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CRÉDITOS ADICIONAIS 
 
KOHAMA, HEILIO. Contabilidade pública: teoria e prática. 15. ed. – São Paulo: Atlas, 
2016. Capítulo 12, página 217. 
 
1 Conceito 
São valores que se adicionam ou acrescem ao orçamento, quer como reforço de dotações existentes, 
quer como dotações destinadas a cobertura de encargos provenientes da criação de novos serviços, ou, 
ainda, para atender a despesas imprevisíveis e urgentes. 
Podem ainda os créditos adicionais, do ponto de vista legal, ser definidos da seguinte forma: “são 
autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei do Orçamento”.1 
Supõe-se que, existindo um processo de planejamento e orçamento integrado, em que se utilizam 
técnicas que visem à concretização de objetivos e metas, devidamente formulados num instrumento 
denominado Orçamento por Programas, por nós já absorvido, quer pelos aspectos legais existentes, quer 
pela efetiva implantação pela Administração Pública, a existência dos créditos adicionais tende a 
reduzir-se ao mínimo e talvez venha a ser de uso excepcional. 
Entretanto, tal não ocorre ainda. E muitos são os fatores que concorrem para que essa redução de 
créditos adicionais não se efetive. Para não me alongar muito neste assunto, menciono que os principais 
fatores que influem negativamente são: a falta de um planejamento – planos de longo e médio prazos e 
definição clara de objetivos e metas; e um sistema de controle e avaliação de resultados. 
Aliás, a falta desses pressupostos essenciais, pertinentes ao processo de planejamento-orçamento 
integrado, aliada à sistemática orçamentária em uso, em que, em face da adoção de procedimentos 
visando a uma margem de segurança efetiva, na estimação das receitas, que geralmente é subestimada, 
acaba por provocar a fixação de dotações na lei do orçamento, em níveis inferiores aos necessários. 
Diga-se também que a sistemática a que nos referimos, até certo ponto feita para atender gastos 
com precaução, possui, ainda, a anuência do Poder Legislativo, amparada pelo disposto no artigo 7º da 
Lei Federal nº 4.320/64, que diz textualmente: “A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao 
Executivo para: I – abrir créditos suplementares até determinada importância, obedecidas as disposições 
do artigo 43”, e que esse dispositivo está resguardado na Constituição Federal.2 
Outro aspecto que deve ser abordado é o relativo à obrigatoriedade da elaboração dos Planos 
Plurianuais, que esperamos não sigam os trâmites dos Orçamentos Plurianuais de Investimentos. Como 
se trata de uma obrigatoriedade legal, geralmente são elaborados esses Planos; entretanto, a parte que 
deve corresponder ao exercício e que deveria proporcionalmente ser introduzida no Orçamento 
Programa anual, seguindo a sistemática já descrita, acaba não satisfazendo os objetivos delineados. 
A título de esclarecimento, os Orçamentos Plurianuais de Investimento seriam uma espécie de 
planos de médio prazo, a que nos referimos, porém, somente para a parte de capital – receita e despesa. 
2 Classificação 
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Os créditos adicionais classificam-se em: 
I – Suplementares; 
II – Especiais; e 
III – Extraordinários. 
I – Créditos suplementares 
Destinam-se ao reforço de dotações orçamentárias.3 Uma ilação óbvia é a de que, para haver um 
reforço, é necessário que haja a dotação orçamentária. 
Portanto, créditos suplementares são autorizações para reforço de dotações orçamentárias que, por 
qualquer motivo, tornaram-se insuficientes. Acrescem-se aos valores das dotações constantes da Lei 
Orçamentária. 
II – Créditos especiais 
São os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica.4 
Créditos especiais são autorizados para cobertura de despesas eventuais ou essenciais e por isso 
mesmo não consideradas na Lei do Orçamento. 
Essas autorizações, que são concedidas pelo Poder Legislativo, e consubstanciadas na promulgação 
de uma Lei de caráter especial, como está descrito, podem ser utilizadas para cobertura de despesas 
eventuais ou especiais, isto quer dizer que o Poder Executivo para bem executar as suas funções às vezes 
cria novo serviço. 
Com a criação desse novo serviço, haverá necessidade de uma programação de gastos, através da 
criação de programas, projetos e atividades, e a eles ser consignadas dotações adequadas. Para a 
obtenção desses recursos, o Poder Executivo deve enviar um projeto de lei, solicitando uma autorização 
para abertura de crédito especial, e o Poder Legislativo, representando o povo, analisa e concede ou não 
a autorização solicitada. 
