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Gestão de políticas públicas para pequenos negócios Plano de desenvolvimento econômico3 M ód ul o 2Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública Enap, 2021 Enap Escola Nacional de Administração Pública Diretoria de Educação Continuada SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF Fundação Escola Nacional de Administração Pública Presidente Diogo Godinho Ramos Costa Diretor de Educação Continuada Paulo Marques Coordenador-Geral de Educação a Distância Carlos Eduardo dos Santos Conteudista/s Lillian Callafange dos Reis Toledo (Conteudista, 2021); Maísa de Holanda Feitosa (Conteudista, 2021); Pedro Pessoa Mendes (Conteudista, 2021); Rodrigo Estrela de Freitas (Conteudista, 2021); Equipe responsável: Caio Henrique Caetano (Revisor, 2021) Erley Ramos Rocha (Coordenador Web e implementador Articulate, 2021) Guilherme Ribeiro Araújo (Implementador Moodle, 2021) Israel Silvino Batista Neto (Diretor de arte, 2021) Thaís de Oliveira Alcântara, (Coordenador, 2021). Vanessa Mubarak Albin (Diagramadora, 2021) Curso produzido em Brasília 2021. Desenvolvimento do curso realizado no âmbito do acordo de Cooperação Técnica FUB / CDT / Laboratório Latitude e Enap. 3Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública Unidade 1 : Plano de desenvolvimento econômico: diagnóstico e inteligência ....................................................................................... 5 Unidade 2: Plano de desenvolvimento econômico: coordenação e governança ....................................................................................... 8 Unidade 3: Plano de desenvolvimento econômico: implementação e avaliação .......................................................................................... 9 Referências ..................................................................................... 12 Sumário 4Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 5Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública Unidade 1 : Plano de desenvolvimento econômico: diagnóstico e inteligência Objetivo de aprendizagem: ao final desta unidade, você será capaz de elaborar as fases de diagnóstico e inteligência de um plano de desenvolvimento econômico. Uma política pública tem como centro a identificação do(s) problema(s) público(s), pois é a sua identificação e a correta construção dos fatores que o impactam que permitem uma atuação assertiva por parte dos atores que participam do território na superação dos seus problemas. Para facilitar esse trabalho, a Enap desenvolveu um kit de ferramentas para apoio no desenvolvimento de políticas inovadoras que pode auxiliar em toda a elaboração do plano: https://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/4502/3/Kit_de_Ferramentas.pdf Veja, a seguir, uma reflexão sobre as definições que fundamentam a proposta de conceito de política pública aqui trabalhada. O plano de desenvolvimento econômico como política pública O campo de políticas públicas tem origem nas reflexões de Harold Lasswell, que, na década de 40 e início da década de 50, passou a estudar esse campo como um espaço do saber científico novo, diferenciando dos estudos das ciências políticas. Dessa forma, uma concepção de políticas públicas comumente utilizada foi a proposta por DYE que definiu como “o que o governo escolhe fazer ou não fazer”. O desenvolvimento das discussões dentro desse campo elevou o campo para além da perspectiva tecnocrata, onde técnicos extremamente bem capacitados realizariam estudos baseados em dados e desenhariam políticas perfeitas, prontas a serem implementadas e resolverem os problemas dos públicos. Dessa forma, se abandona a perspectiva centrada no Estado onde o governo é o centro da formulação, implementação e avaliação das políticas – aqui, o centro é o “público” da política e seus diversos atores envolvidos. Outro fator que foi sendo superado é a ideia do processo de desenvolvimento como algo linear, tendo como referência os centros nacionais e internacionais econômicos, com fórmulas sendo direcionadas por parte dos especialistas a serem adotadas como receita de bolo em qualquer território que busque se desenvolver. M ód ul o Plano de desenvolvimento econômico3 6Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública Então, para se entender, fazer ou avaliar uma política pública, é necessário que seja ampliada a visão dos elementos que constituem esses fluxos de políticas, as formas que elas interagem e fazem sentido na perspectiva das pessoas e qual a viabilidade, inclusive política, de serem