Proc 2021 02 000775 - reconhecimento de dívida - material radioativo deteriorado

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Estado dO ACRE
Procuradoria Geral do Estado
PARECER PGE/PA Nº /2021
PROCESSO PGENET N. 2021.02.000775
Processo SEI n. 0019.004662.00579/2021-11
CONSULENTE: SECRETARIA DE ESTADO DE SAÚDE
INTERESSADO: NUCLETRON BV/ ELEKTA MEDICAL SYSTEMS COMÉRCIO E SERVIÇOS PARA RADIOTERAPIA LTDA
ASSUNTO: Reconhecimento de Dívida – contrato n. 176/2013 – fontes de irído 192 para equipamento micro selectron – HDR para atender o UNACON
RECONHECIMENTO DE DÍVIDA – ANÁLISE PAUTADA NA LEI Nº 4.320/64, LEI Nº 101/2000 - LRF E INSTRUÇÃO NORMATIVA PGE Nº 001, DE 27 DE AGOSTO DE 2010 – APURAÇÃO DE RESPONSABILIDADE DEVIDA. IMPOSSIBILIDADE. AUSENCIA DE DOCUMENTOS ESSENCIAIS.
1. O fundamento legal para análise do instituto do Reconhecimento de Dívida encontra-se pautado na Lei nº 4.320/64, Lei nº 101/2000 - LRF, princípios fundamentais da contabilidade aplicada ao setor público e demais legislações aplicáveis à matéria, como a Instrução Normativa PGE Nº 001, de 27 de agosto de 2010.
2. Apesar do Reconhecimento de Dívida descumprir princípios importantes da contabilidade e estar respaldado em algumas situações previstas nos normativos supra, deve, a autoridade competente proceder ao seu reconhecimento, através de termo subscrito e embasado na legislação vigente, justificando os motivos do não pagamento no exercício correto, sem descuidar de realizar a pertinente apuração de responsabilidade a quem lhe deu causa.
3 - Ademais, o processo de reconhecimento é medida excepcionalíssima, razão pela qual deve o gestor se resguardar da comprovação de todos os fatos necessários que demonstrem efetivamente a entrega do objeto ou prestação do serviço no âmbito do processo de reconhecimento de dívida, acautelando-se, na hipótese dos autos, inclusive, de eventual duplicidade de pagamento pelo mesmo objeto. 
I – RELATÓRIO 	
Trata-se de Processo Administrativo enviado a esta Procuradoria-Geral do Estado, por meio do OFÍCIO Nº 2155/2021/SESACRE, no qual o Secretário de Estado de Saúde do Acre, em exercício Paulo Justino Pereira, solicita análise e emissão de Parecer acerca do requerimento de reconhecimento de dívida em favor da empresa NUCLETRON BV/ ELEKTA MEDICAL SYSTEMS, referente ao contrato n. 176/2013, cujo objeto é o fornecimento de 04 (quatro) fontes de irídio 192 (IR 192) para o equipamento micro selectron IIDR. 
Consta nos autos Despacho n. 514/2021/SESACRE-DIJU da lavra da Assessoria Jurídica da Consulente (fls. 384/389) orientando a adoção de providências liquidação e pagamento do crédito existente a título de indenização, conforme valor da dívida em favor da empresa requerente. Além disso, recomenda a análise dos autos por esta Procuradoria. 
É o relato do necessário. Passo a opinar.
II – ANÁLISE JURÍDICA E FUNDAMENTAÇÃO.
Cabe salientar que a presente análise baseia-se exclusivamente nos elementos encontrados nos autos, incumbindo à Procuradoria-Geral do Estado prestar consultoria sob o prisma estritamente jurídico, não lhe competindo adentrar na análise do mérito administrativo no âmbito das Entidades Administrativas Estaduais, em face do que dispõe o art. 119 da Constituição do Estado do Acre e art. 1º da Lei Complementar nº 045/1994.
A matéria em análise encontra-se dentre aquelas que gozam de posicionamento pacificado nesta Especializada Administrativa, a teor de Pareceres já exarados, tais como, PARECER PGE/PA Nº 224/2015 (PROCESSO PGE.NET N° 2015.02.02120), PARECER PGE/PA Nº 025/2016 (PROCESSO PGE.NET N° 2016.02.000165), PARECER PGE/PA Nº 90/2017 (PROCESSO PGE.NET N° 2017.02.000338) e PARECER PGE/PA Nº 320/2017 (PROCESSO PGE.NET N° 2017.02.001693), sendo possível a utilização da fundamentação teórica apresentada nas aludidas manifestações.
2.1 – DA SITUAÇÃO FÁTICA.
Compulsando os autos, trata-se de processo de recnhecimento de dívida referente a aquisição de 02 (duas) fontes de irídio 192 (IR192) para equipamento micro selectron – HDR para atender as necessidades do Hospital do Câncer do Acre / UNACON, nos termos do contrato 176/2013.
