TUTELA CAUTELAR DE CARÁTER ANTECEDENTE

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20/08/2021
Número: 5005680-39.2021.8.08.0035 
 
Classe: TUTELA CAUTELAR ANTECEDENTE 
 Órgão julgador: Vila Velha - Comarca da Capital - 1ª Vara da Fazenda Pública Municipal 
 Última distribuição : 15/06/2021 
 Valor da causa: R$ 65.000,00 
 Assuntos: Área de Preservação Permanente 
 Segredo de justiça? NÃO 
 Justiça gratuita? NÃO 
 Pedido de liminar ou antecipação de tutela? NÃO
 
Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo
PJe - Processo Judicial Eletrônico
Partes Procurador/Terceiro vinculado
JOSE MOACIR RIBEIRO NETO (REQUERENTE) LEONARDO ZEHURI TOVAR (ADVOGADO)
JOSMAR BUTKOWSKY PEREIRA (REQUERENTE) LEONARDO ZEHURI TOVAR (ADVOGADO)
LAM LAI YUK KUEN (REQUERENTE) LEONARDO ZEHURI TOVAR (ADVOGADO)
LAM SHUK YEE (REQUERENTE) LEONARDO ZEHURI TOVAR (ADVOGADO)
ADILSON FORNAZIER MEYRELLES (REQUERENTE) LEONARDO ZEHURI TOVAR (ADVOGADO)
ANDRE ALBERTO CAMARA PUPPIN (REQUERENTE) LEONARDO ZEHURI TOVAR (ADVOGADO)
ARNALDO LOPES DA SILVEIRA (REQUERENTE) LEONARDO ZEHURI TOVAR (ADVOGADO)
DANILO NUNES MARTINS (REQUERENTE) LEONARDO ZEHURI TOVAR (ADVOGADO)
GILSON REBELO DA SILVA MACHADO (REQUERENTE) LEONARDO ZEHURI TOVAR (ADVOGADO)
EUSTAQUIO PALHARES AURICH (REQUERENTE) LEONARDO ZEHURI TOVAR (ADVOGADO)
FABIO MIRANDA CORADINI (REQUERENTE) LEONARDO ZEHURI TOVAR (ADVOGADO)
FERNANDO DOS SANTOS RAULINO (REQUERENTE) LEONARDO ZEHURI TOVAR (ADVOGADO)
MANOELINA DANTAS RAULINO (REQUERENTE) LEONARDO ZEHURI TOVAR (ADVOGADO)
FRANK THOMAS BROWN (REQUERENTE) LEONARDO ZEHURI TOVAR (ADVOGADO)
JOAO PAULO FIOROTTI (REQUERENTE) LEONARDO ZEHURI TOVAR (ADVOGADO)
MOEMA FERREIRA GIUBERTI CORADINI (REQUERENTE) LEONARDO ZEHURI TOVAR (ADVOGADO)
NILS MAGNUS AUNE (REQUERENTE) LEONARDO ZEHURI TOVAR (ADVOGADO)
PAULO SERGIO ROCHA NONATO (REQUERENTE) LEONARDO ZEHURI TOVAR (ADVOGADO)
ROBERTA CAMATTA BROWN (REQUERENTE) LEONARDO ZEHURI TOVAR (ADVOGADO)
THAIS BRAGA FERRI SAADE (REQUERENTE) LEONARDO ZEHURI TOVAR (ADVOGADO)
THIAGO BRAGA RONCHETTI FERRI (REQUERENTE) LEONARDO ZEHURI TOVAR (ADVOGADO)
VERA LUCIA DASSIE CALENTE (REQUERENTE) LEONARDO ZEHURI TOVAR (ADVOGADO)
WILLIAM MORRIS BROWN (REQUERENTE) LEONARDO ZEHURI TOVAR (ADVOGADO)
MUNICÍPIO DE VILA VELHA (REQUERIDO)
UNIAO FEDERAL (REQUERIDO)
Documentos
Id. Data da
Assinatura
Documento Tipo
73746
00
15/06/2021 15:36 TUTELA CAUTELAR DE CARÁTER ANTECEDENTE Petição inicial (PDF)
 
 
 
 
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EXMO SENHOR DOUTOR JUIZ DA 4ª VARA FEDERAL CÍVEL – SEÇÃO JUDICIÁRIA 
DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. 
 
 
Distribuição por dependência ao processo nº 0102376-79.2015.4.02.5001 
 
 
 
JOSÉ MOACIR RIBEIRO NETO, brasileiro, solteiro, advogado, inscrito na OAB/ES sob o nº 
19.999 e no CPF: 043.333.569-62, com endereço profissional na Rua José Alexandre Buaiz, 350, 
Edifício Affinity Work, salas 801 e 815, Enseada do Suá, Vitória – ES, CEP: 29.050-545, JOSMAR 
BUTKOWSKY PEREIRA, brasileiro, divorciado, médico aposentado, CPF 244.102.177-04, 
residente e domiciliado na Avenida Hugo Musso, 787, Praia da Costa, CEP 29.101-280, Vila Velha 
(ES), LAM LAI YUK KUEN, brasileira, viúva, empresária Identidade nº 110.838/ES, CPF 
237.827.738-53, residente e domiciliada no Avenida Saturnino Rangel Mauro,165, Pontal de 
Camburi, Vitória (ES), neste ato representada por sua procuradora de LAM SHUK YEE, brasileira, 
solteira, cozinheira, Identidade nº 695121/ES, CPF 756.919.227-34, residente e domiciliada 
Avenida Saturnino Rangel Mauro,165, Pontal de Camburi, Vitória (ES), ADILSON FORNAZIER 
MEYRELLES, brasileiro, casado, CPF 142.261.706 -87, residente e domiciliado na Rua Barão do 
Rio Branco, 149, Centro, CEP 35010-030, Governador Valadares –MG, ANDRÉ ALBERTO 
CAMARA PUPPIN, brasileiro, CPF 656.539.637-04, residente e domiciliado na Rua Diogenes 
Malacarne, 402, Praia da Costa, CEP 29.101-210, Vila Velha (ES), ARNALDO LOPES DA 
SILVEIRA, brasileiro, divorciado, engenheiro, CPF 156.501.466-91, residente e domiciliado na 
Rua Tito Guimarães, 12, Ap 703, Buritis, CEP 30.575-070, Minas Gerais (MG), DANILO NUNES 
MARTINS, brasileiro, casado, administrador de empresa, CPF 201.877.937-00, residente e 
domiciliado na Rua Chafic Murad, 54, Ed. Paraná, apt1101, Bento Ferreira, CEP 29.050-660, 
Vitória (ES), ESPÓLIO DE GILBERTO FERREIRA MACHADO, neste ato representado por 
seu inventariante Gilson Rebelo da Silva Machado, brasileiro, casado, cirurgião dentista, portador 
do CPF nº 087.802.277-59, residente e domiciliado Avenida Estudante José Julio de Souza, 1590, 
Praia de Itaparica, Vila Velha (ES), CEP 29.102-010, EUSTAQUIO PALHARES AURICH, 
brasileiro, viúvo, jornalista, CPF 327.891.067-20, residente e domiciliado na Rua Santa Luzia, 150, 
Praia da Costa, CEP 29.101-040, Vila Velha (ES), FABIO MIRANDA CORADINI, brasileiro, 
Casado, Auditor Fiscal da RFB CPF 003.465.587-51, residente e domiciliado na Avenida Estudante 
Jose Júlio de Souza, 1850, Ed Mar Mediterrâneo, Torre Ibiza, apto 402, Itaparica, CEP 20102-010, 
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Vila Velha (ES), FERNANDO DOS SANTOS RAULINO E MANOELINA DANTAS 
RAULINO, brasileiros, casados entre si, ele militar e ela pedagoga, portadores, respectivamente 
dos CPF’s nºs 808.841.997-20 e 000.602.237-58, residentes e domiciliados na Rua Vinicius Torres, 
334, apto 101-A, Bairro Praia da Costa, Vila Velha (ES), CEP 29.101-105, FRANK THOMAS 
BROWN, brasileiro, casado, Engenheiro Mecânico, CPF 009.599.357-62, residente e domiciliado 
na Rua doutor João Carlos de Souza, 130, Ap 1003, Ed Valverde, Barro Vermelho, CEP 29.057-
530, Vitória (ES), JOÃO PAULO FIOROTTI, brasileiro, solteiro, Engenheiro de Petróleo, CPF 
131.092.972-00, residente e domiciliado na Rua Esmeria Barros Deorce, 260, Jardim Camburi, CEP 
29.090-670, Vitória (ES), MOEMA FERREIRA GIUBERTI, brasileira, divorciada, Promotora 
de Justiça, CPF 073.188.437-02, residente e domiciliada na Avenida Estudante José Julio de Souza, 
3600, ap 1602, Praia de Itaparica. CEP 29.102.010, Vila Velha (ES), NILS MAGNUS AUNE, 
brasileiro, casado, Comerciante, CPF 043.520.847-00, residente e domiciliado na Rua Alameda do 
Mulambo, 49, Vale Encantado, CEP 27930-135, Macaé, (RJ), PAULO SERGIO ROCHA 
NONATO, brasileiro, solteiro, professor, CPF 946.766.747-91, residente e domiciliado na Rua 
Odete de Oliveira Lacourt, 515/301, Jardim da Penha, CEP 29.060-050, Vitória (ES), ROBERTA 
CAMATTA BROWN, brasileiro, casada, psicóloga, CPF 024.506.777-98, residente e domiciliado 
na Avenida Presidente Vargas, 875 Domingos Martins, CEP 29.260-000, Domingos Martins (ES), 
THAIS BRAGA FERRI SAADE, brasileira, casada, Comerciante, CPF 103.312.917-89, residente 
e domiciliado na Rua Taciano Abaurre, 60, Apt 1603, Enseada do Suá, CEP 29.050.470, Vitória 
(ES), THIAGO BRAGA RONCHETTI FERRI, brasileiro, casado, Comerciante, CPF 
055.179.997-86, residente e domiciliado na Rua Augusto Emílio Estelita Lins 670, Jardim Camburi, 
CEP 29.090.590, Vitória (ES), VERA LÚCIA DASSIÊ CALENTE, brasileira, casada, 
aposentada, CPF 560.432.367-53, residente e domiciliado na Avenida estudante José Júlio de Souza, 
2800, Ed Armando Negreiros ap, 902, Praia de Itaparica, CEP 29.103.825, Vila Velha (ES) e 
WILLIAM MORRIS BROWN, brasileiro, casado, engenheiro, CPF 004.103.347-74, residente e 
domiciliado na Rua Nicolau Von Schilgen, 740, Mata da Praia, CEP 29.065-130, Vitória (ES), vem 
à presença de V. Exa., propor a presente: 
 
TUTELA CAUTELAR DE CARÁTER ANTECEDENTE 
 
 em face do MUNICÍPIO DE VILA VELHA, pessoa jurídica de direito público interno, que 
poderá ser citada através de seu Prefeito Municipal, no endereço constante à Av. Santa Leopoldina, 
840 - Coqueiral de Itaparica, Vila Velha - ES, 29102-915 e da UNIÃO FEDERAL, pessoa jurídica 
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de direito público interno, representada pela Advocacia Geral da União, com endereço eletrônico 
de conhecimento deste juízo, pelos fatos e fundamentos adiante delineados. 
 
