INTRODUÇÃO À GESTÃO PÚBLICA-CLEZIO SALDANHA DOS SANTOS-73-94

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CAPÍTULO
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ORGANIZAÇÃO
3.1 ORGANIZAÇÃO DO ESTADO
O Estado é uma entidade com poder de regular e disciplinar as relações entre os membros de uma sociedade, visando garantir a sobrevivência e o bem-estar geral da população. É uma criação da própria sociedade moderna, para servi-la.
Em tempos mais remotos, quando as famílias viviam isoladas, lutando apenas pela sobrevivência e com poucas necessidades a serem atendidas, o Estado não existia. Apenas quando as sociedades tornaram-se mais complexas, com grandes agrupamentos humanos, disputando o atendimento a um número infinitamente maior de necessidades, é que se tornou indispensável a criação do Estado, já que, sem um poder que disciplinasse a distribuição dos bens e garantisse a ordem interna, só os mais fortes sobreviveriam. Assim, a sociedade transferiu a essa instituição, por ela organizada, parte de seu poder de ação e de sua liberdade, para que, por meio das leis, da aplicação da justiça e do recolhimento de impostos, fosse garantida a ordem interna e promovido o atendimento às necessidades básicas de toda a população.
A especialização das funções ou divisão dos poderes no Estado é a consequência natural do desenvolvimento social, da complexidade crescente da atividade do poder público, do progresso material e do aprimoramento moral dos povos. Os filósofos e escritores têm procurado as razões desse fato, têm indagado sua utilidade, e alguns, apesar de tratar-se de um fenômeno natural às sociedades políticas, têm-lhe negado a legitimidade. Segundo Meirelles (1985), Aristóteles já dizia que, na organização do Estado, há três partes que devem merecer especial cuidado. A primeira é a assembleia dos cidadãos – o corpo deliberante, o verdadeiro soberano –; a segunda é a magistratura, isto é, os funcionários designados pela assembleia para certas funções; a terceira é o corpo judiciário. No entanto, Aristóteles discriminou os órgãos, mas confundiu as funções, pois deu à assembleia o conjunto de todas as atribuições, sendo os dois outros órgãos simples delegações suas, sem atribuições bem- definidas.
Depois do filósofo grego, a doutrina da divisão dos poderes permaneceu longos séculos sem merecer qualquer atenção dos escritores. John Locke (1632-1704) foi o primeiro escritor a realmente elaborar uma teoria da divisão dos poderes. Inspirado na Constituição inglesa, diz que é necessário que as funções do Estado sejam exercidas por órgãos diferentes.
Para Locke, o Poder Legislativo é o que tem o direito de determinar a forma como se deve empregar o poder público, para proteger a comunidade e seus membros. As leis podem ser elaboradas em pouco tempo e, assim, não é necessário que o Poder Legislativo esteja sempre reunido. Por outro lado, dada a fragilidade humana, grande seria a tentação de abusar do poder se as mesmas pessoas que fazem as leis devessem executá-las. Assim, o Poder
Legislativo deve estar separado do Executivo.
Além desses dois poderes, Locke distingue ainda o Poder Confederativo ou das Relações Internacionais, e o Discricionário, atribuições extraordinárias que o governo exerceria de acordo com as leis.
Coube, porém, a Montesquieu, jurista e filósofo francês (Charles de Sécondat, Barão de Montesquieu, 1689-1755), autor do Espírito das leis, não somente elaborar uma teoria completa da divisão dos poderes, mas também difundi-la por toda a Europa, vindo a constituir um dos maiores fatores na organização dos Estados modernos.
Depois de distinguir os três poderes – Legislativo, Executivo e Judiciário –, Montesquieu passou a expor as razões pelas quais eles devem estar separados.
A teoria de Montesquieu teve extraordinária repercussão na Filosofia Política e nas Constituições escritas, promulgadas no fim do século XVIII, tornando-se um dogma na ciência constitucional. Por efeito mesmo de sua divulgação, ela também sofreu modificações – nem sempre para melhor – quer nas legislações, quer nas doutrinas que a aceitaram.
Montesquieu, apesar de demonstrar a necessidade da separação dos poderes, julgava também necessário que fossem harmônicos e que se limitassem reciprocamente, mas não fossem absolutamente separados e não paralisassem uns aos outros. Os revolucionários franceses de 1789, porém, aceitando a doutrina, desvirtuaram-na, proclamando a separação absoluta das funções do Estado. De sorte, os três poderes não se limitavam reciprocamente, mas, em verdade, entravavam-se, provocando conflitos e determinando a paralisação da atividade pública.
Segundo Azambuja (1959), a organização política dos Estados modernos não consagra a separação absoluta de poderes no sentido que pretendeu realizar a assembleia revolucionária francesa. Há separação de órgãos, e especialização de funções, mas também há cooperação entre eles, exatamente para o fim que Montesquieu almejava: o poder limitando o poder. Assim, a função legislativa é desempenhada principalmente pelo órgão legislativo, o Parlamento, mas o órgão executivo coopera na função: propondo ou vetando leis e limitando-o. O órgão judiciário igualmente, porque pode declarar a inconstitucionalidade de uma lei. Por sua vez, o Legislativo colabora com o Executivo e limita-o, pois muitos atos deste têm seu foco dependente da aprovação daquele. Além disso, cada órgão exerce, em especial, sua função peculiar, porém não exclusivamente, pois pratica atos que, por sua natureza, pertencem a funções diversas.
A organização do Estado assumiu diferentes formas, mantendo, entretanto, um conjunto de órgãos (públicos) e corpos de servidores: civil, militar e de dirigentes (o governo) – mantidos, principalmente, com recursos arrecadados da sociedade, por impostos diretos e indiretos.
