ANÁLISE DAS CAUSAS DA BAIXA PENETRAÇÃO DO Microcrédito

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO 
INSTITUTO DE ECONOMIA 
MONOGRAFIA DE BACHARELADO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ANÁLISE DAS CAUSAS DA BAIXA PENETRAÇÃO DO 
MICROCRÉDITO NO BRASIL: UMA PROPOSTA EXPLICATIVA 
 
 
 
 
 
 
 
ALEXANDER HERZOG CARDOSO 
matrícula nº: 097235599 
 
 
 
 
 
 
ORIENTADOR(A): Prof. René Louis de Carvalho 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO 
INSTITUTO DE ECONOMIA 
MONOGRAFIA DE BACHARELADO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ANÁLISE DAS CAUSAS DA BAIXA PENETRAÇÃO DO 
MICROCRÉDITO NO BRASIL: UMA PROPOSTA EXPLICATIVA 
 
 
 
 
 
 
__________________________________ 
ALEXANDER HERZOG CARDOSO 
matrícula nº: 097235599 
 
 
 
 
 
ORIENTADOR(A): Prof. René Louis de Carvalho 
 
 
 
 
 
 
 
 
MARÇO DE 2003 
 
 
 
3 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
As opiniões expressas neste trabalho são de exclusiva responsabilidade do(a) autor(a) 
 
 
 
4 
 
 
 
 
 
Dedico este trabalho a DEUS, cuja presença ocupou todos 
os meus espaços da existência, e aos meus pais e irmãos 
que são parte importante de minha esperança. 
 
 
 
 
5 
AGRADECIMENTOS 
 
 Agradeço a DEUS, pois em várias ocasiões de minha vida senti sua intervenção 
benéfica, e ao Prof° René Louis de Carvalho, cuja paciência "bíblica" e espírito humano, 
permitiram sentir-me livre, isto é, pensar, ser responsável com o processo e buscar o rigor na 
elaboração das idéias. 
 Agradeço também a Fagner Moura, cuja parceira se tornou em grande amizade e 
apreço pela sua pessoa por minha parte. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
6 
RESUMO 
O microcrédito é um importante instrumento na promoção de desenvolvimento, dentro 
do contexto maior das microfinanças, e objetiva fornecer crédito produtivo às camadas 
populares que desenvolvem atividades produtivas nos setores da indústria, comércio e 
serviços. Sua importância se expressa como elemento de combate as desigualdades e a 
pobreza, através uma proposta de financiamento da produção de microempreendedores de 
baixa renda, ou que possuem atividades que sobrevivem em estado de precariedade por não 
acessarem às vias tradicionais de financiamento. 
No Brasil, aponta-se que há uma demanda potencial de 8,2 milhões de 
microempreendimentos, com acesso restrito ou sem acesso ao setor bancário. As IMF's, que 
tem como objetivo o fornecimento de crédito e de outros serviços financeiros, conseguem 
obter somente 2% de penetração da demanda potencial estimada. Embora se aponte uma 
conjuntura promissora para o desenvolvimento das microfinanças no Brasil, o que se revela 
são dificuldades de se estabelecer experiências bem sucedidas que indiquem mecanismos e 
prática que resultem numa maior cobertura. 
O estudo das publicações sobre o assunto mostra que em grande parte as IMF's estão 
"fracas", isto é, funcionam com baixa escala de clientes e não conseguem funcionar com 
recursos gerados próprios, são dependentes de subsídios. 
Para explicar o fato, a literatura coloca cinco causas como as mais prováveis para 
explicar esse paradoxo entre um, aparente, quadro promissor e a demanda efetiva considerada 
muito baixa. 
Diante do fato da baixa penetração e das aparentes condições promissoras para o 
desenvolvimento do setor de microfinanças no Brasil, com ampla cobertura de uma demanda 
potencial e que muitas vezes escolhe outras vias de financiamento de suas atividades 
produtivas, vamos buscar na literatura existente sobre o assunto analisar o quadro ofertante e 
demandante das microfinanças no Brasil, a fim de entender como as possíveis causas 
interferiram no processo de desenvolvimento do setor ao longo dos anos, e que peso mostram 
ter no fato. 
 
 
 
 
7 
SÍMBOLOS, ABREVIATURAS, SIGLAS E CONVENÇÕES 
 
 
 
BNDES Banco nacional de desenvolvimento Econômico e Social 
BDMG Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais 
PDI-BNDES Programa de Desenvolvimento Institucional do BNDES 
CUT Central Única dos Trabalhadores 
DESEP-CUT Departamento de Estudos Sócio-Econômicos e Políticos da CUT 
CPP Crédito Produtivo Popular 
ONG Organização Não Governamental 
SCM Sociedade de Crédito ao Microempreendedor 
OSCIP Organização da Sociedade Civil de Interesse Público 
PIB Produto Interno Bruto 
IBAM Instituto Brasileiro de Administração Municipal 
IMF Instituição Microfinanceira 
SEBRAE Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas 
MPE Micro e Pequenas Empresas 
IETS Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade
 
 
 
8 
ÍNDICE 
 
 
 
INTRODUÇÃO.........................................................................................................................................................................9 
CAPÍTULO I - O MICROCRÉDITO E O BRASIL............................................................................................................11 
I.1.1- O QUE É MICROCRÉDITO................................................................................................................. 11 
I.1.2 - Seus caracteres fundamentais................................................................................................................. 12 
I.1.3 Seus objetivos........................................................................................................................................... 15 
I1.4 A quem se destina...................................................................................................................................... 17 
I.1.5 Microconclusão ........................................................................................................................................ 19 
I.2. QUAIS SÃO AS INSTITUIÇÕES E SUAS PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS .................................. 20 
I.2.1 Bases Institucionais do Microcrédito ....................................................................................................... 20 
I.22 Tipos de Instituições de MIcrofinanceiras................................................................................................. 22 
I.2.2.1Instituições financeiras quanto a sua formalidade .................................................................................. 22 
I.2.2.2 Aleternativas Institucionais ................................................................................................................... 23 
I.2.2.2.1 Instituições de "Retaguarda" .............................................................................................................. 24 
I.2.2.2.2 Instituições de "Vanguarda" ............................................................................................................... 24 
I.2.2.2.3 Instituições da Sociedade Civil........................................................................................................... 25 
I.2.2.2.4 Instituições do Poder Público ............................................................................................................. 28 
I.2.2.2.5 Instituições da Iniciativa Privada........................................................................................................ 29 
I.2.2.3 As características minimalista e integrada............................................................................................. 31 
I.2.2.4 Microconclusão .....................................................................................................................................33 
I..3 ANÁLISE GEOQUANTITATIVA............................................................................................................ 34 
I.3.1 Distribuição regional ................................................................................................................................ 35 
I.3.2 Microconclusão ........................................................................................................................................ 44 
CAPÍTULO II - AS CARACTERÍSTICAS DA DEMANDA...............................................................................................45 
II.1 - AS MICRO E PEQUENAS EMPRESAS NO BRASIL .......................................................................... .45 
II.1.1 - Microconclusão..................................................................................................................................... 47 
II.2 - A DEMANDA QUANTIFICADA........................................................................................................... 48 
II.2.1 - A metodologia utilizada........................................................................................................................ 49 
II..2.2 - Os resultados obtidos .......................................................................................................................... .50 
II..2.3 - Setor informal: ênfase no trabalho ...................................................................................................... .52 
II.2.3.1 - Setor informal: discussão qualitativa ................................................................................................ .53 
II.2.3.2 - Setor informal: discussão quantitativa .............................................................................................. .54 
II.2.4 - O traço social da demanda: um conceito de pobreza e a situação dos microempreendimentos........... .59 
II.2.4.1 - A necessidade por serviços financeiros: para onde aponta a demanda ............................................. .63 
II.2.5 - Microconclusão.................................................................................................................................... .66 
CAPÍTULO III - BAIXA PENETRAÇÃO: CAUSAS E NATUREZA................................................................................70 
II.1 - A PENETRAÇÃO DO MICROCRÉDITO NO BRASIL ............................................................................... .71 
II.1.1 - Comparação com o microcrédito em alguns páises da América Latina............................................... .72 
II.1.2 - Que serviços financeiros são utilizados ................................................................................................ 74 
II.1.3 - Microconclusão.................................................................................................................................... .80 
II.2 - AS CAUSAS DA BAIXA PENETRAÇÃO: UMA ANÁLISE CRÍTICA ........................................................ .81 
II..2.1 - Os argumentos mais aceitos................................................................................................................ .84 
II.2.1.2 - Microconclusão: Uma análise crítica das causas .............................................................................. .95 
CONCLUSÃO ............................................................................................................................................................. ..........108 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...................................................................................................................... ..........113 
 
 
 
 
 
 
 
