The theory of public finance, 1959 (Parte II Capítulos 4,5 e 8)

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Leituras Clássicas do Direito Tributário
Prof. Carlos Alexandre Relatora Mônica El-Jaick
Texto: Richard Musgrave – The theory of public finance, 1959 (Parte II – Capítulos 4,5 e 8)
Sobre o Autor
Richard Abel Musgrave nasceu na Alemanha em 1910, sendo educado em Munique e Heidelberg. Foi para os EUA em 1933 para estudar na Universidade de Rochester e depois se transferiu para Havard, onde obteve o título de doutor em 1937, tendo requerido a cidadania americana no mesmo ano.
Musgrave lecionou em diversas universidades como a Universidade de Michigan, onde ele trabalhou em seu tratado de 1951 a 1959. Em 1965 se tornou membro do corpo docente de Havard, sendo a primeira pessoa a ter uma indicação conjunta para a Faculdade de Artes e Ciências e para a faculdade de Direito. Em 1981 se tornou professor emérito e se mudou para a Califórnia, onde se tornou professor adjunto da Universidade da Califórnia em Santa Cruz. Faleceu em 15 de janeiro de 2007 nessa mesma cidade.
Os destaques nas obras do autor ficam por conta de conseguir relacionar aspectos teóricos com aspectos práticos, fixando novos marcos para economia, o direito e a ciência política. Além disso, foi um dos percursores do estudo do federalismo fiscal. Sua obra A Teoria das Finanças Públicas (1959) é descrita como "o primeiro tratado do campo na língua inglesa”.
Nessa obra, o autor aplicou fundamentos keynesianos à incidência tributária, à eficiência e à busca do pleno emprego, temas que para ele se associavam com os principais problemas das finanças públicas, que seriam uma distribuição de renda politicamente aceitável, a prioridade da eficiência econômica e a tentativa de alcançar o pleno emprego. [footnoteRef:1] [1: CAMPOS. Carlos Alexandre de Azevedo. Et al. Leituras clássicas do direito tributáro. Juspodium. Rio de Janeiro. 2018.] 
Destaque-se que o autor sofreu influência de estudiosos como John Locke, Jeremy Bentham e Adolf Wagner, se alinhando com o pensamento de outros importantes financistas do século XX, como Antonio de Viti de Marco e Luigi Einaldi.
Parte dois: “The satisfaction of public wants”
Capítulo 4 – A abordagem do benefício
Nesse capítulo o autor procura examinar a maneira pela qual os desejos sociais são satisfeitos através do orçamento de alocação e como isso se relaciona ao ajuste de distribuição prescrito pelo ramo de distribuição.
Ao traçar o desenvolvimento desse assunto, é possível observar dois pontos de vista principais. Um pode ser definido como “benefit approach” ou abordagem de benefícios. Sua formulação mais moderna remonta a Adam Smith e leva à teoria da troca voluntária de Lindahl. O outro, pode ser chamado de “ability-to-pay approach” ou abordagem da capacidade de pagamento. Isso também aparece em Adam Smith e leva até às formulações posteriores de Pigou e Dalton. A abordagem de benefícios é considerada nesse capítulo e a abordagem da capacidade de pagar é discutido no próximo capítulo.
A. ANTECEDENTES
Opiniões sobre os princípios da tributação podem ser encontrados nos escritos de inúmeros autores-filósofos, economistas e teóricos políticos da idade média até hoje. E isso por um bom motivo: o dever de pagar impostos ou o poder de tributar está entre os mais tangíveis de todos os elos entre sujeito e soberano, ou cidadão e sociedade. A luta para superar a arbitrariedade tributária foi um dos primeiros objetivos da Constituição governo; e a fixação de máximas fiscais forneceu um meio de definir o status do indivíduo no pacto social. 
Duas abordagens principais
Como são muitos os autores que contribuíram para a teoria da tributação, Musgrave diz que em vez de observar todos eles, fará no livro uma divisão pensada sob duas abordagens e como elas surgiram. Não que a tributação de acordo com os benefícios recebidos e a tributação de acordo com a capacidade de pagar tenham diferentes pontos de vista sobre a correta distribuição dos encargos tributários. Em qualquer escola, haviam aqueles que favoreciam e aqueles que se opunham à uma ampla gama de despesas públicas. E, em cada escola, havia aqueles que se opunham ou favoreciam à uma distribuição progressiva de pagamento de impostos. Assim, a principal diferença entre as escolas não está nesses dois pontos, mas sim em diferentes pontos de vista sobre a própria natureza processo público de despesas e receitas.
Na abordagem de benefícios, a relação entre contribuinte e governo é vista, como Stuart Mill coloca em termos quid pro quo. Aqui o autor cita o livro do Seligman que foi relatado por mim para explicar a utilização desse termo que significa “tomar uma coisa por outra”.
Como a relação é de troca, as regras públicas devem ser mais ou menos parecidas com as do mercado.
Na abordagem da habilidade de pagar, a contribuição apropriada para serviços públicos é tratada como uma questão independente, separada dos benefícios recebidos. Os tributos são vistos como pagamentos compulsórios e o processo de receita/despesa é visto como um problema de planejamento, não sujeito à solução, mas sim ao funcionamento automático do mercado.