Após a instituição constitucional dos três poderes que compõem o governo, segue a organização político-administrativa do Estado. Portanto, antes de detalhar a função da organização na gestão pública, é necessário distinguir as entidades estatais que organizam uma federação.
· União: pessoa jurídica de direito público, investida pela Constituição, que exerce, em
parte, a soberania nacional.
· Estado-membro: Estado que tem seus próprios órgãos, os quais expressam sua vontade, com estatuto próprio, convertendo-se em uma entidade estatal sobreposta aos Estados federais.
· Distrito Federal: entidade autônoma que geralmente goza de status diferenciado das demais unidades federativas (estados ou províncias).
· Município: pessoa jurídica de direito público interno e, como tal, dotado de capacidade civil plena para exercer direitos e obrigações em seu próprio nome, respondendo por todos os atos de seus agentes (Código Civil Brasileiro, art. 14, III; Constituição Federal, art. 18).
3.2 ORGANIZAÇÃO DA GESTÃO
Segundo Gulik (1937), organização é o estabelecimento da estrutura formal de autoridade, por meio da qual as subdivisões de trabalho são classificadas, definidas e coordenadas para o objetivo definido.
À medida que as organizações crescem e se envolvem em atividades mais diversificadas, torna-se necessário dividir as principais tarefas em responsabilidades departamentais, havendo uma diferenciação nas estruturas organizacionais. A divisão do trabalho em responsabilidades departamentais contribui potencialmente, e de vários modos, para a definição dos processos organizacionais, com suas rotinas e atividades de cada setor.
3.2.1 ESTRUTURA
A estrutura organizacional é um instrumento básico para o desenvolvimento e a implementação de planos organizacionais. É uma ferramenta básica para alcançar as situações almejadas pela organização (OLIVEIRA, 1994).
Quando tal estrutura é estabelecida de forma adequada, propicia para a organização:
· identificação das tarefas necessárias;
· organização das funções e responsabilidades;
· informações, recursos e feedback aos servidores;
· medidas de desempenho compatíveis com os objetivos;
· condições motivadoras.
O ato de organizar não é feito somente uma vez, é uma atividade contínua ou, no mínimo, periódica, por meio da qual os gestores tentam adaptar a organização a uma situação em constante mudança.
O processode organização é importante, pois essa tarefa envolve o equilíbrio das necessidades de estabilidade e de suas mudanças. Por um lado, a estrutura de uma organização pode dar liberdade e confiabilidade aos atos de seus membros – duas características necessárias para uma organização caminhar coerentemente em direção aos
seus objetivos. Por outro lado, a alteração dessa estrutura pode ser um meio de se adaptar às mudanças (ou de provocá-las) e, ainda, pode ser uma fonte de resistência a elas.
Podemos descrever a organização como um processo composto de cinco passos:
1. Elaborar os detalhes de todo o trabalho que precisa ser feito para atingir os objetivos da organização.
2. Dividir todo o trabalho em atividades que possam, lógica e comodamente, ser executadas por uma pessoa ou por um grupo.
3. Combinar o trabalho dos membros de uma organização de maneira lógica e eficiente. (À medida que uma organização vai aumentando de tamanho e contratando mais servidores para executar diversas atividades, vai sendo necessário agrupar as pessoas com tarefas relacionadas, criando-se novas estruturas departamentais).
4. Criar um mecanismo de coordenação do trabalho dos membros da organização em um todo unificado e harmonioso.
5. Acompanhar a eficácia da organização e fazer os ajustes necessários para mantê-la ou aumentá-la.
Existem quatro componentes da função organizacional: tarefas, pessoas, órgãos e relações. Nos órgãos públicos, essa organização se faz normalmente pela lei. Nos campos estrutural e funcional da gestão pública, atua o Direito Administrativo – auxiliado pelas técnicas modernas da administração. A organização da gestão pública basicamente refere-se à estruturação legal dos órgãos que irão desempenhar as funções, por intermédio dos agentes públicos.
3.2.1.1 Tipos de estrutura
Importante para o conhecimento das estruturas organizacionais é o trabalho de Mintzberg (2003), que escreve sobre as cinco configurações:
· estrutura simples;
· burocracia mecanizada;
· burocracia profissional;
· forma divisionalizada;
· adhocracia.1
A estrutura simples é típica de uma organização com pequena ou nenhuma estrutura, em que pouco do comportamento é formalizado, a divisão do trabalho não é rigorosa e o poder sobre todas as decisões importantes está centralizado na figura do executivo principal. A comunicação nessa estrutura flui informalmente entre o executivo principal e as demais pessoas e, de certa forma, essa estrutura permite adaptação a um ambiente dinâmico, já que as decisões podem ser tomadas rapidamente com a centralização do poder. Esse tipo de estrutura é comum em organizações em formação e que não tiveram tempo para maiores elaborações administrativas; assim, confia-se muito na liderança para alavancar as ações.
Sendo assim, pode-se concluir que, se o líder não estiver presente, a organização terá problemas. Por fim, é importante ressaltar que as organizações com essa estrutura não fornecem serviços ou produtos padronizados.
Enquanto na estrutura simples o mecanismo chave de coordenação é a supervisão direta, na burocracia mecanizada é a padronização do trabalho; nessa estrutura, as tarefas são rotineiras e altamente especializadas, há procedimentos muito formalizados no núcleo operacional e proliferação de normas, e também regulamentos e comunicação formalizada em toda a organização. A tecnoestrutura, formada de analistas que fazem a padronização, é a parte-chave da estrutura, e o poder formal está no topo da hierarquia.
A burocracia mecanizada é encontrada em organizações maduras, inseridas em ambientes simples e estáveis, daí a possibilidade de padronização de produtos e processos, e qualquer conflito é gerido por forte mecanismo de controle. Organizações com esse tipo de configuração são até mesmo capazes de controlar o ambiente externo para garantir o fluxo rotineiro do seu trabalho – um exemplo clássico de organização com esse tipo de estrutura é a de produção em massa. Definida em uma frase, “a burocracia mecanizada é uma configuração inflexível” (MINTZBERG, 2003, p. 211).