1. SÍNTESE DOS FATOS. 
 
A partir de 29 de julho de 2020, foi publicado, por meio digital, documento 
alusivo à Consulta Pública nº 008/2020 realizada pelo município de Vila Velha, cujo objetivo é 
colher manifestação popular, dotada de opinamentos, sugestões ou críticas, acerca da proposta de 
delimitação da Unidade de Conservação do Morro do Moreno. 
 
Extrai-se, inclusive, do site da Prefeitura Municipal de Vila Velha (link: 
https://www.vilavelha.es.gov.br/noticias/2020/07/participe-da-consulta-publica-sobre-unidade-de-
conservacao-no-morro-do-moreno-31159) que a sobredita consulta ficaria aberta para participação 
por 15 (quinze) dias, cujo lapso já findou, bem como que se prevê a criação de Unidade de 
Conservação na categoria indicada como Monumento Natural. Eis, trecho extraído do endereço 
eletrônico supra: 
 
A consulta pública ficará aberta para participação por 15 dias. Está previsto pela 
prefeitura a criação de uma Unidade de Conservação para o local, que deve ser 
precedida de estudos técnicos, dentre eles o diagnóstico ambiental, de consulta 
pública a categoria, a dimensão e os limites da futura unidade de conservação. 
 
A categoria indicada pela Secretaria Municipal de Meio Ambiente é que seja 
Monumento Natural, o qual tem como objetivo básico preservar sítios naturais 
raros, singulares ou de grande beleza cênica com base na Lei 9985/200. 
 
O pano de fundo para que esta posição relativa à criação desta Unidade de 
Conservação fosse implementada, intui-se, é a existência/celebração outrora levada a efeito de 
Termo de Ajuste de Conduta (TAC) com o Ministério Público do Estado do Espírito Santo – MPES, 
no idos de 12 de junho de 2001. Com a assinatura de tal termo o então Prefeito Municipal se 
comprometeu a não conceder licenças de construções na delimitação do Morro do Moreno, até que 
outras exigências fossem cumpridas. 
 
Resumidamente, o citado TAC, antes da indicação de cláusulas 
regulamentadoras, contém uma série de “considerandos”, nos quais indica que: (i) a vegetação do 
Morro do Moreno é formada por floresta de Mata Atlântica, considerada, assim, de preservação 
permanente, advindo, também daí, o interesse da União no feito; (ii) há grande interesse paisagístico 
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e turístico, razão porque, constitui-se, na forma do então vigente artigo 3º, itens ‘e’ e ‘h’, da Lei 
4.771/65, como área de preservação permanente; e que, (iii) o loteamento “Parque Morro do 
Moreno” não teria sido implantado efetivamente. Diante disso e a par de tais “considerandos”, 
celebraram-se cláusulas, dando-se destaque a algumas, extraídas do citado TAC: 
 
 
 
 
 
 
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Da leitura de tais cláusulas, extraem-se conclusões nítidas a saber: 
 
1. Há um compromisso assumido em conjunto pelas entidades públicas 
requeridas no sentido de fiscalizar e não permitir construções de modo geral nos limites da área de 
preservação permanente do Morro do Moreno (cláusula 3ª); 
2. Qualquer irregularidade deverá ser comunicada não só ao Ministério 
Público Estadual, como também ao Federal (cláusula 4ª), devendo ambos os órgãos zelarem pela 
observância dos termos dispostos no TAC; 
3. O Município de Vila Velha deveria ter delimitado área de preservação 
permanente em 15 (quinze) dias, prorrogáveis por igual período, mas não o fez, mesmo sendo 
ultrapassado quase 20 (vinte) anos da celebração do TAC, que, inclusive fazia remissão a outro 
Plano Diretor Urbano, outrora vigente (cláusula 6ª); 
4. Há dever do município de Vila Velha em criar na área de preservação 
permanente uma unidade de conservação (cláusula 9ª); 
5. A cláusula 12ª determina a feitura e assinatura de termo aditivo que 
incluirá a União Federal no TAC, porém até hoje não foi este aditivo feito, muito menos assinado. 
 
Portanto, como há interesse da União, não tendo esta assinado o TAC, não 
poderia o município sozinho levar a efeito criação de Unidade de Conservação no Morro do Moreno, 
como melhor se demonstrará oportunamente. Além do mais, se o objetivo é criar uma Unidade de 
Conservação, tendo como diretriz o TAC, demonstrar-se-á que o atual Plano Diretor Urbano não 
mantém sintonia com presente apresentada unilateralmente pela entidade municipal, o que, de per 
si, já se mostra suficiente à apresentação de uma outra possibilidade, melhor discutida em foro 
apropriado. 
 
Melhor delineando: o TAC indica que em áreas de preservação permanente 
não se mostraria viável a confecção de construções. Tampouco o Plano Diretor Urbano veda a 
possibilidade se implementar construção em certas áreas do Morro do Moreno. 
 
Encontra-se, ainda, que se encontra em trâmite ação civil pública perante a 
4ª Vara Federal Cível de Vitória (ES), tombada sob o nº 0102376-79.2015.4.02.5001, por meio da 
qual se busca no pedido 5.6 a condenação do município para o seguinte fim: “5.6 condenar o 
Município de Vila Velha à obrigação de fazer no sentido de criar a Unidade de Conservação nos 
limites definidos de acordo o Mapa de Proposição de Delimitação da Unidade de Conservação do 
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Morro do Moreno de fls. 106 do arquivo contido no Cd às fls. 1568 do ICP (pasta Morro do 
Moreno - P4_DIAG AMBIENTAL FINAL – PASTA 2_DIAG AMBIENTAL FINAL A 
INTEGRADA VOL II no arquivo “1_DIAG-AMB-M-MORENO-RELA-PART-02_REV_02.pdf) 
ou outra delimitação que melhor proteja ambientalmente a referida área que porventura vier a 
ser apresentada no decorrer do processo”. 
 
Porém, o que, em suma, se deixará claro nesta demanda é que nem o TAC, 
nem a ACP, muito menos o Plano Diretor, consignam que toda a área urbanizada do Morro do 
Moreno não é edificável, ao contrário. 
 
2. DO DIREITO. 
 
2.1. Da conexão e da competência da justiça federal. 
 
Trata-se de área que envolve terrenos com parte alodial e parte de marinha, 
além de haver TAC (Termo de Ajuste de Conduta) relacionado com tais limites territoriais, com 
participação que deveria ter sido ofertada à União mediante assinatura de aditivo, o que não ocorreu 
e será maior delineado oportunamente. 
 
Além disso, nos autos da já mencionada Ação Civil Pública (ACP) de nº 
0102376-79.2015.4.02.5001 se objetiva exatamente a condenação em obrigação de fazer com o fito 
de criar Unidade de Preservação, algo que se liga ao objeto da presente. 
 
De mais a mais, no dia 31 de agosto de 2020, foi proferida decisão nos autos 
da citada ACP cujo teor remete à possibilidade de solução apaziguadora, mediante conciliação com 
aqueles que detém lotes nos limites territoriais do Morro do Moreno, exatamente o caso dos autores 
desta ação. Transcreve-se: 
 
Enquanto este processo estava concluso para sentença, houve uma mudança na 
situação de fato, conforme relatado pela Imprensa Local: 
 
Proposta para proibir novas construções no Morro do Moreno – A 
Prefeitura de Vila Velha quer proibir novas construções na região do 
Morro do Moreno, um dos principais cartões postais do município. A 
proibição seria impostacom a criação de uma unidade de conservação no 
local, o que também pode limitar a visitação turística. A área delimitada 
para a criação Monumento Natural do Morro do Moreno abrange 598 
lotes, sendo que grande parte possui proprietário que não poderá construir 
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casa [...] (https://tribunaonline.com.br/proposta-para-proibir-novas-
construcoesno-morro-do-moreno). 
 
Desse modo, os motivos que levaram o insucesso da primeira tentativa composição 
restaram sanados, possibilitando que haja a formação de um acordo sobre a 
presente questão. Nesse sentido, importa ressaltar que o CPC, em seu art.2º, §2º, 
estabeleceu que o Estado promoverá, sempre que possível, a solução consensual 
dos conflitos, reafirmando no Ordenamento Pátrio a primazia da solução 
conciliatória. Desse modo, converto o feito em diligência para designar audiência 
de conciliação entre o MPF, União e o Município de Vila Velha, que poderá ser 
feita em videoconferência, tendo em vista a situação da pandemia do COVID-19. 
Na ocasião, não havendo acordo, serão analisadas as medidas de tutela antecipada 
requerida pelo autor co máxima urgência. Intimem-se as partes. Não havendo 
discordância quanto à realização da audiência, deverá a Secretaria designar data e 
hora para sua realização, notificando as partes com antecedência de 15 dias. 
Vitória, 29 de agosto de 2020. 
FERNANDO CESAR BAPTISTA DE MATTOS Juiz Federal 
 
Na forma do artigo 55 do CPC “reputam-se conexas 2 (duas) ou mais ações 
quando lhes for comum o pedido ou a causa de pedir”. É o caso, porquanto a causa de pedir remota 
se correlaciona com a forma e limites da preservação ambiental que deve ser conferida ao Morro do 
Moreno e aqui, como também na futura ação principal, como se verá, discute-se exatamente isso. 
 
