Apostila - Economia Brasileira

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UNIVERSIDADE DO ESTADO DO AMAZONAS – UEA
PRÓ-REITORIA DE ENSINO E GRADUAÇÃO
 ESCOLA SUPERIOR DE CIÊNCIAS SOCIAIS – ESO
CURSO DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS
Profa. MSc. Marília Brasil.
Profa. MSc. Raylene Sena.
MANAUS – 2013.
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SUMÁRIO
 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................................... 3 
1 A CRISE DOS ANOS 1930. ................................................................................................................................ 5 
2 PROCESSO DE SUBSTITUIÇÃO DE IMPORTAÇÕES ............................................................................. 12 
3 O PERÍODO PÓS-GUERRA (1945-1955). ...................................................................................................... 25 
4 PLANO DE METAS DE JK. ............................................................................................................................ 42 
5 DA CRISE AO MILAGRE (1960-1973). ......................................................................................................... 51 
5.1 PAEG ............................................................................................................................................................ 54 
5.2 RECUPERAÇÃO E “MILAGRE ECONÔMICO BRASILEIRO”. ............................................................ 63 
6 SEGUNDO PND, CHOQUES DO PETRÓLEO, E ESTATIZAÇÃO DA DÍVIDA EXTERNA. .............. 70 
7 A DÉCADA DE 1980: DÍVIDA EXTERNA, RECESSÃO, INFLAÇÃO E CRISE FISCAL. ................... 81 
8 ESTRANGULAMENTO EXTERNO, ACELERAÇÃO DA INFLAÇÃO E DÍVIDA EXTERNA. .......... 96 
9 TENTATIVAS DE CONTROLE DA INFLAÇÃO. ..................................................................................... 106 
9.1 PLANO CRUZADO. ............................................................................................................................................ 109 
9.2 PLANO BRESSER. ............................................................................................................................................. 111 
9.3 PLANO ARROZ COM FEIJÃO. ................................................................................................................................ 112 
9.4 PLANO COLLOR. .............................................................................................................................................. 114 
10 A FASE ITAMAR FRANCO. ....................................................................................................................... 123 
11 PLANO REAL. ............................................................................................................................................... 129 
12 O PERÍODO PÓS-1990 ................................................................................................................................. 137 
13 GOVERNOS FHC .......................................................................................................................................... 141 
14 GOVERNOS LULA: RUPTURA OU CONTINUIDADE ......................................................................... 159 
 REFERÊNCIAS ................................................................................................................................................. 185 
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INTRODUÇÃO
A presente apostila destina-se aos aluno(a)s da disciplina Economia Brasileira do 
curso de Ciências Econômicas no sistema presencial mediado da Universidade do Estado do 
Amazonas. Esta modesta obra traz uma visão geral, acessível e dinâmica do processo 
econômico brasileiro sob a ótica dos problemas de hoje. 
Cabe esclarecer, antes de encerrar os debates acerca da interpretação da economia 
brasileira, este material de apoio é apenas um ponto de partida. Assim, não há a pretensão de 
esgotar a temática, pois para tanto seria necessário escrever um tratado de Economia 
Brasileira, e creio que nem assim estaria completo, tamanha a complexidade que se exige.
 Tem-se por objetivo capacitar o estudante a entender e a interpretar a situação atual 
da economia brasileira. São discutidos os aspectos centrais da história recente da economia 
brasileira, focalizadas as principais controvérsias suscitadas por sua evolução. 
A disciplina Economia Brasileira, possui carga horária de 60 h, totalizando quatro 
créditos e tem por ementa:
As características estruturais da economia brasileira no pós-guerra, e o processo 
de industrialização. Crescimento com endividamento externo: o ajuste estrutural 
dos anos 70 e a evolução do processo de endividamento externo. As políticas 
macroeconômicas e a renegociação da divida externa na década de 80. O Cruzado 
e os planos de combate a inflação inercial na segunda metade da década de 80. As 
políticas de estabilidade monetária, privatização e abertura no início da década de 
90: o plano Collor. A experiência do Real: a estabilidade monetária no contexto 
da privatização e da abertura da economia brasileira, no primeiro Governo FHC. 