Na burocracia profissional, o mecanismo-chave de coordenação é a padronização das habilidades. Dentro do núcleo operacional situam-se profissionais com muito treinamento e habilidades, desenvolvendo atividades complexas, porém em um sistema burocrático. Os profissionais que fazem parte da linha operacional influem nas decisões administrativas e, ao mesmo tempo, possuem grande autonomia. Nesse tipo de estrutura, que encontramos, por exemplo, em universidades ou hospitais, onde professores ou médicos exercem suas profissões devidamente qualificados e treinados – o que lhes dá a garantia de autonomia –, o controle é exercido por classes profissionais, sobretudo para que todos os membros possuam qualificação e treinamento para usufruir da autonomia que lhes concede poder de decisão. No caso, por exemplo, das classes médicas ou de professores, o controle ocorre para evitar problemas de lacunas de qualificação ou comportamento antiético.
A forma divisionalizada não se apresenta como uma estrutura completa como as demais, que vai da cúpula estratégica ao núcleo operacional, mas é uma estrutura sobreposta a outras. Dessa forma, cada divisão tem sua própria estrutura, e elas são criadas conforme os mercados que atendem e assumem o controle de suas próprias operações; ou seja, cada divisão recebe poder para tomar as decisões sobre suas próprias operações, visto que escritório central concede ampla autonomia às divisões, mas controla o desempenho delas por meio da padronização dos outputs.
No âmbito da relação escritório central/divisões, o papel crucial é dado aos gerentes divisionais, e o sucesso das divisões depende em grande parte da competência de seus gerentes, a quem muito poder de decisão é delegado. De acordo com Mintzberg (2003), esses “minigerentes” gerais dirigem suas operações, por isso a linha intermediária é palavra-chave dessa estrutura. Apesar disso, não podemos pensar que esses gerentes são completamente autônomos em relação ao escritório central, já que prestam contas periodicamente e são treinados pelos dirigentes do escritório central. Quando uma divisão apresenta problemas, esses gerentes intermediários não decidem sozinhos e podem, inclusive, ser transferidos por
meio de ordens superiores.
Ainda quanto ao relacionamento entre o escritório central e as divisões, a comunicação é formal e restrita à “transmissão de padrões de desempenho hierarquia abaixo para as divisões e dos resultados de desempenho hierarquia acima” (MINTZBERG, 2003, p. 246). Não há um conhecimento detalhado por parte do escritório central, pois isso influenciaria a autonomia divisional, e a este cabe gerenciar o portfólio estratégico e alocar recursos financeiros, desenhar o sistema de controle de desempenho e fornecer serviços de apoio comum às divisões, substituir e contratar os gerentes das divisões e monitorar o comportamento divisional em base pessoal. Neste último caso, parte-se do pressuposto de que o sistema de informação gerencial não é eficiente o bastante e os dirigentes centrais precisam fazer visitas periódicas para verificar de perto a situação das divisões.
A forma divisionalizada apresenta vantagens e desvantagens. Entre as vantagens estão a possibilidade de alocação eficiente de capital e diluição de riscos, além de permitir que o escritório central concentre-se nas decisões estratégicas, ao passo que as desvantagens se referem às vulnerabilidades das divisões em tempos de crise. O escritório central pode decidir concentrar seus recursos em divisões com problemas, tirando recursos de outras quando, na verdade, a melhor opção para o grupo seria o fechamento da divisão problemática. Além disso, os diretores podem não ter conhecimento completo da situação ou, por vezes, até fazer vista grossa aos problemas, dificultando sua futura solução.
A última configuração é a adhocracia, na qual especialistas de unidades funcionais estão agrupados em pequenas equipes de projeto para executar um trabalho específico. Não há formalização do comportamentoe não se confia em padronização para a coordenação, até porque os esforços devem ser inovadores e não padronizados. Os processos de decisão e informação fluem informalmente, e o poder é dado aos especialistas altamente qualificados e treinados, ou seja, é igualmente distribuído pela organização. Como o objetivo é inovar, não há monopólio de poder, e como o mecanismo-chave nessa estrutura é o ajustamento mútuo, os altos dirigentes devem ser hábeis em utilizar a negociação e a persuasão para reunir especialistas em equipes multidisciplinares. A adhocracia está posicionada em um ambiente dinâmico e complexo, que exige uma estrutura orgânica e descentralizada. Esse tipo de estrutura poderia ser encontrada, por exemplo, em uma indústria cinematográfica de vanguarda ou em qualquer outra indústria de ponta onde se trabalhe por projetos inovadores.
As cinco configurações de Mintzberg (2003) são tipos puros; entretanto, na prática, as organizações podem apresentar características estruturais mistas, como dito anteriormente.
Tachizawa e Scaico (1997) incluem em seu estudo alguns fatores que condicionam o estabelecimento de uma estrutura organizacional, como porte e tamanho, fator humano, ambiente externo, objetivos e estratégias, tecnologia e recursos das tecnologias da informação.
Não há uma regra que diga que todos os fatores influenciam todas as organizações; na verdade, algumas são afetadas por certos fatores mais do que outras, mas, de qualquer forma, sabe-se que dificilmente esses fatores atuarão individualmente. Mesmo assim, como visto nas configurações de Mintzberg (2003), o ambiente externo talvez seja o principal determinante
da estrutura de uma organização.
A relação da organização com o ambiente externo não define sua estrutura apenas na época de sua fundação, isto é, as mudanças ambientais fazem que as organizações avaliem constantemente sua estrutura, para fins de adequação. Também há uma forte correlação entre porte da organização e estrutura. À medida que crescem, as organizações têm mais necessidade de controle e coordenação, o que nos remete à burocracia mecanizada (MINTZBERG, 2003).