Nesse particular aspecto, destaque–se que o contrato 176/2013 é oriundo de contratação direta com fundamento no art. 25 da Lei 8.666/93 (inexigibilidade), sob a justificativa colacionada aos autos às fls. 12/19, assinada pela então Gerente Geral do hospital do Câncer de Rio Branco Mirian Késia Labs de Lima, na qual expõe:
(...)
Para inicio das atividades de radioterapia em nosso Estado, contamos com a parceria do Instituto Nacional de Câncer do Rio de Janeiro (INCA-RJ), por meio da doação de todos os equipamentos de alta complexidade necessários ao funcionamento do serviço.
Com essa doação, o INCA também garantiu o inicio e a continuidade do serviço de branquiterapia através da doação de 04 (quatro) fontes de irídio 192 (ou IR192). 
O irídio é uma fonte radioativa de alta taxa de dose utilizada para realizar o tratamento de câncer de colo de útero.
Segundo dados estatísticos, 30% das mulheres adultas atendidas pelo Hospital são portadoras de câncer de colo de útero e em algum momento irão necessitar do tratamento de braquiterapia.
O transporte 	do irídio é realizado em contenedores blindados. Sendo que, o irídio possui o tamanho de um grão de arroz (cerca de 2g) ao passo que seu transportador 24kg.
Não é possível estocar essas fontes, tal como se fosse produto comum, tendo em vista que quando da sua fabricação automaticamente inicia –se o processo de desgaste contínuo, comumente denominado exaurimento, uma espécie de desgaste energético natural.
Assim, o recebimento se deu de forma parcelada. Quando a primeira fonte se encontrava na metade de sua vida útil foi feita a solicitação da segunda e assim sucessivamente. (...)
Em nosso Estado utilizamos o sistema de Branquiterapia HDR – Microselectron Digital da marca NUCLETRON CORPORATION.
Para esse equipamento, apenas a empresa NUCLETRON CORPORATION é fornecedora da fonte específica de irídio. (...)
 
 Assim, foi realizada análise para contratação direta por meio de inexigibilidade, com fundamento no art. 25 da Lei 8.666/93, no âmbito desta PGE nos autos 2013.02.000129, no qual foi emitido o Parecer PGE/PA n. 040/2013 (fls.27/29) apontando recomendações, e por fim o Parecer PGE/PA n. 109/2013, colacionado às fls. 166/168, com data de 30 de abril de 2013, da lavra do Procurador do Estado Marcos Antônio Santiago Motta manifestando pela possibilidade de contratação direta por inexigibilidade, tendo em vista a juntada de declaração de exclusividade e verificação por meio de consulta em sítio eletrônico de que a UNACON se encontra autorizada a utilizar fontes de radiação em procedimento de radioterapia. 
O contrato n. 176/2013 foi firmado em 11 de julho de 2013, com vigência inicial de 12 meses, assinado pela então Secretaria de Estado de Saúde Suely de Souza Melo da Costa e representante da empresa ora requerente. O objeto contrato consiste em “Fornecimento de 04 (quatro) Fontes de irídio 192 (IR) para o equipamento micro Selectron – IDR de acordo com as condições, especificações e quantitativos indicado de forma a atender as necessidades do HOSPITAL DE CÂNCER DO ACRE/UNACON.
O contrato em questão teve a vigência prorrogada por mais 12 meses, conforme o primeiro termo aditivo colacionado aos autos Às fls. 316/317.
Às fls. 344 consta Requerimento, com data de 25 de maio de 2021, da empresa NUCLETRON BV, por meio da representante legal no Brasil ELEKTA MEDICAL SYSTEMS COMÉRCIO E SERVIÇOS PARA RADIOTERAPIA LTDA, solicitando pagamento de 2 (duas) fontes de irídio IR 192 fornecidas à SESACRE no âmbito do contrato n. 176/2013. 
Ademais, a Requerente informa que as fontes foram importadas da Holanda e foram entregues no Aeroporto Internacional de Confins – MG em 06/07/2014 (LI n. 14/1508543-3) e 26/01/2015 (LI n. 14/38/57089-3), porém até o momento o valor de R$ USD 11.900,00 (onze mil e novecentos dólares americanos) referente a tais fontes permanecem em aberto. E, além disso, as fontes permanecem abandonadas no Aeroporto gerando custos de armazenagem. Dessa forma, aduz que apesar de exauridas as referidas fontes devem ser pagas e retornadas pelo compradorao fornecedor na Holanda para adequada destinação final nos termos do contrato.
Portanto, a Requerente pleiteia o pagamento do valor total devido USD 11.900,00(onze mil novecentos dólares americanos) ao fornecedor, bem como a imediata devolução das duas fontes exauridas à Holanda para serem destruídas de forma adequada.