implementadas. Aqui discutiremos a criação do diagnóstico que serve de partida para elaboração do plano. Contudo, é importante diferenciar os termos “plano” e “projeto”. Plano de desenvolvimento é um instrumento de gestão da estratégia, baseado numa visão de futuro para determinado público e eixos que contribuem para essa visão. É menos detalhado e específico que o projeto, pois esse é um instrumento para organização mais focada na solução de um problema. Enquanto o projeto tem prazos, orçamento e metas pré-estabelecidas, o plano possuem definições mais focadas no campo das prioridades e análise sistêmica. Saiba mais Caso tenha interesse em conhecer mais sobre projetos, assista este vídeo do SEBRAE: https://www.youtube.com/watch?v=iPBfxd2W_iE. Assim, é comum que planos deem origem a projetos, mas não é obrigatório, pois alguns problemas identificados podem ser resolvidos com ações ou mesmo mudança de práticas/comportamentos por parte dos atores envolvidos. Dessa forma, o plano tem como base as dimensões técnica, institucional, política e sistêmica que definem as visões relacionadas à política a ser construída. O gestor pode perceber que o principal desafio é a conexão entre essas diferentes perspectivas, sintetizando em uma proposta única. Imagem 9 – Dimensões da política a ser construída Elaboração própria. Arte: Irina Teolier 7Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública Assim, todas as fases seguirão um esforço para estruturar e conectar essas 4 dimensões. • 1º passo: levantamento de informações. • 2º passo: análise e tratamento das informações. • 3º passo: sistematização e inteligência do território. • 4º passo: validação dos resultados. No levantamento de informações, sugere-se a seguinte divisão: • Técnica Análise dos dados técnicos relativos aos pequenos negócios. Foi apresentado o DataSebrae, mas devem ser utilizados dados das universidades públicas e centros de pesquisa, Ipea, IBGE, entre outros. As informações aqui devem se concentrar nas características do público e principais entraves para seu desenvolvimento. • Institucional Pesquisas com lideranças dos órgãos governamentais e organizações da sociedade civil para compreender as estratégias adotadas e formas de intervenção no ambiente. • Política Identificação das principais demandas e interesses por parte do público, que possui prioridades e expectativas pré-estabelecidas. Aqui cabe uma pesquisa realizada diretamente com o público, evitando filtros de outros atores, lideranças ou pesquisadores; • Sistema Tente identificar informações que posicionem o território nos sistemas econômicos e sociais mais amplos, permitindo identificar as possíveis vantagens e desvantagens na relação com empresas de outras localidades. Na fase de tratamento das informações, cabe uma apresentação e debate aprofundado dos dados obtidos, buscando incoerências ou contradições, além do nivelamento técnico dos dados existentes para realização de novas pesquisas (se necessário). Na fase de sistematização e inteligência do território, reúna todas as informações com base em perguntas-chave relacionadas ao contexto: • Quais são as principais características do público? Quais são suas potencialidades? Quais são os segmentos estratégicos na geração de emprego e renda? • Quais são as características do território? Quais são as oportunidades? Como ele se posiciona no estado, região ou país? 8Enap Fundação EscolaNacional de Administração Pública • Como está constituído o ambiente institucional? As instituições públicas possuem transparência e estabilidade em suas atividades? • Quais são as principais características da cultura local sob a perspectiva do empreendedorismo? Pode-se observar interesse em empreender? Ao final, o diagnóstico se resume a resposta objetiva sobre os problemas públicos que afetam o desempenho dos pequenos negócios e quais os fatores principais que geram esse problema. Essa resposta deve ser entendida como um elemento provisório, pois a sua validação – além dos resultados obtidos no levantamento – é parte essencial do processo seguinte. Unidade 2: Plano de desenvolvimento econômico: coordenação e governança Objetivo de aprendizagem: ao final desta unidade, você será capaz de elaborar as fases de coordenação e governança de um plano de desenvolvimento econômico. Uma vez diagnosticado o público a ser trabalhado, com foco em uma proposta de problema a ser enfrentado, segue-se para estruturação do plano e organização da sua governança. Antes de avançar nessa implementação, ouça o podcast para compreender a diferença entre governança e gestão pública, conforme