9 
 
I - INTRODUÇÃO 
O microcrédito é instrumento financeiro (empréstimo) concedido em valor restrito a 
pequenos empreendedores informais e microempresas com restrições ou impossibilidades de 
acesso ao sistema financeiro tradicional. Esse crédito é caracteristicamente voltado a 
implantação, modernização, ampliação e/ou diversificação de atividade capazes de gerar ou 
manter negócios e atividades produtivos (emprego e renda), e é normalmente denominado de 
crédito produtivo popular (CPP). No Brasil o microcrédito é apontado como a semente das 
microfinanças, dado que é o serviço financeiro predominantemente utilizado entre as IMF's 
brasileiras. 
Segundo o BNDES, no Brasil há 122 instituições operando no país com microcrédito, 
as IMF's, com o total de 158.654 clientes ativos e um volume de carteira de mais de R$ 138 
milhões. Regionalmente, a distribuição das instituições de microfinanças (IMF's) se dá com 
42% do total no Sudeste, 26% no sul, 23% no Nordeste, 7% no Centro-Oeste e 2% no Norte. 
O número de clientes ativos concentra-se no Nordeste com 74% do total no Brasil, seguido de 
11% no Sudeste, 9% no Sul, 6% no Centro-Oeste e 0,4% no Norte. O Nordeste ainda 
concentra 50% da carteira ativa total do país, seguida do Sudeste com 21%, Sul com 20%, 8% 
no Centro-Oeste e 1% no Norte. Os dados mostram ainda que o Nordeste tenha o menor valor 
per capta de empréstimo, com cerca de R$ 598. No Sul o empréstimo per capta é de R$ 2010, 
sendo a maior média do Brasil. 
O debate sobre a importância do microcrédito centra-se em medidas que se utilizem 
deste instrumento como combate à pobreza. Em economias às voltas com a pobreza, 
percebeu-se que havia, de um lado, as necessidades de crédito para dar suporte ao aparato 
produtivo do empreendedorismo presente entre os pobres e, de outro, um modo operacional 
do sistema tradicional bancário incapaz de suprir essa demanda. Nesse extrato da economia, é 
possível enxergar um grande número de atividades de pequeno porte, com baixos requisitos 
de capital, tecnologia e qualificação de mão-de-obra, que nessas condições agregam valor à 
economia e são boas oportunidades de investimento. O microcrédito não é uma solução para 
todos os males da pobreza, mas pode ser uma alternativa eficaz no combate à pobreza. 
Em um país como o Brasil que aparenta ter boas condições para o desenvolvimento do 
sistema de microfinanças, particularmente o microcrédito. Existe uma grande demanda 
 
 
 
10 
potencial, um sistema bancário que tem ignorado a necessidade dos microempreendimentos e 
instituições com experiência em microfinanciamento. Porém, embora haja uma conjuntura 
promissora para o setor, a taxa de penetração da indústria de microfinanças no Brasil é baixa, 
estando em 2% da demanda potencial. É uma questão que carece de respostas. 
Este estudo tem como objetivo analisar as possíveis causas da baixa penetração dos 
programas de microcrédito, destacando o fato de que o setor de microfinanças, principalmente 
o microcrédito, encontrar-se pouco desenvolvido, apesar de haver condições propícias um 
maior aprofundamento entre a oferta e a demanda potencial. As causas mais pertinentes que 
se comenta na literatura são: o contexto macroeconômico anterior (inflação), a existente 
tradição do crédito dirigido no país, a estrutura jurídica para o setor e as condições "frágeis" 
com que se encontram as instituições de microcrédito. 
O primeiro capítulo tratará da oferta, definindo o objeto de estudo, o microcrédito, 
apresentando uma classificação institucional quantos às iniciativas de intervenção com este 
serviço financeiro, e uma análise da distribuição geográfica dos recursos atualmente 
movimentados pelas IMF's e efetivados frente ao público demandante. 
O segundo capítulo tratará da demanda de microcrédito, ressaltando o contexto 
econômico e social onde se encontra predominantemente insertos os microempreendimentos. 
Serão apresentadas as metodologias de estimação, as características do estrato econômico em 
que está inserida a demanda potencial, a informalidade e formalidade das microempresas e 
microempreendimentos, as condições operacionais de suas atividades produtivas, e o que 
representam em termosde movimentação de renda para o país. 
No terceiro capítulo discutiremos as causas da baixa penetração das IMF's e 
analisaremos a importância dessas causas para o atual quadro das microfinanças no Brasil. 
Devemos observar que este trabalho se fundamenta na literatura publicada sobre o 
assunto, é uma resenha bibliográfica, e que o debate sobre o tema desenvolvido no Brasil, 
atualmente, é recente, carece de estudos mais aprofundados, tanto do quadro ofertante quanto 
das características da demanda, que dê respaldo empírico e conhecimento suficiente para que 
se busquem razões mais científicas sobre o atual quadro das microfinanças brasileiras. É uma 
análise que se propõe a aprofundar a discussão sobre as causas do baixo nível de penetração 
das microfinanças. 
 
 
 
11 
CAPÍTULO I - O MICROCRÉDITO E O BRASIL 
No Brasil, as IMF's oferecem basicamente microcrédito, onde este instrumento de 
financiamento é visto como a "semente" do setor de microfinanças. Portanto, ao utilizarmos o 
termo microfinanças em relação ao Brasil, estaremos nos remetendo ao microcrédito, porém 
microfinanças encerra num contexto mais amplo de serviços financeiros, que entre outros, 
estão a poupança e o seguro. A dimensão das microfinanças no Brasil é pequena (R$ 138,8 
milhões), se comparado, por exemplo, com o montante movimentado de crédito pessoal no 
valor total de R$ 60 bilhões, em 2001 (segundo os dados do mercado geral de crédito pessoal, 
não imobiliário, do Boletim do Banco Central do Brasil, de julho de 2002). Vamos apresentar, 
neste capítulo, a definição do microcrédito dentro do que ele é, o quadro institucional de 
acordo com as diferenças de objetivo de cada IMF e como se distribuem regionalmente os 
recursos, atualmente, movimentados por este setor. 
I.1 - O que é o microcrédito. 
O microcrédito é um instrumento financeiro (empréstimo) concedido em pequeno 
valor a pequenos empreendedores, formais e informais, e microempresas com restrições ou 
impossibilidades de acesso ao sistema financeiro tradicional. Esse crédito é 
caracteristicamente voltado à implantação, a modernização, a ampliação e/ou diversificação 
de atividades capazes de gerar ou manter negócios e atividades produtivas (trabalho e renda), 
e é normalmente denominado de crédito produtivo popular (CPP). 
No sentido estrito, o microcrédito é o crédito produtivo concedido em determinada 
faixa de valores que variam R$ 100,00 até R$ 10.000,00, geralmente, podendo chegar a 
valores superiores em casos especiais. O pagamento é efetuado no curtíssimo prazo, podendo 
ser renovado com valor crescente, sem que sua metodologia obedeça aos trâmites 
operacionais do sistema tradicional. Há o microcrédito em sentido mais amplo, em que o 
empréstimo também se volta para atividades produtivas, mas sua concessão fica condicionada 
à metodologia tradicional bancária, isto é, exigem-se garantias reais como base para análise e 
processo de sua aprovação e liberação. Seu valor máximo excede ao valor de crédito popular 
produtivo, chegando à R$ 50.000,00. 
Habitualmente o microcrédito é confundido com outros sistemas de atividades 
financeiras e conceitos mais abrangentes como as microfinanças. No entanto, segundo Joanna 
 
 
 
12 
Ledgerwood (1999, p. 239, edição em inglês), "microfinanças é a provisão de serviços 
financeiros a clientes de baixa renda, incluindo aqueles trabalhadores por conta própria1. Em 
adição à intermediação financeira, algumas instituições de microfinanças também provêem a 
intermediação de serviços sociais, incluindo a ajuda na formação de grupos e no 
desenvolvimento da autoconfiança, da aprendizagem, do linguajar financeiro e outros 
serviços". Portanto, microfinanças é a prestação de serviços financeiros (crédito, poupança, 
seguros, etc.) através de bancos, financeiras, SCM's, cooperativas, ONG's e OSCIPS, para 
indivíduos e empresas excluídas do sistema financeiro tradicional, enquanto que microcrédito 
é a concessão de empréstimos de relativamente pequeno valor, para atividade produtiva, no 
contexto das microfinanças. 
Há outras formas de microfinanciamento que operam com crédito de pequeno valor, 
porém o objetivo é distinto do crédito produtivo popular. Um exemplo é o crédito popular, 
cujo conceito é mais abrangente que o de microcrédito, compreendendo outras formas de 
oferta de crédito para população de baixa renda e diferentes fins, além das contempladas pelo 
microcrédito, como habitação popular e crédito educativo, entre outros. O crédito pessoal e o 
crédito parcelado são créditos em escala micro, mas voltados para o consumo (empréstimo da 
financeira, troca de cheque, cartão de crédito, crediário da loja, etc.) e não tem o objetivo 
específico de fornecer dinheiro para composição e aquisição de ativos para movimentação 
produtiva. 
I.1.2 Seus caracteres fundamentais 
O microcrédito possui aspectos que o caracterizam com uma metodologia própria. 
Alguns são fundamentais e indicam o modo diferencial desse instrumento quanto a sua 
constituição e finalidade. Reflete, também, algum contraste com as características intrínsecas 
no modelo tradicional (a maximização dos lucros e a dissolução, ao menos parcial, dos riscos 
diante de garantia reais de pagamento). São comentadas, abaixo, essas características: 
 
1
 Estes trabalhadores estão caracterizados por exclusão do sistema formal de fornecimento de crédito 
 
 
 