Fica claro que, no exercício seguinte, já devem ser tomadas as providências para que, caso esse 
serviço se prolongue, sejam alocadas as dotações necessárias, na lei orçamentária, ressalvados os casos 
em que os saldos ainda possam ser utilizados. Isto é, o crédito especial cria as categorias funcionais-
programáticas, para atender a objetivos e metas não previstos na Lei do Orçamento. Destarte, à medida 
que melhora o processo de planejamento e que seus resultados são expressos em programas no 
orçamento, os créditos adicionais seguramente terão caráter de exceção. 
III – Créditos extraordinários 
São os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou 
calamidade pública.5 
Na realidade, a nosso ver, houve uma imprecisão na colocação do termo “despesas urgentes e 
imprevistas”, pois pode dar a impressão que houve falha de previsão, o que não é correto. Melhor seria 
a aplicação do termo “despesas urgentes e imprevisíveis”, que caracteriza melhor o sentido que está 
sendo pretendido. Aliás, ressalte-se que a nova Constituição Federal corrigiu essa impropriedade. 
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Créditos Extraordinários são destinados a atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como: as 
decorrentes de guerra; comoção intestina; ou calamidade pública. Caracteriza-se pela imprevisibilidade 
e urgência da despesa. 
Esclarecendo o texto, verificamos que os créditos extraordinários, como o próprio nome já procura 
aclarar, são despesas que decorrem de fatos que não permitem um planejamento prévio, e ainda obriga 
o Poder Executivo a procedimentos sumários para atendimento rápido e urgente. Verificando-se os casos 
em que são exigidos, ou, como diz a Constituição Federal, são “admitidos”, ou seja, para despesas “como 
as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública”,6 conclui-se pela urgência de 
atendimento por parte do Poder Executivo. 
Além do motivo de guerra, que acredito todos tenhamos em mente o que seja, há ainda a calamidade 
pública e a comoção intestina, que a Constituição Federal chama de subversão interna. Calamidade 
pública são fatos que ocorrem em detrimento da população, como, por exemplo, as inundações 
provocadas por tufões, vendavais ou trombas d’água, onde há o chamado estado de calamidade 
pública.Geralmente, existem os órgãos de defesa civil que, verificada a ocorrência, fazem um exame e 
verificação da situação, levantando todas as necessidades que o caso exige e, constatada a emergência, 
aconselham o Poder Executivo a “declarar o estado de calamidade pública”. 
Comoção intestina ou subversão interna são fatos que identificam uma revolta, motim, ou 
pertubação da ordem interna, como, por exemplo, nos casos em que determinadas camadas da 
população, operários de determinado tipo de indústria, bancários, boias-frias etc., procurando defender 
seus interesses e reivindicações e não obtendo resposta a curto prazo, iniciam greves e, comouma bola 
de neve, esse movimento adquire caráter político, insuflado por agitadores, que acabam desvirtuando o 
motivo do movimento, promovendo quebra-quebras, saques a lojas, depredando bens públicos e 
particulares, e assim por diante. A ocorrência desses fatos caracteriza a comoção intestina ou subversiva 
interna, que exigiria ação imediata do Poder Executivo para coibição dos abusos e a manutenção da 
ordem e da segurança pública. 
3 Autorização e abertura 
Autorização, em termos genéricos, refere-se à faculdade concedida ao administrador para realizar 
determinada operação de receita ou despesa pública. Entretanto, neste estudo, e especialmente, neste 
segmento, o que nos interessa, realmente, é a autorização legislativa e o seu entendimento. 
Autorização legislativa é a faculdade concedida por lei e, portanto, referendada pelo Poder 
Legislativo, em nome do povo, por ser seu lídimo representante, para realização de operações 
financeiras. E aqui deve ser entendida como faculdade concedida por lei, para realização de despesa 
orçamentária. 
Abertura é o ato administrativo, geralmente baixado por decreto do Poder Executivo, que 
discrimina e especifica a despesa orçamentária fixada através da devida autorização legislativa. 
Feitas as conceituações necessárias ao perfeito entendimento dos assuntos que estão envolvidos 
nesta parte, vamos a seguir descrever o assunto relativo à autorização e abertura dos créditos adicionais. 
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Os créditos suplementares necessitam de uma autorização legislativa que os fixe, determine o limite 
de valor que devem ser acrescidos, aumentados, enfim, suplementados aos valores já constantes do 
orçamento. Essa autorização pode ser dada através de lei especialmente concedida para tal, mas também 
pode estar inserida na própria Lei de Orçamento, aliás, como tem-se verificado nos últimos anos, e 
encontra guarida legal, consoante o disposto no artigo 7º da Lei Federal nº 4.320/64, onde se vê: 
“Artigo 7º A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para: 
I – abrir créditos suplementares até determinada importância, obedecidas as disposições do artigo 
43.” 