O fator tecnologia tem mais influência naquelas organizações em que se exigem atividades permanentes de pesquisa e desenvolvimento e influi diretamente no formato da estrutura orgânica, como é o caso da adhocracia.
Alguns fatores são inerentes a qualquer organização, como o fator humano; assim, no desenvolvimento de uma estrutura eficiente deve-se levar em conta o comportamento e conhecimento das pessoas que desempenharão certas funções.
Por fim, temos os fatores objetivos e estratégias e tecnologia da informação. Com objetivos bem-definidos e decisões em termos de estratégias bem-tomadas, as organizações tem mais chances de crescer e adequar suas estruturas. Quanto à tecnologia da informação, podemos dizer que influencia no design da estrutura, pois possibilita a redução dos níveis hierárquicos da organização, já que essas tecnologias encontram o caminho da informação pelo contato direto entre os níveis estratégico e operacional.
Com a perspectiva em mente de que as estruturas organizacionais não são estáticas, mas que se adaptam aos diferentes fatores, Oliveira (2000) propõe alguns aspectos que devem ser considerados no processo de mudança da estrutura. Entre eles, os mais importantes são: compreender que a estrutura mais adequada depende da atual, planejar a mudança, verificar se não há uma situação alternativa mais adequada antes de se efetivar a mudança e avaliar cuidadosamente o que será mudado e quais as variáveis a serem consideradas.
Hall (2004) estuda as estruturas organizacionais levando em consideração três aspectos principais: a complexidade, a formalização e a centralização. O autor aponta que as estruturas das organizações são formadas por meio da combinação desses fatores e, além disso, ressalta que as estruturas são constituídas e constitutivas quando afirma que “as estruturas moldam a atuação das pessoas, mas é também a atuação das pessoas que constitui (e reproduz) a estrutura” (HALL, 2004).
Segundo o autor, as estruturas executam três funções básicas:
· produzir resultados organizacionais e atingir metas organizacionais;
· minimizar ou, pelo menos, regular a influência das variações individuais sobre a organização, de forma que os indivíduos se adaptem às exigências da organização, e não o contrário;
· determinar o cenário em que o poder é exercido e as decisões são tomadas.
A complexidade é vista sob três aspectos: diferenciação horizontal (divisão das tarefas desempenhadas na organização), diferenciação vertical (níveis de hierarquia) e dispersão
geográfica.
A formalização consiste nas regras e nos procedimentos criados e estipulados pelas organizações que regulam o comportamento dos indivíduos dentro da organização, ao passo que a centralização consiste basicamente na distribuição do poder na cadeia hierárquica – isto é, se a tomada de decisão se origina normalmente na parte de cima da hierarquia (centralizado) ou se está mais disperso por toda a cadeia (descentralizado).
As organizações variam nos níveis de complexidade, formalização e centralização – tanto interorganizacional quanto intraorganizacional – formando, assim, estruturas distintas. Todos esses fatores têm grande influência sobre a estrutura da organização, sobre os mecanismos de coordenação e controle, e, consequentemente, para os indivíduos que nela se encontram. Além disso, Hall (2004) ainda acrescenta fatores situacionais/contextuais que também influenciam as estruturas organizacionais: tamanho, tecnologia, cultura, ambiente e escolha estratégica.
3.2.2 ÓRGÃOS
O trabalho e as pessoas são agrupados em órgãos, na medida em que envolvem características ou objetivos similares. Os órgãos passam a ser dispostos em níveis hierárquicos e em áreas de atividades. Em função das ligações direta ou indireta com os objetivos da organização, passam a existir os órgãos de linha e de staff.
Como bem acentua Alessi (apud MEIRELLES, 1985), a administração pública, subjetivamente, é o conjunto de órgãos a serviço do Estado, e, objetivamente, é a expressão do Estado agindo in concreto para a satisfação de seus fins de conservação, de bem-estar individual dos cidadãos e de progresso social.
Na amplitude desse conceito entram não só os órgãos pertencentes ao poder público, mas também as instituições e as empresas particulares que colaboram com o Estado no desempenho de serviços de utilidade pública ou de interesse coletivo, ou seja, a administração direta (entidades estatais classificadas como centralizadas, de acordo com o Decreto-Lei nº 200/67 – ministérios, secretarias de governo) e a indireta (entidades autárquicas e algumas paraestatais classificadas como descentralizadas, também de acordo com o Decreto-Lei nº 200/67 – departamentos ou órgãos que se enquadram na classificação exposta no Quadro 3.1) e os entes de cooperação.
Portanto, a execução do serviço público pode ser realizada de forma direta (centralizada) ou de forma indireta (descentralizada):
Quadro 3.1 Características das entidades da administração indireta.
Fonte: SEST/SEPLAN/PR (1972).
· Execução direta ou centralizada: ocorre quando a execução do serviço público for realizada pela administração direta, isto é, pelo próprio titular do serviço público.
· Execução indireta ou descentralizada: ocorre quando a execução do serviço público for realizada por terceiro que não se confunde com o titular do serviço público. Descentralizar significa tirar do centro, tirar a execução da administração direta. Com a descentralização e a autonomia dos órgãos, ocorridas após a reforma administrativa de 1967, surgiram muitas empresas estatais, classificadas como autarquias, empresas públicas, fundações e sociedades de economia mista.
· A execução descentralizada pode ser feita por terceiros que estejam dentro ou fora da administração:
· Terceiros que estão dentro da administração (administração indireta): autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e ainda asagências reguladoras e executivas. “A administração pública, direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência” (art. 37 da CF/88).