13 
O crédito produtivo 
O microcrédito se destina a fomentar os microempreendimentos formais e informais geridos 
por pessoas de baixa renda2. É um crédito voltado para o investimento produtivo em unidades 
econômicas de pequeno porte, e não para bens de consumo. 
A ausência de garantias reais 
Essa característica foi incorporada ao microcrédito como a forma mais clara de um 
esforço de adequação da oferta ao caráter da população potencialmente demandante. O 
microempreendedor precisa elaborar um plano de negócios e especificar os ativos em que vai 
investir. Normalmente o indivíduo já possui experiência anterior com o que deseja trabalhar. 
É comum, no Brasil, utilizar o aval solidário3 ou de um avalista (ou fiador) que seja 
compatível com as exigências das instituições ofertantes como formas de mecanismos de 
minimização de riscos quanto à efetivação dos pagamentos. 
Crédito adequado ao ciclo de negócios 
O objetivo do microcrédito é adequar suas operações às necessidades futuras de 
financiamento e aos prazos de realização de receitas em relação aos tipos de negócios. Alguns 
elementos de operação são comuns às instituições: 
• Empréstimos de baixos valores. No Brasil a média está em torno de R$ 900,00. 
• Prazos de pagamento curtos. Normalmente mensal, mas há pagamentos semanais e 
quinzenais. 
• Caracterização como linha de crédito e possibilidades de renovação em valores crescentes 
(de acordo com o teto de cada instituição), conforme a assiduidade do tomador em relação aos 
pagamentos e responsabilidades com a instituição. 
 
2
 Vamos caracterizar como baixa renda a faixa de rendimento de 2 a 3 salários mínimos, de acordo com a medida 
apresentada em "Brusky, Bonnie e Fortuna, João Paulo. 2002 . Entendendo a Demanda para as Microfinancas no 
Brasil: um Estudo Qualitativo de Duas Cidades, PDI/BNDES", em relação às cidades Recife e São Paulo. 
3
 O aval solidário se constitui na formação de grupos de três a cinco pessoas, em geral, com pequenos negócios e 
necessidade de crédito. Normalmente há uma relação de confiança entre os integrantes do grupo, onde eles 
assumem as responsabilidades mutuamente pelo crédito tomado por todos os integrantes. Vide: Yunus, 
Muhammad. 2000. O Banqueiro dos Pobres. 
 
 
 
14 
São medidas que visam estimular o tomador a cumprir seus prazos, podendo gozar dobenefício de renovar o empréstimo e tomar valores maiores de acordo com sua capacidade de 
pagamento e com a política de crédito da instituição. Podem também disciplinar o tomador 
em relação à condução de seu negócio, quanto à gerência eficaz e a possibilidade de 
crescimento. Para a instituição microcreditícia, pode significar aumento da escala de 
operações e sustentabilidade. 
A orientação ao tomador 
Frente ao caráter informal do tomador, a sua formação sócio-cultural, ao valor 
reduzido do empréstimo e à ausência de garantias reais; as instituições de microcrédito 
requerem certas medidas específicas para o processo de concessão do crédito produtivo. O 
tomador pode ter receio de endividar-se ou desviar o empréstimo para outras finalidades que 
não as produtivas. Portanto, o crédito é concedido sob observação do agente de crédito4. O 
agente de crédito é o ator institucional responsável pelo elo entre o tomador do empréstimo e 
a instituição concedente. Ele dirige-se até o cliente e é responsável pelo acompanhamento do 
empreendedor, diagnosticando sua situação financeira e os aspectos gerenciais de seu 
negócio. Ele está envolvido em todo o processo. Do pedido ao recebimento do empréstimo, 
na aplicação do capital concedido, no andamento do negócio e nas amortizações da dívida. 
Não é responsável pelos pagamentos. Ele visa o êxito do negócio entre a instituição 
fornecedora e o tomador do empréstimo. 
O baixo custo de transação e o elevado custo operacional 
Os clientes atribuem dificuldades para se deixar o local de trabalho e levantar 
documentos necessários para apresentar garantias. Assim, pode ser custoso, do ponto de vista 
do demandante, realizar uma transação. Algumas condições são necessárias para baixar o 
custo de transação, como a proximidade entre a instituição e o local de trabalho dos clientes, a 
minimização de medidas burocráticas e a rapidez entre solicitação e liberação do crédito. Pelo 
lado da instituição, os custos para operar nessas condições não são baixos, dados a 
necessidade de acompanhamento dos clientes no local e os riscos de que os pagamentos dos 
empréstimos não se efetivem. Requer eficiência administrativa e taxas de juros apropriadas. 
 
 
4
 As funções e procedimentos dos agentes de crédito são, em síntese, entrevistar no local do negócio, 
diagnosticar a situação financeira do demandante e as condições de administração do negócio. Dimensiona a 
viabilidade do crédito a ser concedido. Vide: Bruett, Tillman. 2002. Técnicas de Gestão Microfinanceira, 
PDI/BNDES. 
 
 
 
15 
Ação econômica com impacto social 
Há uma relação positiva entre o acesso continuado ao crédito e o fortalecimento 
econômico e financeiro dos empreendimentos5. Esse fato leva ao aumento da renda dos 
empreendedores e ao aumento do bem-estar de suas famílias. Os impactos irradiados no 
ambiente familiar se traduzem, muitas vezes, em melhoria na nutrição diária, aumento da 
escolaridade das crianças e das condições de moradia6. 
I.1.3 Seus objetivos 
Há duas discussões substanciais sobre os objetivos a que se propõe o microcrédito: em 
termos econômicos e sociais. Economicamente é um instrumento que visa o crescimento de 
unidades produtivas nos setores da indústria, comércio e serviços, inseridos em determinado 
estrato da economia, cuja principal característica é a baixa renda e exclusão do sistema 
financeiro tradicional, através do investimento e em pró da elevação da produtividade, da 
modernização, ampliação, diversificação e formalização dos microempreendimentos. Ao 
mesmo tempo em que se dirige às atividades produtivas desenvolvidas por empreendedores 
de baixa renda, ele se relaciona com um estrato social que está assinalado pela pobreza, ou 
baixo poder aquisitivo, com as funções de gerar oportunidades de trabalho e renda como uma 
forma de combatê-la. Ambos os aspectos contemplam a questão da sustentabilidade. 
Os objetivos do microcrédito divergem da visão sistêmica de moldes puramente 
mercadológicos, onde o lucro é a principal meta, e pretende o desenvolvimento das camadas 
sociais pouco favorecidas economicamente, através de um modelo apropriado de 
fornecimento de crédito7. Nessa perspectiva, o microcrédito é focado como instrumento de 
promoção do desenvolvimento de atividades produtivas e melhoria das condições de vida das 
pessoas de baixa renda. 
O microcrédito é uma forma de se combater a pobreza e desenvolver atividades 
microempreendedoras, na medida em que dispõe serviços financeiros e de apoio técnico - 
gerencial, através das instituições ofertantes, às populações pobres e/ou que estejam na 
 
5
 Tem-se a idéia de que se há a continuidade na tomada de empréstimos, possivelmente há investimento no 
negócio para sua manutenção e/ou ampliação, aumentando seus ativos e possibilitando vias de fomento 
financeiro ao seu capital de giro. 
6
 Yunus, Muhammad. O Banqueiro dos Pobres. 2000. 
7
 Para saber os objetivos sociais previstos em lei, vide BRASIL. Lei Nº 9.790 de 23/03/99. 
 
 
 
16 
iminência de se tornarem pobres8, aumentando suas oportunidades e possibilidades de 
melhoria da renda e da qualidade de vida. 
É um meio apropriado para dar impulso a "experimentação, não lucrativa, de novos 
modelos sócio-produtivos e de sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e 
crédito" 9 que sejam suficientemente adequados às características e necessidades das 
populações de baixa renda. É facultar o estabelecimento de atividades capazes de gerar e/ou 
manter trabalho e renda, assim como seu aperfeiçoamento técnico, ampliação e diversificação, 
a fim de que se atinja a auto-sustentabilidade dessas pequenas economias10. Cria-se uma via, 
assim, para melhoria das condições de sobrevivência, auto-sustentabilidade, crescimento e 
formalização dos pequenos negócios11. 
 Diante dos objetivos apresentados acima, pretende-se oferecer uma forma de 
investimento fixo para microunidades produtivas, ou negócios, e capacitação técnico-
gerencial aos empreendedores dessas microunidades. Estas medidas visam a redução de riscos 
associados ao negócio, assim como privilegiam seu crescimento e futura formalização12. O 
aumento das facilidades econômicas13, desde que os indivíduos tenham acesso aos recursos 
econômicos, através dos seus negócios, pode perfeitamente se constituir em oportunidades de 
melhorias das condições de vida, como acesso aos serviços de saúde e educação, e à aquisição 
de determinados bens de consumo. 
I.1.4 A quem se destina 
O microcrédito é um sistema de crédito diferenciado, compromissado com setores 
econômicos característicos de escassez de recursos e excluídos dos sistemas tradicionais de 
 
8
 Cabe aqui notar que o conceito de linha de pobreza é que faz o corte entre quem está na iminência de estar na 
pobreza e que se encontra nesta faixa. No entanto, para efeito de objetivar o combate à pobreza com o 
instrumento de microcrédito, deve-se escolher um indicador que seja mais adequado a cada análise, pois há 
várias formas para se definir pobreza em relação a um mínimo de renda (1/4 de salário mínimo mês, 1 salário 
mínimo/mês, etc) ou a um mínimo de atendimento de necessidades básicas. Para definições sobre linha de 
pobreza Vide: Lustosa et al. 1989. 
9
 Vide: BRASIL. Lei Nº 9.790 de 23/03/99, art. 3 alínea IX. 
10
 Sugere-se que o crédito apropriado às unidades produtivas de pequenas escala seja um elemento de 
importância para sua inserção competitiva na economia quando aplicado em melhoria do seu capital e em bases 
tecnológicas de forma suficiente para lhe garantir sustentabilidade e crescimento, com reflexo na geração de 
renda e emprego na economia. 
11
 Esse ponto objetivado através do instrumento de microcréditovisa o desenvolvimento dos pequenos negócios 
de forma escalonada, desde a fase incipinte até atingir condições de entrar e competir no mercado formal . 
12
 BRASIL. BNDES. Programa de Crédito Produtivo Popular. Rio de janeiro, 1996, pág. 3. Cartilha. 
13
 Com facilidades econômicas refiro-me às oportunidades que os indivíduos tem de utilizar recursos econômicos 
com propósito de consumo, produção e troca. Vide: Sem, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade. São 
Paulo: Companhia das Letras, 2000. 
 