As duas abordagens contribuem de alguma forma para a análise do tema embora tenham defeitos. A abordagem do benefício não resolve problemas de distribuição e estabilização. Contudo, ao se tratar de Alocação, essa visão tem o mérito de amarrar a escolha de serviços públicos às preferências de membros individualmente considerados dentro da comunidade. Isso é essencial para a teoria normativa de determinação do orçamento em um cenário democrático. Também tem a vantagem de prever uma determinação simultânea dos serviços públicos e das ações tributárias, combinando os dois lados do processo de despesas. Isso é condição essencial de qualquer teoria adequada das finanças públicas.
Mas, segundo Musgrave, a utilidade da abordagem tradicional de benefícios se resume a isso. Se olharmos para o princípio do benefício como uma regra de equidade, como os primeiros escritores fizeram, permanecerá a questão principal de como os benefícios devem ser determinados. Se nós pensarmos no princípio do benefício como implementado por um mecanismo de mercado, como os últimos escritores fizeram, devemos assumir a irrealidade de que o princípio da exclusão e, portanto, o princípio da troca voluntária são aplicáveis ​​à satisfação das necessidades do público. 
Além disso, essa solução ignora a dificuldade de determinar o resultado ideal no caso de necessidades sociais, mesmo que sejam reveladas verdadeiras preferências.
Já a abordagem da habilidade de pagar tem o mérito de reconhecer a natureza compulsória da tributação. Nesse cenário, os problemas de todos os três ramos podem ser incluídos. Contudo, a abordagem da capacidade de pagar não diz como a carga tributária deve ser distribuída. Pior ainda, desconsidera o lado da despesa do problema ou, na melhor das hipóteses, nos fornece o ditado de que as despesas devem ser planejadas para maximizar o bem-estar. A abordagem da habilidade de pagar se colapsa completamente se aceita a hipótese da mais recente economia do bem-estar, que comparações de utilidade interpessoal são inadmissíveis.
Assim, alguns elementos das duas abordagens podem servir para construir uma abordagem mais satisfatória. Para isso, é necessário ver o que cada uma das abordagens tem a oferecer. É o que o autor passa a fazer, começando pela abordagem do benefício.
 O ambiente geral
A abordagem do benefício quanto à tributação foi amplamente aceita pelos teóricos políticos do século XVII. Tributação como preço pelo serviço prestado parecia um complemento natural à teoria contratual do Estado. Aqui, Musgrave cita autores como Hobbes, Locke e Russeau, que aceitaram o ponto de vista do benefício, cada um a seu modo e fazendo suas considerações. Embora sejam autores de várias épocas, durante todo o tempo a noção contratual permaneceu como base para qualquer sociedade organizada e a proteção como principal objetivo do contrato.
Os tributos eram considerados um preço a ser pago peça proteção ou como uma taxa de afiliação à sociedade organizada.Já no fim do século XVIII surge a Economia Clássica, substituindo o princípio de proteção do contrato pelo princípio de maior bem-estar. No entanto, foram mantidos fundamentos como a primazia dos direitos individuas e a questão da igualdade do homem. Esses fundamentos, aliados ao pensamento de que cada qual deve julgar por si mesmo o prazer e a dor, acabaram por produzir uma visão da sociedade da qual o princípio do benefício da tributação era uma extensão lógica. 
De acordo com o sistema de liberdade individual de Adam Smith, o registro e a satisfação das necessidades individuais se dão por intermédio do mercado e quanto mais as operações governamentais pudessem fazer parte desse sistema, encontrariam menor objeção.
Mas é preciso um analisar mais um aspecto para se chegar à regra do benefício a partir do pensamento de Locke e Bentham: O fato de que existe um determinado estado de distribuição que deve ser aceito como apropriado. Essa suposição é inerente não só à proteção da teoria dos contratos, mas também à forma utilitária de maximização do bem-estar, por meio da não interferência.
Esse problema da distribuição adequada foi tratado pelos teóricos em dois níveis: Primeiro havia a distribuição do poder político, isto é, a questão de como devem ser tomadas as decisões sob condições de contrato social. A ideia de igualdade humana perante à lei levou à aceitação de que cada homem devia ter direito a um voto. Mas permaneceu a dúvida de como deveriam ser tomadas as decisões sob um regime de contrato. Locke, por exemplo, deixou clara a diferença entre o contrato inicial segundo o qual os indivíduos entram em acordo para formar uma sociedade e um contrato com o qual se deveria concordar unânime e voluntariamente, e as ações subsequentes dessa sociedade poderiam se basear na vontade da maioria.
Grotius entendia que seria injusto que muitos fossem impedidos por poucos, mas mesmo assim, o direito das minorias continuou a ser um problema na discussão de contrato. Musgrave diz que só recentemente se chegou a conclusão de que a economia de bem estar ou quaisquer declarações relacionadas à eficiência da sociedade devem ser precedidas por um conjunto de julgamento de valor.