Dicionário de Gestão Social. Podcast 4: Diferença entre gestão pública e governança: https://cdn.evg.gov.br/ cursos/504_EVG/podcast/modulo03_podcast01.mp3 Assim sendo, a primeira parte para implementação de um plano é o mapeamento dos atores que devem ser envolvidos para enfrentamento do problema definido. Esse mapeamento deve identificar os principais agentes envolvidos com as políticas públicas direcionadas ao segmento definido, impactando em seu ambiente e contribuindo para visualização das dimensões técnica, institucional, política e sistêmica. Após o mapeamento, se inicia a articulação d a rede, constituindo um gr upo qu e se torna responsável por oxigenar as discussões e conectar as diferentes visões sobre o(s) problema(s). Novamente, não há fórmula, mas a identificação de um equilíbrio entre governo, organizações da sociedade civil e setor empresarial é uma das principais preocupações. Outra é a garantia de um grupo nem tão grande para que não disperse, nem tão pequeno para que não fique politicamente vazio. Contudo, destaca-se uma boa prática que está presente na maior parte das experiências bem sucedidas de fortalecimento da governança de planos: a escolha de uma instituição que assuma o papel de facilitadora da dinâmica do grupo, mediando as discussões visando o avanço das decisões. https://cdn.evg.gov.br/cursos/504_EVG/podcast/modulo03_podcast01.mp3 9Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública Após identificação dos atores, para constituição da governança, realiza-se: • Validação das informações O início das discussões ocorre com a validação e reflexão das informações relacionadas ao problema que se pretende enfrentar, utilizando-se o trabalho realizado anteriormente como fio condutor de uma discussão coletiva sobre os entraves para o desenvolvimento. • Estabelecimento de um horizonte A partir do diagnóstico construído coletivamente e pactuado pelos participantes do processo, estabelece-se uma visão para o contexto observado. A proposta é que haja uma clareza de pontos em comum dos resultados que devem ser alcançados e que possuam uma projeção ousada, mas factível. • Definição de papéis Um dos problemas centrais na implementação desses planos é a responsabilização do governo de executor isolado das ações, aguardando suas condições materiais e orçamentárias para atuação. A divisão das responsabilidades precisa viabilizar que as soluções surjam do coletivo, empoderado em suas ações e focado na sua sustentabilidade. Após esse processo, a governança é realizada através de duas ações complementares: a mobilização dos atores envolvidos nas agendas de implementação e de avaliação, do que será tratado na próxima unidade, e a capacitação e fortalecimento dos atores para atualização dos conceitos e dados sobre a realidade trabalhada. Unidade 3: Plano de desenvolvimento econômico: implementação e avaliação Objetivo de aprendizagem: ao final desta unidade, você será capaz de elaborar as fases de implementação e avaliação de um plano de desenvolvimento econômico. Em toda política pública que busca impactar a qualidade de vida e acesso a direitos e oportunidades à população, é essencial o processo de avaliação de suas ações para que seja possível melhorar suas estratégias. Para entender a importância e formas de realização da avaliação, veja o vídeo a seguir: https://youtu.be/zTiXEiBWiF4 Vídeo 8 - “Avaliação de políticas públicas: método e relevância” | Festival Nexo + Nexo Políticas Públicas". Fonte: Publicado no canal do Nexo Jornal, na Plataforma Youtube. Assim, é fundamental que o plano desenvolvido junto a governança também possua uma proposta de avaliação que esteja diretamente relacionada aos objetivos a que se propõe. 10Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública Saiba mais Para contribuir na construção de sua metodologia, recomenda-se a leitura de duas publicações do Ipea que servem de guias aos gestores: Avaliação de Políticas Públicas Guia Prático de Análise ex ante e Avaliação de Políticas Públicas Guia prático de análise ex post. A partir da Política de Governança da Administração Pública Federal (Decreto nº 9.203/2017) propõe-se direcionar as avaliações das políticas públicas, buscando soluções para melhoria da sua eficiência ou alteração das prioridades. A avaliação pode ser dividida, portanto, em dois tipos de análise: • a ex ante, realizada no seu surgimento, com foco na verificação da delimitação qualificada do problema e do desenho da política pública, permitindo identificar inconsistências de lógica ou método. No caso dessa proposta de fluxo do plano aqui