 
 
17 
crédito. O público a que se destina essa modalidade de financiamento é composto de 
indivíduos que exercem alguma atividade produtiva que gere renda familiar e, geralmente, são 
trabalhadores dispensados e/ou aqueles sem chances de serem absorvidos pelo mercado 
formal de trabalho. São os microempreendedores formais ou informais, individuais ou 
coletivos, situados nos meios urbanos e rural sem acesso ao sistema financeiro tradicional. 
Segundo o Programa de Desenvolvimento Institucional do BNDES, o número de 
microempreendimentos14 no Brasil é de cerca de 16,4 milhões. Deste total, cerca de 76% é 
composto de empresas informais, enquanto a parcela formal tem cerca de 24%. A evolução do 
número de microempreendimentos mostra que de 1998 até 2002, segundo a estimativa do PDI 
-BNDES, houve um incremento no total de mais de 15% (Gráfico 1), e que "os 
microempreendimentos estão crescendo a uma taxa de 3,7% ao ano"15, com uma população 
potencial demandante, de microempreendimentos, no Brasil de 8,2 milhões em 2002. O 
crescimento estimado das vias microempreendedoras indica o aumento da necessidade do 
desenvolvimento do setor de microfinanças, particularmente o de microcrédito, no país. 
No Brasil, considerando o conceito de microempresas (empresas com até 19 
empregados no setor industrial com até 9 empregados nos setores de serviços e comércio, 
segundo o SEBRAE), observa-se que 90,7% do total de empresas são de ordem micro, sendo 
ainda responsável por 35% dos empregos16. 
O gráfico 1 refere-se ao total de microempreendedores estimados pelo PDI-BNDES, 
cujo conceito se restringe a empresas com 5 empregados, ou eventualmente 10 empegados17, 
e o seu crescimento entre 1998 e 2002. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
14
 O conceito de microempreendimento considera o empreendimento com até 5 empregados. Essa concepção e 
os dados se aproximam com a nota nº 13. 
15
 Nichter et al. “Entendendo as microfinanças no contexto brasileiro”, 2002. Este ponto será discutido no 
Capítulo II. 
16
 Schonberger. Microfinance Prospective in Brazil. 2001. vide: Capítulo II desta monografia. 
17
 Nichter et al. 2002. Pág 29. 
 
 
 
18 
Gráfico 1: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fonte: Adaptado de Nichter et al. “Entendendo as microfinanças no contexto brasileiro”, 2002. 
Portanto, o microcrédito possui um universo de cerca de 17 milhões de 
microempreendimentos, dos quais 12,5 milhões são trabalhadores informais (4,3 milhões de 
pessoas ocupadas e 8,6 milhões trabalhando por conta própria), e que o setor informal 
movimenta cerca de 8% no PIB18. 
Muitas das pessoas, inseridas na informalidade, investem recursos de que não dispõe: 
assumem dívidas com agiotas, procuram ajuda entre amigos e parentes, ou procuram outras 
fontes; a fim de angariar recursos para capitalizar seus negócios. Há a intenção de que 
empreendendo uma atividade econômica qualquer, possa melhorar suas condições de vida, e 
de sua família, frente à ausência de oportunidades de emprego e renda no mercado formal de 
trabalho19. Elas não dispõem de conhecimento técnico e administrativo e recursos financeiros 
adequados ao desenvolvimento de seu negócio. 
Ao recorrerem ao setor tradicional de crédito, encontram várias barreiras operacionais 
que os impedem de conseguir um empréstimo, principalmente por não terem como oferecer 
garantias reais às instituições financeiras. Segundo o IBAM: "o trabalho de pesquisa junto às 
instituições operadoras de microcrédito revelou que este público chega a estas instituições 
com queixas sobre as dificuldades de se conseguir créditos oficiais, as taxas de juros 
 
18
 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – Economia Informal Urbana – 1997 - Volume 4; Rio de Janeiro, 
1999. 
19
 Segundo o SEBRAE 2002: "O setor informal, que também faz parte da complexidade da economia real, abriga 
maioria dos empreendedores brasileiros. Muitos estão nessa condição por motivo de sobrevivência. Outros, por 
estratégias fiscais. Mas há os que estão lá porque forma simplesmente excluídos dos mecanismos de acesso à 
economia formal". 
Microempreendimentos no Brasil, formais e informais 
(1998-2002)
11,811,411,1 12,512,2
3,63,43,23,1
3,9
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
1998 1999 2000(Est.) 2001(Est.) 2002(Est.)
Total (milhões)
Formal
Informal
 
 
 
19 
aplicadas, a burocracia que cerca o atendimento de concessão de crédito e as garantias 
exigidas." 21 
Uma característica importante deste estrato econômico é a sua heterogeneidade. São 
diversificadas as atividades, os tamanhos de cada unidade produtiva e a forma como se 
estruturam. Atuam nos setores de indústria, comércio e serviços. A maioria das pessoas 
aprendeu de forma empírica alguma profissão, não dispondo de conhecimento sobre negócios. 
Isso pode se traduzir em surgimento de formas muito peculiares de lhe dar com a realidade 
econômica que cerca esses pequenos empreendimentos. 
I.1.5 Microconclusão. 
O microcrédito é um importante instrumento através do qual se pode gerar impactos 
em nível macroeconômico, microeconômico e institucional. No entanto, a sustentabilidade e a 
eficiência dos programas são objetivos fundamentais que tornam possíveis o sucesso e a 
expansão dessa prática. Em nível macroeconômico, o microcrédito pode contribuir para o 
crescimento econômico sustentável e eqüitativo. Institucionalmente, é uma partícula da 
estrutura financeira necessária para o desenvolvimento das vias produtivas locais, capaz de 
levar às camadas mais desfavorecidas as benesses do crescimento econômico. Com relação ao 
aspecto microeconômico, os sistemas de crédito produtivo popular criam oportunidades para a 
melhoria do bem-estar dos seus tomadores e propiciam melhor aproveitamento das 
oportunidades econômicas no nível das firmas e das economias externas geradas pelo 
desenvolvimento dos sistemas produtivos locais. 
Socialmente, quer dizer dar aparato financeiro a uma camada da sociedade que através 
de uma relação estrutural se encontra em condições de pouca mobilidade. Outro ponto 
importante é que os instrumentos de microfinanças, aliados ao microcrédito, compõem o 
aumento das possibilidades de mudança do status quo da sociedade, pois o elemento 
poupança e seguros são práticas pouco difundidas entre os indivíduos que se reproduzem 
economicamente nas camadas mais empobrecidas22, e pode significar maior consistência no 
crescimento do negócio e aumento de suas rendas. 
 
