DESPESA PÚBLICA NATUREZA, TIPOS E FORMAS DE EXECUÇÃO

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ELABORAÇÃO E 
IMPLEMENTAÇÃO 
DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS
Guilherme Corrêa
Gonçalves
Revisão técnica:
Luciana Bernadete de Oliveira
Graduada em Ciências Políticas e Econômicas
Especialista em Administração Financeira
Mestre em Desenvolvimento Regional
Catalogação na publicação: Poliana Sanchez de Araujo – CRB 10/2094
E37 Elaboração e implementação de políticas públicas / Guilherme
 Corrêa Gonçalves ... [et al.] ; [revisão técnica: Luciana
 Bernadete de Oliveira]. – Porto Alegre : SAGAH, 2017.
 324 p. il. ; 22,5 cm.
 ISBN 978-85-9502-194-5
 1. Políticas públicas. I. Gonçalves, Guilherme Corrêa.
CDU 304
Despesa pública – natureza, 
tipos e formas de execução
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Identi� car os principais elementos conceituais da despesa pública.
  Reconhecer a natureza e os tipos de despesa pública.
  Relacionar a despesa pública ao planejamento orçamentário.
Introdução
A gestão de recursos na administração pública compreende, entre outras 
coisas, a realização de despesas relacionadas às atividades de suas respectivas 
competências, como contratação de pessoal, compra de equipamentos e 
materiais, obras e construções. Para alcançar seus objetivos, um governo deve 
realizar a gestão eficiente de seus gastos, de forma a primar pela qualidade 
na utilização dos recursos públicos arrecadados, zelando pelo equilíbrio das 
contas públicas, com foco em resultados para a sociedade.
Nesse sentido, é fundamental conhecer o conceito de despesa pú-
blica, sua natureza e as formas como ela é executada, uma vez que é pela 
despesa pública, ou despesa orçamentária, que a administração pública 
viabiliza o alcance de resultados das políticas públicas planejadas pelos 
governos. Além disso, é preciso ressaltar que é necessária a autorização 
legal para a sua execução.
Portanto, ao traçar um paralelo das despesas pessoais com as 
despesas públicas, você pode perceber a sua complexidade. Por 
exemplo, o planejamento, a organização, o acompanhamento de 
tais despesas e a verificação da sua compatibilidade com as receitas 
envolvem uma série de controles e cuidados. Logo, você pode concluir 
que, no âmbito dos controles e cuidados com a despesa pública, mais 
rigorosos devem ser esses controles, uma vez que os entes públicos 
lidam com grandes responsabilidades e volumosas despesas, além 
dos interesses de diversos segmentos sociais.
Despesa pública e despesa orçamentária
A despesa pública é todo o conjunto de dispêndios do Estado para a manuten-
ção de suas atividades ou para a construção e manutenção de bens públicos, 
com a fi nalidade de atendimento às necessidades coletivas, destinados ao 
funcionamento efetivo dos serviços públicos e para a efetivação das políticas 
públicas. Esses dispêndios devem estar previstos na Constituição, em leis ou 
atos administrativos, e necessitam de autorização legislativa para a sua reali-
zação, por meio da Lei Orçamentária Anual (LOA) ou de créditos adicionais. 
Nesse sentido, a despesa é parte integrante do orçamento público, uma vez que 
nele devem estar classifi cadas todas as autorizações para gastos com as várias 
atribuições e funções governamentais, que evidenciam as ações necessárias 
para que a administração pública atinja seus objetivos, utilizando as receitas 
para o seu custeio (ÁVILA, 2012; MACHADO, 2016).
O orçamento público, mais do que fixar os valores das despesas, aponta o 
que, onde e em que quantidade o cidadão e a sociedade receberão os bens e 
serviços oferecidos pelo Estado, em retribuição aos tributos pagos. Assim, a 
despesa pública é subdividida em dois grandes grupos: a despesa orçamentária 
e a despesa extraorçamentária.
As despesas orçamentárias são as que necessitam de autorização legislativa 
para que possam ser realizadas, ou seja, devem constar no orçamento público 
que seu desembolso será efetivado. 
Para fins contábeis, no que diz respeito ao impacto na situação patrimonial líquida, a 
despesa orçamentária pode ser classificada em:
Despesa corrente – em geral, o comprometimento do orçamento (empenho) não 
constitui o reconhecimento de um bem, um direito ou uma obrigação correspondente.