Os créditos especiais, da mesma forma que os suplementares, também necessitam da autorização 
legislativa que os fixe, determinem os limites de valor da despesa. Nesse caso, a autorização dá-se 
normalmente, através de lei especial específica para cada caso. 
Esperamos ter deixado bem claro que “os créditos suplementares e especiais são autorizados por 
lei ... “, portanto necessitam de uma autorização legislativa, e só então serão objetos de discriminação e 
especificação da despesa autorizada, para serem “abertos por decreto do poder executivo”.7 
Assim, os créditos adicionais suplementares e especiais, uma vez autorizados, são abertos por 
decreto do Poder Executivo, observando-se que “o ato que abrir crédito adicional, indicará a importância 
e espécie do mesmo e a classificação da despesa até onde for possível, o que, geralmente, por imposição 
legal, deve ser feita pelo menos a nível de elemento de despesa”.8 
Relativamente aos créditos extraordinários, a autorização legislativa, em vista das características 
de sua utilização serem para despesas imprevisíveis e urgentes, será efetuada a posteriori, isto é, não 
necessita da autorização legislativa antes da abertura. 
Por isso, “os créditos extraordinários são abertos por decreto do Poder Executivo, que deles dará 
imediato conhecimento ao Poder Legislativo”.9 Pelo exposto, o crédito extraordinário é uma autorização 
para despesas, com caráter emergencial, e em vista da urgência de que é revestida pode o Poder 
Executivo proceder à sua abertura por decreto, porém obriga-se a encaminhar os atos relativos ao crédito 
com as respectivas justificativas ao Poder Legislativo, para conhecimento, uma vez que é necessária a 
homologação daquele ato. 
4 Vigência 
Vigência, em termos de autorização legislativa relativa a créditos adicionais, diz respeito ao tempo 
durante o qual vigora, ou seja, o período de tempo durante o qual a autorização tem eficácia. 
As autorizações relativas aos créditos suplementares têm vigência restrita ao exercício,10 isto é, o 
Poder Legislativo concede a autorização através da própria Lei do Orçamento, como já foi explicado, 
ou através de leis próprias ou específicas, e possuem vigência restrita ao exercício em que foram 
concedidas. 
Com respeito às autorizações relativas aos créditos especiais podem conter duas situações distintas, 
em termos de vigência legal. 
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Uma diz respeito às autorizações ocorridas até o final do oitavo mês – 31 de agosto – cuja vigência 
é adstrita ao exercício financeiro em que forem autorizadas, procedimento idêntico aos mencionados 
para os créditos suplementares. 
A outra relaciona-se com as autorizações que forem promulgadas nos últimos quatro meses do 
exercício – 1º de setembro a 31 de dezembro – cuja vigência é plurianual, isto é, pode ser estendida até 
o término do exercício financeiro subsequente.11 
Ainda com respeito à vigência dos créditos especiais, deve-se realçar que esses procedimentos são, 
até certo ponto, coerentes, tendo em vista a finalidade para as quais são destinados, como sejam, 
despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica, geralmente decorrentes da criação de 
novos serviços e, como a essa altura a proposta orçamentária do exercício seguinte já terá sido 
encaminhada ao Poder Legislativo, nela também não se terá colocado o recurso orçamentário específico. 
Em face de a vigência ser estendida até o término do exercício financeiro subsequente, os créditos 
especiais promulgados nos últimos quatro meses do exercício são reabertos pelos limites dos saldos 
existentes. Isso quer dizer que os valores realizados no exercício financeiro em que forem promulgados 
os créditos especiais pertencem a ele, e os limites de saldos que forem reabertos no exercício seguinte 
pertencem àquele exercício, na medida em que forem realizados, ou seja, pelos valores nele realizados 
– empenhados. 
E, relativamente às autorizações para créditos extraordinários, a vigência obedece aos mesmos 
requisitos expostos para as duas situações descritas para os Créditos especiais, aliás, diga-se a bem da 
verdade, o disposto na Constituição Federal é o mesmo, para ambos os créditos.12 
5 Indicação e especificação de recursos 
A abertura de créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para 
ocorrer a despesa.13 Consideram-se recursos, para abertura de créditos suplementares e especiais, desde 
que não comprometidos: 
I – superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior 
Entende-se por superávit financeiro a diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo 
financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações de crédito 
a eles vinculadas. 
II – provenientes de excesso de arrecadação 
Entende-se por excesso de arrecadação o saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês entre 
as arrecadações prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício. 
E, para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes do excesso de arrecadação, deve-se 
deduzir a importância dos créditos extraordinários abertos no exercício. 