21
 IBAM. 2001. Relatório Final. 
22
 A poupança, principalmente, é um mecanismo importantíssimo. Simplificando, um negócio que gere algum 
lucro em determinado período pode dividi-lo em partes segundo as necessidades de empreendedor. Se no caso, a 
cada período, e após satisfazer suas necessidades básicas, o indivíduo consegue poupar 20% (uma expectativa 
otimista) de seus lucros, e não houver emergências neste período, ele pode criar um pecúlio que, se conseguir 
 
 
 
20 
O microcrédito, no Brasil, é o elemento fundamental das microfinanças. Ele tem 
potencialidades para auxiliar no desenvolvimentodos sistemas locais de produção. A par de 
toda discussão filosófica sobre o significado do microcrédito, deve-se atentar para os aspectos 
técnicos relacionados à sua utilização, levando em consideração a natureza dos seus 
problemas e suas causas, para que se proponham medidas que eficientize a atuação das 
instituições microcreditícias, e que seja conduzido de forma sustentável. Isto quer dizer 
aumentar sua penetração, já que no Brasil só se consegue que 2% da população 
potencialmente demandante efetive a utilização dos serviços de microfinanças, enquanto na 
Bolívia, por exemplo, chega a uma taxa de penetração no mercado de 163%23. Aumentar o 
acesso da população potencialmente demandante é um primeiro passo para o desenvolvimento 
do microcrédito no Brasil e das potencialidades produtivas das camadas mais pobres da 
população24. 
I.2 Quais são as instituições e suas principais características 
As IMF's no Brasil estão inseridas em vários setores quanto a formalidade, estão 
classificadas de acordo com a relação direta com o cliente ou com a relação de apoio 
financeiro e técnico às instituições que atuam nos locais onde trabalham os 
microempreendedores, e dispostas segundo os setores da vida econômico como iniciativas 
Privada, da Sociedade Civil ou do Poder Público. Eles são especializados na oferta de 
serviços financeiros ou complementam esta oferta com intervenções sociais, na comunidade, 
nos grupos de microempreendedores ou individualmente a cada negociante de baixa renda. 
Esse corte encerra a tipologia de instituições que atuam no setor microfinanceiro. Porém, seja 
qual for a inserção da IMF's ou objetivo de intervenção, há bases que são características gerais 
das instituições e buscam a solidez institucional de uma iniciativa de oferta de microcrédito. 
I.2.1 - Bases das Instituições de Microcrédito. 
Instituição microfinanceira é um conjunto de ativos - humanos, financeiros e outros - 
combinados para desempenhar atividades tais como conceder empréstimos e receber 
 
realizar o mesmo a cada ciclo operacional de sua microempresa, lhe dará segurança cumulativa, diminuindo os 
risco relacionados ao seu negócio. 
23
 Ver: Nichter et al. “Entendendo as microfinanças no contexto brasileiro”, 2002. 
24
 O artigo de Otaviano Canuto publicado pelo jornal "Valor Econômico" em 02/01/2001, o autor chama a 
atenção para o aumento de estoques de ativos dos quais os pobres participem como forma única de erradicar a 
pobreza, e coloca o microcrédito como um meio para incrementar os ditos ativos. Conclui dizendo que o 
microcrédito não é uma panacéia contra a pobreza. A respeito dos limites do microcrédito como instrumento de 
 
 
 
21 
depósitos a prazo fixo25. Sua natureza peculiar indica a existência de uma função e certa 
permanência no seu campo de atuação. A definição de sua função é muito importante e tem 
que estar bem clara. O grau em que as instituições estão estabelecidas e capacitadas para 
desempenhar suas funções de forma permanente reflete sua estabilidade e é de grande 
importância para eficiência e eficácia de seus programas, pois as populações demandantes de 
microcrédito necessitam de continuidade ao acesso de vias ofertantes adequadas. 
Uma instituição microfinanceira eficaz possui três atributos básicos. Elas 
proporcionam serviços financeiros adequados ao público relevante, deve proporcionar 
impacto positivo e identificável nos negócios e vida dos clientes e ser uma instituição estável 
e financeiramente sólida. 
Quando adequadas, as instituições de microcrédito26 oferecem seus serviços de forma 
que ajuste a oferta de microcrédito à demanda de seus clientes. Elas adotam tecnologia 
creditícia apropriada27 e determinam parâmetros importantes, como os requisitos de garantias, 
valor e o prazo de pagamento dos empréstimos, mecanismos contra atraso e inadimplência e 
outros, de acordo com as características e necessidades dos negócios e dos clientes. A gestão 
de IMF's deve dispor de técnicas que permitam arquitetar e distribuir serviços de alta 
qualidade, de modo que sejam atrativos e acessíveis ao público demandante. 
O microcrédito é voltado aos pequenos empreendedores e microempresários, com 
pouco ou nenhum acesso ao sistema formal de crédito, e que, geralmente, não desfrutam de 
boas condições de vida. Assim, economicamente, o microcrédito visa um impacto positivo 
nos negócios, melhorando suas condições de reprodução, permitindo seu crescimento e 
desenvolvimento. Os usuários dos serviços financeiros (microcrédito) podem aumentar sua 
renda através do crescimento de suas atividades produtivas, aumentar seu poder aquisitivo e 
utilizar recursos para promover melhorias em sua vida como melhorar sua alimentação, 
comprar medicamentos, eletrodomésticos, investir em sua moradia, etc. O acesso a esses bens, 
refletiria positivamente em sua auto-estima, estimulando-o a um convívio social mais 
participativo e sadio. 
 
desenvolvimento sócio-econômico ver Cláudio González-Vega in Seminário BNDES sobre Microfinanças, 2 e 3 
de maio. 2001. 
25
 Ledgerwood. 1999. Pág. 107 
26
 Deve-se lembrar que, dado que no Brasil as IMF's oferecem predominantemente microcrédito, o conceito de 
microcrédito é intercambiável ao de microfinanças. 
27
 Uma proposição detalhada sobre tecnologia e gestão de instituições que lidam com microfinanças 
(microcrédito), vide: Bruett, Tilmam; Reuben, Sumerllin; Sharon D'Onofrio. 2002. Técnicas de Gestão 
Microfinanceira. PDI-BNDES. (pág. 25 à 38) 
 
 
 
22 
A estabilidade e a sustentabilidade da instituição tem uma dimensão financeira. Ela 
deve prover fundos suficientemente para fomentar suas operações e realizar seus objetivos de 
intervenção. Devem operar com tecnologia eficiente e em escala significativamente grande de 
clientes para que todos os seus custos sejam minimizados e cobertos, obtendo graus 
sucessivamente reduzidos da dependência de doações e subsídios. A maioria das IMF's no 
mundo não é auto-suficiente28. Porém, a capacidade de se auto-gerar financeiramente é um 
atributo importante para a IMF que vise ser contínua e sólida, já que se pressupõe uma 
tendência crescente da demanda por serviços de microcrédtio e uma decrescente dos recursos 
doados. 
I.2.2. Tipos de Instituições Microfinanceiras 
Os tipos de IMF's serão apresentadas em três escalas. No primeiro item será 
considerada a sua existência num sentido mais amplo (instituições financeiras) e quanto à 
formalidade: formais, semiformais e informais. Posteriormente serão consideradas as 
alternativas institucionais de programas de microcrédito, classificando-as quanto a sua 
relação, direta ou n com o cliente final (chamadas instituições de "vanguarda" e "retaguarda") 
e quanto ao setor da vida econômica em que atuam, de acordo com sua finalidade e seu 
formato jurídico. E finalmente, as IMF's serão caracterizadas como minimalistas ou 
integradas. Para efeito de análise desenvolvida neste texto será enfatizada a relação que diz 
respeito às alternativas institucionais de programas de microcrédito com relação aos setores 
da vida econômica. 
I.2.2.1 As instituições financeiras quanto à sua formalidade 
Ao analisar as instituições financeiras quanto a sua formalidade, pode-se dividi-la em 
instituições formais, semiformais e provedores informais. O grau de formalidade diz respeito 
às ordens legais a que obedecem as instituições, quanto ao circuito geral jurídico e às 
regulamentações específicas do setor bancário. 
Instituições formais 
As instituições formais são aquelas que estão sujeitas às prescriçõesdo poder 
legislativo, às regulações gerais e a supervisão e regulação específicas do setor bancário. Seus 
 
28
 ver Ledgerwood, 1999. Pág 108 
 
 
 
23 
tipos mais usuais são os bancos de desenvolvimento público (de âmbito nacional e regional), 
os bancos de desenvolvimento privado, os bancos comerciais e as financeiras. 
No Brasil, o BNDES, um banco de desenvolvimento público federal, se dedica à 
capacitação, apoio técnico e provimento de recursos financeiros, sob a forma de empréstimos, 
às IMF's que trabalham diretamente com o público demandante. Em síntese, se dedicam à 
formação do funding, ao desenvolvimento institucional e a capacitação técnica dos recursos 
humanos das IMF's29. 
Instituições semiformais 
As instituições semiformais são aquelas definidas por uma delimitação entre o formal 
e o informal no que diz respeito à sua atuação e obrigações. Por um lado, estão sujeitas às leis 
gerais mais relevantes, incluindo as leis comerciais. Por outro lado, são informais, pois 
geralmente estão fora de sujeição às leis, às regulamentações e à supervisão próprias do setor 
bancário. São principalmente as ONG's financeiras, as OSCIP's, as cooperativas de crédito e 
cooperativas de múltiplos propósitos. 
Provedores informais 
São as fontes de fornecimento de crédito em que não se aplicam leis comerciais gerais 
nem leis bancárias específicas, tampouco estão sujeitos a alguma regulamentação formal. Em 
lugares pobres sua difusão como provedor de recursos financeiros é grande. Estão 
circunscritos nesse ramo os agiotas, os amigos familiares, fornecedores, associações de 
poupança e crédito rotativo, entre outros; que fornecem crédito sob a forma de dinheiro ou de 
tempo entre recebimentos e pagamentos. 
I.2.2.2 As alternativas institucionais de programas de microcrédito 
Dois blocos de instituições atuam complementarmente no setor de microfinanças. Eles 
atuam de formas diferentes quanto as suas finalidades em relação aos clientes. Há instituições 
de microcrédito que atuam diretamente com o cliente final, fornecendo-lhe o empréstimo e 
outros serviços complementares. São as instituições da Sociedade Civil, do Poder Público e da 
Iniciativa Privada. Chamaremos essas instituições de "vanguarda". Outras instituições 
 
 
 