· Terceiros que estão fora da administração (particulares): a descentralização do serviço público para particulares só pode ser feito através de concessão, permissão e autorização:
· concessão: é a delegação da prestação do serviço público, feita pelo poder concedente, mediante concorrência, à pessoa jurídica ou ao consórcio de empresas que demonstrem capacidade para seu desempenho, por sua responsabilidade e por prazo determinado. É um contrato de natureza pública com autorização legal prévia – por exemplo, rodovias, telecomunicações e distribuição de energia;
· permissão: é um ato administrativo, com delegação precária do serviço público. Ocorre por meio de contrato de adesão – por exemplo, transportes coletivos,
fornecimento de gás, serviços funerários, táxi etc.;
· autorização: é um ato administrativo outorgado a alguém que por isso se interesse. Logo, é o direito de realizar certa atividade material – por exemplo, o de portar uma arma.
· Descentralização por outorga e por delegação:
· outorga: transfere-se a titularidade e a execução do serviço público para terceiros. Há dois requisitos para que a descentralização seja por outorga: que a pessoa esteja dentro da administração indireta e que essa pessoa tenha personalidade jurídica de direito público. Assim, só há descentralização por outorga para as autarquias e para as fundações públicas que tenham personalidade jurídica de direito público.
· delegação: transfere-se a execução do serviço público para terceiros. A descentralização para particulares é sempre por delegação, pois a titularidade jamais sai das mãos da administração, ao passo que para empresa pública e para a sociedade de economia mista também se faz por delegação, pois, embora esteja dentro da administração indireta, não tem personalidade jurídica de direito público.
Outra decisão importante, do ponto de vista estratégico de uma organização pública, é o grau de concentração e desconcentração da execução de suas funções.
A concentração das funções se dá quando um ou poucos órgãos executam as funções regidas por uma mesma administração. Funções como orçamentação e planejamento são, em geral, concentradas.
A desconcentração tem como fundamento a repartição de funções entre os vários órgãos de uma mesma administração. Em geral, esse tipo de repartição ocorre no âmbito geográfico, ou seja, para que o serviço esteja mais próximo do cidadão, a administração central fica encarregada do planejamento, da supervisão, da coordenação e do controle de atividades, estabelecendo critérios, normas, programas e princípios que devem ser executados em uma esfera de governo diferente. Assim, por exemplo, as secretarias estaduais da Receita Federal estão subordinadas ao Ministério da Fazenda.
3.2.3 DEPARTAMENTALIZAÇÃO
Deve estar claro que não há um melhor caminho para estruturar uma organização. Uma estrutura organizacional envolve trocas relacionadas com compromissos entre uma variedade de necessidades concorrentes. A departamentalização é determinada de acordo com os critérios de melhor atendimento aos objetivos organizacionais.
Diferentes configurações organizacionais produzem diferentes tipos de trocas. A seguir, estudaremos três tipos de departamentalização encontrados em uma organização pública: funcional; por programas, produtos ou serviços; e matricial.
3.2.3.1 Departamentalização funcional
Há muitos anos, a forma estrutural predominante tem sido a departamentalização funcional, na qual as atividades são agrupadas em torno das funções essenciais da organização. Estas podem ser as funções básicas da administração (planejamento, finanças, pessoal) ou estar relacionadas às funções peculiares à atividade específica. A maior parte das organizações públicas está dividida segundo as funções que executa. De maneira semelhante, as universidades tendem a ser organizadas de acordo com as funções da sua atividade (admissões, cadastros, matrículas, auxílio a estudantes, programas de instrução), e os hospitais são, muitas vezes, estruturados de acordo com as suas (admissões, serviços de enfermagem, serviços médicos, serviços de alimentação, manutenção).
Em uma organização funcionalmente estruturada, atribui-se o status de departamento a cada uma dessas atividades, indicando que ela é chefiada por um administrador, o qual está em linha direta de autoridade com o executivo superior da organização.
Figura 3.1 Departamentalização funcional em um governo estadual
Fonte: Adaptado de GRAHAM JR., Cole B.; HAYS, Steven. Para administrar a organização pública.
Trad. Britta Lemos de Freitas. Rio de Janeiro: Zahar, 1994.
Figura 3.2 Departamentalização funcional em um governo municipal do tipo câmara- administrador
Fonte: Adaptada de GRAHAM JR.; HAYS, 1994.
As Figuras 3.1 e 3.2 mostram como a departamentalização funcional pode surgir em governos estaduais e municipais. Ambos tendem a departamentalizar por função administrativa e função de governo. Independente da esfera – federal, estadual ou municipal
–, a tendência é preferir a estrutura funcional às configurações alternativas. Isso pode ser parcialmente atribuído à tradição, que pode estar ligada ao fato de o controle ser acentuado em organizações que se estruturam em atividades funcionais; e o controle sempre foi importante para as organizações públicas.
A razão principal de a departamentalização funcional facilitar o controle administrativo é que ela é a mais centralizada entre os vários tipos organizacionais. A relação direta de comunicação entre os líderes de departamentos e o administrador superior implica, geralmente, a busca de esclarecimento antes de empreender quaisquer ações ou tomar decisões não rotineiras. Além disso, a distribuição funcional de tarefas fixa a responsabilidade: a administração sabe a quem culpar quando alguma coisa dá errado.
Para Graham Jr. e Hays (1994), a departamentalização funcional tende a gerar uma espécie de miopia ocupacional. De todos os tipos organizacionais, essa departamentalização produz o mais alto nível de diferenciação, o outro lado da moeda do alto grau de especialização. Os pontos de vista e perspectivas dos grupos ocupacionais são tão fortemente compartilhados por suas afiliações departamentais que quase podem tornar-se organizações dentro de organizações. Devido à ênfase na especialização, poucos administradores são capazes de adquirir a amplitude da experiência necessária para prepará-los para altos cargos.