A Ação Civil Pública (ACP) também não se encontra sentenciada, de forma 
que a possibilidade de reunião também não encontra entrave no § 1º do artigo 55 do CPC, valendo 
ainda dizer, em caráter complementar, que há possibilidade de julgamentos conflitantes e que virão 
a atingir os autores desta contenda, aplicando-se, por isso mesmo, o disposto no § 3º do já destacado 
artigo 55 do CPC, verbis: “§ 3º Serão reunidos para julgamento conjunto os processos que possam 
gerar risco de prolação de decisões conflitantes ou contraditórias caso decididos separadamente, 
mesmo sem conexão entre eles”. 
 
Logo, considerando-se o interesse latente da União é preciso dizer que a 
competência é deste juízo federal, aplicando-se a súmula nº 150, STJ, cujo teor é conhecido e 
transcrito: “Compete à Justiça Federal decidir sobre a existência de interesse jurídico que justifique 
a presença, no processo, da União, suas autarquias ou empresas públicas”. 
 
Isto porque, a competência dos juízes federais, prevista no 
art. 109 da Constituição Federal, compreende, em seu inciso I, a par das ressalvas contidas no 
dispositivo, o processo e o julgamento das causas em que a União, entidade autárquica ou empresa 
pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes. E, portanto, 
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em se tratando de ações que discutam questões afetas, também, a terreno marinha já foi 
expressamente dito em inúmeros precedentes o seguinte: 
 
ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. 
COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. LEGITIMIDADE ATIVA DO 
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. DEMOLIÇÃO DAS OBRAS. 
RECUPERAÇÃO DA ÁREA DEGRADADA. CONDENAÇÃO AO PAGAMENTO 
DE INDENIZAÇÃO. CUMULAÇÃO INDEVIDA DE SANÇÕES NO CASO. 
HONORÁRIOS EM FAVOR DO IBAMA INDEVIDOS. 1. Essa Corte possui 
o entendimento de que há interesse federal na ação que tem por 
objeto a proteção de bem da União (terreno de marinha), 
circunstância que fixa a competência da justiça federal 
(art. 109, inc. I da Constituição). 2. O Ministério Público Federal possui 
legitimidade para propor ação civil pública que vise a proteção de áreas de 
preservação permanente situadas sobre terrenos de marinha. 3. A Lei 
n. 4.771/1965, que instituiu o Código Florestal, previu em seu artigo 2º, alínea 'f', 
que as restingas mantenedoras de dunas são áreas de preservação permanente. 
Essa definição foi preservada nas alterações promovidas naquele diploma legal 
pela Medida Provisória n. 2.166-67/01, esta ainda em vigência, por conta das 
disposições transitórias da Emenda Constitucional n. 32/01. Na regulamentação 
do artigo 2º da Lei n. 4.771/1965, sobrevieram algumas resoluções, atualmente 
estando em vigor a Resolução CONAMA n. 303/02, que, nos incisos VIII e X do 
seu artigo 2º, conceituou, respectivamente, restinga e dunas. Também naquele 
código, o uso e ocupação das florestas de preservação permanente sofreram desde 
logo graves restrições, inicialmente no artigo 3º, parágrafo único dele, ao ficar 
estabelecido que a supressão total ou parcial de florestas de preservação 
permanente só será admitida com prévia autorização do Poder Executivo Federal, 
quando fosse necessária à execução de obras, planos, atividades ou projetos de 
utilidade pública ou interesse social. Depois, por força da referida Medida 
Provisória n. 2.166-67/01, o artigo 4º do Código Florestal de 1965, passou a 
prever que a supressão de vegetação em área de preservação permanente somente 
poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, 
devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, 
quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto. 4. 
Segundo os dois laudos periciais elaborados e transcritos na sentença, verifica-se 
que a edificação vergastada foi erguida em restinga fixadora de dunas. Portanto, 
vê-se que a construção e seu entorno de intervenções humanas estão sediadas em 
área de preservação permanente. Ainda, por ser uma obra eminentemente 
residencial, as construções e seu ajardinamento e muros, não estão amparadas 
pelos conceitos de utilidade pública e interesse social. Tampouco houve o 
necessário processo administrativo de licenciamento ambiental, tendente a 
demonstrar a satisfação das hipóteses excepcionais de autorização de construção 
em restinga fixadora de dunas, o que de resto apenas serviria para demonstrar a 
não satisfação dos requisitos de utilidade pública ou interesse social. Obviamente 
que a autorização de corte de vegetação arbustiva existente no terreno, fornecida 
pelo órgão ambiental municipal de Barra Velha/SC e o alvará de construção, 
também fornecido pela citada municipalidade, são ilegais. 5. Deve-se ressaltar que 
não há controvérsias que as obras tiveram início em 2005, época de vigência 
da Constituição Federal de 1988, documento que elevou a proteção do meio 
ambiente ao status de direito fundamental difuso, do Código Florestal e da 
Resolução CONAMA n. 303, de 2002. Em conseqüência, os atos praticados pelos 
órgãos da municipalidade de Barra Velha não configuram ato jurídico perfeito e 
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tampouco geram direito adquirido aos réus Áureo de Souza Araújo e Helena Beck 
Figueiredo Souza. 6. Por outro lado, não há boa-fé objetiva, de modo a amparar 
a situação dos réus Áureo de Araújo Souza e Helena Beck Figueiredo Souza. Com 
efeito, a analistaambiental do IBAMA lavrou auto de infração e o auto de 
embargo/interdição, ainda no início da construção. 7. Tendo o réu sido condenado 
a recuperar a área degradada, apenas no caso da impossibilidade de recuperação 
é que deve ser imposta a compensação pecuniária. Há de se levar em conta que 
após a prevenção, a efetiva recuperação do meio ambiente degradado é o 'bem 
jurídico' a ser tutelado, e somente nos casos em que referida recuperação não seja 
possível é que se deve optar pela compensação ambiental. 7. Em ação civil pública, 
não há condenação em honorários advocatícios. A Lei 7.347/85, em seu artigo 18, 
não faz diferença quanto ao autor ser o Ministério Público ou outro, razão pela 
qual o IBAMA não deve arcar com honorários. E, por uma questão de absoluta 
simetria, o réu também não deve ser condenado em honorários. (TRF4, 
APELAÇÃO CÍVEL Nº 5000927-03.2013.404.7201, 3ª TURMA, Des. Federal 
SALISE MONTEIRO SANCHOTENE, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS 
AUTOS EM 28/05/2015). 
 
*************************** 
 
DIREITO ADMINISTRATIVO. TERRENO DE MARINHA. BEM DA UNIÃO. 
USUCAPIÃO. INVIABILIDADE. PARTE ALODIAL. POSSIBILIDADE. 
INTERESSE DA UNIÃO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. EXERCÍCIO 
DE DOMÍNIO DE ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. OBSTÁCULO 
LEGAL. NÃO IMPLICAÇÃO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. 
SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA. 1. O art. 20 da Constituição elenca como bens da 
União os terrenos de marinha e seus acrescidos e também o Dec. 9.760/1946 refere 
que os terrenos de marinha fazem parte dos bens imóveis da União. 2. O STF 
possui entendimento consolidado na Súmula nº 340, no sentido de que 'desde a 
vigência do Código Civil de 1916 os bens dominicais como os demais bens 
públicos, não podem ser adquiridos por usucapião'. 3. A União tem 
interesse no processo que envolva terreno de marinha, atraindo 
a competência da Justiça Federal. 4. A Justiça Federal é competente 
para decidir sobre a existência de interesse jurídico que justifique a presença da 
União no processo (Súmula 150/STJ). 5. Delimitada a área usucapível e 
possibilitada a regularização da remanescente, a área de preservação permanente 
não é impedimento ao exercício de direitos de propriedade e posse, apenas 
condiciona o uso do imóvel sob pena de intervenção administrativa ou judicial 
caso evidenciado dano ambiental. Destarte, incabível atender ao pedido incidental 
deduzido nas alegações finais pela União no sentido de determinar a recuperação 
da área, pois, a despeito da inadequação, não há demonstração de dano. 6. No 
caso, o pedido da parte autora foi julgado parcialmente procedente para declarar 
a prescrição aquisitiva em relação à apenas parcela do local ocupado. Assim, não 
há dúvida que a r. sentença de primeiro grau não refletiu a sucumbência parcial 
ocorrida, devendo nesta instância ser invertida diante do pleito de cada litigante. 
Ou seja, cada parte arcará proporcionalmente com os honorários de seus 
respectivos patronos. (TRF4, APELAÇÃO CÍVEL Nº 5000964-46.2012.404.7207, 
4ª TURMA, Des. Federal SALISE MONTEIRO SANCHOTENE, POR 
UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 03/06/2016). 
 
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10 
Sem mais delongas, a necessidade de reunião dos feitos é evidente, como 
também configurado o interesse jurídico da União para integrar a lide, de forma que é competente 
este juízo. 
 
2.2. A ausência de participação da União e do Ministério Público 
Federal contamina o processo administrativo que visa criar unidades 
de conservação municipal, pois decreto municipal que tem este objetivo 
será inconstitucional, já que equivale, ao menos em parte, à 
desapropriação de terreno de marinha. 
 
Não é complexo perceber que a criação pelo município de Vila Velha de 
Unidade de Conservação em área que atinge propriedade da União Federal é inconstitucional. De 
forma bastante direta: o decreto municipal que criará unidade de conservação municipal será 
inconstitucional, pois equivale, ao menos em parte, à desapropriação de terreno de marinha. 
 
Existem áreas, como fazem prova os documentos anexos, que se encontram 
situadas parte em terrenos alodiais e parte em terrenos de marinha, de modo que a União, 
obviamente, possui interesse e mais ainda: o Executivo municipal quando pretende criar Unidade 
de Conservação nas modalidades objeto de consulta deveria se ater ao fato de que está diante de 
área que não se inclui exclusivamente no âmbito de seus limites territoriais. 
 