Ademais, às fls. 02/ consta relatório situacional 
Pois bem, das quatro fontes adquiridas duas não foram utilizadas, identificadas como: PROFORMA INVOICE N2 600/2013 e PROFORMA INVOICE N 510/2014 Faz-se aqui um parêntese, a proforma invoice é um documento que formaliza as negociações entre importador e exportador (no presente caso é SESACRE e NUCLETRON BV), que reúne as informações usadas durante a transação internacional.
A fonte solicitada pela PROFORMA INVOICE N2 600/2013, não chegou ao seu destino final (UNACON), em razão de que a unidade, à época, não possuía regularidade de Funcionamento (Alvará de Funcionamento) e regularidade junto a CNEN1. Situação que só resolvida em 08 de outubro de 2014, sendo que a fonte foi embarcada em 26 de junho de 2014.
Diante do lapso temporal entre a importação e a regularização da unidade a fonte já tinha exaurido, por esse motivo, esta não foi trazida até a unidade, ficando armazenada até a presente data no Aeroporto Internacional de Confins, no estado de Minas Gerais.
De modo semelhante ocorreu com a fonte da PROFORMA INVOICE N. 510/2014, já que também não chegou ao destino final, UNACON, em razão do perdimento da fonte pelo decurso do tempo (exaurimento). Mas, desta vez se deu por conta da falta de habilitação do gestor da pasta, à época, junto a Secretaria da Receita Federal, no cadastro dos Despachantes Aduaneiros.
Essa fonte foi embarcada em 20 de janeiro de 2015, e a situação supramencionada foi resolvida em 24 de março de 2015. À vista disso, a fonte já estava com a radiação exaurida e, também, não foi trazida até a unidade, ficando armazenada, até a presente data no Aeroporto Internacional de Confins, no estado de Minas Gerais.
Consta nos autos atesto às fls. 48/52, assinado por José Vaz dos Santos Filho, com data de 03 de novembro de 2020, afirmando que a empresa até o momento não havia apresentado nota fiscal do serviço prestado, contudo a relação de serviços expressa a concordância da Administração mediante atesto do fiscal do contrato.
Às fls. 53/54 consta Ofício da Empresa 02/2019 com planilha demonstrativa dos serviços prestados nos anos de 2017 e 2018 totalizando o valor de R$ 1.160.788,40 (hum milhão cento e sessenta mil setecentos e oitenta e oito reais e quarenta centavos).
Assim, juntou propostas e solicitações de pagamentos às fls. 56/123.
Além disso, consta justificativa às fls. 126 com data de 04 de novembro de 2020, assinada pelo então Diretor Presidente Luiz Felipe Aragão, justificando o reconhecimento de Dívida, no entanto, não informa as razões do eventual pagamento não ter sido efetuado na época da alegada prestação dos serviços.
Destaque-se, conforme já ressaltado no Despacho em Diligência n. 121/2020 (fls. 139/145), tais documentos não são suficientes para aferir se de fato ocorreu a prestação dos serviços, de modo que se recomendou a devida apuração dos valores:
Não há um documento sequer da área de manutenção (ou outro setor) responsável pelo contrato, que indique a requisição do serviço; a necessidade; a relação dos equipamentos etc; não há qualquer documento que, tendo recebido a "PROPOSTA" da empresa, tenha autorizado a realização do serviço, com a conferência do valor a partir do contratado; não há qualquer documento do setor competente pelos equipamentos e/ou da fiscalização atestando a efetiva prestação do serviço e o atendimento do objeto.
Nesse viés, ressalto que é necessário que o atesto seja claro, que não deixe dúvida quanto ao serviço entregue, o seu atendimento conforme especificado em contrato, e o respectivo valor a ser pago. 
Portanto, em que pese o “atesto” de fls. fls. 48/52, esta Procuradoria recomenda que sejam devidamente apurados os valores devidos, devendo-se realizar a conferência, a partir de cada item indicado, para fins de aferir a regularidade do valor cobrado, sob pena de, assim não procedendo, estar-se pagando por serviço não executado, ou que, executado, não seguiu o correto procedimento da despesa pública, implicando dizer em obrigação de pagamento.
Assim sendo, para a melhor e completa instrução processual, devem ser juntadas as referidas comprovações, referentes a tais atos administrativos, com identificação dos servidores responsáveis pelo processamento de cada ato, na esfera de sua competência, ou as justificativas de que deixaram de realizar tais providências, inclusive para os fins da apuração de responsabilidade, que é devida e deverá ser realizada.
Assim, a Consulente retornou os autos com a juntada de documentos já anexados ao processo, conforme ressaltado na segunda diligência por meio do Despacho de fls. 317/324.