3.2.3.2 Departamentalização por programas, produtos ou serviços
A segunda forma estrutural mais comum é, provavelmente, o projeto de programa, produto ou serviço. A característica distintiva dessa abordagem é que os departamentos são
construídos em torno dos programas ou serviços mais importantes de uma organização pública. Isso é feito delegando-se a responsabilidade operacional pelo programa ou serviço a um administrador de programas (vários outros títulos, como diretor de divisão, também são usados), o qual está em linha direta de responsabilidade com o executivo superior. O diretor de divisão contém, virtualmente, todas as especialidades funcionais necessárias para executar o programa ou serviço pelo qual é responsável.
Assim, um departamento estadual de saúde pública, por exemplo, pode conter departamentos encarregados de programas como planejamento familiar, nutrição materna, saúde do recém-nascido e da criança e doenças contagiosas (Veja a Figura 3.3).
Figura 3.3 Departamentalização de programas em uma Secretaria de Saúde Pública
Fonte: Adaptado de GRAHAM JR.; HAYS, 1994.
O diretor de divisão de cada uma dessas áreas de serviços exercerá considerável grau de controle sobre todos os especialistas (enfermeiras, assistentes sociais, educadores sanitários, técnicos de saúde pública) que estão envolvidos na prestação de serviços.As únicas especialidades que podem ser tratadas centralmente são as chamadas funções de apoio, incluindo pessoal e finanças, embora frequentemente essas funções sejam delegadas aos departamentos de programas.
3.2.3.3 Departamentalização matricial
A forma matricial de organização é um esforço para combinar as vantagens das duas outras formas, sobrepondo uma estrutura organizacional baseada em programas a outra que foi departamentalizada funcionalmente.
Suponhamos, por exemplo, que um administrador municipal de um governo já organizado segundo linhas funcionais resolva iniciar três programas, destinados a atrair a indústria para o município. Em vez de estabelecer um novo departamento funcional (“departamento de distrito industrial”), ou reestruturar o governo para um esquema de programa, o administrador pode nomear três líderes de projetos (ou, como são muitas vezes chamados no setor privado, gerentes de projetos), que receberiam toda autoridade e responsabilidades exigidas para projetar e implementar os novos programas. Especialistas de todos os departamentos funcionais relevantes seriam designados para trabalhar com os líderes de projetos, os quais assumiriam a responsabilidade supervisora sobre eles durante o tempo em que estivessem destinados a esse projeto em particular (Figura 3.4).
Figura 3.4 Departamentalização matricial em um governo municipal.
Fonte: Elaborada pelo autor.
3.2.4 ESTRUTURA DE CARGOS E SALÁRIOS
Além da definição dos órgãos e dos departamentos, é imprescindível a elaboração de um plano de cargos e salários para que a organização possa atingir seus objetivos de forma eficiente. Pontes (2011, p. 36) sugere que, para elaborar um plano de cargos e salários, é necessário estabelecer e atender a premissa do equilíbrio interno e externo; servir como instrumento das oportunidades de trabalho e desenvolvimento na empresa; tornar clara a política de salários; servir como base de um plano de carreiras e de outros subsistemas de recursos humanos, como treinamento e desenvolvimento, planejamento, recrutamento e seleção; e provocar nas pessoas motivação e estímulo para melhorar suas qualificações profissionais.
Após a definição dos objetivos, deve ser definida a abrangência do plano, decidida a partir do número de grupos operacionais (operacionais, administrativos, técnicos e gerenciais) que pretende atingir. Após essa etapa, são decididas as metodologias, as etapas do projeto e o tempo de execução, bem como os custos.
Outro ponto trazido por Pontes (2011, p. 307) para a efetivação da administração de salários é a definição de critérios para promoção horizontal e vertical. Segundo o autor, a definição para promoção horizontal consiste:
na passagem do colaborador para uma classe superior de salário no mesmo cargo e grau decorrente de destacado desempenho de suas tarefas e aumento da experiência. Em geral, a promoção horizontal obedece ao prazo mínimo de um ano entre um aumento e outro.
Por sua vez, a promoção vertical é definida de seguinte forma:
Passagem do colaborador de um cargo para outro, classificado em grau superior. Em geral a promoção vertical obedece ao prazo mínimo de seis meses de permanência do funcionário no cargo inicial.
Gil (2001, p.188) afirma que os principais problemas da administração de cargos e salários são: inflexibilidade do sistema de remuneração, conservadorismo, confidencialidade do sistema de remuneração, recompensas relacionadas mais à posição hierárquica do que aos resultados dos trabalhos, inexistência de planos para as funções técnicas e a baixa participação dos gestores no processo de administração salarial.
Bergue (2005, p. 163) destaca que, em face da natureza dinâmica das relações e dos processos de trabalho, impostos, sobretudo, pela tecnologia em contraste com a expectativa de perenidade da lei, à qual cabe tão somente definir os contornos gerais do desenho do cargo a partir de uma descrição sintética de suas atribuições, jamais uma tentativa de esgotar suas fronteiras. Surge aqui um aparente paradoxo: o imperativo de constante transformação da realidade organizacional insculpida em normas e padrões de procedimento em oposição à noção de que as leis devem ser, tanto quanto possível, perenes.
De fato, a perenidade do ordenamento legal produz um ambiente de relativa estabilidade das relações, a qual torna relativamente fixos alguns fatores que são, de fato, variáveis na gestão de pessoas em sentido amplo – por exemplo, as atribuições de um cargo. Em uma situação hipotética, não havendo mudanças, o servidor pode acomodar-se no desempenho de suas tarefas sem se preocupar com a necessidade de qualificação, desenvolvimento profissional etc., nem adentrar na questão da produtividade.