Despesa de capital – em geral, o comprometimento do orçamento (empenho) 
constitui o reconhecimento de um bem, um direito ou uma obrigação correspondente.
As despesas extraorçamentárias são aquelas cujos valores a serem pagos não 
estão vinculados a uma autorização legislativa e não possuem detalhamento 
no orçamento público. São saídas do passivo financeiro com a finalidade 
de compensar as entradas no ativo financeiro por meio de receitas extra-
orçamentárias. Portanto, a despesa extraorçamentária corresponde a uma 
Despesa pública – natureza, tipos e formas de execução266
simples devolução dos valores entregues à administração pública por meio de 
cauções, fianças, depósitos de terceiros e outras. Cabe ressaltar que, apesar 
de não figurar no orçamento, esse tipo despesa deve ter controle contábil 
individualizado (ÁVILA, 2012).
O Quadro 1 apresenta todas as categorias de despesas que estão discri-
minadas ou especificadas no art. 12 da Lei nº 4.320/1964 (BRASIL, 1964):
D
ES
PE
SA
S 
CO
RR
EN
TE
S
Despesas 
de custeio
Pessoa civil
Pessoal militar
Material de consumo
Serviços de terceiros
Encargos diversos
Transferências 
correntes
Subvenções sociais
Subvenções econômicas
Inativos
Pensionistas
Salário-família e abono familiar
Juros da dívida pública
Contribuições de previdência social
Diversas transferências correntes
D
ES
PE
SA
S 
D
E 
CA
PI
TA
L
Investimentos
Obras públicas
Serviços em regime de programação especial
Equipamentos e instalações
Material permanente
Participação em constituição ou aumento de capital 
de empresas ou entidades industriais ou agrícolas
Inversões 
financeiras
Aquisição de imóveis
Participação em constituição ou aumento de capital 
de empresas ou entidades comerciais ou financeiras
Aquisição de títulos representativos de 
capital de empresa em funcionamento
Constituição de fundos rotativos
Concessão de empréstimos
Diversas inversões financeiras
Amortização da dívida pública
Quadro 1. Categoria de despesas.
(Continua)
267Despesa pública – natureza, tipos e formas de execução
As despesas de custeio representam as dotações para manutenção de servi-
ços criados anteriormente pela administração pública, inclusive as destinadas 
a obras de conservação e adaptação de bens imóveis. 
Natureza das despesas públicas
Os arts. 12 e 13 da Lei nº 4.320/1964 (BRASIL, 1964), tratam da classifi cação da 
despesa orçamentária por categoria econômica e elementos. A classifi cação por 
natureza da despesa tem por fi nalidade possibilitar a obtenção de informações 
macroeconômicas sobre os efeitos dos gastos do setor público na economia e 
proporcionar informações relevantes sobre a contribuição do governo à renda 
nacional e, se essa contribuição está aumentando ou diminuindo. 
Pode indicar, também, a parcela relativa da formação de capital da nação, 
propiciada pelo setor governamental, e, por meio da comparação de períodos 
fiscais, se o governo está contribuindo para criar pressões inflacionárias, em 
virtude de suas atividades estimularem a demanda ou se suas ações têm caráter 
deflacionário. Essa classificação pode ainda informar qual o impacto das 
atividades governamentais: se por meio de transferências ou pelo uso direto de 
recursos (ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, 2014).
Além disso, a fim de eliminar uma possível contagem dupla dos recur-
sos transferidos ou descentralizados, determina o Manual de Contabilidade 
Aplicada ao Setor Público (BRASIL, 2016), conforme Portaria Conjunta 
STN/SOF nº 02, de 22 de dezembro de 2016, em que a natureza da despesa 
será complementada pela informação gerencial denominada “Modalidade de 
Aplicação”. Essa complementação tem por finalidade indicar se os recursos são 
aplicados diretamentepor órgãos ou entidades no âmbito da mesma esfera de 
governo ou por outro ente da federação e suas respectivas entidades. Assim, 
Fonte: adaptado de Brasil (1964).
D
ES
PE
SA
S 
D
E 
CA
PI
TA
L
Transferências 
de capital
Auxílios para obras públicas
Auxílios para equipamentos e instalações
Auxílios para inversões financeiras
Outras contribuições
Quadro 1. Categoria de despesas.
(Continuação)
Despesa pública – natureza, tipos e formas de execução268
a modalidade de aplicação indica se os recursos serão aplicados diretamente 
pela unidade detentora do crédito orçamentário ou transferidos, ainda que na 
forma de descentralização, a outras esferas de governo, órgãos ou entidades 
(ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, 2014).