Se assim é, tem-se um ato interventivo que incide sobre a propriedade da 
União Federal, quanto mais se a Unidade de Conservação, dentre as modalidades propostas, é de 
proteção integral, pois esta, nos termos da Lei 9.985/2000, denota intenção do Poder Público de, por 
via transversa, incorporar uma área que não lhe pertence em seu patrimônio, porquanto impedirá na 
sua completude os direitos inerentes à propriedade, na forma do artigo 1.228/CCB. 
 
Prova disso é o comando contido no artigo 11 da Lei nº 9.985/2000 que 
dispõe sobre restrições à visitação pública, devidamente estabelecidas no Plano de Manejo às 
normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração (§ 2º), além do fato de que a 
pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável pela administração da 
unidade (§ 3º). Transcreve-se os dispositivos: 
 
Art. 11. […] 
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2º A visitação pública está sujeita às normas e restrições estabelecidas no 
Plano de Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável 
por sua administração, e àquelas previstas em regulamento. 
 
3º A pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável 
pela administração da unidade e está sujeita às condições e restrições por este 
estabelecidas, bem como àquelas previstas em regulamento. 
[…] 
 
De grande relevo as restrições da propriedade constantes dos artigos 27, § 
1º, 28, 31, 32, § 2º e 33 do mesmo diploma legal: 
 
Art. 27. As unidades de conservação devem dispor de um Plano de Manejo. 
1º O Plano de Manejo deve abranger a área da unidade de conservação, sua zona 
de amortecimento e os corredores ecológicos, incluindo medidas com o fim de 
promover sua integração à vida econômica e social das comunidades vizinhas. 
[…] 
Art. 28. São proibidas, nas unidades de conservação, quaisquer alterações, 
atividades ou modalidades de utilização em desacordo com os seus objetivos, 
o seu Plano de Manejo e seus regulamentos. 
[…] 
Art. 31. É proibida a introdução nas unidades de conservação de espécies não 
autóctones. 
[…] 
Art. 32. […] 
2º A realização de pesquisas científicas nas unidades de conservação, exceto Área 
de Proteção Ambiental e Reserva Particular do Patrimônio Natural, depende de 
aprovação prévia e está sujeita à fiscalização do órgão responsável por sua 
administração. 
[…] 
Art. 33. A exploração comercial de produtos, subprodutos ou serviços obtidos ou 
desenvolvidos a partir dos recursos naturais, biológicos, cênicos ou culturais ou da 
exploração da imagem de unidade de conservação, exceto Área de Proteção 
Ambiental e Reserva Particular do Patrimônio Natural, dependerá de prévia 
autorização e sujeitará o explorador a pagamento, conforme disposto em 
regulamento. (grifos acrescidos) 
 
Daí se pode extrair, com facilidade, a conclusão que está respaldada pela 
jurisprudência: sob as luzes de uma interpretação teleológica e sistemática do art. 11, § 1º, da Lei nº 
9.985/2000, o ente federativo que pretende criar Unidade de ConservaçãoIntegral, na hipótese o 
Municipal, tem que ser o proprietário das áreas incluídas em seus limites. 
 
A ementa de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região 
é elucidativa e por isso a transcrição: 
 
AC Nº 580595/PE (0000959-38.2011.4.05.8300) 
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APTE : UNIÃO APDO : MUNICÍPIO DO RECIFE – PE ADV/PROC : TATIANA 
MAIA DA SILVA MARIZ e outros 
ORIGEM : 7ª Vara Federal de Pernambuco (Especializada em Questões Agrárias) 
RELATOR : DES. FEDERAL CESAR ARTHUR CAVALCANTI DE CARVALHO 
(CONVOCADO): 
 
EMENTA 
 
ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO. AÇÃO ORDINÁRIA. DECRETO 
MUNICIPAL. IMPLANTAÇÃO DE PARQUE MUNICIPAL COMO UNIDADE DE 
CONSERVAÇÃO DA NATUREZA EM ÁREA PERTENCENTE À UNIÃO. 
SUPRESSÃO DOS DIREITOS DE PROPRIEDADE (USO, GOZO E DISPOSIÇÃO). 
ATO NORMATIVO COM CARÁTER EXPROPRIATÓRIO. AUSÊNCIA DE 
AUTORIZAÇÃO EXPRESSA DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. ILEGALIDADE 
RECONHECIDA. PROVIMENTO. 
1. Apelação interposta pela UNIÃO contra sentença que julgou improcedente o seu pedido 
de invalidação do Decreto n. 25.565, expedido pelo Poder Executivo do Município do 
Recife/PE, o qual declarou o “Parque Natural Municipal dos Manguezais Josué de Castro”, 
antigo “Parque dos Manguezais”, localizado em área do imóvel conhecido como “Ex-
Estação Rádio Pina”, de propriedade da parte autora, como Unidade de Conservação da 
Natureza, na categoria de Parque Natural Municipal, do Grupo de Proteção Integral, de 
acordo com a Lei Federal n. 9.985/2000. 
2. Conforme interpretação teleológica e sistemática do art. 11, § 1º, da Lei n. 
9.985/2000, o ente federativo criador do Parque Nacional, Estadual ou Municipal tem 
que ser o proprietário das áreas incluídas em seus limites, devendo haver a 
desapropriação delas caso a propriedade seja de outro titular. 
3. Com efeito, por ser uma Unidade de Proteção Integral (art. 8ª, III, da Lei n. 
9.985/2000), a implantação, administração, exploração, manutenção e preservação de 
um Parque Nacional, Estadual ou Municipal requerem a prática de atos estatais 
interventivos que vão além da generalidade das limitações administrativas e do 
caráter especial das restrições características de uma servidão administrativa, daí a 
necessidade, caso pertença a outro proprietário, de desapropriação do imóvel pela 
entidade federativa responsável pela implantação dessa Unidade de Conservação da 
Natureza. 
4. O Decreto Municipal n. 25.565/2010, demais de ter alguns dos seus artigos como meras 
cópias de regras previstas na Lei n. 9.985/2000 (é o caso, por exemplo, dos arts. 11, § 2°, e 
28, caput, da lei que foram copiados, respectivamente, pelos arts. 26, caput, e 24, I, do 
decreto), prevê algumas medidas para a implantação, administração e exploração do 
“Parque Natural Municipal dos Manguezais Josué de Castro”que suprimem, 
completamente, os direitos (uso, gozo e disposição) da apelante como proprietária do 
imóvel em que está inserida essa Unidade de Conservação da Natureza. 
5. De fato, com a expedição de tal ato normativo, o município apelado exteriorizou a 
sua inequívoca vontade de se apossar, de forma irreversível, de área pertencente à 
apelante, revelando, assim, o caráter expropriatório do decreto municipal em apreço, 
o qual se mostra eivado de ilegalidade, pois, ao declarar, ainda que indiretamente, a 
expropriação de imóvel da UNIÃO pelo MUNICÍPIO DO RECIFE – PE, contraria 
frontalmente o disposto no art. 2º, § 2º, do Decreto-Lei n. 3.365/41, já que foi expedido 
sem autorização expressa, mediante decreto, da Presidência da República. 
6. O fato de não ter havido, ainda, o efetivo desapossamento da área de propriedade 
da UNIÃO pelo MUNICÍPIO DO RECIFE-PE, com a concretização da implantação 
do “Parque Natural Municipal dos Manguezais Josué de Castro”, NÃO AFASTA A 
PATENTE ILEGALIDADE DO DECRETO MUNICIPAL EM REFERÊNCIA, 
SOBRETUDO POR SE TRATAR DE ATO NORMATIVO DE EFEITOS 
CONCRETOS COM, REPITA-SE, FINALIDADE EXPROPRIATÓRIA NÃO 
AUTORIZADA. 
7. Ressalte-se que as Leis Municipais n. 16.176/96 e 17.511/2008 não são capazes de 
afastar a invalidade do Decreto Municipal n. 25.565/2010, porquanto elas se 
apresentam, aparentemente, contrárias ao art. 11, § 1º, da Lei n. 9.985/2000, na 
medida em que a primeira institui Unidade de Conservação e a segunda prevê a 
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implantação, pelo município, de projetos especiais, tudo isso em imóvel que faz parte 
do patrimônio federal. 
8. Não se pode perder de vista que o decreto municipal em análise, ancorando-se na Lei n. 
9.985/2000, traz em sua essência normas que visam à preservação de um meio ambiente 
ecologicamente equilibrado, sendo, diga-se de passagem, louvável a atitude do 
MUNICÍPIO DO RECIFE-PE de querer proteger uma área com tamanho potencial 
paisagístico, cultural e histórico e dotada de importante diversidade biológica e muitos 
recursos naturais. 
9. Contudo, em se tratando de imóvel pertencente à UNIÃO e não se vislumbrando, 
no caso concreto, razões legais, e até mesmo constitucionais, capazes de justificar a 
supressão das faculdades de proprietária que lhe são conferidas no art. 1.228 do 
Código Civil, resta ao município apelado, de outras formas e nos limites de sua 
competência constitucional (art. 23, VI, da Constituição), bem como nos termos da 
legislação de regência, zelar pela proteção do meio ambiente e preservação do 
ecossistema na mencionada área, já que está localizada nos limites de sua 
circunscrição. 
10. Acrescente-se que, sendo área que está situada em extensa região de manguezais, é ela 
considerada de preservação permanente, conforme estabelecem o novo Código Florestal 
(art. 4º, VII, da Lei Federal n. 12.651/2012), a Lei Estadual n. 11.206/1995 (art. 9º, VII) e 
a Lei Municipal n. 16.243/1996 (art. 75, § 1º, II), de modo que as restrições e obrigações 
impostas pela legislação ambiental ao direito de construir nessa área devem ser 
observadas não só pela UNIÃO, atual proprietária do imóvel, como por qualquer 
terceiro que venha a adquiri-lo, sendo do município apelado, assim como do Estado 
de Pernambuco e da própria UNIÃO, a competência ambiental para preservar o meio 
ambiente naquela localidade e atuar no sentido de impedir qualquer ato predatório 
ou que ponha em risco o equilíbrio natural e o ecossistema dessa zona de proteção. 
11. Ademais, “a criação de Parque Nacional não muda a essência ecológica da área 
em questão; autoriza sim a alteração da natureza da propriedade, ou seja, não é a 
criação de tal Unidade de Conservação de Proteção Integral, ou a desapropriação em 
si, que vai garantir proteção ao ecossistema, pois esta proteção lhe é inerente e 
independe da criação de qualquer Unidade de Conservação ou de qualquer 
formalização pelo Poder Público, sendo essencialmente pautada na concepção fática 
da relevância ambiental da área, seja pública ou particular”(STJ, REsp 1122909/SC, 
Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, Segunda Turma, julgado em 24/11/2009, DJe 
07/12/2009). 
12. Apelação provida, sendo julgado procedente o pedido deduzido na inicial para declarar, 
com efeitos extunc, a invalidade do Decreto n. 25.565/2010, expedido pelo Poder Executivo 
do Município do Recife/PE, e determinar que a parte apelada abstenha-se de praticar 
qualquer medida ali prevista, sob a advertência de lhe ser aplicada multa diária em caso de 
descumprimento. 
 