Em segundo lugar havia a questão da propriedade e da renda. Locke foi o que mais tratou dessa parte, argumentando que a propriedade é dada no estado natural que precede a formulação da sociedade. Para o Locke, a principal função do contrato é proteger a propriedade. A propriedade básica de um homem é constituída pela própria pessoa e pelos frutos do seu trabalho e, se o estado natural da propriedade é inseguro, é preciso formar uma sociedade para protege-la. Locke traz então além de um fundamento ético de uma teoria da produtividade marginal da distribuição, mas também um fundamento para o tratamento diferencial da renda não-ganha (ou renda diferida) que teve um papel importante no tratamento da renda tributável. 
Já a partir de Bentham, os autores utilitaristas têm sido menos específicos a respeito do que constitui o estado apropriado de distribuição. Basicamente, ele deve assegurar a maior soma possível de felicidade total. Então dependeria da comparação de utilidade que cada indivíduo aufere de sua renda, mas Musgrave critica isso dizendo que isso leva mais a uma solução equitativa e a uma capacidade para pagar do que a um ponto de vista do benefício da tributação.
Em autores mais antigos, era bem comum encontrar a defesa da taxação proporcional. Já outros como Russeau entendiam que os ricos se beneficiariam mais da proteção do estado se essa fosse medida de acordo com a renda.
Autores como Stuart Mill tomaram o ponto de vista de que os pobres precisam mais urgentemente de proteção. Ele rejeitava a opinião do benefício porque entendia que levaria a uma taxação degressiva.
Para Musgrave, a teoria do benefício foi útil com expressão do pensamento político, mas não fornece uma regra operacional de política tributária.
A versão clássica
Aqui o autor começa citando o livro de Adam Smith, A riqueza das nações. Smith teria introduzido em sua obra considerações tanto de benefício como de capacidade. No final do livro V por exemplo ele traz uma regra de que os custos das despesas públicas devem ser alocados, sempre que possível, de acordo com a abordagem do benefício, e que as contribuições gerais devem ser utilizadas apenas quando as despesas não puderem ser alocadas em base de benefício. Mas ele não cometeu o mesmo erro de outros teoristas do benefício pois não concluiu que as despesas que devem ser financiadas pela receita geral são indesejáveis. Ele também não confundiu a regra do benefício com um critério de justiça e defendeu que o que se precisa para as necessidades da vida deveria ser isento de tributação.
Aqui, Musgrave afirma que Smith era um pensador realista demais para subestimar as dificuldades ao imputar a indivíduos os benefícios que advêm dos serviços públicos gerais. Todos são beneficiados por esses serviços e todos devem contribuir para o custo de seu sustento. Mas como medir o benefício individual e o custo do serviço? Não há solução prática, por isso Smith fala que deve haver a tributação dos indivíduos na proporção de suas respectivas capacidades, ou seja, em proporção da receita que cada um desfruta sob a proteção do estado. Então ele une a teoria de proteção do estado com a regra do benefício, chegando a uma solução semelhante à versão mais moderna da teoria do benefício.
Musgrave termina essa parte fazendo um panorama dos autores do século XIX que consideravam Finanças Públicas como ciência da tributação e davam pouca atenção ao aspecto de despesas do problema. Ele critica esse entendimento de que os tributos seriam um prêmio pela proteção e que os serviços públicos deveriam se limitar aos que servem à proteção.
B. Renascimento da abordagem do benefício
A partir do final do século XIX começa uma nova abordagem da teoria do benefício. Para os novos teóricos, a ação econômica eficiente deve se adaptar às regras de mercado, basicamente como na economia privada. Os tributos foram considerados como mais ou menos voluntários dos indivíduos em troca de serviços proporcionados pelo governo. 
A diferença para com os autores clássicos, consistiria basicamente no fato de que estes postulavam a tributação de acordo com o benefício como um padrão de justiça, enquanto a nova escola interpretava a regra do benefício como uma condição de equilíbrio.
A construção de um modelo normativo de economia pública em termos de troca voluntária estabeleceu a primeira teoria operacional das Finanças Públicas. Aqui ele cita pontos de vista primitivos da nova abordagem. Vários autores italianos, austríacos, etc, se uniram para integrar a determinação de tributos e despesas com a alocação de recursos no mercado, sendo os impostos um preço pelos serviços públicos. 
C. A ABORDAGEM DA TROCA VOLUNTÁRIA
Não vou entrar em detalhes quanto a cada um dos autores pois o Musgrave afirma que se não levar em conta as pequenas diferenças, todos eles estavam de acordo quanto ao ponto essencial de suas teorias: O de que o imposto deve ser estabelecido como um preço destinado a maximizar a satisfação que o consumidor aufere com seus pagamentos por serviços públicos e privados. E o equilíbrio disso seria assegurado pelo mecanismo político já que o governo é forçado a representar a vontade dos eleitores. A teoria da troca voluntária é uma versão posterior do benefício.
Aqui ele julga que a solução de Erick Lindahl merece uma análise mais detida. Ele divide o requisito de justiça em tributação em dois problemas: O sociopolítico e o problema puramente fiscal. O primeiro corresponde a criar uma distribuição de renda justa e o segundo se ocupa em prover a satisfação das necessidades públicas sem perturbar o justo estado de distribuição (seriam questões de alocação). 
Para esse autor é preciso determinar (1) o montante total de despesas/tributos públicos; (2) a alocação do total de despesas públicas entre os bens e serviços que satisfazem as necessidades sociais e (3)a alocação dos tributos totais entre os vários indivíduos. Essas decisões devem ser expressas em conjunto e são mutuamente interdependentes.