Ademais, a consulente juntou aos autos documentos intitulados ordem de entrega do serviço (fls. 216, 222, 230, 242, 252, 258, 264, 269, 276, 287, 291), os quais embora tenham carimbo e assinatura do Engenheiro Eletricista Ulisses Antun Torres são de origem da empresa, e, portanto, não se trata de ordem de serviço ou requisição dos serviços por parte da Administração para comprovar que houve autorização para realização dos serviços com a conferência do valor a partir do contratado.
A consulente também anexou aos autos os termos aditivos do contrato:
· Primeiro Termo Aditivo (fls. 297/298) – firmado em 18 de setembro de 2017, tendo como objeto a prorrogação do prazo de vigência do contrato por mais 12 (doze) meses.
· Segundo Termo Aditivo (fls. 301/302) – firmado em 17 de setembro de 2018 tendo como objeto a prorrogação do prazo de vigência do contrato por mais 12 (doze) meses.
· Terceiro Termo Aditivo (fls. 305/306) – firmado em 27 de setembro de 2019, tendo como objeto a prorrogação do prazo de vigência do contrato por mais 12 (doze) meses.
· Termo de apostilamento ao contrato (fls. 309) para alterar o programa de trabalho.
· Quarto Termo Aditivo (fls. 312/313) – firmado em 25 de setembro de 2020, tendo como objeto a prorrogação do prazo de vigência do contrato por mais 12 (doze) meses.
Além disso, consta nos autos às fls. 310/311 a portaria n. 045 de 08 de janeiro de 2020, publicada no Diário Oficial n. 12.717 (data de publicação ilegível) nomeando como gestor do contrato em questão os servidores Adálio Alves da Costa Filho e Jonatas Sampaio Nogueira e como Fiscal do Contrato os servidores José Vaz dos Santos Filho e Francisco Carmo de Souza Lima.
No mais, após a segunda diligência a consulente retornou os autos com a juntada da notificação de fls. 332/333 solicitando à empresa Requerente documentos que indiquem a solicitação do serviço de manutenção por setor responsável pelo contrato. 
Juntou ainda a Nota de Empenho (fls. 336) com data de 11 de novembro de 2020, Nota fiscal n. 1149 (fls. 338), com data de 17 de novembro de 2020 e atesto do fiscal José Vaz dos Santos Filho com data de 17 de novembro de 2020 afirmando que os “os serviços constantes na Nota Fiscal foram executados em conformidade com o solicitado”.
Ocorre que a referida Nota não discrimina quais serviços foram executados, tampouco consta nos autos documento que comprove a solicitação dos serviços para atestar que o serviço foi prestado conforme solicitado.
Nesse particular aspecto, destaco que o fiscal José Vaz dos Santos Filho foi nomeado apenas em 08 de janeiro de 2020 (fls. 310/311), enquanto a prestação do serviço que ora de alega ocorreu nos anos de 2017 e 2018. Logo, como pode atestar a prestação de serviços ocorrida em período anterior a nomeação como fiscal do contrato?
Observa-se que sendo nomeado apenas no ano 2020, o fiscal não tem como atestar a execução de serviços prestados em 2017/2018, tampouco conferir se a execução foi tal qual solicitada pela Administração com valores compatíveis com o contratado.
No mais, a consulente juntou documentos já analisados como as ordensde entrega de serviço, propostas, o requerimento de reconhecimento de dívida com data de 27 de outubro de 2020 e termos aditivos do contrato.
Pelo exposto, exsurge mais dúvida quanto à liquidez e comprovação de que suposta prestação dos serviços ocorreu a requerimento da Administração. Notadamente porque os autos carecem de atesto por profissional devidamente competente de que houve a prestação dos serviços requeridos pela Administração, com conferência dos valores cobrados, vez que o fiscal do contrato mencionado nos autos foi nomeado apenas em 2020, enquanto a prestação dos serviços ocorreu em 2017/2018, e de igual modo a nota fiscal juntada aos autos, com data posterior ao requerimento de reconhecimento de dívida, aponta o valor global do suposto crédito, ao invés de detalhar os serviços prestados na época.
De toda sorte, resta frágil a narrativa e ausente a devida comprovação dos valores e a respectiva situação contábil financeira. 
Muito embora o exame dessa Procuradoria cinge-se à adequação jurídico-formal do processo, cabendo ao gestor público atestar a execução dos serviços e justificar as razões de não efetivar o devido pagamento, não significa dizer que esse órgão consultivo irá ratificar qualquer justificativa, notadamente se dela não se infere a escorreita veracidade dos fatos narrados, ainda que sejam de inteira responsabilidade da autoridade superior.
Neste eito, considero ainda pendente de comprovação quais as ordens de serviços e recebimento do fornecimento dos serviços com a conferência dos valores devidos.
2.2 – DO RECONHECIMENTO DE DÍVIDA. 