ACÓRDÃO 
Vistos, relatados e discutidos os autos do processo tombado sob o número em epígrafe, em 
que sãopartes as acima identificadas, acordam os Desembargadores Federais da Quarta 
Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, em sessão realizada nesta data, na 
conformidade dos votos e das notas taquigráficas que integram o presente, por maioria, 
rejeitar a QUESTÃO DE ORDEM referente ao julgamento do recurso em observância à 
cláusula de reserva de plenário, vencido o em. Des. Federal LÁZARO GUIMARÃES, e, 
por maioria, DAR PROVIMENTO à apelação, nos termos do voto do Relator, vencido o 
em. Des. Federal LÁZARO GUIMARÃES. 
Recife (PE), 21 de julho de 2015. 
 
Do inteiro teor do acórdão, observa-se o trecho de voto condutor, bem 
fundamentado, e que confirma o que vem se expondo, verbis: 
(...) 
“Nesse pórtico, tem-se que o verdadeiro sentido da norma prevista no art. 11, 
§ 1º, da Lei n. 9.985/2000 é o seguinte: o ente federativo criador do Parque 
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Nacional, Estadual ou Municipal tem que ser o proprietário das áreas 
incluídas em seus limites, devendo haver a desapropriação delas caso a 
propriedade seja de outro titular. E qual o motivo que levou o legislador, no 
mesmo dispositivo legal, a exigir a desapropriação quando o ente federativo 
criador do Parque Nacional, Estadual ou Municipal não for o proprietário das 
áreas incluídas nos limites dessa Unidade de Conservação da Natureza?”. 
 
Em outras palavras, os atos interventivos praticados pela Administração ao 
criar, em propriedade de outrem, um parque como Unidade de Conservação 
da Natureza, categoria de Unidade de Proteção Integral, nos termos da Lei n. 
9.985/2000, revelam a nítida intenção do Poder Público em incorporar a 
referida área ao seu patrimônio, já que, longe de representarem a simples 
imposição de limitações ou restrições aos direitos do proprietário, impedem, 
por completo, que este exerça as faculdades previstas no art. 1.228 do Código 
Civil (uso, gozo e disposição). 
 
Outro ponto complementar merece a devida alusão. Se o vindouro decreto, 
cujo efeito inibitório de seus efeitos futuros se postula aqui, vier a lume, outra regra procedimental 
foi ferida, que é a ausência de participação do Ministério Público Federal, mesmo porque, trata-se 
de ato normativo (o decreto) que terá conteúdo expropriatório. 
 
Tal fato gera nulidade, por óbvio, como vem reconhecendo o judiciário, 
porquanto eventual criação de Unidade de Conservação não poderia prescindir de decreto do 
Presidente da República: 
 
DESAPROPRIAÇÃO. UTILIDADE PÚBLICA. DECRETO-LEI 3.365/41. INTERESSE 
PÚBLICO INEQUÍVOCO. PARTICIPAÇÃO OBRIGATÓRIA DO MINISTÉRIO 
PÚBLICO ART. 82, III, DO CPC. PERÍCIA ANTROPOLÓGICA. LIVRE 
CONVENCIMENTO DO JUIZ. ART. 130 DO CPC. 1. Não há no Decreto-Lei 3.365/41 
exigência expressa de intervenção do Ministério Público nas ações de desapropriação por 
utilidade pública. Porém, esta omissão não se traduz numa proibição. 2. "jurisprudência 
genérica, que exclui a participação obrigatória do Ministério Público nos casos que 
não sejam de desapropriação para fins de reforma agrária, não implica a 
desnecessidade da intervenção do Parquet em situações específicas, como as que se 
referem à proteção ambiental e às comunidade extrativistas tradicionais" (STJ, REsp 
1182808 / AC). 3. "A participação obrigatória do Parquet não se dá por conta da 
discussão sobre a indenização pela terra expropriada, mas pelo interesse 
preponderante da coletividade na demanda, muito além do simples interesse 
patrimonial específico do Estado" (STJ, REsp 1182808 / AC). 4. A legislação processual 
(art. 130 do CPC) confere ao Magistrado valorar a necessidade ou não da produção de 
determinada prova em busca da justa indenização, não havendo razões para censurar a 
decisão agravada. 5. Agravo de instrumento a que se nega provimento. 
(TRF-1 - AG: 583107720134010000, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL NEY 
BELLO, Data de Julgamento: 24/09/2014, TERCEIRA TURMA, Data de Publicação: 
03/10/2014) 
 
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Nem se argumente que a área do Morro do Moreno não foi demarcada e que 
isto seria fundamento para a possível criação de uma Unidade de Conservação de Proteção Integral 
por conta de tal condição. 
 
Com efeito, o simples fato de se ter parte da área como sendo área de praia 
e terreno de marinha, por si só, justifica a necessidade de participação da União Federal e do 
Ministério Público Federal na delimitação da área onde será criada (ou se pretende criar), no futuro, 
Unidade de Conservação na modalidade integral. 
 
A propósito disso, a ausência de procedimento prévio de demarcação 
previsto no Decreto-Lei nº 9.760/46 não afasta o interesse público do ente federado União e do 
órgão Ministério Público Federal, pois, insiste-se, terrenos de marinha pertencem à União por força 
da disposição constitucional do art. 20, VII da CF/88, já lhe pertencendo antes mesmo da 
demarcação, cuja finalidade é simplesmente de identificar a área do terreno de marinha para 
demarcar seus limites declarando que integram o patrimônio da União. O conteúdo do ato 
administrativo, portanto, é de cunho declaratório, ainda que produza também efeitos 
constitutivos, não sendo outra a posição jurisprudencial: 
 
DIREITO PROCESSUAL CIVIL ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL 
PÚBLICA. DEMOLIÇÃO DE IMÓVEL CONSTRUÍDO IRREGULARMENTE EM 
TERRENO DE MARINHA E ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. 
PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE PASSIVA E DENUNCIAÇÃO DA LIDE 
REJEITADAS. NULIDADE DO LAUDO PERICIAL. INEXISTÊNCIA. 
ILEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL E DA UNIÃO PELA 
AUSÊNCIA DE DEMARCAÇÃO DO TERRENO DE MARINHA. INEXISTÊNCIA. 
DECLARADA A COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. DANO AMBIENTAL. 
RESPONSABILIDADE DO ADQUIRENTE. OBRIGAÇÃO PROPTER REM. 
RECURSO IMPROVIDO. 
1. Ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal em litisconsórcio com o 
Ministério Público Estadual para compelir o proprietário a demolir as obras de instalação 
de empreendimento hoteleiro em terreno situado na Praia do Morro Branco, no Município 
de Beberibe/CE, e promover a reparação do dano ambiental. 
2. As conclusões do perito oficial, quando apresentadas em laudo bem elaborado e 
fundamentado, por ser ele terceiro imparcial e equidistante dos interesses dos litigantes, 
devem ser acatadas, sendo descabida a realização de segunda perícia quando a matéria 
estiver suficientemente esclarecida. Precedentes do TRF da 5ª Região. Rejeitada preliminar 
de nulidade do laudo pericial. 
3. É parte legítima para figurar no polo passivo da ação civil pública a pessoa jurídica ou 
física apontada como tendo praticado o dano ambiental, sendo incabível a denunciação à 
lide contra ente municipal que não possui foro na Justiça Federal, resguardado o uso das 
vias próprias. Rejeitadas a preliminar de ilegitimidade passiva e a denunciação à lide do 
Município de Beberibe/CE. 
4. A afirmação em juízo de que a lide tem por objeto dano ambiental 
em terreno de marinha legitima o Ministério Público Federal e a União 
a participarem do processo ainda que não tenha havido o procedimento 
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prévio de demarcação previsto no Decreto-Lei nº 9.760/46, firmando a 
competência da Justiça Federal para a processar e julgar a causa. 
Rejeitadas as preliminaresde ilegitimidade ativa e de incompetência da 
Justiça Federal. 
5. Caso em que a prova pericial constatou que a construção está encravada em área de 
preservação permanente e terreno de marinha, ao sopé das falésias de Morro Branco, sem 
que a ocupação tenha sido inscrita perante a Secretaria do Patrimônio da União, tendo a 
sentença condenado a ré a demolir o imóvel e remover os materiais e entulhos decorrentes 
de sua ocupação e a apresentar plano de recuperação de área degradada (PRAD). 
6. A obrigação de reparar danos ao meio ambiente independe de culpa, podendo ser 
imputada ao proprietário ainda que não tenha sido responsável pela construção irregular em 
área não edificável (obrigação propter rem). Precedentes do STJ. Hipótese em que o 
proprietário é responsável pela demolição da construção, embargada há mais de 10 (dez) 
anos por decisão judicial confirmada por este Regional, atualmente sem nenhuma função 
social, erigida irregularmente em terreno de marinha e área de preservação permanente, 
bem como pela remoção dos escombros e recuperação da área degradada. 
7. Apelação improvida. 
(PROCESSO: 200681010006010, AC - Apelação Civel - 575379, DESEMBARGADOR 
FEDERAL FREDERICO DANTAS (CONVOCADO), Terceira Turma, JULGAMENTO: 
19/10/2017, PUBLICAÇÃO: DJE - Data::30/10/2017 - Página::22) 
 
Se assim é: a competência para criação de Unidade de Conservação Integral 
em área não demarcada, mas que pertence à União (lembre-se que o conteúdo da demarcação é 
declaratório e não constitutivo), não é do Chefe do Executivo Municipal, mas sim do Presidente da 
República. 
 