Enfim, é fato que a perenidade das relações tem uma face positiva, notadamente no que tange ao comportamento humano na dinâmica dos processos de trabalho. É, por outro lado, também correto afirmar que há reflexos disfuncionais decorrentes da demasiada estabilidade no ambiente organizacional. Diante disso, a postura gerencial indicada é sempre aquela ponderada pelo bom senso que evita os extremos.
3.2.5 PROCESSOS
O processo é um conjunto de atos administrativos, sucessivos e concatenados, praticados pela administração pública com o objetivo de satisfazer determinadas finalidades de interesse público.
Os processos administrativos, segundo Sordi (2008), podem ser definidos como um conjunto de atividades que visa atingir um ou mais objetivos predefinidos. Para Slack et al. (2009), “processos são o arranjo de recursos que produzem alguma mistura de produtos e serviços”, também definidos pela transformação de inputs em outputs. Essas atividades podem ser executadas manualmente ou com a ajuda da tecnologia. Sendo assim, a organização deve padronizar aquilo que realmente necessita para atingir o resultado final esperado e, segundo Sordi (2008), a tecnologia da informação é a melhor maneira utilizada pelas organizações para aperfeiçoar e agilizar os processos. Todas as informações dos processos são lançadas no sistema utilizado pela organização, sendo que elas são armazenadas no banco de dados do sistema e, por meio de ferramentas do sistema, é possível adquirir as informações necessárias para uma tomada de decisão.
Para que a avaliação do processo seja ou não eficaz, são necessárias unidades de medidas diretamente influenciadas pelas seguintes variáveis (KANAANE, et al., 2018, p. 130):
· fornecer uma base para a tomada de decisão;
· ser compreensíveis;
· ter uma aplicação de baixo custo.
Um grande número de setores e gestores é o que sinaliza um possível excesso de burocratização e custos, porque, desse modo, tais processos se tornam ineficazes. A sugestão para resolver esse problema é a extinção de algumas funções, medida que pouparia recursos e simplificaria o processo de atendimento às demandas.
Além dos processos centrais que são fundamentais em qualquer organização pública, como o desenvolvimento de produtos ou serviços, a geração de pedidos, atendimento aos cidadãos, existem processos de apoio como os financeiros, jurídicos e de recursos humanos. Para que possamos distinguir os tipos de processos, podemos classificá-los nas seguintes categorias:
1. processos primários: envolvem diretamente o cidadão;
2. processos de apoio: junto com os primários, colaboram para o bom resultado do produto ou serviço;
3. processos gerenciais: são os processos para a coordenação das atividades de apoio e primárias.
Além disso, eles podem apresentar uma visão hierárquica como:
1. Macroprocesso: geralmente envolve mais que uma função na estrutura organizacional e tem um impacto significativo no modo como a organização funciona;
2. processo: é o conjunto de atividades sequenciais e, por essa razão, conectadas, relacionadas e lógicas, que produzem um resultado para o cidadão;
3. atividades: constituem a maior parte do processo, visam produzir um resultado em particular, também chamadas de subprocessos;
4. tarefas: são partes específicas do processo, geralmente relacionadas com um item que desempenhauma atividade específica.
Uma das dificuldades para a realização de todos os processos dentro de uma organização está na criação de barreiras entre os departamentos ou setores, as quais podem ser influenciadas pela má organização da estrutura funcional (organograma). Muitas vezes, os processos são fragmentados entre unidades, o que dificulta a obtenção de respostas sobre uma eventual falha.
A implementação dos processos gerenciais pode contribuir diretamente para assegurar um melhor desempenho dos processos. Para isso, é necessário projetar os processos visando ao cumprimento total dos requisitos preestabelecidos, controlar os processos, a fim de assegurar o atendimento dos requisitos aplicáveis, e buscar sempre melhorá-los para contribuir diretamente para a manutenção econômica e financeira da organização.
Uma forma de auxiliar, racionalizar e eliminar o desperdício é o mapeamento dos
processos, o que envolve o tempo (como o retrabalho), os recursos e os valores envolvidos nas operações, buscando possibilitar a tomada de decisão com uma base mais confiável. Uma das formas mais conhecidas é o fluxograma, que usa símbolos para classificar as operações, permite uma visão ampla das atividades e busca identificar pontos que requerem quaisquer melhorias. Parafraseando Kanaane et al. (2010), o monitoramento constante do processo possibilita identificar eventuais mudanças em decorrência das suas variações ou aquelas que são necessárias em função dos novos objetivos da organização, ou, ainda, para atender a evolução do grau de satisfação do cidadão.
O fluxograma apresenta cada processo, ação por ação, com maior ou menor nível de detalhamento conforme necessidade. Existem diversos tipos de fluxogramas, já que “o que os autores procuram é inovar criando fluxogramas específicos para compatibilizar o gráfico com determinado tipo de processo” (ARAÚJO, 2007).
Existem fluxogramas chamados sintéticos, de blocos, esqueleto, de procedimentos, vertical, integrado, entre outros, e os símbolos utilizados têm por finalidade evidenciar a origem, o destino e o processamento da informação. Conforme Cury (2005), alguns símbolos já estão consagrados e outros ainda são duvidosos, mas caminhamos para uma padronização. Conforme o mesmo autor, sempre que o fluxo justificar, é plausível a utilização de símbolos menos conhecidos e, nesses casos, uma legenda no final do fluxograma deve ser elaborada.
Os objetivos do estudo de processos estão em assegurar a fluidez das informações e manter os limites de decisão em princípios que reduzam a ineficiência e ineficácia do processo com um todo. Araújo (2007) ressalta que não existe rigorosamente apenas um objetivo para o estudo de processos, mas vários objetivos secundários que responderiam a um objetivo mais amplo. Esses objetivos secundários seriam:
· identificar a utilidade de cada etapa do processo;
· verificar as vantagens em alterar a sequência das operações;
· adequar às operações (passos) as pessoas que as executam;
· identificar a necessidade de treinamento para o trabalho específico de processo.