É cediço que o instituto do reconhecimento de Dívida se trata na verdade de uma forma de indenizar ou efetuar o pagamento do particular que tenha contratado com a Administração Pública sem a observância dos procedimentos regulares de contratação, dando ensejo, muitas vezes, à apuração de responsabilidades de quem deu causa à despesa com ausência de contrato válido, ou na hipótese de ser necessário para o reconhecimento de dívida de exercícios que não se tenham processado na época própria, bem como os restos a pagar com prescrição interrompida, além dos compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício.
Assim, apesar de contar com legislação específica que autorize sua apuração, o reconhecimento de dívida de exercícios anteriores é procedimento de exceção, pois desvirtua diretamente o planejamento orçamentário e financeiro anual do governo, uma vez que, grosso modo, trata-se de despesa estranha à previsão orçamentária vigente.
Em resumo, o reconhecimento de dívida de exercícios anteriores é despesa estranha ao planejamento orçamentário e financeiro do exercício vigente, pois pertencia e era prevista para ser liquidada e paga em exercício anterior. Consequentemente, para que o ocorra seu pagamento, há a necessidade da observância de medidas que resguardem a utilização do orçamento vigente, sob pena de que se inviabilizem as ações e, por conseguinte, as despesas efetivamente necessárias ao ano em curso.
Assim, embasado nos princípios da legalidade, moralidade e publicidade, há a necessidade do ordenador se valer dos dispositivos legais vigentes para promover o reconhecimento e pagamento das dívidas de exercícios anteriores, observando, o estabelecido no art. 37 da Lei 4.320/64, que foi regulamentado pelo Decreto n° 62.115/68. Entretanto como este foi revogado seus dispositivos foram incorporados ao Decreto n° 93.872/86, cujo art. 22 e parágrafos dispõem que as despesas de exercícios encerrados, bem como os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de dotação destinada a atender despesas de exercícios anteriores.
Como visto, em toda e qualquer situação, quando a Administração formaliza contratos e realiza despesas, tem o dever de seguir os procedimentos descritos na Lei Orçamentária n° 4.320/64, bem como na Lei de Licitações, de onde se extrai o dever de observância da anuidade do orçamento, no qual pertencem ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas nele empenhadas. 
Isto posto, é preciso estabelecer um marco para reconhecer a dívida a ser paga à conta de recursos alocados no elemento de despesa, mediante dotação de “Despesas de Exercício Anteriores”, e o que deve ser indenizado à luz da Instrução Normativa PGE N° 001/2010, alterada pela Instrução Normativa PGE N° 002/2014, que dispõe sobre o Reconhecimento de Dívida.
Nessa perspectiva, é necessário enfatizar que as situações que descumpram os devidos procedimentos de ordenação de despesa e liquidação, previstas respectivamente nos arts. 60 e 62 da lei de Licitações, além da não observância do princípio da anualidade do orçamento, visto que a legislação aduz pertencerem ao exercício financeiro – que coincide com o ano civil – as receitas nele arrecadadas e as despesas nele legalmente empenhadas (arts. 34 e 35 da Lei n° 4.320/64), sejam decorrentes da licitação e de casos em que a própria norma excetua, aplicar-se-á o art. 37, da Lei n° 4.320/64. 
Advirta-se que para que o reconhecimento de dívidas de exercícios anteriores possa ser realizado, há ainda a necessidade de que as dívidas reconhecidas estejam alicerçadas e fundamentadas em três pilares básicos, quais sejam: a certeza, a liquidez e a exigibilidade da dívida.
Não é demasiado ressaltar que na contabilidade pública, as despesas devem obedecer ao regime de competência. Conforme Sérgio Jund (2008, p. 211), o “regime de competência exige que as despesas sejam contabilizadas conforme o exercício a que pertençam”. De acordo com o art. 35 da Lei n. 4.320/64, pertencem ao exercício financeiro às despesas nele legalmente empenhadas.
Todavia, é importante ressaltar que o procedimento de reconhecimento de dívida é utilizado principalmente para indenizar o contratado de boa-fé cuja contratação encontra-se desprovida de um procedimento de licitação ou contratação emergencial, o que impõe para Administração o dever de indenizar o contratado, ainda que de forma irregular, ou nula, consoante preceitua o artigo 59, parágrafo único, da Lei 8666/93.
Cumpre esclarecer que as obrigações foram contraídas dentro da cobertura contratual, conforme demonstrado pelos termos aditivos colacionados aos autos, de modo que deveria ter sido efetuado o pagamento de forma regular à época da prestação dos serviços. 