Desequilíbrio externo e ausência de crescimento: a política macroeconômica no 
segundo governo FHC. Políticas Sociais e continuidade das políticas 
macroeconômicas no governo Lula. A economia brasileira no inicio do século 21: 
estabilidade monetária, crescimento econômico e inserção internacional.
Para fins didáticos, o curso esta estruturado da seguinte forma:
UNIDADE I
 A crise de 1930 e o avanço da industrialização via substituição de importações:características, mecanismos e dificuldades;
 Anos 50: Getúlio Vargas e o desafio da indústria pesada;
 Plano de Metas de Juscelino Kubitschek: planejamento estatal e consolidação do 
processo de substituição de importações;
 O PAEG e as reformas da ditadura militar.
 A crise do milagre econômico e a economia dos anos 70: os choques externos, as 
causas;
 O choque do petróleo;
 A estatização da dívida externa;
 Crescimento com endividamento: Custos e benefícios – “Milagre Econômico 
Brasileiro”;
 O II PND.
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UNIDADE II
 A década de 80: dívida externa, recessão, inflação e crise do setor público;
 A crise do início da década;
 Estrangulamento externo e aceleração da inflação;
 O Ajuste recessivo;
 As dívidas externa e interna;
 Tentativas de controle da inflação: O Plano Cruzado, O Plano Bresser e o Plano 
Verão;
 O período Collor: tentativas de estabilização e reformas;
 A fase Itamar: indecisões;
 Plano Real: ajuste fiscal, URV, reforma monetária, âncora cambial.
UNIDADE III
 O período pós 1990: A crise cambial e a desvalorização do real;
 O governo FHC;
 O governo Lula.
Sendo assim, as professoras desejam a todos que aproveitem a leitura!
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1 A CRISE DOS ANOS 1930.
A Grande Depressão 
A Depressão da década de 1930 causou um impacto fortemente negativo sobre as exportações 
brasileiras, cujo valor sofreu uma queda de US$ 445,9 milhões em 1929 para US$ 180,6 
milhões em 1932. 
Em 1931, o preço do café atingiu um terço do preço médio que alcançara, entre 1925 e 1929, 
e as relações de troca do país haviam caído em 50%. Além da redução das receitas de 
exportação, a entrada do capital estrangeiro cessou quase que por completo em 1932. A queda 
nas exportações e a grande quantidade de divisas necessárias ao financiamento da dívida 
externa do país (que totalizava mais de US$ 1,3 bilhão em 1931), sem contar as remessas dos 
lucros de entidades privadas, obrigaram o governo a tomar algumas medidas drásticas. Em 
agosto de 1931, ele suspendeu parte dos pagamentos da dívida externa e iniciou negociações 
para chegar a um acordo sobre sua consolidação. O Brasil também foi o primeiro país da 
América Latina a introduzir o controle de câmbio e outros controles diretos que, combinados 
com a desvalorização da moeda, que aumentava o preço das importações, geraram uma queda 
no valor das importações de US$ 416,6 milhões em 1929, para US$ 108,1 milhões em 1932.
Como no início da Depressão, o café era responsável por 71 % do total das exportações e 
estas, por sua vez, representavam cerca de 10% do PNB, a principal preocupação do governo 
residia em apoiar o setor cafeeiro. A forte queda da demanda mundial por café causada pela 
Depressão também coincidiu com uma grande produção desse produto, resultado do plantio 
realizado na década de 1920. Para proteger o setor e, dessa maneira, a economia, do impacto 
total da queda dos mercados e preços mundiais do café, o programa de apoio à atividade foi 
transferido dos estados (principalmente de São Paulo) para o governo federal. 