O Quadro 2 resume as descrições dos grupos de natureza de despesa.
 Fonte: Machado (2016). 
Natureza 
da despesa Descrição
Pessoal e 
encargos
Despesas orçamentárias com pessoal ativo, inativo e pensionistas, 
relativas aos mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, 
civis, militares e de membros de poder, com quaisquer espécies 
remuneratórias. São exemplos: vencimentos e vantagens, fixas 
e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e 
pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens 
pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e 
contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.
Juros e 
encargos 
da dívida
Despesas orçamentárias com o pagamento de juros, comissões 
e outros encargos de operações de crédito internas e externas 
contratadas, bem como da dívida pública mobiliária.
Outras 
despesas 
correntes
Despesas orçamentárias com aquisição de material de 
consumo, pagamento de diárias, contribuições, subvenções, 
auxílio-alimentação, auxílio-transporte, além de outras 
despesas da categoria econômica despesas correntes não 
classificáveis nos demais grupos de natureza de despesa.
Investimentos Despesas orçamentárias com softwares e com o planejamento 
e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis 
considerados necessários à realização destas últimas, e aquisição 
de instalações, equipamentos e material permanente.
Inversões 
financeiras
Despesas orçamentárias com a aquisição de imóveis ou bens 
de capital já em utilização; aquisição de títulos representativos 
do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, 
já constituídas e quando a operação não importe aumento 
do capital; e com a constituição ou aumento do capital de 
empresas, além de outras despesas classificáveis neste grupo.
Amortização 
da dívida
Despesas orçamentárias com o pagamento e/
ou refinanciamento do principal e da atualização 
monetária ou cambial da dívida pública interna 
e externa, contratual ou mobiliária.
 Quadro 2. Grupos de natureza de despesa. 
269Despesa pública – natureza, tipos e formas de execução
Classificação e execução da despesa pública
As despesas públicas podem ser classifi cadas para facilitar sua avaliação, 
antes, durante e depois da sua execução. Ao mesmo tempo em que permitem 
certa padronização, as classifi cações da despesa propiciam a obtenção de 
informações fundamentais à análise do gasto público. No Brasil, a partir do 
orçamento para o ano de 2000, algumas modifi cações foram estabelecidas na 
classifi cação da despesa pela Reforma Gerencial do Orçamento, o que trouxe 
algumas práticas simplifi cadas e descentralizadas. Assim, cada nível de go-
verno passou a ter a sua estrutura programática própria, adequada à solução 
dos seus problemas, e originária do seu plano plurianual (PPA) (ESCOLA 
NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, 2014). 
Nesse sentido, a classificação da despesa pública deve responder, de maneira 
clara e objetiva, às perguntas clássicas que caracterizam o ato de orçar, sendo, 
do ponto de vista operacional, composto dos seguintes blocos de informação: 
classificação por esfera, classificação institucional, classificação funcional e 
estrutura programática, conforme demonstrado no Quadro 3 (MACHADO, 
2016).
Blocos da estrutura Item da estrutura Pergunta a ser respondida
Classificação por esfera Esfera 
orçamentária
Em qual orçamento?
Classificação 
institucional
Órgão 
Unidade 
orçamentária
Quem é o responsável por fazer?
Classificação funcional Função
Subfunção
Em que áreas de despesa a ação 
governamental será realizada?
Estrutura programática Programa Qual o tema da Política pública?
Informações principais 
do programa
Objetivo O que se pretende alcançar 
com a implementação 
da política pública?
Iniciativa O que será entregue 
Política Pública
 Quadro 3. Classificação da despesa pública. 
(Continua)
Despesa pública – natureza, tipos e formas de execução270
 Fonte: Machado (2016).
Informações 
principais da ação
Ação O que será desenvolvido 
para alcançar o objetivo 
do programa?
Descrição O que é feito? Para que é feito?
Forma de 
implementação
Como é feito?
Produto O que será produzido 
ou prestado?
Unidade de medida Como é mensurado?
Subtítulo Onde é feito?
Onde está o beneficiário 
do gasto?
Quadro 3. Classificação da despesa pública.
Classificação da despesa por esfera orçamentária
Em qual orçamento?