Aqui são apresentados gráficos demonstrativos simplificativos que mostram a relação entre dois contribuintes e um bem social. Em resumo, o que demonstra é que à medida em que uma variedade de bens sociais se torna disponível, estes serão avaliados de maneiras diferentes pelos vários contribuintes. Devem ser feitas propostas específicas para cada bem social, ou seja, cada contribuinte deve registrar sua procura para cada serviço. O governo deve resolver o problema da produção de equilíbrio de cada bem social e tributar cada cidadão de acordo com sua proposta de preços para estas produções de equilíbrio. 
Esse sistema se compara ao processo de trocas de mercado com recontratação contínua até que se atinja um certo equilíbrio. Assim, de acordo com Lindahl fica atendido o princípio da capacidade de pagamento porque cada contribuinte adquire bens sociais a um preço diferente, refletindo sua própria capacidade de pagar. O princípio do benefício também seria obedecido pois, com base em um dado estado de distribuição apropriada, maximiza-se a utilidade total que se deriva dos serviços públicos. 
Avaliação em Termos de Equilíbrio Parcial
	O autor passa agora a uma avaliação do modelo de pagamento voluntário a partir da aceitação do que Lindahl propôs. Aqui supõe-se que a procura de serviços públicos possa ser determinada independente de outros bens. A partir daí o autor faz diversas suposições a partir das tabelas construídas por Lindahl e Cournot e chega a conclusão de que a situação real não pode ser descrita de maneira exata. Apesar de a comunidade ter um grande número de contribuintes, eles são representados por um pequeno número de partidos políticos. Esses partidos constituem grupos de pessoas com padrões de preferência mais ou menos semelhantes, que elegem representantes que negociarão por elas. Se os representantes votarem com o intuito de refletir as preferências individuais de seu partido, aplica-se o caso dos grandes números: as preferências não serão reveladas e a proposta voluntária não funcionará. Se introduzir o julgamento independente por parte dos representantes, vai se aplicar o caso dos pequenos números: ocorrerá a negociação que leva a um resultado imperfeito.
Reformulação em termos de equilíbrio geral
	A crítica do modelo de pagamento voluntário focalizou o pressuposto de que as verdadeiras preferências serão reveladas. No âmbito do equilíbrio parcial também há imperfeições. Nele a satisfação das necessidades sociais é considerada independentemente das necessidades privadas.
Daí se passa a analisar a Solução ótima com preferências conhecidas. Aqui supõe-se que as preferências verdadeiras tenham sido reveladas e são conhecidas e se pergunta como o governo pode fazer uma alocação ótima de recursos entre as necessidades sociais e privadas? São analisados novos gráficos adaptados da ideia de Samuelson e em resumo se conclui que as considerações a respeito do equilíbrio geral sugerem uma segunda imperfeição no modelo do pagamento voluntário. Mesmo que sejam reveladas todas as preferências, não haverá uma solução ótima única na satisfação de necessidades puramente privadas.
Tratamento separado da distribuição de renda 
 A demonstração anterior se baseia no pressuposto de que a distribuição apropriada da renda disponível é dada desde o início. Mas é possível determinar o estado apropriado de distribuição, independentemente dos efeitos sobre a renda real, do padrão particular por cujo intermédio são satisfeitas as necessidades sociais? De acordo com a formulação de Samuelson estudada anteriormente, o estado inteiro da distribuição é determinado juntamente com a alocação de recursos entre as necessidades sociais e privadas, combinando assim os problemas das Divisões de Alocação e de Distribuição de um único. Só que Musgrave prefere separar os problemas das Divisões de Alocação e de distribuição. Para ele, o tipo de raciocínio que trata da alocação eficiente de recursos, em termos de um dado padrão de procura individual, não se aplica ao problema da Divisão de Distribuição.
Novamente o princípio da exclusão
	Para o autor, a reformulação do problema nos termos do equilíbrio geral destrói a solução de pagamento voluntário, isso mesmo que se concorde com a suposição de que as preferências são reveladas e conhecidas. Uma vez que as mesmas quantidades são consumidas por todos, o princípio da exclusão não se aplica e os consumidores não revelarão suas preferências. 
	Para ele, uma visualização mais realística da matéria é observar o problema como de planejamento orçamentário, baseado na revelação das preferências através de um processo político. Isso ele vai estudar mais profundamente no capítulo 6 que não é objeto da nossa matéria. 
D. A BASE SUBJETIVA DAS NECESSIDADES SOCIAIS
Esse é o ponto final do capítulo 4 e reforça a ideia de que a satisfação das necessidades sociais deve se basear nas preferências dos consumidores individualmente considerados. Essa é a essência da abordagem do benefício e não a ideia de troca voluntária. Aqui ele passa a traçar algumas objeções à premissa da avaliação individual.
Os críticos que defendem uma teoria orgânica do Estado julgam que as necessidades sociais diferem basicamente das privadas e, por isso, elas não apareceriam nas escalas de preferência dos indivíduos. Esses críticos postulam a existência de necessidades que são experimentadas pelo grupo como um todo. Nesse sentido, o grupo como tal não pode se exprimir, então alguns membros exprimiriam suas preferências. E isso levaria a um sistema autoritário. Para Musgrave essa visão é incompatível com uma teoria normativa de Finanças Públicas em uma democracia. 