24 
oferecem capacitação, apoio técnico e recursos financeiros, em condição de empréstimo, às 
instituições que trabalham diretamente com o público alvo. Denominaremos essas outras 
instituições de "retaguarda" 30. 
I.2.2.2.1 Instituições de "Retaguarda" 
As instituições de "retaguarda" se propõem atuar em pró da constituição dos fundos, 
no desenvolvimento institucional e na capacitação do corpo técnico das instituições de 
"vanguarda". Em relação aos fundos, elas emprestam recursos financeiros para sua 
constituição ou ampliação. Busca o desenvolvimento institucional das IMF's de "vanguarda" 
custeando a sua implantação e modernização tecnológica com o objetivo de contribuir para 
sua consolidação. Oferece capacitação técnica aos agentes de crédito, aos gestores das 
instituições de "vanguarda" e lideres locais. 
O SEBRAE criou o Programa SEBRAE de Microcrédito com o objetivo de dar 
suporte técnico às instituições que trabalham diretamente com o cliente final. O BNDES 
através do Programa de Crédito Produtivo Popular (PCPP) e do Programa de 
Desenvolvimento Institucional promove eventos técnicos sobre o assunto, fornece recursos 
financeiros para o desenvolvimento institucional e para a composição do funding das 
instituições de "vanguarda" além de apoio técnico administrativo aos programas. 
I.2.2.2.2 Instituições de "Vanguarda" 31 
As instituições de "vanguarda" são aquelas que trabalham diretamente com o cliente 
final. Elas representam as Organizações Não Governamentais, as Organizações da Sociedade 
Civil de Interesse Público, as Sociedades de Crédito ao Microempreendedor, os "Bancos do 
Povo" e demais agências do governo. Nesta seção elas serão divididas em instituições da 
 
29
 O BNDES criou o Programa de Crédito Produtivo Popular e o Programa de Desenvolvimento Institucional 
que se dedicam ao aprimoramento técnico das IMF's e ao provimento financeiro para os programas que 
desenvolvem atividades de microfinanças. Ver o site: http://www.bndes.gov.br 
30
 Os termos "retaguarda" e "vanguarda" são utilizado para designar uma oposição em termos de atuação em 
relação ao tomador potencial e efetivo de microcrédito. Vanguarda refere-se às instituições que atuam na frente 
dos programas com relação direta com o público tomador de microcrédito no local, analisando os pedidos, 
liberando os empréstimo e acompanhando-o. Retaguarda denomina as instituições que desempenham papel de 
apoio ao grupo que atua diretamente com o cliente final. É, apenas, uma relação de oposição entre o papel que 
cada instituição definida nesta linha assume frente ao público: se atua diretamente ou se atuam indiretamente. 
31
 Esta caracterização é a mais importante para efeito deste trabalho, pois visaremos as instituições que trabalham 
diretamente com o cliente final na elaboração da proposição explicativa sobre a questão da baixa penetração do 
microcrédito no Brasil. 
 
 
 
25 
sociedade civil, do poder público e da iniciativa privada, conforme sua origem e delimitação 
legal. 
I.2.2.2.3 As Instituições da Sociedade Civil 
O microcrédito no Brasil, diante de seu limiar histórico, confunde-se com iniciativas 
próprias da sociedade civil. Sua forma institucional se constituiu, primeiramente, de 
organizações não governamentais. Essas instituições atuam, em geral, exclusivamente na 
intermediação financeira (minimalistas), oferecendo crédito com fins produtivos ao pequeno 
empreendedor, ou outros serviços de intermediação social e de desenvolvimento dos negócios 
atrelados ao crédito32 (integradas). Hoje essa iniciativa se dá principalmente pelas 
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP's) e pelas Organizações Não 
Governamentais (ONG's). 
Essas instituições são constituídas sob a forma de pessoa jurídica de direito privado, 
sem fins lucrativos. Dada essas características, os lucros apurados após o resultado 
operacional de sua atividade fim é completamente revertido para instituição. Portanto, não há 
distribuição de lucro na forma de apropriação, mas um redirecionamento na forma de 
capitalização, contribuindo para a sustentabilidade econômico-financeira da instituição. 
Organizações Não Governamentais (ONG's) 
O setor de microfinanças no Brasil teve início com o trabalho desenvolvido por 
algumas ONG's33. Estas instituições muito concorreram para a multiplicação das iniciativas de 
microcrédito, estruturando as primeiras redes e prestando grande contribuição para a difusão 
desta atividade no país. 
A designação de ONG agrega uma grande diversidade de instituições, cujas 
características em comum são apenas a de serem de direito privado e sem fins lucrativos. O 
termo ONG é impreciso e análogo a várias instituições definidas sob a mesma sigla, porém de 
natureza e prática bastante distintas. Tratamos neste texto de ONG's que prestam serviços 
 
32
 A diferenciação entre as instituições que oferecem apenas a intermediação financeira (crédito), chamadas 
minimalistas, e as que oferecem além de crédito outros serviços de acompanhamento e desenvolvimento dos 
negócios, além de iniciativas sociais, chamadas integradas, será realizada na seção 2.3 deste texto. 
33
 A primeira experiência com microcrédito no Brasil foi desenvolvida pelo Programa Uno, em 1973, nos 
municípios de Recife e Salvador. Esse programa foi criado pelainiciativa da ONG ACCION International, a 
qual ainda fornecia assistência técnica. 
 
 
 
26 
microfinanceiros, especializadas na concessão de crédito produtivo ou que ofertam outros 
serviços além do microcrédito. 
São ONG's de crédito, do tipo popular e produtivo, aquelas instituições que se 
dedicam ao financiamento de microempreendimentos, como objetivo maior, podendo oferecer 
outros serviços complementares aos clientes. Esses serviços complementares são oferecidos 
eventualmente e trata-se de capacitação e assessoria técnica aos microempreendedores, como 
forma indireta de minimizar os riscos do empréstimo, desenvolvendo o microempreendedor 
profissionalmente na relação com o crédito e com seu mercado. As ONG's com esse perfil são 
minimalistas. 
As ONG's podem ser não especializadas, desenvolvendo serviços sociais, apoiando 
movimentos e populações marginalizadas, serviços de apoio ao desenvolvimento dos negócio 
e buscam o desenvolvimento do capital social34 do local em que atuam , além da praticarem a 
intermediação financeira. A forma como oferecem todo esse aparato de serviços é feito de 
forma independente, aglutinando as todas as atividades. 
O grau em que uma ONG's é especializada ou não está relacionado com o nível de 
intermediação financeira. A maior capacidade de intermediação financeira está determinada 
pelas possibilidades de oferecer uma variedade de serviços à microempresa e alcançar a 
massificação dos serviços de crédito, inversão, poupança e operações à vista35. O parâmetro 
de comparação é o sistema financeiro tradicional. A capacidade de intermediação financeira é 
um ponto fundamental do debate sobre que estratégias institucionais são viáveis para o 
fortalecimento das ONG's de crédito ou se é mais apropriado deixar que os setores financeiros 
atuarem, de forma eficaz, na oferta de microcrédito. 
Se tratarmos o marco legal das ONG's, e seu desdobramento, há uma tendência de que 
estas instituições sejam reguladas pelo setor bancário. Os caminhos sugerem um conjunto de 
desenhos institucionais, com a transformação das ONG's de crédito em entidades reguladas 
pelos bancos centrais36. A idéia é buscar a sustentabilidade dos sistemas de fornecimento de 
serviços financeiros através dessas instituições para que o processo implantação do 
microcrédito tenha um desempenho eficiente, garantindo continuidade às intervenções que 
visam o desenvolvimento do setor de microfinanças e dos negócios de baixa renda. 
 
34
 vide: Abramovay, Ricardo. O Capital Social dos Territórios: repensando o desenvolvimento rural. Economia 
Aplicada, volume 4, n° 2, abril/junho, São Paulo, 2000. 
 
 
 
27 
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP's) 
As OSCIP's são instituições que se encontram sob em regime de controle e 
transparência intensivo, o que se deve, sobretudo, às determinações da Lei 9.790 que as 
obriga a publicar suas contas além de exigir que o patrimônio das OSCIP's esteja 
permanentemente sob o interesse público37. Conforme Ferrerazi et al, 2000: "O patrimônio de 
uma OSCIP também deve estar permanentemente no interesse público, devendo ser 
transferido a uma outra instituição, com a mesma qualificação, em caso de dissolução. Um 
outro fator a ser considerado é a obrigação de, após o transcurso de dois anos da lei, as 
instituições do 3º setor precisarem optar entre o título de OSCIP e a declaração de utilidade 
pública, o mesmo valendo para o certificado de fins filantrópicos que a partir de março de 
2001 não poderá mais "coexistir" com o título de OSCIP em uma instituição" 38. O termo de 
parceria, detalhado no Decreto n° 3.100, de junho de 1999, é um outro instrumento voltado 
para garantir que as relações entre Estado e OSCIP's sejam estabelecidas do modo mais 
transparente possível. Como pontos frágeis para a atuação do Estado nas microfinanças, via 
participação em OSCIP, temos a lentidão do processo de criação de uma OSCIP, e a 
necessidade de distanciamento entre o poder público e as instituições regidas pela Lei n° 
9.79039. 
A discussão sobre o modelo de estruturação para o terceiro setor vem sendo mediada 
pelo Governo Federal através da Comunidade Solidária. O objetivo principal é o 
fortalecimento da sociedade civil como um todo40. Como conseqüência do debate, constituiu-
se a Lei 9.790 de março de 1999 que, conjuntamente com o Decreto 3.100, de junho de 1999, 
estabeleceram a função social da OSCIP e sua parceria com o poder público. 
A Lei 9.790 serve como um divisor dentro do terceiro setor, ao determinar quais 
modalidades institucionais estariam aptas a se qualificarem como OSCIP. Segundo o artigo 2º 
da Lei 9.790, especificado das alíneas I à XIII, as associações criadas por órgão ou por 
fundação pública, cooperativas, sindicatos, partidos políticos e suas fundações, instituições 
religiosas, organizações sociais e organizações creditícias, que tenham quaisquer tipos de 
 
35
 IBAM. 2001. Relatório Final. 
36
 IBAM. 2001. Relatório Final. 
37
 IBAM. 2001. Relatório Final. 
38
 Ferrarezi, Elisabete, Rezende, Valéria. 2000. OSCIP – organização da sociedade civil de interesse público: a 
lei 9.790/99 como alternativa para o terceiro setor. Brasília: Comunidade Solidária 
39
 IBAM. 2001. Relatório Final. 
40
 Ferrarezi et al. 2000. 
 