Com efeito, o reconhecimento de dívida no ordenamento jurídico brasileiro consiste em negócio jurídico unilateral por meio do qual um determinado sujeito de direito assume a existência de uma obrigação cuja liquidez e certeza não se encontram precisas. A esse respeito ensina Pontes de Miranda que:
“Com o reconhecimento da dívida, aclara-se a situação, põe-se em proposições claras o que se poderia ter por 'incerto'. Trata-se, portanto, de manifestação de vontade pela qual se estabelece que, para o manifestante, o direito de outrem existe, ou a sua pretensão, ou a sua ação, ou uma e outra, ou todas. O que importa frisar-se é que, reconhecimento de dívida, como negócio jurídico, não é somente 'comunicação de conhecimento'; tem de ser, preponderantemente, 'manifestação de vontade': quer-se reconhecer, quer-se comunicar conhecimento e comunica-se como conteúdo de manifestação de vontade. (...) Com o reconhecimento reconhece-se, declara-se, de jeito que se põe 'claro' (declara) o que por alguma razão se precisou declarar, não só aclarar.”[footnoteRef:1]. [1: PONTES DE MIRANDA, Tratado de Direito Privado, tomo 31, 2004, Ed. Bookseller, atualizado, ps. 69 ss.] 
A partir do simples exame dos termos utilizados na designação do instituto verifica-se que o negócio jurídico de reconhecimento de dívida não se destina a criar a obrigação, mas sim a declarar a sua existência e, por conseguinte, o dever do declarante de adimplir um eventual débito. 
É certo que o art. 50 da Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar nº 101/2000 - assegura que o marco para o reconhecimento da dívida é o momento da ocorrência do seu fato gerador, ou seja, a situação fática que dá ensejo ao surgimentodo dever da Administração de efetuar o pagamento em razão do cumprimento de uma determinada obrigação pela parte adversa do negócio jurídico. 
Contudo, embora exista ampla divergência sobre a legitimidade do uso de tal instrumento no âmbito da Administração Pública em face da exigência constitucional de que as despesas efetuadas pelo Estado sejam precedidas de uma prévia contratação, vem prevalecendo o entendimento de que, em respeito ao princípio da vedação ao enriquecimento sem causa[footnoteRef:2], verificada a assunção de uma determinada obrigação ou observado o gozo de benefício pelo Poder Público, cabe ao Erário efetuar a devida recomposição do patrimônio do sujeito de direito que lhe ofereceu a utilidade, nos termos do art. 884 do Código Civil. [2: Acerca da aplicação do princípio da vedação ao enriquecimento sem causa no âmbito da Administração Pública, conferir: NOBRE JÚNIOR, Edilson Pereira. O Princípio da Boa-Fé e sua Aplicação no Direito Administrativo Brasileiro. Porto Alegre, Sergio Antônio Fabris Editor, 2002. ] 
O pagamento a título indenizatório, nesses casos, onde o particular concorre para a concretização do procedimento ao arrepio da lei, deve custear apenas as despesas que o particular teve com realização do serviço, devendo ser excluída do valor cobrado qualquer parcela referente a lucro. O pagamento como forma de indenização de gastos, além de estar previsto expressamente no parágrafo único do art. 59, é o meio mais justo de compensação do terceiro que se submete à realização de serviços sem nenhum respaldo contratual, visando posterior lucro com fuga ao regular procedimento licitatório. 
Nesse sentido, detectado que o vício decorreu de falha da Administração, em razão do lapso entre os contratos efetivados, deve esta apenas indenizar o prestador dos serviços, nos termos do que estabelece o parágrafo único do art. 59 da Lei nº 8.666/93
Assim dispõe uma Orientação Normativa da Advocacia Geral da União nº 04/2009 (AGU): “A despesa sem cobertura contratual deverá ser objeto de reconhecimento da obrigação de indenizar nos termos do art. 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666, de 1993, sem prejuízo da apuração da responsabilidade de quem lhe der causa”. 
Logo, uma vez comprovada a efetiva liquidação da dívida, sem o devido pagamento por parte da Administração, esta haverá de efetuá-lo a título indenizatório, e, ainda, dever-se-á promover a responsabilização de quem deu causa à ilegalidade, através de processo administrativo próprio, segundo as normas do art. 82 da Lei nº 8.666/93. 
Oportuno ressaltar, contudo, que o reconhecimento de dívida é adotado em situação anômala e extraordinária e, acrescente-se, excepcionalíssima. E a própria excepcionalidade é uma característica exigida para a formalidade regular do ato. De sorte que o desvirtuamento, a excessiva prática do reconhecimento, por si só, são capazes de caracterizar a irregularidade do reconhecimento, mesmo que os demais requisitos de sua formalidade, se é que ela existe, possam existir de forma conjunta.