Tabela 1.1
Importação de maquinário – 1913/35
 (a) Importações de maquinário têxtil (toneladas métricas)
1913 13.345 1921 6.295 1928 6.244 
1915 2.194 1922 6.635 1929 4.647 
1916 2.450 1923 8.838 1930 1.946 
1917 2.002 1924 10.192 1933 2.051 
1918 2.932 1925 17.859 1934 4.112 
1919 2.753 1926 10.430 1935 3.875 
1920 4.262 1927 6.744 
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(b) Importações de maquinário industrial (1.000 libras)
Maquinário têxtil Outros
1918 314 760
1919 416 1189
1920 752 3587
1921 954 3137
1922 839 1443
1923 934 1537
1924 1128 2744
1925 1778 3433
1926 1050 3306
1927 740 2985
1928 755 3415
1929 562 4095
1930 283 2220
Fonte: Stein, Stanely. The Brazilian cotton manufacture. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1957, p. 
124; VERSIANI, Flavio R. “Before the depression…”, trabalho para o workshop sobre os efeitos causados pela 
depressão de 1929 na América Latina, St. Anthony´s College, Oxford, 21-23 set./1981, p. 169; obtido por 
Versiani em vários exemplares do Comércio Exterior do Brasil.
O Conselho Nacional do Café foi fundado em maio de 1931 e comprou todo o café, 
destruindo grandes quantidades que não podiam ser vendidas ou armazenadas. A proteção do 
governo ao setor cafeeiro também incluiu medidas para ajudar os endividados produtores 
rurais, especialmente no estado de São Paulo, através de seu pagamento criando, assim, 
moeda nova e permitindo ao devedor postergar seus pagamentos. Esse programa, conhecido 
como "reajustamento econômico", reduziu as dívidas dos fazendeiros em 50%.
Tabela 1.2
Mudanças na estrutura de importações do Brasil, 1901-29
(percentagens anuais médias)
Categoria de importação 1901-10 1911-20 1921-29
Mineração 6,2 8,8 5,5
Manufaturas 83,6 78,7 80,8
Produtos metalúrgicos 12,3 13,0 13,8
Maquinário 4,8 4,7 7,4
Equipamento elétrico 1,0 1,8 3,0
Equipamento de transportes 2,6 4,0 8,0
Químicos 5,6 9,0 11,9
Produtos têxteis 15,1 10,9 12,1
Produtos alimentícios 19,4 12,8 8,9
Bebidas 6,0 4,1 2,1
Produtos não-industrializados (principalmente 
trigo) 10,2 12,5 13,7
Total 100,0 100,0 100,0
Fonte: Villela et alli. “Aspectos...”, vol. 1. p. 115.
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Outro fator que agiu como um amortecedor parcial de choques da Depressão diante da 
agricultura brasileira foi o rápido crescimento da produção de algodão, principalmente no 
estado de São Paulo. Na década de 1920, o governo de São Paulo promoveu pesquisas sobre o 
cultivo dessa planta, gerando melhorias na qualidade das fibras produzidas e, em 1930, o 
Estado distribuiu grandes quantidades de sementes. Com melhorias patrocinadas pelo governo 
no marketing doméstico e internacional e com preços relativos na década de 1930 
favorecendo o algodão, a produção aumentou substancialmente. Antes de 1933, o Brasil 
produzia menos de 10 mil toneladas por ano; em 1934, São Paulo colheu 90 mil toneladas. 
Entre 1929 e 1940, a participação do país nas áreas mundiais dedicadas ao plantio do algodão 
aumentou de 2% para 8,7% e a participação do algodão nas suas exportações cresceu de uma 
média anual de 2,1% no final da década de 1920 para 18,6% durante o período de 1935 a 
1939.
Crescimento industrial durante a Depressão
 
A restrição das importações e a contínua demanda interna, que resultou da receita gerada pelo 
programa de apoio ao café, causaram escassez de bens manufaturados e um consequent 
aumento em seus preços relativos, o que agiu como catalisador para uma arrancada na 
produção industrial. Observamos que, em 1931, a produção industrial se havia recuperado 
totalmente de uma queda que teve início em 1928 e mais do que dobrou nos oito anos 
seguintes. Em 1939, é especialmente digno de nota o rápido crescimento da produção de 
setores como o de artigos têxteis (147% maior que em 1929); produtos de metal (quase três 
vezes maior que a produção em 1929) e artigos de papel (quase sete vezes maior que em 
1929). 