Então ele prefere dar atenção aos críticos que apoiam a ideia de preferências individuais e a ideia de livre escolha do consumidor. Para diferenciar o processo orçamentário e a satisfação das necessidades privadas, Colm sugere (1) que a relação contribuição-benefício depende das decisões dos órgãos responsáveis do governo e não de um processo de mercado e (2) que existem tarefas políticas em uma democracia que se relacionam apenas indiretamente a estas necessidades individuais do modo como são expressas no mercado.
O segundo ponto de Colm diz que o eleitor, ao tratar de assuntos políticos, tem um quadro de referências bastante distinto daquele subjacente à sua alocação de renda como consumidor. Ele age como um indivíduo guiado por interesse pessoal e trata de suas necessidades pessoais e não como um político guiando-se por sua concepção de uma boa sociedade como seria no primeiro caso.
Diz-se que qualquer teoria de determinação orçamentária que não seja mais que uma extensão da teoria das necessidades do consumidor omite a natureza essencialmente política do comportamento individual em relação ao problema orçamentário.
Musgrave traça exemplos para explicar: Em relação às necessidades sociais que não envolvem grandes problemas do estado como corpo de bombeiros e limpeza pública, a objeção de Colm não se aplica, pois o problema é lidar com necessidades que são consumidas em igual proporção por todos os componentes do grupo. Pelo menos em princípio, o indivíduo deveria ser solicitado a contribuir de acordo com os benefícios que recebe pelos serviços prestados.
Já no caso de necessidades sociais como educação e segurança, as preferências do indivíduo podem estar condicionadas pela imagem que têm de uma boa sociedade. Pode ter mais motivações altruísticas do que seu interesse próprio. Mas mesmo nesse caso não se pode afirmar que não haverá escolhas subjetivas e, de qualquer modo, a hierarquia das necessidades totais deve ser medida em comparação à renda existente e aos recursos escassos.
O autor entende então que o processo político pelo qual o plano orçamentário é determinado deve ser suficientemente amplo para abranger todo o grupo de problemas.
Capítulo 5- A ABORDAGEM DA CAPACIDADE DE PAGAR
Essa abordagem negaa possibilidade de imputar quotas de benefício aos indivíduos. O autor passa a analisar então três pontos de vista quanto à capacidade de pagar.
O primeiro se ocupa somente da distribuição dos pagamentos dos tributos e não com as despesas orçamentárias. Para esse ponto de vista, os princípios da tributação nos dizem como estes requisitos de equidade devem ser transladados para uma tabela específica de taxas tributárias.
O segundo ponto de vista considera a distribuição dos lançamentos tributários como questão de economia de bem-estar e não de justiça, mas, ainda sim, omite o lado das despesas do quadro. Os tributos devem ser distribuídos de modo a minimizar o sacrifício total que envolvem. Isso é conseguido pela igualação dos sacrifícios marginais de todos os contribuintes.
Por fim, o terceiro ponto de vista passa a considerar as despesas. O orçamento passou a ser considerado como um plano mais ou menos geral de maximização do bem-estar.
A. CONCEITOS DA HABILIDADE DE PAGAR
Panorama geral
	O requisito de que a distribuição dos pagamentos de tributo deve ser justa é bem antigo. A capacidade contributiva é inclusive anterior à doutrina do benefício. Mill, que tem a considerada versão clássica da abordagem segundo à capacidade, rejeitou a ideia de benefício pois concluiu que isso faria com que os mais pobres pagassem mais impostos por necessitar de maior proteção estatal. 
Diferente dos autores mais antigos que tinham um conceito mais objetivo de faculdade, aqui se torna mais subjetivo porque aliado à igualdade de sacrifício. A posição de Mill para Musgrave deu um tom individualista à teoria da capacidade contributiva, enquanto outros autores tinham uma ideia mais coletivista, pautada no “bem comum”. 
Musgrave tenta entender porque a capacidade contributiva se tornou tão popular entre autores clássicos, uma vez que essa ideia ultrapassa a questão da tributação progressiva para financiamento de serviços públicos, chegando até ao problema mais geral de distribuição de renda.
Levando isso em conta, ele entende essa popularidade como algo surpreendente. Para explicar, ele passa a analisar as despesas. A abordagem da capacidade contributiva, diferente da do benefício conseguiria contornar o problema das despesas.
O problema do benefício seria que os padrões de preferência incluem necessidades públicas e privadas. Por isso não tem como fazer uma um julgamento a priori quanto à utilidade relativa de ambas. Nas primeiras concepções que quiseram impor limites à função das despesas públicas, tiveram que defender seu ponto de vista dizendo que a proteção era a única forma de benefício que se poderia conseguir do Estado. Esse argumento era insustentável e, conforme visto no capítulo anterior, essa concepção foi substituída por um ponto de vista mais amplo da regra do benefício.
Já a abordagem segundo a capacidade para pagar evita essa argumentação insustentável pois contorna o problema das despesas. Para Mill, por exemplo, o laissez-faire (deixe fazer) deveria ser prática geral. As despesas deveriam se manter no limite mais estreito possível.