De sorte que os tribunais especializados vêm, reiteradamente, repetindo isso, ou seja, que o abuso demonstra que não é uma situação excepcional aceitável. Pois estaríamos, no caso, substituindo a licitação, o cumprimento das formalidades da lei, por outra espécie de remuneração ou de assunção de obrigação pelo Poder Público. Seria uma verdadeira burla à lei de licitações, que é até punível como ação criminosa, conforme dispõe o artigo 89, da Lei nº 8666/93, segundo qual “Dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses previstas em lei, ou deixar de observar as formalidades pertinentes à dispensa ou à inexigibilidade: Pena - detenção, de 3 (três) a 5 (cinco) anos, e multa).”
Assim, o permissivo para o reconhecimento de dívida, consubstanciado na Lei nº 4320/64, em seu artigo 37, segundo o qual” os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica” não foge as devidas formalidades de comprovação da regularidade do pagamento, a partir de alguns requisitos exigíveis, que são os seguintes:
1. Excepcionalidade, o evento deve ser extraordinário e não rotineiro;
2. Boa-fé das partes, do gestor público e do fornecedor ou prestador de serviços;
3. Efetiva prestação de serviços, comprovada com o atesto e a regular liquidação;
4. Apuração de responsabilidade por parte do gestor;
5. Necessidade e importância do serviço contratado ou do produto adquirido, para o bem da administração pública, além da urgência na contratação.
6. Parâmetro de preços, comprovação da economicidade e da vantajosidade.
7. Ato formal (processo administrativo com a apuração dos fatos pelo gestor).
8. Manifestação jurídica, técnica e dos órgãos internos de controle.
Quanto à instrução processual, destaque-se que para o deferimento do reconhecimento de dívida, faz-se necessário a presença nos autos da efetiva liquidação da despesa, conforme preceitua o art. 63, § 2º, da Lei nº 4320/64, no qual a liquidação somente restará comprovada caso estejam presentes dois requisitos: primeiro, a existência do vínculo obrigacional entre a Administração e o particular, que poderá ser através do termo de contrato ou um dos instrumentos previstos no caput e § 2º do art. 62 da Lei nº 8.666/93, quando for o caso; segundo, a efetiva prestação do serviço ou a entrega do material, documento este que deverá estar atestado pelo funcionário responsável pelo recebimento do objeto.
Quanto a este particular aspecto passo a observar o processamento do reconhecimento de dívida.
2.3 – DO PROCESSAMENTO DO RECONHECIMENTO DE DÍVIDA. 
No âmbito do Estado do Acre, lançamos mão da IN/PGE nº 001/2010, alterada pela IN/PGE n° 002/2014, alterada pela IN/PGE n° 002/2014, e destacamos que o art. art. 3° traz o rol de documentos que devem instruir o processo, vejamos:
Art. 3º O processo de reconhecimento de dívida deverá ser instruído com:
I – o requerimento efetuado pelo fornecedor ou prestador do  serviço onde solicita o reconhecimento e posterior pagamento referente ao fornecimento/prestação de serviço; 
II – a declaração do fornecedor ou prestador do serviço de que o crédito objeto do pedido não se encontra judicializado;
III – os documentos enumerados nos arts. 28 e 29 da Lei nº 8.666, de 1993; 
IV – a justificativa da autoridade competente do órgão ou entidade da Administração Pública estadual, contendo:
a) os motivos que levaram à contratação sem observar o prévio procedimento licitatório ou o de contratação direta;
b) em se tratando de procedimento de reconhecimento de dívida em que o pedido de reconhecimento não tenha sido formulado no mesmo exercício financeiro em que a despesa tenha sido liquidada, os motivos para não o fazê-lo naquele exercício. (g.n)
V – a ordem de entrega ou de prestação de serviço formulada pelo órgão ou entidade pública ao fornecedor ou prestador do serviço e quando ausente, a justificativa dos motivos de sua não emissão;
VI – o atesto de recebimento do material ou serviço por servidor do órgão ou entidade, que deverá estar inserido em cada comprovante de entrega do material ou prestação do serviço; 
VII – documentos que comprovam a liquidação da despesa, nos termos consignados no § 2º do art. 63 da Lei Federal nº 4.320, de 1964, quais sejam; 
a) contrato, ajuste ou acordo que deu origem à dívida;
b) a nota de empenho (se houver);
c) os comprovantes de entrega do material ou da prestação efetiva dos serviços.
VIII – cotação de preços, atestada por servidor do órgão ou entidade, de modo a demonstrar que o valor do objeto do qual versa o pedido de reconhecimento de dívida encontrava-se dentro do preço de mercado; 
IX -  declaração do setor financeiro do órgão ou entidade de não ter havido pagamento do objeto que constitui o pedido de reconhecimento de dívida; 
X – parecer jurídico prévio do órgão ou entidade acerca do reconhecimento da dívida;
XI -  o Termo de Reconhecimento de Dívida; 
 1ºO atesto de recebimento de bens ou serviços de que trata  o inc. VI, deverá especificar a data da entrega ou da prestação do serviço e os dados do servidor responsável pelo recebimento, que compreende, o nome, a assinatura ou rubrica, a função ou cargo que ocupa e a indicação do ato normativo de sua nomeação.