 
 
28 
ligações com o Sistema Financeiro Nacional, entre outras, estão impedidas de obter a titulação 
de OSCIP. 
O chamado Termo de Parceria, criado pela Lei nº 9.790, é a relação contratual que 
pode ser estabelecida entre o Estado e as OSCIP's. Se por um lado as OSCIP's estão 
submetidas a requisitos legais rigorosos, por outro elas usufruem exclusividade nos concursos 
que forem estabelecidos na definição deste termo, o que pode propiciar às OSCIP's acesso à 
participação em programas dos quais estarão excluídas as demais organizações do terceiro 
setor41. 
O termo de parceria é um ponto que diferencia a OSCIP das ONG's. Ele é um 
instrumento exclusivo das OSCIP's e significa o mecanismo pelo qual a OSCIP se relaciona 
com o poder público. Havendo uma tendência cada vez maior da relação entre Estado e 
terceiro setor, esta será estabelecida preferencialmente pelo termo de parceria, o que levaria as 
ONG's sem título de OSCIP a serem excluídas de diversos programas do Governo. Segundo o 
Relatório Final do IBAM, 2001, "até o momento, no entanto, ainda são relativamente poucos 
os casos em que a preferência por OSCIP's tenha provocado um maior prejuízo às outras 
ONG's, muito embora esta tendência pareça vir se consolidando progressivamente". 
Com a criação das OSCIP's, dentro de seu marco legal, o setor de microfinanças 
recebe um grande impacto positivo devido à acessibilidade aos recursos destinados aos 
programas, à isenção da Lei da Usura42 e à possibilidade de efetivar o termo de parceria. Para 
instituições como as ONG's, tonar-se uma OSCIP's seria praticamente a única forma pela qual 
se poderia operar de forma sustentável. 
I.2.2.2.4 Instituições do Poder Público 
As iniciativas governamentais passaram a desempenhar um papel importante no 
desenvolvimento das intervenções centradas em microcrédito. Os governos estaduais e 
municipais estão implantando programas de microcrédito, centrados principalmente em 
"Bancos do Povo", como o Banco do Povo de São Paulo43, Banco do Povo de Santo André, 
 
 
41
 IBAM. 2001. Relatório Final 
42
 O Decreto 22.626, de 7 de abril de 1933, constitui a lei da usura e estipula juros máximos de 12% ao ano, 
consistindo a cobrança de juros usurários em crime contra a economia popular. Esta lei não se aplica a 
instituiçõesintegrantes do Sistema Financeiro Nacional, Sociedades de Crédito ao Microempreendedor e 
Organizações da Sociedade Civil de Interesses Público. 
 
 
 
 
29 
Banco do Povo de Juiz de Fora, etc. Na esfera Federal, têm-se a atuação do Banco do 
Nordeste, responsável pelo programa CrediAmigo, o maior do país44. 
Em alguns casos, essas iniciativas não respeitam parâmetros técnicos de 
sustentabilidade, ligando-se muitas vezes aos objetivos dos programas motivações políticas. 
Muitos desses programas oferecem crédito a taxas de juros baixas e incapazes de fazer frente 
aos custos operacionais. Cresce, então, a dependência desses programas do apoio do governo 
para dar continuidade as suas operações. 
As instituições de "retaguarda" têm participação importante, principalmente no 
fomento financeiro dos programas, nos âmbitos federal, estadual e municipal, muitas vezes 
através de linhas de empréstimo para esses fundos a taxas de juros de longo prazo, na 
elaboração de estudos sobre os principais problemas do microcrédito e de sugestões para 
gestões eficientes e na capacitação de técnicos administrativos das instituições de 
"vanguarda". Temos como exemplo no Brasil o Banco Nacional de Desenvolvimento 
Econômico e Social (BNDES), O Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG), A 
Agência Catarinense de fomento (BADESC), etc. 
As iniciativas do Poder Público são diversas atuando como instituições de 
"retaguarda" e de "vanguarda", fazendo parcerias com instituições da sociedade civil (ONG's 
e OSCIP's) e, há pouco tempo, com a iniciativa privada. 
 
 
 
 
43
 O Banco do Povo de São Paulo é uma parceria entre os governos estadual e de alguns municípios do Estado de 
São Paulo, formado em 1998. Essa entidade oferece empréstimos a microempreendedores locais a uma taxa 
altamente subsidiada, de 1% por mês. O programa está crescendo rapidamente, embora o modelo escolhido não 
permita sua continuidade num contexto de mercado. Em menos de quatro anos de operação ele já atende a 9.521 
clientes ativos. O valor médio de empréstimo do Banco do Povo de São Paulo é de R$ 1.696. vide: Nichter et al. 
2002. 
44
 Segundo Nichter et al (2002): "O Banco do Nordeste é uma instituição federal de desenvolvimento regional, 
sediada no Ceará, que fornece mais de 70% do financiamento bancário na região Nordeste. Por intermédio de 
seu programa Crediamigo, de rápido crescimento, lançado em 1998, o banco atende a 54% dos atuais clientes de 
microfinanças no Brasil. O programa Crediamigo é voltado para clientes de baixa renda (com um valor médio de 
empréstimo de R$ 584) em áreas urbanas, utilizando uma metodologia de grupos solidários. O banco tem uma 
estratégia de crescimento agressiva e toma decisões com base comercial, dentro da estrutura de uma instituição 
de desenvolvimento regional". 
 
 
 
30 
I.2.2.2.5 As Instituições da Iniciativa Privada 
A iniciativa privada brasileira só recentemente vem atuando na área de microfinanças. 
Normalmente suas atividades nesse campo se dão através de doações para formação de capital 
próprio ou através de empréstimos às instituições de microcrédito da sociedade civil. 
A Lei 10.194 publicada em fevereiro de 2001 cria as Sociedades de Crédito ao 
Microempreendor (SCM), e confere novo formato jurídico a atuação da iniciativa privada. A 
Lei atribui perfil lucrativo às organizações que trabalhem no campo do microcrédito e 
resolvam tornar-se uma SCM45. Por outro lado, essas instituições, pessoas físicas ou jurídicas, 
ficam suscetíveis à supervisão do Banco Central do Brasil segundo as leis e regulamentações 
próprias do setor bancário. Seu caráter de instituição de microcrédito permanece o mesmo 
junto ao público demandante: é uma instituição financeira que oferta crédito de valor restrito 
junto ao público de baixa renda, adotando metodologia específica de microcrédito. 
Legalmente, ao se criar uma SCM, algumas condições são de destaque. Elas estão 
equiparadas às instituições financeiras, tendo sua "constituição, organização e funcionamento 
disciplinados pelo Conselho Monetário Nacional" 46. Seu objetivo social é conceder 
financiamentos às pessoas físicas e jurídicas com fins produtivos47. Está sujeita à fiscalização 
do Banco Central do Brasil. Estão proibidas de realizar captação recursos junto ao público, 
sob de qualquer forma, inclusive emitir título mobiliários. 
O Conselho Monetário Federal editou e Resolução 2874/01, em julho de 2001, 
exigindo que na formação de uma SCM, esta tivesse patrimônio líquido mínimo de R$ 
100.000,00 e realizasse cada operação com o limite de R$ 10.000,00. Na mesma resolução, 
proibiu a utilização do substantivo "banco", a concessão de crédito para fins de consumo e 
vedou a participação societária do Poder Público nesta instituição. Por outro lado, permitiu à 
SCM realizar empréstimos junto ao Sistema Financeiro Nacional e atuar em todo território 
nacional. Outro ponto importante é que as OSCIP's podem exercer controle sobre uma SCM, 
mantidos seus objetivos sociais e a independência quanto ao setor público de suas atividades e 
gestão. 
 
45
 A natureza financeira e lucrativa, no entanto, justifica as SCM's serem isentas da lei da usura, consistindo 
assim em instituições com boa sustentabilidade, já que estão habilitadas a cobrar juros de mercado. Vide: IBAM. 
2001. Relatório Final. 
46
 vide: Lei 10.194, 14 de fevereiro de 2001, art. 1, alínea II. 
47
 Isto é, viabilização de empreendimentos de natureza profissional, comercial ou industrial. vide: Lei 10.194, 14 
de fevereiro de 2001, art. 1, alínea I. 
 