Diante desse quadro, o que se observa é que a pretensão exposta pelo 
município almeja restringir propriedade que, em grande parte, é federal, o que desagua em uma 
desapropriação indireta1, absolutamente vedada. 
 
2.3. A proposta de criação de Unidade de Conservação não se encontra 
alinhada com o Plano Diretor Urbano e desborda do que fora 
estabelecido em Termo de Ajuste de Conduta. 
 
Com efeito, a Lei Complementar nº 65/2018, atual Plano Diretor Municipal 
em vigência, na proposta original elaborada pelo Poder Executivo caracterizava todo o Morro do 
Moreno como uma Zona de Especial Interesse Ambiental B (ZEIA-B), sendo permitido edificar, 
 
1 ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO. BENS DE DOMÍNIO 
PÚBLICO. TERRENO DE MARINHA. PARTICIPAÇÃO DA UNIÃO NA LIDE. NECESSIDADE. NULIDADE DO 
PROCESSO. RETORNO DOS AUTOS À ORIGEM. 1. Na ação real de desapropriação indireta é imperioso que os 
verdadeiros proprietários participem da lide. 2. In casu, ainda que parte da área objeto do litígio seja de propriedade da 
parte autora, ao que tudo indica, não se pode retirar a propriedade federal por meio de desapropriação indireta sem que 
a União participe do feito, uma vez que parte dos imóveis sub judice encontra-se inserida em terreno de marinha. 
(TRF-4 - AC: 21490520144049999 PR 0002149-05.2014.4.04.9999, Relator: LUIZ CARLOS CERVI, Data de 
Julgamento: 20/05/2014, QUARTA TURMA) 
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exceto em Área de Preservação Permanente - APP ou em área delimitada como Unidade de 
Conservação – UC. 
 
No ano 2001, visando garantir a preservação do patrimônio ambiental do 
local, foi celebrado o TAC, mencionado na exposição fática, mas continua pendente a criação de 
Unidade de Conservação do Morro do Moreno, o que resultou na criação do processo administrativo 
n° 11.403/2019 baseado no Diagnóstico ambiental produzido por empresa privada denominada 
“Evironlink”. 
 
O ponto de relevo, todavia, é que a criação desta Unidade de Conservação, 
sob as luzes do já citado TAC e do Plano Diretor, teria que atingir aquelas áreas consideradas como 
de Preservação Permanente e não toda extensão passível de edificação no Morro do Moreno. 
Isso, dentre outros aspectos aqui não delimitados, contamina a legalidade da criação da própria 
Unidade de Conservação, pois: 
 
1) a utilização sustentável das áreas não está sendo, igualmente, levada em 
consideração, porquanto se sabe que o artigo 30 da Lei 11.428/06 condiciona a preservação de áreas 
entre 30 e 50% para fins de loteamento ou edificação; 
 
2) a avaliação do diagnóstico ambiental generalizou a área do Morro do 
Moreno sem a individualização de subáreas; 
 
3) a Lei de Parcelamento do Solo Urbano - Lei 6.766/79 em seu art. 3° 
parágrafo único prevê a possibilidade de urbanização em declividade igual ou superior a 30%, desde 
que atendidas as exigências especificas das autoridades, que do ponto de vista prático é o que 
compõe as partes alodiais na porção norte e leste do Morro do Moreno; 
 
4) com o advento ao advento da Lei Complementar 65/2018, na sua 
redação aprovada e hoje vigente, promoveu-se a revisão do Plano Diretor de Vila Velha, e, nos 
limites do Morro do Moreno foram estabelecidas duas áreas: ZOR-A; ZEIA-B, de maneira a 
permitir edificações com baixo teor urbanístico, atendidos os reclames dos artigos 98 e 100 do 
Plano Diretor. Observe-se que o artigo 100 do Plano Diretor (LC 65/2018) estabelece os 
parâmetros urbanísticos da chamada Zona de Ocupação Restrita, delimitando as possibilidades de 
aproveitamento dos lotes situados nesta região: 
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Art. 100 Os parâmetros urbanísticos da Zona de Ocupação Restrita - ZOR são: 
 
I - Zona de Ocupação Restrita A - ZOR-A: 
 a) Coeficiente de Aproveitamento Básico: 0,4 (zero vírgula quatro); 
b) Taxa de Ocupação Máxima: 30% (trinta por cento); 
c) Taxa de Permeabilidade Mínima: 35% (trinta e cinco por cento); 
d) Gabarito: 02 (dois) Pavimentos; 
e) Altura da Edificação: limitada em 9,00m (nove metros); 
f) Altura Máxima da Edificação: limitada por interferência em cones 
aeroviários; 
g) Grau de Impacto Permitido: 1, atendidas as demais condições previstas nesta 
Lei; e 
h) Modelo de Parcelamento: MP-G. 
 
A figura abaixo, extraída do Plano Diretor Urbano, faz o mapeamento da 
região, em especial, no que se pretende dar destaque agora, aos lotes situados nas denominadas ZOR 
– A e ZEIA-B: 
 
 
 
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Já no artigo 106 se vê as possibilidades de ocupação de lotes localizados 
topograficamente na chamada ZEIA B, observando-se do inciso II a possibilidade de instalação de 
residência unifamiliar ou multifamiliar com baixa densidade. Extrai-se, ainda, do § 2º do mesmo 
dispositivo a possibilidade de ocupação de tal área, desde que atendidos os parâmetros urbanísticos 
da Zona de Ocupação Restrita (ZOR – A). Eis o dispositivo: 
 
Art. 106 As Zonas de Especial Interesse Ambiental - ZEIA classificam-se em: 
 
I - ZEIA A - áreas de preservação permanente, ilhas e unidades de conservação 
instituídas pelo Município, situadas na área urbana, com o objetivo de propiciar o 
equilíbrio ambiental e que deverão ser mantidas como unidades de conservação da 
natureza, conforme sua finalidade, respeitando seus respectivos planos de manejo; 
 
II - ZEIA B - parcelas do território municipal, de domínio público ou privado, com 
características ambientais e paisagísticas cujas funções são proteger o meio 
ambiente e com ocupação urbanística restrita de uso predominantemente 
residencial unifamiliar ou multifamiliarcom baixa densidade para oferecer 
espaços públicos qualificados ao lazer da população; 
 
§ 1º Nas ZEIA B a ocupação urbanística restrita será permitida em áreas não 
caracterizadas como Áreas de Preservação Permanente pela Legislação Federal ou 
Unidades de Conservação instituídas e após aprovação no Conselho da Cidade e 
no Conselho Municipal de Meio Ambiente. 
 
§ 2º Nas ZEIA B a ocupação será permitida apenas com os parâmetros 
urbanísticos da Zona de Ocupação Restrita A - ZOR A. 
 
§ 3º Os terrenos privados localizados nas ZEIA A e ZEIA B ficam autorizados 
transferir o direto de construir para as zonas passíveis de outorga onerosa, desde 
que seja doada a área do terreno ao poder público municipal para implantar praças 
ou parques. 
 
§ 4º A transferência do direto de construir para as zonas passíveis de outorga 
onerosa, conforme parágrafo anterior, deve usar a área do terreno como 
correspondente área de construção a ser transferida. 
 
As regras contidas no Plano Diretor, que é Lei Complementar, estão 
sendo absolutamente desconsideradas. A proposta veiculada pelo município simplesmente 
extingue o direito dos proprietários de lotes nas ZOR-A e ZEI-B, porquanto impeditivas, sem 
ressalvas, do direito de construir, sendo certo que o direito de construir nestas regiões já foi 
garantido, inclusive, pelo judiciário capixaba em situação que envolve o Morro do Moreno: 
 
AGRAVO DE INSTRUMENTO - PLANO DIRETOR URBANO - ZONA DE 
OCUPAÇÃO RESTRITA - RISCO DE IRREVERSIBILIDADE - PERICULUM 
IN MORA - CONTRA-CAUTELA - RECURSO IMPROVIDO. 1. Alega o 
agravante que a construção autorizada pela municipalidade cuida de imóvel não 
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residencial, qual seja, uma pizzaria de dois pavimentos, sendo dessa forma, 
proibida a sua construção por encontrar-se em área de denominada Zona de 
Ocupação Restrita (ZOR), onde é permitido apenas construções residenciais. 2. Em 
primeira análise, compulsando os autos, percebi que a construção autorizada possui 
em sua lateral À Av. Desembargador DermevalLyrio, que é considerada uma via 
coletora da ZOR-9, bem como, que o anexo 9.2, veda nesta avenida a construção 
de imóveis não residenciais. 3 Ocorre que, analisando o documento 03, de fls. 104, 
entendi que a supracitada avenida encontra-se na lateral da referida construção, que 
na verdade, possui sua maior e principal área, bem como acesso principal e de 
funcionários, na Rua Waldir Dutra de Freitas, sendo nesta permitida a referida 
construção. 4. Ainda, por tratar-se de pizzaria de dois pavimentos, bem como 
de acesso principal à Rua que não apresenta vedação à construção de imóvel 
não residencial, tive que a construção da mesma não está em desacordo com 
os objetivos da Zona de Ocupação Restrita, que é compatibilizar o 
adensamento construtivo com a características do sistema viário; preservar os 
locais de interesse ambiental e visuais de marcos significativos da paisagem 
urbana; e garantir acesso ás praias. 5. Dessa forma, em cognição superficial, não 
entendi verossímeis as alegações dos agravantes. 6. Assim, deferi a medida 
requerida pelos agravantes, em razão do risco da irreversibilidade, ocorre que, 
entendi necessário no presente caso a prestação de contra-cautela, a fim de reparar 
quaisquer danos suportados pelo agravado, pelas referidas razões, em caso da 
demanda ser julgada improcedente. 7. Dessa forma, determinei a prestação pelos 
agravantes, em 48 (quarenta e oito) horas, de caução real ou fidejussória, no valor 
de R$ 30.000,00 (trinta mil reais), junto ao juízo de piso com comprovação da 
mesma no presente agravo de instrumento, sob pena de revogação da presente 
decisão. 8. Os agravantes não prestaram a referida caução, não mais se 
manifestando nos autos. Dessa forma, pelos fundamentos supracitados não entendo 
verossímeis as alegações do agravante, bem como, não havendo a prestação da 
caução, não há como evitar o periculum in mora em face do agravado. Recurso 
improvido. 
(TJ-ES - AI: 09018961620078080000, Relator: RONALDO GONÇALVES DE 
SOUSA, Data de Julgamento: 02/09/2008, TERCEIRA CÂMARA CÍVEL, Data 
de Publicação: 07/10/2008) 
 
Contudo, sabe-se que para a municipalidade criar uma Unidade de 
Conservação é necessário, além do aval da Lei Orgânica Municipal, a existência no PDDU dos 
requisitos legais e técnicos que evitem os desvios do planejamento urbano e de seu 
macrozoneamento urbano e ambiental em face de interesses econômicos ou políticos contingentes. 
 
