observa-se que a partir do final da década de 1970 começam a ocorrer 
mudanças nos paradigmas da Administração Pública, com a instituição de um 
novo modelo – denominado gerencial – que tinha como preocupação central a 
ênfase na eficiência e no controle dos resultados. Esse novo modelo veio pro-
mover a substituição do modelo orientado para o controle das atividades-meio 
das organizações burocráticas. 
A orientação para o cidadão permitiu o surgimento de inúmeros instru-
mentos que visam à simplificação dos procedimentos na administração públi-
ca. Destacam Osborne e Gaebler (1994, p. 210), que um sistema dirigido ao 
cliente deve ser “descomplicado” para o cliente, que não deve ser confrontado 
com um fabuloso labirinto de programas fragmentados, [...] e uma infinidade 
de formulários para preencher. O sistema deve ser transparente para que os 
clientes sejam capazes de transitar por entre as muitas opções disponíveis, sem 
necessariamente ter que transitar pelas burocracias que se ocultam por trás de 
cada uma delas. 
O modelo gerencial, em que pese suas diferentes peculiaridades, prioriza 
de modo consistente os esforços para privilegiar o atendimento ao cidadão. 
Essa preocupação de ter o “foco no cidadão” como síntese de princípios pode 
ser delineada da seguinte forma (SOARES, 2002, p. 47):
• Velocidade e agilidade de resposta do prestador de serviços.
• Utilização de sistemas flexíveis de atendimento ao cidadão, com maiores 
condições de atendimento segmentado ou personalizado, em substitui-
ção à prestação de serviços padronizada.
• Busca da excelência dos serviços com o estabelecimento de padrões e 
metas de qualidade de atendimento.
• Manutenção de canais de comunicação com os usuários.
• Avaliação da qualidade dos serviços prestados.
6 VAZ, J. C. Limites e possibilidades do uso de portais municipais para promoção da cidadania: a cons-
trução de um modelo de análise e avaliação. 2003. Tese (Doutorado) – São Paulo: EAESP/FGV.
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Nesse mesmo sentido, sustenta Coelho (2001, p. 131)7 que, entre as ten-
dências emergentes nas organizações públicas que caracterizam um novo mo-
delo de organização do trabalho, destacam-se as seguintes:
• formas mais flexíveis e menos regulamentadas de emprego público;
• maior flexibilidade gerencial;
• maior compromisso com desempenho e resultados;
• elevados padrões de conduta, comportamento e ética profissional;
• oferecimento de oportunidades a minorias e portadores de deficiências;
• associação de remuneração a desempenho;
• capacitação de gerentes para liderança de equipes;
• postura ativa em relação a parcerias e novos negócios.
Deve-se ressaltar que a administração gerencial vincula a sua atuação ao in-
teresse da coletividade, sob o enfoque do cidadão-cliente, ou cidadão-usuário. 
Assim, na administração gerencial, o foco deixa de ser a própria administração 
pública para tornar-se a satisfação do cidadão. Nesse contexto, o Estado deve as-
segurar, no interesse desse cidadão-usuário, a maior eficiência e qualidade dos 
serviços públicos, e não apenas verificar o cumprimento da legislação em vigor.
A decisão de focar a sua atenção no cidadão apresenta-se, entre os prin-
cípios do modelo gerencial, como um princípio central de reorganização do 
Estado. Além da reestruturação na prestação de serviços, busca redirecionar 
e mudar as prioridades sobre todo o funcionamento do aparelho estatal, com 
base nas demandas entendidas como prioritárias dos cidadãos.
Assim, os governantes buscam, na atualidade, desenvolver ações e medi-
das para melhorar o desempenho da Administração Pública nos três níveis de 
governo: União, Estados e Municípios. Entre essas ações e providências, des-
tacam-se aquelas orientadas para a priorização na gestão por resultados, mo-
nitoramento de prioridades de governo e programas estratégicos, e contratua-
lização de resultados. Isso reflete a intenção dos governos de responderem de 
forma adequada às demandas dos cidadãos.
7 COELHO, Espartaco M. Governo eletrônico e seus impactos na estrutura e na força de trabalho 
das organizações públicas. Revista do Serviço Público, ano 52, nº 2, abr./jun. 2001. 
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