Conforme disposto no § 5º, do art. 165 da Constituição Federal (CF), a esfera 
orçamentária tem por fi nalidade identifi car se a despesa pertence ao orçamento 
fi scal, à seguridade social ou ao investimento (BRASIL, 1988):
  Orçamento fiscal: referente aos poderes da União, seus fundos, órgãos 
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações 
instituídas e mantidas pelo poder público.
  Orçamento da seguridade social: abrange todas as entidades e órgãos 
a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os 
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.
  Orçamento de investimento: orçamento das empresas em que a União, 
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito 
a voto.
O § 2º, do art. 195 da CF (BRASIL, 1988) estabelece que a proposta de 
orçamento da seguridade social será elaborada de forma integrada pelos órgãos 
(Continuação)
271Despesa pública – natureza, tipos e formas de execução
responsáveis pela saúde, previdência social e assistência social, tendo em 
vista as metas e prioridades estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias 
(LDO), assegurada a cada área a gestão de seus recursos.
Classificação institucional da despesa
Quem é o responsável por fazer?
A classifi cação institucional refl ete as estruturas organizacional e administra-
tiva, e compreende dois níveis hierárquicos: órgão orçamentário e unidade 
orçamentária. Órgão orçamentário é o agrupamento de unidades orçamentá-
rias. Um órgão orçamentário não corresponde necessariamente a uma estrutura 
administrativa, como estados e municípios.
Classificações funcional da despesa
Em que áreas de despesa a ação governamental será realizada?
A classifi cação funcional divide-se em funções e subfunções, buscando iden-
tifi car em qual área de ação governamental a despesa será realizada. A função 
pode ser traduzida como o maior nível de agregação das diversas áreas de 
atuação do setor público, ou seja, refl ete a competência institucional do órgão, 
por exemplo, cultura, educação, saúde, defesa etc. A subfunção representa 
um nível de agregação imediatamente inferior à função e deve evidenciar a 
natureza da atuação governamental (BRASIL, 2015a).
Classificação por estrutura programática
Qual é o tema da política pública?
Toda ação do governo está estruturada em programas orientados para a rea-
lização dos objetivos estratégicos defi nidos no PPA para o período de quatro 
anos. Conforme estabelecido na Portaria MOG nº 42/1999, a União, os Estados, 
o Distrito Federal e os Municípios devem ter seus trabalhos organizados por 
programas e ações, mas cada um estabelecerá seus próprios programas e ações 
de acordo com a referida Portaria (BRASIL, 2016). 
  Programa: instrumento de organização que articula um conjunto 
de ações que concorrempara a concretização de um objetivo comum 
Despesa pública – natureza, tipos e formas de execução272
pré-estabelecido, visando à solução de um problema ou ao atendimento 
de determinada necessidade ou demanda da sociedade.
  Ação: operações das quais resultam produtos (bens ou serviços), que 
contribuem para atender ao objetivo de um programa. Subdivide-se em:
 ■ Atividades: operações contínuas e permanentes, das quais resultam 
um produto ou um serviço necessário à manutenção da ação de 
governo.
 ■ Projetos: operações limitadas no tempo das quais resultam um 
produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da 
ação de governo.
 ■ Operação especial: despesas que não contribuem para a manutenção, 
expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não 
resultam um produto e não geram contraprestação direta sob a forma 
de bens ou serviços.
Os conceitos de cada categoria do PPA 2016-2019, 
bem como seus exemplos, constam no documento 
de orientação para elaboração do plano e podem ser 
encontrados no link ou código a seguir (BRASIL, 2015b):
https://goo.gl/PUKoqe
Execução da despesa orçamentária
A despesa orçamentária é executada segundo as ações orçamentárias e em 
conformidade como o planejamento orçamentário. A Figura 1 demonstra a 
integração entre as ações orçamentárias e o PPA.
273Despesa pública – natureza, tipos e formas de execução
https://goo.gl/PUKoqe
Figura 1. Integração entre as ações orçamentárias e o PPA.
Fonte: Brasil (2015a).
As ações orçamentárias integram a LOA, e os programas que constam na 
LOA e no PPA são subdivididos em programas temáticos e programas de gestão. 
Isso torna o PPA e a LOA instrumentos mais estratégicos, possibilitando que 
seja visto com clareza as principais diretrizes de governo e a relação delas 
com os objetivos a serem alcançados nos programas.