Aqui Musgrave traz alguns problemas do igual sacrifício: (1) é preciso decidir qual índice objetivo da capacidade de pagar é suscetível de mensuração (2) O termo igual, tem que ser definido de forma mais precisa e (3) há necessidade de suposições quanto à inclinação da curva de utilidade-renda, de maneira que o sacrifício individual possa ser medido
Índice da Capacidade para pagar
A versão mais antiga da doutrina da capacidade não foi formulada seguindo o conceito de renda como atualmente. Na lei elisabetana, “capacidade” referia-se à propriedade. Só que com o progresso da sociedade industrial, houve uma mudança sucessiva de ênfase em renda e não em propriedade como índice de capacidade para pagar. (Adam Smith, por exemplo, que pregava que a renda utilizada para subsistência não deveria ser taxada. A renda tributável everia ser aquela acima do nível de subsistência).
Conceitos de igual sacrifício
O que seria de fato igual sacrifício? Cohen- Stuart e Edgeworth formularam três conceitos distintos: igual sacrifício absoluto, igual sacrifício proporcional e igual sacrifício marginal (ou mínimo agregado). Em termos de bem estar, o igual sacrifício seria a única regra adequada, não como questão de equidade, mas sim porque atendia aos objetivos de bem-estar de sacrifício mínimo agregado.
B. Fórmulas tributárias sob vários conceitos de igual sacrifício
Qualquer que seja o conceito de igual sacrifício escolhido, a distribuição real dos pagamentos de impostos ou a estrutura de taxas necessária à sua execução dependem ainda da curva de utilidades-renda que se aplique. Aqui vai variar conforme se adote um dos três conceitos citados.
Daí ele traz:
Formulas com curvas de utilidade conhecidas e idênticas
Hipótese de utilidade marginal decrescente da renda
Fórmulas com curvas de utilidade conhecidas, porém diferentes
Fórmulas com curvas de utilidade conhecidas, mas não atribuídas
 	Então ele passa para o subtópico “Natureza duvidosa das comparações de utilidade interpessoal”. Após as análises ele vê como evidente a falta de informação necessária à aplicação de qualquer um dos três conceitos de forma objetiva. Toda a discussão se baseia na suposição de que as comparações de utilidade interpessoal possam ser levadas a cabo de maneira significativa. Isso é rejeitado pela “nova” economia do bem-estar. 
	Musgrave diz que essa nova economia do bem-estar pode ter ido longe demais ao rejeitar categoricamente as comparações de utilidade interpessoal. 
C. Determinação orçamentária como um plano de bem-estar
 A partir desse ponto o autor deixa de lado a abordagem do igual sacrifício e passa aos autores que quiseram alocar impostos de maneira a minimizar o sacrifício agregado e maximizar o bem-estar. A ênfase aqui passa da equidade para o bem-estar. 
Igual sacrifício marginal como o princípio último de tributação
Nesse ponto, cite-se Edgeworth que entendia que o sacrifício mínimo agregado é o melhor princípio de distribuição de impostos, não por ser equitativo, mas por se originar do princípio utilitarista básico de máxima felicidade. 
Para ele, e de acordo com a máxima felicidade, as partes auto-interessadas, por meio de contratos na ausência de concorrência, devem adotar uma organização tal que conduza à soma maior de bem-estar para todos, sujeita apenas à condição de que ninguém deve sair prejudicado pelo contrato. 
A tributação necessária para o financiamento dos serviços públicos deveria ser distribuída de acordo com o igual sacrifício mínimo agregado. Supondo uma curva de utilidade marginal decrescente de renda, o autor inclui que o bem-estar é maximizado através de uma distribuição igual. Ele propõe ainda que o mecanismo de negociação, baseado em igual distribuição de votos, asseguraria de fata a igual distribuição de renda. 
Em outros trechos de sua obra, Edgeworth adota um ponto de vista mais realístico e considera o princípio do sacrifício mínimo como regra a ser imposta pelo governo e não uma situação que poderá ocorrer como uma transigência no mercado. 
Então, de modo geral, Edgeworth e Pigou reconhecem que medidas extremas de igualdade podem vir a ter efeitos ruins sobre o produto total e propõe que a regra do mínimo sacrifício total seja redefinida, de modo a evitá-los.
	
O princípio tributário de bem-estar social
Até aqui vimos que o princípio da capacidade contributiva foi proposto por um grupo heterogêneo de autores, inclusive os com tendências reformistas ou socialistas. Para eles, o princípio da capacidade de pagar parecia uma base promissora, da qual pudessem advogar uma tributação progressiva e lançar o objetivo geral da redistribuição da renda. Esta foi a abordagem mais radical da Revolução Francesa, bem como dos primitivos socialistas, como Hall. 
	Já na década de 1880, o papel das considerações distributivas foi reformulado, em termos mais moderados, pelos reformistas como Adolph Wagner. Para ele, só a distribuição de quotas tributárias seria assunto de finançaspúblicas, as despesas do orçamento pertenceriam ao âmbito de Economia Geral. Musgrave vê um certo pedantismo nessa afirmação.