§ 2º Na ausência do atesto de recebimento no comprovante  de entrega e/ou prestação de serviço deverá a autoridade competente emitir declaração em documento apartado na qual informe a respeito do recebimento do bem e/ou da regularidade do serviço prestado,  bem como justificativa da ausência do atesto.
Conforme documentos e justificativa acostados aos autos, ao meu sentir, ainda permanece obscuro o fato da justificativa colacionada às fls 126 não explicar as razões do pagamento não ter sido efetuado à época da suposta prestação dos serviços, inclusive porque trata se de serviço acobertado por contrato regular. Além disso, o atesto com data de 03 de novembro às fls. 48/52 inicialmente afirma que a empresa até o momento não havia apresentado nota fiscal do serviço prestado. Já após a segunda diligência, juntou-se aos autos a Nota Fiscal colacionada aos autos às fls. 338 com data de 17 de novembro de 2020, com o valor global do crédito, apresentando atesto de prestação dos serviços “em conformidade com o solicitado”, assinado por fiscal nomeado em 2020, conforme portaria n. 045 de 08 de janeiro de 2020, publicada no Diário Oficial n. 12.717 (fls. 310/311), sendo que o serviço teria sido prestado em 2017 e 2018. Portanto, o fiscal nomeado em 2020 não tem competência para atestar serviço prestado em 2017/2018 conforme solicitado. 
Além disso, não consta nos autos ordem de serviço para comprovar a solicitação do serviço, ou documento que comprove a execução dos serviços conforme o solicitado.
Neste particular aspecto, a documentação exigida consoante o art. 3º, inc. III, da IN/PGE Nº 001/2010, deverá comprovar o recebimento e quantitativo, o qual incumbe ao Consulente providenciar a juntada dos mesmos, bem como atentar para que sejam apresentados em original ou em cópia autenticada por cartório ou por servidor da administração, conforme preceitua o caput do art. 32 da Lei nº 8.666/93. 
Por fim, o caso requer apuração de responsabilidades de quem deu causa a ausência do pagamento na forma ordinária, sem atentar para o regramento das despesas públicas, conforme disciplinado no art. 82 da Lei de Licitações.
Nesse sentido, deve a consulente apurar a responsabilidade de quem deu causa à ilegalidade no caso ora em apreço, com o encaminhamento do processo administrativo disciplinar a ser instaurado no âmbito da Consulente à Controladoria-Geral do Estado, haja vista sua competência para acompanhamento da abertura e conclusão desses procedimentos no âmbito do órgão/entidade envolvidos, a fim de orientar os demais órgãos que se achem na mesma situação. 
Convém alertar, ainda, que todas as contratações realizadas pela Administração devem ser acompanhadas e fiscalizadas por representante designado, nos termos do art. 67 do Estatuto Licitatório, bem como deverá a Administração, antes de realizar qualquer pagamento, observar o disposto no Decreto Estadual no 9.865, de 31 de março de 2004, alterado pelo Decreto Estadual no 9.917, de 15 de abril de 2004, que determinam que os pagamentos com valores superiores a R$ 500,00 (quinhentos reais) sejam instruídos com consultas à Secretaria de Estado da Fazenda e Gestão Pública, para levantamento de débitos fiscais; à Procuradoria-Geral do Estado do Acre, nos casos de pagamentos por desapropriação e ao Banco do Estado do Acre S/A, em liquidação ordinária, para verificação de dívidas bancárias.
III – CONCLUSÃO 
Ante o exposto, considerando a ausência de documentos e esclarecimento quanto a emissão de ordem de serviço e de atesto válido da execução dos serviços, bem como Notas Fiscais datadas à época especificando o serviço prestado, no momento, ainda incerta se a alegada prestação dos serviços foi realmente solicitada pela Administração com a devida conferência dos valores requeridos à título do pretenso RECONHECIMENTO DE DÍVIDA, em favor da empresa MERCELANE TAVARES DA COSTA E CIA LTDA, referente ao contrato n. 050.2016-A, cujo objeto é a contratação de Empresa para Prestação de Serviços de Rebobinamento de Motores Elétricos destinados a atender as necessidades do DEPASA.
Neste eito, não considero jurígeno o deferimento do Reconhecimento de dívida pleiteado, pois reputo ainda pendente a verificação da documentação necessária ao atendimento da Instrução Normativa PGE nº 001/2010, alterada pela Instrução Normativa PGE Nº 002/2014.
É o Parecer.
Ao órgão de origem.
Rio Branco-AC, 29 de junho de 2021.
Janete Melo d'Albuquerque Lima
Procuradora do Estado do Acre
Chefe da Procuradoria Administrativa
Procuradoria Geral do Estado do Acre
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