1. Despesa pública é o conjunto 
de dispêndios do Estado para a 
manutenção de suas atividades ou 
para a construção e manutenção de 
bens públicos. A sua importância 
determina extremo no seu 
planejamento. Portanto, toda 
despesa pública necessita: 
a) estar vinculada a uma 
receita específica.
b) estar prevista na constituição.
c) ser planejada no 
orçamento de receitas.
d) constar na legislação tributária.
e) autorização legislativa 
para a sua realização.
2. A despesa, no orçamento público, 
é a indicação do que, onde e em 
que quantidade o cidadão e a 
sociedade receberão os bens e 
serviços oferecidos pelo Estado, 
em retribuição aos tributos pagos. 
Assim, toda a despesa orçamentária 
se subdivide em dois grandes 
grupos, a despesa de custeio e 
a despesa de capital. Assinale a 
Despesa pública – natureza, tipos e formas de execução274
alternativa que reúne exemplos de 
despesa de custeio: 
a) obras públicas, concessão de 
empréstimos e alienações.
b) aquisição de imóveis, 
constituição de fundos e 
concessão de empréstimos.
c) obras públicas, subvenções 
federais e protocolos.
d) contribuição social, 
material permanente.
e) material de consumo, salários 
e despesa de pessoal.
3. A descrição “despesas orçamentárias 
com software e com o planejamento 
e a execução de obras, inclusive com 
a aquisição de imóveis considerados 
necessários à realização destas 
últimas, e com a aquisição de 
instalações, equipamentos e material 
permanente”, refere-se a qual 
natureza? 
a) despesa de pessoal. 
b) despesa corrente.
c) Investimento.
d) inversões financeiras.
e) Transferências.
4. Com base nas formas de classificação 
das despesas orçamentárias, 
analise as afirmativas a seguir:
I. A classificação funcional segrega 
as dotações orçamentárias 
em funções e subfunções, 
que servem como agregador 
dos gastos públicos por área 
de ação governamental.
II. A classificação por estrutura 
programática organiza as ações 
do governo em programas 
orientados para a realização dos 
objetivos estratégicos definidos 
no Plano Plurianual e 
na Lei Orçamentária 
Anual.
III. A classificação da despesa 
por esfera orçamentária tem 
por finalidade identificar 
se a despesa pertence ao 
orçamento fiscal, da seguridade 
social ou de investimento.
Estão corretas as afirmativas:
a) apenas I e II.
b) apenas I e II e III.
c) apenas II e III.
d) apenas II.
e) apenas III.
5. A classificação por natureza 
da despesa tem por finalidade 
possibilitar a obtenção de 
informações macroeconômicas 
sobre os efeitos dos gastos do 
setor público na economia e é 
complementada pela informação 
gerencial denominada modalidade 
de aplicação. Suponha que no 
exercício de 2017, as despesas 
empenhadas por determinado 
município tenham totalizado R$ 
27.790.645.000,00, segundo a 
sua natureza, complementada 
pela informação modalidade de 
aplicação. A classificação dessa 
despesa compõe-se de: 
a) corrente e de capital.
b) função e subfunção.
c) programa, projeto, atividade 
e operação especial.
d) categoria econômica, grupo 
de natureza da despesa e 
elemento de despesa.
e) custeio, investimentos e 
inversões financeiras.
275Despesa pública – natureza, tipos e formas de execução
ÁVILA, C. A. Orçamento público. Curitiba: Instituto Federal de Educação, Ciência e 
Tecnologia, 2012.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 
Brasília, DF, 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 14 dez. 2016.
BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Brasília, DF, 1964. Disponível em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm>. Acesso em: 26 out. 2017.
BRASIL. Ministério da Fazenda. Secretária do Tesouro Nacional. Manual de contabilidade 
aplicada ao setor público. 7. ed. Brasília, DF, 2016.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Secretaria de Orça-
mento Federal. Manual técnico de orçamento MTO - 2016. Brasília, DF, 2015a. Disponível 
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BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Planejamento 
e Investimento Estratégico. Plano plurianual 2016-2019. Brasília, DF, 2015b. Disponível 
em: <http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/arquivo/spi-1/ppa-2016-
2019/ppa-2016-2019-ascom-3.pdf>. Acesso em: 26 out. 2017.
ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. Orçamento público: conceitos 
básicos. Brasília, DF: ENAP, 2014.
MACHADO, F. C. R. (Org.). Curso orçamento público. Brasília, DF: Ministério do Planeja-
mento, Orçamento e Gestão, 2016.
Despesa pública – natureza, tipos e formas de execução276
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm
http://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A8182A153
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/arquivo/spi-1/ppa-2016-
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