	Wagner faz ainda uma distinção entre princípio puramente fiscal, que se baseia na suposição de que a distribuição de renda que prevalece é a apropriada e o princípio de bem-estar social que se baseia no pressuposto de que o estado deve corrigir a distribuição de renda de maneira determinada pelas forças de mercado e pela instituição de herança . Assim, ele entende que a tributação de acordo com a capacidade de pagar, no contexto de bem-estar social, deve resultar em igual sacrifício. 
	O princípio de máximo bem-estar de determinação orçamentária 
	Embora a abordagem da tributação equitativa estivesse limitada a uma justa distribuição dos determinados custos dos serviços públicos, a abordagem do bem-estar se tornou mais ampla, abrangendo todo o problema da distribuição de renda.
	Para Musgrave ambas têm suas limitações pois são considerados só os aspectos tributários do orçamento, sem levar em conta a determinação dos serviços públicos. 
(ver final do capítulo)
Capítulo 8- IGUAL TRATAMENTO PARA IGUAIS
A. O índice de igualdade
Para o autor há a necessidade de um índice objetivo de igualdade. Há ainda muita discordância quanto à forma de definição do índice de igualdade, é o que ele passa a tratar no capítulo 8.
A interpretação mais comumente aceita em tributação é aquela que diz que pessoas iguais devem ser tratadas igualmente. Essa equidade horizontal é fundamental para a abordagem da capacidade de pagar, ou sejam tributação desigual para pessoas com capacidades desiguais.
Na escolha entre os vários índices de igualdade, podem-se distinguir dois problemas: 1- Se o índice apropriado é dado pela renda ou pelo consumo; 2- Saber como como deve se definir a renda dentro deste contexto.
Consumo x Renda
		O autor começa a analisar se deve ser adotado o consumo ou a renda como índice de igualdade. Aqui, a renda é definida como acréscimo, ou incremento em valor líquido mais consumo em um dado período. O consumo é definido de modo a incluir dispêndios com bens correntes assim como bens duráveis de consumo.
		Alguns autores de renome argumentam que um imposto sobre a renda não é equitativo por sofrer bitributação da poupança. Por exemplo, alguém que deseja consumir paga um imposto sobre a sua renda, podendo aplicar todo o restante em consumo. Alguém que deseja poupar também paga um imposto sobre a sua renda, reduzindo o capital que pode investir. Mais tarde, terá que pagar um imposto adicional sobre os juros advindos de sua renda desse investimento já reduzido. Isso sujeitaria a poupança a uma bitributação. E a saída que se propõe para isso é isentar a poupança, tributando somente o consumo.
	Musgrave debate essa ideia, chegando à conclusão de que é mais complexo do que se imagina definir a renda ou o consumo como índice de igualdade. Qual seria o mais equitativo? Isso vai depender da escolha inicial do índice apropriado. 
Aqui ele discute também os conceitos de bitributação e subtributação, dizendo que é uma falácia afirmar que vários impostos sobre X ocasionam bitributação se a soma desses três impostos é menor do que um único imposto sobre Y.
O autor também não vê verdade na argumentação de que a renda é o índice apropriado para os que desejam tributação progressiva e redução da desigualdade, e que o consumo é índice apropriado para os que querem impor tributação regressiva que aumente a desigualdade. Para ele, essa lógica não existe, uma vez que é perfeitamente possível fazer uma transição de um imposto sobre mercadorias para um imposto pessoal sobre despesas do consumidor, situação em que irão se aplicar taxas progressivas aos dispêndios.
Ainda para ele, em termos de Divisão de Distribuição, a escolha do índice de igualdade, bem como a escolha do estado apropriado de distribuição, constitui questão de valor social.
 Em termos da Divisão de Alocação, seguindo a regra do benefício, 
O conceito de renda
	Prossegue a argumentação entendendo que a renda deve ser o índice de igualdade, em detrimento do consumo. Para isso é necessário especificar o que é renda, o que foi muito bem feito por Henry Simons. De forma sucinta, o conceito de renda tributável que obteve a aceitação crescente entre os teoristas fiscais é o de acréscimo total. Ou seja, a renda é definida como igual ao consumo durante um dado período, mais o acréscimo em valor líquido. Assim qualquer acréscimo é incluído, como por exemplo herança, aluguéis, juros, lucros, etc. 
	Para o autor, só esse conceito que engloba diversas rendas é capaz de tratar cada problema prático na medida em que for surgindo. É isso que ele passa a fazer, tratando de questões como Realização versus acréscimo; ganhos de fatores versus transferências, renda flutuante versus renda estável, renda prevista versus renda imprevista, renda imputada, e por fim, o custo dos ganhos. Nesse último ponto ele cita o imposto de renda que permite deduções de certos dispêndios, que são considerados custos de obtenção de renda, porém a distinção entre consumo e o que constitui o custo de ganhar a renda não está bem definida pois o mesmo dispêndio pode servir às duas finalidades. (Exemplo: gastos com roupa de trabalho, transporte para o trabalho, etc.)
A unidade contribuinte de impostos
	Nesse tópico é discutido o problema de definição das unidades entre as quais deve-se estabelecer igualdade. Uma família de seis pessoas por exemplo, estaria em evidente desvantagem em relação a uma única pessoa que aufira a mesma renda dessa família. Esse fato é reconhecido pela concessão de isenção tributária ou compensação do imposto em relação ao tamanho da família, mas de que maneira devem ser graduadas essas isenções é um problema de política social, assim como a escolha do índice de igualdade a ser aplicado.