Araújo (2007) também afirma que o trabalho de identificação da utilidade de várias etapas deve ser exaustivo, e, como as alternativas de fluxogramas são muitas, o gestor deverá escolher a forma que melhor se adapte a sua maneira de conduzir o estudo.
A estratégia responsável pelo estudo dos processos é estruturada por várias fases ou etapas, as quais têm o mérito de colocar o investigador em uma trilha de ação. Com relação ao estudo de um único processo, Araujo (2007) cita cinco etapas:
a. Escolha do processo a estudar;
b. Coleta dos passos e sua representação gráfica;
c. Análise dos métodos empregados no processamento atual;
d. Implantação de novo processo;
e. Manualização do processo.
Embora haja críticas a serem feitas a tal abordagem, essa seria a sequência de esforços exigida para o cumprimento do estudo de um único processo, pois, como sabemos, o fato de
pegar o todo e dividi-lo em pequenas partes e atribuí-lo a uma pessoa, não serve somente para não sobrecarregar os servidores. Na realidade, há estudos sobre a divisão do trabalho e seus benefícios proporcionados, como nos mostra Slack et al. (2009), segundo os quais podemos considerar benefícios:
· aprendizado mais rápido: obviamente, torna-se mais fácil aprender tarefas menores em relação àquelas que são complexas, facilitando, portanto o treinamento de um novo funcionário na função;
· facilidade de automação: a divisão de uma tarefa total em pequenas partes menores facilita a possibilidade de automatizar algumas dessas tarefas mais simples;
· redução de trabalho não produtivo: para os autores, esse é o ponto positivo mais importante que a divisão do trabalho pode oferecer. Em tarefas grandes e mais complexas, a proporção de tempo despendido nas operações é grande, ao passo que, que em pequenas tarefas, o funcionário terá um maior domínio do que está fazendo e, consequentemente, o fará em um tempo mais curto.
No entanto, os autores também apresentam algumas desvantagens dessa abordagem:
· monotonia: pelo fato de o funcionário dominar o que faz por justamente repeti-la constantemente, o trabalho acaba ficando chato. Surge, então, o conhecido tédio no trabalho, o que pode levar o empregado a adoecer seriamente;
· dano físico: uma atividade repetitiva pode levar à famosa lesão por esforço repetitivo (LER). Isso pode reduzir significativamente a produção do funcionário;
· baixa flexibilidade: a divisão em pequenas partes torna o projeto de trabalho rígido e difícil de alterar em circunstâncias mutantes;
· baixa robustez: muitas divisões faz com que os materiais (ou informação) passem por muitos setores até que atinja o seu destino final. Há, evidentemente, uma perda de agilidade e velocidade.
3.3 OS PRINCIPAIS PROBLEMAS ENCONTRADOS POR AUSÊNCIA OU FALHAS NA ORGANIZAÇÃO
Podemos citar como principais problemas quando há falhas ou quando não há organização:
· centralização de recursos;
· centralização da decisão;
· falha no fluxo administrativo;
· deficiência no organograma;
· excesso de normas e procedimentos;
· excesso de burocracia;
· falta de recursos financeiros;
· má distribuição do espaço físico;
· mudança de lugar de bens patrimoniais;
· cadastramento inadequado;
· duplicidade dos registros;
· problemas na obtenção de informações necessárias;
· informações incompletas e pouco claras;
· falta de organização do tempo;
· sindicância complexa e demorada;
· morosidade nas rotinas;
· demora no envio das certidões;
· perda de prazos;
· demora nos processos;
· demora no atendimento;
· demora no pagamento de pessoal contratado;
· desconhecimento quanto às funções do órgão;
· falta de descrição das atividades;
· falta de padronização dos procedimentos;
· dificuldade na separação de funções entre órgãos;
· divisão inadequada do setor;
· falha na comunicação interna;
· excesso de trabalho;
· excesso de conflitos entre os servidores;
· falta de motivação;
· alta rotatividade dos servidores;
· insatisfação da sociedade;
· dificuldade de entrar em contato com os moradores;
· baixo grau de retorno de notificações.
3.4 AS PRINCIPAIS SOLUÇÕES PARA OS PROBLEMAS ENCONTRADOS NA FUNÇÃO ORGANIZAÇÃO
Podemos citar como principais soluções para os problemas na função organização:
· padronizar os documentos;
· reestruturação do órgão ou setor;
· estudo de rotinas administrativas;
· melhoria no layout;
· elaborar um Quadro de Distribuição de Tarefas (QDT);
· descentralização e desburocratização do processo de aquisição;
· admissão de chefia com maior conhecimento técnico;
· aperfeiçoar a comunicação visual;
· aplicar penalidades para os fornecedores que atrasam a entrega de documentos;
· aumentar o número de órgãos no Estado;
· criação de cargos;
· criação de um banco de dados;
· criação de uma gerência;
· criar regras que pautem o trabalho diário;
· criar uma estrutura organizacional formal e hierarquizada;
· fazer desenho e rastreamento de processos;
· dividir as tarefas entre os servidores;
· elaboração de fluxograma;
· formular novos códigosde apontamento;
· implementação de gerências intermediárias;
· maior comprometimento da hierarquia superior;
· maior flexibilidade na carga horária dos servidores;
· manutenção de bom clima organizacional;
· melhoramento no sistema de controle;
· mudança nas normas internas da instituição;
· negociação com empresa devedora;
· novo fluxo de emissões de notificações;
· novo procedimento para atender contribuintes;
· possibilidade de alteração nos dados;
· priorização de atendimento aos problemas;
· programa de treinamento;
· realização de reuniões;
· redução das etapas do processo;
· rodízio de estagiários;
· utilização dos espaços ociosos.
REFERÊNCIAS
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