III– resultantes da anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos 
autorizados em lei 
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Entende-se por anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais a 
redução de parte, ou integral, de dotações consignadas na Lei do Orçamento ou em créditos adicionais, 
pois, tendo sido devidamente autorizadas, já possuíam recursos financeiros de cobertura. Portanto, 
possuindo recursos financeiros de cobertura, ao serem anulados ou reduzidos, quer parcial ou totalmente, 
há sobra do recurso correspondente, que pode ser reaproveitado, por disponível, para ocorrer a despesa 
de novos créditos adicionais. 
IV– produtos de operações de crédito autorizadas, em forma que, juridicamente, possibilite 
o Poder Executivo realizá-las 
Para o bom entendimento desse texto, necessário se faz uma explicação abrangente sobre as 
operações de crédito. 
Preliminarmente, vamos definir o que seja Operações de Crédito. Operação de crédito é a 
designação de débitos de curto ou longo prazo, provenientes de empréstimos ou financiamentos 
contraídos pelo governo, e que constituem a Dívida Pública. 
Identifica-se a existência de dois tipos de operações de créditos de curto prazo e de longo prazo. 
As operações de crédito, provenientes de empréstimos de curto prazo, constituem, em virtude de 
o prazo de resgate ser inferior a doze meses, operações de crédito por antecipação de receita e, como 
tal, integram o grupo das dívidas flutuantes. E as operações de crédito, provenientes 
de empréstimos ou financiamentos de longo prazo, constituem, em virtude de o prazo de resgate ser 
superior a doze meses,14 operações de crédito sujeitas a autorização legislativa, e por isso integram o 
grupo de dívida fundada. 
Quanto às primeiras, as operações de crédito por antecipação de receita, que correspondem, 
geralmente, a “títulos (públicos) de renda contra os quais recebe o Estado, determinando quantias em 
dinheiro, como antecipação da receita, para restituí-las em época fixada”, e “limitada à duração do 
exercício financeiro”.15 Pelas características aqui descritas, e ainda pelo texto da lei que dispõe “não se 
consideram para fins da receita orçamentária as operações de crédito por antecipação da receita”,16 não 
se compreende dentre as operações de crédito que podem ser consideradas como recursos hábeis, para 
abertura de créditos suplementares e especiais, mas tão somente entradas compensatórias no ativo e 
passivo financeiros, como dívida flutuante que são. 
Quanto às outras operações de créditos de longo prazo, isto é, de prazo de resgate superior a doze 
meses, por se constituírem em dívida fundada, necessitam de autorização legislativa; entretanto, 
preliminarmente, o seu limite de endividamento depende de autorização do Senado Federal, a quem 
compete “autorizar empréstimos, operações ou acordos externos, de qualquer natureza, de interesse dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, ouvido o Poder Executivo Federal”.17 Portanto, esse tipo 
de operação de crédito somente pode ser realizado mediante solicitação do interessado (Estados, Distrito 
Federal e Municípios) ao Ministério da Fazenda, ouvido o Banco Central do Brasil que, se aceitar as 
justificativas e documentos apresentados, encaminha-os ao Senado Federal que, por sua vez, se aprová-
las, edita uma resolução autorizatória do respectivo limite. 
Estas sim enquadram-se e podem ser compreendidas como sendo as operações de créditos 
consideradas como recursos hábeis, para abertura de créditos adicionais e também para cobrir eventuais 
déficits orçamentários, por se constituírem em dívida fundada. 
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Agora, podemos interpretar o texto descrito para os recursos provenientes do “produto de operações 
de crédito autorizadas em forma que, juridicamente, possibilite o Poder Executivo realizá-las”. 
Obviamente, trata-se de operações de crédito, devidamente autorizadas pelo Senado Federal, e de cujo 
limite haja disponibilidade que possa ser utilizada para cobertura de créditos adicionais. 
 
1 Artigo 40, da Lei Federal nº 4.320/64. 
2 Constituição Federal, § 8º do artigo 165. 
3 Inciso I, do artigo 43, da Lei Federal nº 4.320/64. 
4 Inciso II, idem. 
5 Inciso III, do artigo 43, da Lei Federal nº 4.320/64. 
6 Constituição Federal, § 3º, do artigo 167. 
7 Artigo 42, da Lei Federal nº 4.320/64. 
8 Artigo 46, idem. 
9 Artigo 44, idem. 
10 Artigo 45, da Lei Federal nº 4.320/64. 
11 § 2º do Artigo 167, da Constituição Federal. 
12 Idem 11. 
13 Artigo 43 e seus parágrafos e incisos, da Lei Federal nº 4.320/64. 
14 Artigo 98, da Lei Federal nº 4.320/64. 
15 Artigos 595 e 598, do Regulamento de Contabilidade Pública, Decreto nº 15.783/22. 
16 Parágrafo único, do artigo 3º, da Lei Federal nº 4.320/64. 
17 Constituição Federal, incisos V, VI, VII, VIII e IX do artigo 52. 
 
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