 
 
31 
 Quadro 1: Tipos de IMF's segundo formalidade, contato com o tomador e segundo os setores da economia 
 
 
 Setores da vida econômica: 
 
 
 Instituições Financeiras (formalidade): 
 
 
 Contato com o cliente final: 
Um avanço que trás a resolução é em relação à criação de Postos de Atendimento de 
Microcrédito. Objetivam exclusivamente a operações destinadas ao microcrédito. Esses 
postos podem ser instalados em qualquer instituição financeira, sem exigência adicional de 
capital. Não se exige o aporte mínimo de capital para instalação dos postos. Há flexibilidade 
quanto à permanência (tempo), ao horário de funcionamento e à estrutura física dos postos. O 
aspecto positivo dessa medida é que se abriu a possibilidade para alongar o atendimento até 
populações isoladas. 
 
 
 (reformular) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
I.2.2.3 As características minimalista e integrada 48 
A concepção de instituições microfinanceiras, particularmente de microcrédito noBrasil, é a de que prestam serviços financeiros para uma população caracterizada por baixa 
renda e exclusão do sistema financeiro formal. As IMF's podem oferecer outros serviços com 
 
48
 A discussão sobre instituições minimalistas e integradas está baseada em Ledgerwood 1999. 
Instituições formais: 
• Bancos de Desenvolvimento 
Público (de âmbito nacional e 
regional) 
• Bancos de desenvolvimento 
privado 
• Bancos comerciais 
• SCM's 
• Financeiras 
 
Semiformal: 
• OSCIP's 
• ONG's 
•Cooperativas de crédito 
•Cooperativas de múltiplo 
propósito 
 
Informal: 
•Agiotas 
•Fornecedores 
•Familiares e amigos 
• Associações de crédito e 
poupança rotativos 
Vanguarda: 
• SCM's 
• OSCIP's 
• ONG's 
•Cooperativas de crédito 
•Cooperativas de múltiplo 
propósito 
 
Retaguarda: 
• Bancos de 
desenvolvimento Público 
 (ex: BNDES e BDMG) 
• Bancos de 
desenvolvimento privado 
• Bancos comerciais (ex: 
Unibanco) 
Instituições da 
Sociedade Civil: 
• OSCIP's 
• ONG's 
•Cooperativas de 
crédito 
•Cooperativas de 
múltiplo propósito 
Instituições do 
Poder Público: 
• Bancos do Povo 
• Bancos 
Comerciais (ex. 
Banco do Nordeste) 
• Bancos de 
Desenvolvimento 
 
Instituições da 
Iniciativa Privada: 
• Bancos de 
Desenvolvimento 
•Bancos 
Comerciais 
• SCM's 
Fonte: elaboração própria à partir das informações contidas no texto 
 
 
 
32 
o objetivo de melhorar a capacidade de seus clientes em gerir seus negócios e utilizarem os 
serviços financeiros disponíveis. 
O contexto mais amplo de microfinanças, inclusive o microcrédito, permite que sejam 
identificados quatro grupos de serviços que podem ser oferecidos: (i) intermediação 
financeira, (ii) intermediação social, (iii) serviços de desenvolvimento dos negócios e (iv) 
serviços sociais. 
A intermediação financeira é a prestação de serviços financeiros como poupança, 
crédito, seguros, cartões de crédito e um sistema de pagamentos. Praticamente todas as IMF's, 
no mundo, oferecem microcrédito, porém algumas oferecem outros produtos de 
intermediação financeira. 
A intermediação social visa à construção e desenvolvimento do capital humano e 
social necessário para que a intermediação financeira tenha condições de se tornar auto-
sustentável em camadas caracteristicamente mais pobres. Quando se trata de intermediação 
neste nível da sociedade requer um tempo mais prolongado, o quer dizer a necessidade de 
subsídio em tempo suficiente para se realizarem as mudanças de acordo com este objetivo. 
Quando os serviços oferecidos se propõem ao desenvolvimento dos negócios, não são 
serviços financeiros, mas capacitação empresarial aos microempreendedores. Incluem 
treinamento em gestão, em marketing, em desenvolvimento de habilidades, em tecnologias 
operacionais e análise de mercado. 
Os serviços sociais são serviços não financeiros que visam melhorar as condições de 
vida do microempreendedor. Esses tipos de serviços concentram-se em ampliar os 
acompanhamentos dos clientes nas áreas de saúde, educação, alimentação e alfabetização. 
Esses quatro tipos de serviços dão a dimensão de atuação da IMF. Ela pode se 
especializar em conceder unicamente serviços de intermediação financeira, ou englobar todos 
os serviços em sua carteira de atividades oferecidas às populações em que esteja intervindo. O 
grau em que cada instituição oferece cada um desses serviços define se sua abordagem é 
minimalista ou integrada. 
As IMF's que oferecem somente serviços de intermediação financeira, mas que 
oferecem ocasionalmente alguns serviços de intermediação social, são chamadas de 
 
 
 
33 
minimalista. As instituições minimalistas baseiam seu enfoque na premissa de que o crédito é 
a ferramenta capaz de alavancar os empreendimentos de baixa renda, fazendo-os crescer e 
seguir as vias do desenvolvimento. Estas instituições reconhecem sua vantagem comparativa 
ao se especializar somente na intermediação financeira. Assume-se que os outros serviços 
serão oferecidos por outras instituições de acordo com seu público alvo. Ao focalizar um 
único objetivo, as IMF's diminuem os custos e a dependência de subsídios, além de dar 
clareza quanto ao seu objetivo como instituição. 
A abordagem integrada adota uma visão que contempla, ou busca contemplar, todas 
as dimensões do seu cliente, e são próprias da IMF's que oferecem uma cesta diversificada de 
serviços que inclui intermediação financeira, intermediação social, serviços de 
desenvolvimentos dos negócios e serviços sociais. Nem todas as instituições oferecem todos 
os serviços expostos nos quatros grupos acima mencionados, mas podem aproveitar a 
proximidade com os seus clientes, baseados em seus objetivos, para oferecer aqueles serviços 
que são mais necessários e cujos custos são comparativamente mais vantajosos. 
Com base em seus objetivos, considerando as circunstâncias da oferta e da demanda 
na qual operam, as IMF's decidem se adotarão uma abordagem minimalista ou integrada. Há 
algumas dificuldades, potencialmente expressa, diante de uma escolha de abordagem 
integrada. As intermediações financeiras e não financeiras são distintas em essência e podem 
gerar pouca clareza quanto aos objetivos da instituição, além de objetivos conflitantes. Ao 
optar em trabalhar com vários serviços criam-se dificuldades em identificar e controlar os 
custos envolvidos nas operações. Os serviços não financeiros são custosos, tem alta 
dependência de subsídios e dificilmente são sustentáveis. Ao focalizar vários objetivos, a IMF 
pode incorrer em perdas de eficiência na condução de um programa que lide com a 
complexidade dessas operações. 
I.2.2.4 Microconclusão 
O item 2 deste capítulo apresentou uma classificação das instituições financeira 
inclusive as de microfinanças. A estrutura básica está divida segundo a formalidade, o contato 
com o cliente final e os setores da vida econômica. Em uma outra etapa, o conjunto de IMF's 
é divida entre aquelas especializadas em intermediação financeira e as que oferecem outros 
serviços além dos serviços financeiros, como intermediação social, capacitação em gestão dos 
negócios e serviços sociais. 
 
 
 
34 
Essa diferenciação coloca as IMF's atuantes no Brasil situadas, principalmente, entre 
as instituições formais e semiformais. Dessas instituições, parte opera diretamente com o 
cliente final concedendo microcrédito e outros serviços complementares. Outra porção 
trabalha concedendo recursos financeiros, sob a forma de doações ou empréstimos, e serviços 
de apoio técnico às instituições microfinanceiras em contato direto com o público demandante 
dos seus serviços. Denominamos instituições de "vanguarda" aquelas que lidam diretamente 
com o cliente final de microfinanças, e retaguarda aquelas que operam em pró da constituição 
dos fundos das instituições de "vanguarda" e do desenvolvimento de suas dimensões técnicas 
e institucionais. 
Circunscrito nas instituições de "vanguarda" e "retaguarda" estão as Instituições da 
Sociedade Civil, as Instituições do Poder Público e as Instituições da Iniciativa Privada. Essas 
categorias constituem o foco principal deste texto, em termos institucionais, pois especificam 
as instituições que operam com microcrédito de acordo com o setor da vida econômica 
nacional49 de que fazem parte. 
Entre as Instituições da Sociedade Civil destacamos principalmente as OSCIP's e as 
ONG's, como instituições de "vanguarda" sem fins lucrativos. As Instituições do Poder 
Público são de "vanguarda" e "retaguarda", e os principais atores são os "Bancos do Povo" e 
os bancos de desenvolvimento, como BNDES e BDMG. Não tem fins lucrativos e muitas 
vezes trabalham com programas subsidiados pelo governo local e federal. Quanto às 
Instituições da Iniciativa Privada, sua participação