apresentada, essa avaliação é realizada de forma coletiva dentro da governança estabelecida. • a ex post, com a política já em andamento, podendo verificar se o diagnóstico inicial continua válido e se as hipóteses continuam sendo válidas, conferindo os resultados propostos e a tendência a ser alcançada. Nessa unidade, o foco é sob esse tipo de análise. Para apresentar a forma como ocorre essa análise, é importante observar a figura que esquematiza a avaliação conforme proposta pelo documento Avaliação de Políticas Públicas: Guia de Análise ex post da Casa Civil da Presidência da República. Imagem 10: Avaliação executiva: porta de entrada para outras avaliações Fonte: Avaliação de políticas públicas: guia prático de análise ex post, pág. 30. https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/livros/180319_avaliacao_de_politicas_publicas.pdf https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/livros/181218_avaliacao_de_politicas_publicas_vol2_guia_expost.pdf 11Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública Na primeira etapa da avaliação ocorre o que o guia chama de avaliação executiva: observando a política através dos indicadores gerais e as relações definidas para identificar se as premissas identificadas na estruturação do plano se mantêm, realizando a (1) análise do diagnóstico do problema, em especial as relacionadas à conjuntura, e revisão dos dados construídos no diagnóstico a partir das experiências da implementação das ações. A (2) avaliação do desenho foca na comparação do modelo lógico desenvolvido para a política e a experiência na sua implementação, buscando contribuir para o (re)desenho da sua estratégia. Além disso, a (3) análise da implementação da política compara os insumos e investimentos feitos em produtos e bens entregues ao público escolhido. A (4) avaliação da governança, por sua vez, compreende o funcionamento, processos definidos e organização em papéis claros entre os atores envolvidos na execução da política. A (5) avaliação dos resultados estuda o nível de definição dos indicadores (se é específico, mensurável e alcançável) e sua relação com os objetivos do plano, além de sua trajetória ao longodo tempo de implementação. Por fim, restam três tipos de avaliações que merecem especial atenção por parte do gestor público. A (6) avaliação de impacto identifica os ganhos obtidos pelo público por parte da política, gerando valor e benefícios que não existiram se não fossem realizadas as ações. Sua definição e mensuração são complexas, sendo necessário investimento e clareza em relação ao plano para garantir uma correta avaliação. Contudo, é necessário complementar essa análise com a (7) avaliação econômica, comparando os resultados obtidos com os investimentos realizados, permitindo visualizar o retorno social da política. Por último, a (8) análise da eficiência utiliza base estatística para confrontar os dados e mensurar a eficiência técnica dos ganhos econômicos, projetando ganhos técnicos a serem adotados. 12Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública Referências PAULA, Juarez. Desenvolvimento local: como fazer? Brasília: Sebrae, 2008.Disponível em: https://www.sebrae.com.br/Sebrae/Portal%20Sebrae/Anexos/NT0003DBA6.pdf. Acesso em: 12 de dez. 2020. BOULLOSA, Rosana de Freitas (org). Dicionário para a formação em gestão social. Salvador: CIAGS, 2014. PETERS, Brainard Guy. O que é Governança? Revista do TCU, Brasília, n. 127, p. 28-33, 01 maio 2013. Quadrimestral. Disponível em: https://revista.tcu.gov.br/ojs/index.php/%20RTCU/article/ view/87. Acesso em: 04 dez. 2020. BRASIL. Decreto nº 9.203, de 22 de novembro de 2017. Dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Brasília, 22 nov. 2017. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/D9203.htm. Acesso em: 04 dez. 2020. CASA CIVIL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA; INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA. Avaliação de políticas públicas: guia prático de análise ex ante. Brasília: Ipea, 2018. 1 v. Disponível em: https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/livros/180319_avaliacao_de_ politicas_publicas.pdf. Acesso em: 21 abr. 2021. CASA CIVIL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Avaliação de políticas públicas: guia prático de análise ex post. Brasília: Casa Civil da Presidência da República, 2018. 2 p. 1 v. Disponível em: https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/livros/181218_avaliacao_de_ politicas_publicas_vol2_guia_expost.pdf. Acesso em: 21 abr. 2021.
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