Deduções para subsidiar necessidades preferenciais
	É necessária uma visão clara dos requisitos normativos de um conceito equitativo de renda para a fim de sustar abusos referentes a concessão de providências especiais como deduções caritativas ou para despesas médicas. Enquanto o imposto de renda se torna mais flexível por um lado, também se torna suscetível de abusos por outro.
B. A composição da estrutura tributária
No item B, o autor analisa o papel dos vários tipos de impostos em uma estrutura tributária equitativa. 
Estrutura tributária e equidade horizontal
	Se o acréscimo for aceito como o único índice de igualdade, não haverá lugar para imposto de consumo. Também não haverá lugar para um imposto de renda se o consumo for aceito como critério básico. Mas permanecem questões como a dos impostos sobre a propriedade, sobre a sociedade anônima e sobre a transmissão causa mortis. 
Imposto de propriedade	
Se todos os acréscimos à riqueza forem tributados através do imposto de renda, qualquer parte do valor líquido já vai ter sido tributado de alguma forma, não havendo lugar para um imposto ulterior sobre a detenção da propriedade como tal
Quanto ao Imposto de transmissão causa mortis ele entende que um imposto sobre o espólio pode ser justificável dentro do contexto da Divisão da Distribuição e distinto de um imposto sobre a herança, incidente sobre os que participarem da divisão da propriedade.
Tributação pelo benefício
Aqui ele faz diversas considerações a respeito da tributação por benefícios a empresas, a benefícios específicos relacionados a características particulares da posição de um indivídio, etc. 
	A conclusão a qual ele chega é a de que Quando puderem ser encontrados índices objetivos para dar meios à tributação pelo benefício, haverá necessidade de um imposto geral de renda e não de um imposto de renda pessoal como se conclui através de uma análise preliminar de uma estrutura tributária destinada a prover igual tratamento tendo o acréscimo como índice de igualdade. 
	
Tributação regulatória
	Impostos regulatórios seriam aqueles destinados a interferir no igual tratamento de iguais. A sociedade pode tanto encorajar a utilização de certos recursose prover subsídios para realiza-la como também desencorajar outros usos e impor penalidades para coibí-los.
(Exemplo impostos sobre cigarro e bebidas alcoolicas versus merenda escolar e educação gratuita).
	Impostos também podem ser utilizados para várias outras finalidades como por exemplo melhorar a eficiência de alocação de recursos ou ainda para assegurar mudanças estruturais que entenda desejáveis.
Só que a utilização do tributo como função regulatória tem um custo social que acarreta diminuição da equidade na estrutura tributária. É preciso levar isso em conta na hora de escolher entre um imposto regulatório e outros meios de controle.
C. Finanças em níveis múltiplos
Até esse ponto, foi considerado para discussão um sistema fiscal envolvendo só um nível governamental, mas é preciso observar também as dificuldades de um sistema federal, em que cada cidadão pertence a mais de um nível federativo. 
Federalismo Puro
As considerações feitas a respeito de um federalismo fiscal levara em conta a proposição de que a função da Divisão de Alocação do governo central deve limitar-se a serviços cujos benefícios sejam de âmbito nacional, enquanto as Divisões de Alocação dos governos estaduais devem suprir serviços cujos benefícios são limitados aos cidadãos do Estado, os quais, por sua vez, devem ter liberdade para determinar os níveis dos serviços públicos. Ou seja, levou-se em conta unidades independentes dentro de um federalismo fiscal, unidas só com o propósito de alcançar objetivos superpostos. 
 Equidade horizontal em orçamentos combinados
	Aqui ele faz suposições diferentes do federalismo fiscal: Aplica o princípio da equidade horizontal ao lançamento tributário total, incluindo todos os níveis de governo. Dessa forma, as pessoas em posições iguais deveriam pagar o mesmo imposto total em qualquer Estado que habitassem.
 Garantia de um nível de serviços públicos
Nessa parte, leva-se em consideração que é obrigação da federação assegurar aos cidadãos de cada Estado um dado nível mínimo de serviços públicos. A federação então deve intervir se o Estado não puder garantir esse mínimo. 
Só que se os cidadãos de qualquer estado não fizerem um esforço tributário mínimo necessário, não poderão reivindicar qualquer auxílio federal. Dessa forma os Estados mais ricos têm a garantia de que as transferências das regiões ricas para as pobres só ocorrerão quando justificadas pelo critério básico de deficiência fiscal. 
Então nessa hipótese, a transferência seria feita dos estados mais ricos para o mais pobres (Elemento de igualação de renda no que se refere a padrões mínimos de necessidades sociais); 
Os problemas do federalismo fiscal podem se complicar se os níveis de governo forem expandidos para mais de dois, ou se houver possibilidade, por exemplo, de tributação mútua (tarifa doméstica). A escolha entre as diversas abordagens apresentadas não vai depender só de uma análise fiscal, mas também de uma questão de como interpretar a natureza da federação, envolvendo assim considerações políticas e econômicas.