Em sentido material, o macrozoneamento urbano e ambiental é definido 
com escopo no conceito de desenvolvimento sustentável (arts. 182 e 225 da Constituição/1988), o 
que equivale à harmonia, equilíbrio, sintonia entre cenários democráticos, atividades econômicas, 
prudência ambiental, inovações científico-tecnológicas para gerar a justiça social. Portanto, não há 
preponderância de nenhum elemento conceitual em relação a outro, em especial, o ambiental sobre 
o econômico ou o econômico sobre o ambiental, tendo em vista a deterioração do seu próprio 
conceito. 
Num. 7374600 - Pág. 20Assinado eletronicamente por: LEONARDO ZEHURI TOVAR - 15/06/2021 15:34:04
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Sob o caráter formal, o procedimento técnico e jurídico adequado para que 
o macrozoneamento urbano e ambiental (conteúdo material) do PDDU possa ser alterado dá-se 
através da Lei Complementar (processo legislativo) conforme o princípio da segurança jurídica do 
Estado Democrático de Direito e para se evitar inconstitucionalidade (art. 59, II, e 69 da Carta 
Magna). 
 
Por ser o PDDU uma Lei Complementar, não pode ser admitida qualquer 
alteração, em especial do macrozoneamento urbano e ambiental, por outra modalidade legal, mesmo 
que não seja demonstrada a pretensão de alterar o PDDU diretamente, como no caso. 
 
Isto porque, pelo princípio da hierarquia das normas, uma Lei 
Complementar não pode ser alterada ou revogada através de Lei Ordinária, tampouco por ato 
infralegal. Ora, como a norma entrou no ordenamento via “processo legislativo especial”, a única 
forma de ser modificada ou expurgada é através do mesmo procedimento em que foi validamente 
introduzida, sob pena de flexibilização dos ditames constitucionais do processo legislativo. 
 
De mais a mais, na criação de uma Unidade de Conservação é vital que a 
municipalidade observe que a caracterização legal das terras privadas não seja em “área urbana 
consolidada” (aedificandi) e com incidência do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), 
conforme aduz o art. 32, § 1º, I a V do Código Tributário Nacional, que entende como zona urbana 
a definida em lei municipal, observada a existência de pelo menos dois melhoramentos construídos 
ou mantidos pelo Poder Público, entre os quais: meio-fio ou calçamento, com canalização de águas 
pluviais; abastecimento de água; sistema de esgotos sanitários; rede de iluminação pública; escola 
primária ou posto de saúde a uma distância máxima de três quilômetros do imóvel em tela. 
 
O conceito de “área urbana consolidada” também é estabelecido pela 
Resolução n° 303/022 do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), devendo ser atendidos 
os seguintes critérios: i) definição legal pelo poder público; ii) existência de, no mínimo, 04 (quatro) 
critérios dos seguintes equipamentos de infraestrutura urbana: malha viária com canalização de 
 
2 Art. 2º Para os efeitos desta Resolução, são adotadas as seguintes definições: XIII - área urbana consolidada: aquela 
que atende aos seguintes critérios:a) definição legal pelo poder público; b) existência de, no mínimo, quatro dos 
seguintes equipamentos de infra-estrutura urbana: 1. malha viária com canalização de águas pluviais, 2. rede de 
abastecimento de água; 3. rede de esgoto; 4. distribuição de energia elétrica e iluminação pública; 5. recolhimento de 
resíduos sólidos urbanos; 6. tratamento de resíduos sólidos urbanos; e c) densidade demográfica superior a cinco mil 
habitantes por km2 . 
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águas pluviais, rede de abastecimento de água, rede de esgoto, distribuição de energia elétrica e 
iluminação pública, recolhimento de resíduos sólidos urbanos e tratamento de resíduos sólidos 
urbanos; iii) densidade demográfica superior a 05 mil habitantes por km². 
 
Outro ponto de destaque no aspecto Urbanístico: faz-se necessário na 
criação de uma Unidade de Conservação que a municipalidade respeite os fundamentos da produção 
do espaço urbano e da preservação ambiental, no caso, o macrozoneamento urbano e ambiental ou 
o conteúdo ordenador da Lei Complementar PDDU. 
 
Isto, a toda evidência, não foi feito, porquanto o Parecer Técnico 
SEMMA/CRN nº 301/2018 nem cita o novo PDM de 2018, e nem considera os aspectos dele que 
tratam de Zona de Especial Interesse Ambiental (ZEIA) e da Zona de Ocupação Restrita (ZOR) no 
interior da área do Morro do Moreno, como dito anteriormente. A conclusão é unívoca: o Parecer 
Técnico ignora totalmente a Lei Complementar nº 65/2018! 
 
Mesmo voltando o olhar para a Lei Orgânica Municipal a situação não 
muda. Em que pese a Lei Orgânica de 1990 prever uma Unidade de Conservação no Morro do 
Moreno, não indicando qual o grupo e categoria, o Parecer Técnico SEMMA/CRN nº 301/2018 
apresentou alternativas que só incluem categorias do Grupo de Proteção Integral. Então surge a 
indagação: porque as do Grupo de Uso Sustentável não foram também apresentadas? Qual a razão 
de não serem seguidas as diretrizes do Plano Diretor Urbano, mormente na parte em que este versa 
sobre Zona de Especial Interesse Ambiental (ZEIA) e da Zona de Ocupação Restrita (ZOR) no 
interior da área do Morro do Moreno? 
 
Com o Estatuto da Cidade, o planejamento urbano passou a ser elaborado e 
fiscalizado com natureza participativa, envolvendo os poderes públicos municipais e a sociedade 
civil. Portanto, o macrozoneamento urbano e ambiental somente pode ser alterado por uma nova 
Lei Complementar e com o aval do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano ou órgão 
equivalente, conforme o Princípio da Gestão Democrática, respeitando-se a pactuação anterior entre 
o executivo e o legislativo municipais e a sociedade civil organizada. 
 
Aduz o art. 43, I a IV do Estatuto da Cidade que para a gestão democrática 
da cidade deverão ser utilizados, dentre outros instrumentos: órgãos colegiados de política urbana, 
Num. 7374600 - Pág. 22Assinado eletronicamente por: LEONARDO ZEHURI TOVAR - 15/06/2021 15:34:04
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debates, audiências e consultas públicas, conferências sobre assuntos de interesse urbano e lei de 
iniciativa popular. 
 
Logo, qualquer atualização ou revisão do PDDU deve receber o aval do 
Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano ou de órgão similar criado por lei específica. O 
processo participativo é a essência da “Nova Política Urbana”, com o procedimento de alteração ou 
revogação do conteúdo do PDDU devendo ser o mesmo do processo de elaboração: as instâncias de 
participação democrática entre os poderes públicos municipais e as entidades da sociedade civil. 
 
Conforme o art. 40 do Estatuto da Cidade, o PDDU é uma norma elaborada 
via processo pluralista, com acesso de todos aos debates e documentos produzidos, devendo 
qualquer mudança atender as mesmas determinações legais, tendo em vista sua estrita vinculação 
com a estrutura orçamentária, englobar todo o território municipal e ter vida útil de no máximo 10 
(dez) anos. 
 
O PDDU de uma municipalidade, portanto, determina através de seu 
macrozoneamento, todas as áreas de ocupação urbana e de preservação ambiental, apesar da 
obrigação de sua revisão a cada 10 (dez) anos e de forma participativa, uma vez que a dinâmica 
humana modifica os ambientes da cidade através de diferentes fenômenos urbanos. E nesse meio 
termo, quando for necessária a mudança do PDDU, deve ser feito pelas medidas procedimentais 
corretas, algo que não ocorre e nem ocorrerá aqui. 
 
Em arremate: a municipalidade somente através do macrozoneamento 
urbano e ambiental de seu PDDU, avalizado pela sua Lei Orgânica e em conformidade com os 
limites urbanísticos de diferentes normas conexas, pode definir as políticas urbana e ambiental em 
consonância com as regras gerais previstas no Estatuto da Cidade e na Lei do SNUC, devendo, 
preferencialmente, criar Unidades de Conservação em zonas non aedificandi. 
 
Este, como visto, não foi o caso! Há, também, o desatendimento ao conteúdo 
da Lei Estadual nº 9.462, que institui o Sistema Estadual de Unidades de Conservação - SISEUC e 
dá outras providências. No capítulo IV, destinado à criação, implantação e gestão das unidades de 
conservação, encontra-se a regra que as unidades de conservação devem respeitar os limites mais 
adequados para sua criação. 
 
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Certamente, simplesmente transformar toda uma área edificável em 
não edificável, não é um limite adequado. 
 
De mais a mais, se o Plano Diretor Urbano, Lei Complementar, repita-
se, tratava a ZOR – A e a ZEIA – B como áreas passíveis de construção, a restrição que se 
almeja, por intermédio da futura e eventual criação de área de preservação deveria, em tese, 
das duas uma: (i) ou ser introduzida no ordenamento por LC, revogando o Plano Diretor nesta 
parte; ou, (ii) incide em ilegalidade, porquanto não respeita seus limites, tampouco será 
introduzida por veículo normativo apropriado, ex vi do artigo 23 da Lei Estadual nº 9.462: 
 
Art. 23. As unidades de conservação serão criadas mediante ato do Poder Público. 
 
§ 1º A criação de uma unidade de conservação deve ser precedida de estudos 
técnicos, científicos e socioeconômicos e de consulta pública que justifiquem sua 
criação e permitam identificar a localização, a dimensão e os limites mais 
adequados para a unidade, conforme se dispuser em regulamento. 
 
§ 2º A proposta de criação deverá indicar, na forma do regulamento: 
 
I - a denominação, a categoria de manejo, os objetivos, os limites, a área da unidade 
com memorial descritivo e o órgão responsável por sua administração; 
 
II - a população tradicional beneficiária, no caso das Reservas Extrativistas e das 
Reservas de Desenvolvimento Sustentável; 
 
III - a população tradicional residente, quando couber, no caso das Florestas 
Estaduais ou Florestas Municipais; e 
 
IV - as atividades econômicas, de segurança e de defesa nacional envolvidas. 
 
§ 3º No processo de consulta, de que trata o § 1º, o Poder Público é obrigado a 
fornecer informações adequadas e inteligíveis à população local e às outras partes 
interessadas, na forma que dispuser o regulamento. 
 
§ 4º As unidades de conservação do grupo de Uso Sustentável podem ser 
transformadas total ou parcialmente em unidades do grupo de Proteção Integral, 
por instrumento normativo do mesmo nível hierárquico do que criou a unidade,desde que obedecidos os procedimentos de consulta estabelecidos nos §§ 1º e 3º 
deste artigo. 
 
§ 5º A ampliação dos limites de uma unidade de conservação, apenas pelo 
acréscimo de áreas aos seus limites originais, pode ser feita por instrumento 
normativo do mesmo nível hierárquico que criou a unidade, desde que 
obedecidos os procedimentos de consulta estabelecidos no § 1º. 
 
§ 6º A desafetação ou redução dos limites de uma unidade de conservação somente 
pode ser feita mediante lei específica. 
 
Num. 7374600 - Pág. 24Assinado eletronicamente por: LEONARDO ZEHURI TOVAR - 15/06/2021 15:34:04
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Por via transversa, a consulta amplia (melhor: visa ampliar) area non 
aedificandi, o que provavelmente será feito, por ato infra legal, algo que não encontra respaldo em 
sede jurisprudencial, como se depreende do trecho de voto extraído do julgado de lavra do TJ-RS - 
MS: 70063257851 RS, Relator: Denise Oliveira Cezar, Data de Julgamento: 19/06/2015: 
 
Acerca da criação, ampliação e gestão das unidades de conservação, reza o art. 
22, § 6º, da Lei n. 9.985/2000 que: a ampliação dos limites de uma unidade de 
conservação, sem modificação dos seus limites originais, exceto pelo acréscimo 
proposto, pode ser feita por instrumento normativo DO MESMO NÍVEL 
HIERÁRQUICO DO QUE CRIOU A UNIDADE, desde que obedecidos os 
procedimentos de consulta estabelecidos no § 2º deste artigo. 
 
Ora, bem se vê que a Portaria questionada, da lavra do Secretário do Meio 
Ambiente do Estado do Rio Grande do Sul, sob hipótese alguma pode estabelecer 
plano de manejo, delimitando zona de amortecimento do Parque Estadual do Jacuí, 
em área infinitamente superior àquela estipulada pela lei estadual que instituiu a 
Unidade de Conservação. 
 
Seria o mesmo que aceitar a criação de Unidade de Conservação através de 
portaria. 
 
A propósito, segundo boa doutrina: 
 
(...) portarias são atos administrativos internos pelos quais os chefes de 
órgãos, repartições ou serviços expedem determinações gerais ou especiais 
a seus subordinados, ou designam servidores para funções e cargos 
secundários. Por portaria também se iniciam sindicâncias e processos 
administrativos. As portarias, como os demais atos administrativos internos, 
não atingem nem obrigam aos particulares, pela manifesta razão de que os 
cidadãos não estão sujeitos ao poder hierárquico da Administração Pública. 
Nesse sentido vem decidindo o STF; RF 107/65 e 277, 112/202? (Direito 
Administrativo Brasileiro, Hely Lopes Meirelles, 35ª, Malheiros, p. 187). 
 
A ementa do julgado foi assim redigida: 
 
ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. ZONAS DE AMORTECIMENTO. 
UNIDADES DE CONSERVAÇÃO. CRIAÇÃO. PORTARIA. ILEGALIDADE. 
NOTA Nº AGU/MC - 07/2006, LANÇADA NO PROCESSO Nº 
00001.005532/2006-27. A criação de Zonas de Amortecimento, quando tal não 
constar do próprio ato que deu nascimento à Unidade de Conservação, há de 
ser plasmada, a teor do disposto no § 2º do art. 25, Lei nº 9.985/2000, em ato 
específico e de igual envergadura jurídica, afigurando-se ilegal que portaria, 
destinada a regrar Plano de Manejo, assim disponha, estabelecendo restrições 
que vão além daquelas previstas na lei ou decreto, tal como definido, na órbita 
federal, pela Nota nº AGU/MC - 07/2006, lançada no processo nº 
00001.005532/2006-27. 
(TJ-RS - MS: 70063257851 RS, Relator: Denise Oliveira Cezar, Data de 
Julgamento: 19/06/2015, Décimo Primeiro Grupo Cível, Data de Publicação: 
19/08/2015) 
 
Num. 7374600 - Pág. 25Assinado eletronicamente por: LEONARDO ZEHURI TOVAR - 15/06/2021 15:34:04
https://sistemas.tjes.jus.br/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21061515340407900000007120649
Número do documento: 21061515340407900000007120649
 
 
 
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Diante disso, os vícios na proposta são muitos e aqui sintetizados: 
 
(a) a criação de unidade de conservação, que não leva em conta os limites 
do Plano Diretor, diploma que prevê a existência das denominadas ZOR-A e ZEIA-B, cuja ocupação 
é restrita, mas não impeditiva, em caráter total de construção, deveria, ou ser introduzida no 
ordenamento por LC, revogando o Plano Diretor nesta parte; 
 
(b) não se pode simplesmente desconsiderar o direito de propriedade e 
econômico dos detentores de lotes presentes nas chamadas ZOR-A e ZEIA-B, porquanto na criação 
de uma Unidade de Conservação é vital que a municipalidade observe que a caracterização legal 
das terras privadas não seja em “área urbana consolidada” (aedificandi) e com incidência do Imposto 
Predial e Territorial Urbano (IPTU), conforme aduz o art. 32, § 1º, I a V do Código Tributário 
Nacional 
 
2.4. As propostas de Unidade de Conservação objeto de consulta 
pública transformam, para fins legais, área urbana consolidada em 
área rural e não respeitam direitos de proprietários dada a proibição 
irrestrita de ocupação humana, o que é incompatível com zonas de 
ocupação urbana consolidada. 
 
Desde a criação do loteamento no Morro do Moreno nunca se cogitou a 
proibição total envolvendo construções no referido local. Sempre foram estabelecidos parâmetros 
visando conciliar a ocupação humana e a preservação ambiental da região. 
 
Exemplo disso é o PDU vigente em 1982 (Lei nº 1980) que, embora 
indicasse como área de preservação permanente as florestas e demais formas de vegetação situadas 
no morro do Moreno, excluía as áreas já loteadas no local (art. 75, § 2º3). 
 
 
3 Art.75 Com base no artigo 2º da Lei Federal n.º 4771 de 15 de setembro de 1965 – Código Florestal Brasileiro – 
Ficam desde logo, identificadas e declaradas como Área de Preservação Permanente, as florestas e demais formas de 
vegetação natural situadas: no morro de S, do Penedo, da Penitenciária, do Moreno, do Convento da Penha, do Aribiri 
(art. 1º) e Sítio Correia, (art. 2º). §2.° Ficam excluídas do disposto no caput deste artigo, as florestas e demais formas 
de vegetação, das glebas já loteadas, situadas nas áreas referidas na alínea a deste artigo. 
Num. 7374600 - Pág. 26Assinado eletronicamente por: LEONARDO ZEHURI TOVAR - 15/06/2021 15:34:04
https://sistemas.tjes.jus.br/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21061515340407900000007120649
Número do documento: 21061515340407900000007120649
 
 
 
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O mesmo se diga em relação às alterações subsequentes, decorrentes da lei 
municipal nº 2.621/90, valendo registrar o artigo 1914 do PDU que continuava a excluir glebas 
loteadas, o que nunca foi alterado, de modo que permanece incólume, em termos legais, a exclusão 
das áreas loteadas 
 
Rememore-se o que fora dito anteriormente em tópico anterior no sentido 
de que o artigo 100 do atual Plano Diretor (LC 65/2018) estabelece os parâmetros urbanísticos da 
chamada Zona de Ocupação Restrita, delimitando as possibilidades de aproveitamento dos lotes 
situados nesta região: 
 
Art. 100 Os parâmetros urbanísticos da Zona de Ocupação Restrita - ZOR são: 
 
I - Zona de Ocupação Restrita A - ZOR-A: 
 a) Coeficiente de Aproveitamento Básico: 0,4 (zero vírgula quatro); 
b) Taxa de Ocupação Máxima: 30% (trinta por cento); 
c) Taxa de Permeabilidade Mínima: 35% (trinta e cinco por cento); 
d) Gabarito: 02 (dois) Pavimentos; 
e) Altura da Edificação: limitada em 9,00m (nove metros); 
f) Altura Máxima da Edificação: limitada por interferência em cones 
aeroviários; 
g) Grau de Impacto Permitido: 1, atendidas as demais condições previstas nesta 
Lei; e 
h) Modelo de Parcelamento: MP-G. 
 
Relembre-se também que o próprio Plano Diretor Urbano faz o mapeamento 
da região e caracteriza os lotes dos autores dessa demanda nas áreas denominadas ZOR – A e ZEIA-
B, extraindo-se ainda, permita-se a repetição, do artigo 106, as possibilidades de ocupação de lotes 
localizados nestas áreas.