De acordo com os indicadores de formação de capital, notaremos que os investimentos se 
equipararam ou ultrapassaram o nível atingido na década de 1920 somente na última metade 
da década de 1930. Em 1932, as importações de bens de capital haviam caído quase que ao 
nível mais baixo atingido durante a Primeira Guerra Mundial e, depois disso, elevaram-se 
apenas lentamente, nunca atingindo totalmente os picos alcançados na década de 1920. O 
consumo de cimento e aço atingiu o seu ponto mais baixo em 1931 (o consumo de cimento 
caiu a menos de 50% do nível atingido em 1929), mas ambos recuperaram o apogeu anterior 
em 1937. 
Pode-se concluir que, como ocorreu na Primeira Guerra Mundial, o crescimento da produção 
industrial na primeira metade da décadade 1930 se baseou na utilização mais completa da 
capacidade existente, grande parte da qual havia sido subutilizada e formada na década 
anterior. Na segunda metade da década de 1930, o crescimento da produção industrial foi 
acompanhado pela expansão da capacidade. A capacidade do aço cresceu com o surgimento 
de novas e pequenas firmas e, principalmente, com a abertura da nova fábrica da Belgo-
Mineira em Monlevade. De modo semelhante, surgiram novas firmas de cimento e a 
capacidade de produção de papel cresceu a uma taxa muito rápida. 
Celso Furtado foi o primeiro economista a encarar a política de proteção ao café como um 
tipo de programa anticíclico keynesiano; ele declara que esse programa foi financiado pela 
expansão de crédito. A garantia de preços mínimos possibilitou manter o nível de emprego do 
setor cafeeiro e, indiretamente, de setores internos relacionados.Como a produção de café 
continuava a crescer, foi possível fazer com que a renda do setor caísse menos que seus 
preços. Dessa maneira, segundo as palavras de Furtado: "É importante observar que o valor 
do produto que foi destruído era muito menor do que a receita que foi criada. Estávamos, de 
fato, construindo as famosas pirâmides que muito depois seriam mencionadas por Keynes. 
Desse modo, a política de apoio ao café nos anos da Grande Depressão tornou-se o maior 
estimulador do crescimento da renda nacional. Inconscientemente, o Brasil assumiu uma 
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política anticíclica de proporções relativas mais amplas do que havia sido praticada em países 
industrializados até aquela época".
O dinheiro injetado na economia a fim de adquirir e, parcialmente, destruir o café excedente e 
a resultante criação de renda contrabalançaram a queda de investimentos.
Furtado argumenta que a manutenção da renda interna e do poder aquisitivo, a queda das 
importações e o consequente aumento relativo dos preços industriais fizeram com que o 
mercado interno se transformasse em um setor dinâmico da economia. Com um excesso de 
capacidade no setor industrial e uma pequena indústria de bens de capital, a crescente 
demanda interna estimulou uma produção industrial doméstica maior que, por sua vez, 
também contribuiu, a princípio, para manter e, depois, aumentar a renda interna. 
O mais severo crítico de Furtado, Carlos M. Peláez, tentou derrubar esses argumentos de 
várias maneiras. Ele sustenta que a maioria dos recursos para a compra dos estoques de café 
se originou dos impostos de exportação desse produto, de modo que o programa de apoio não 
poderia ser considerado um mecanismo anticíclico keynesiano. 
Além disso, visto que o governo adotava políticas monetárias ortodoxas, os créditos 
fornecidos pelo Banco do Brasil para o apoio ao programa refletiam, necessariamente, uma 
queda nos créditos a outros setores; portanto, houve pouca criação de crédito líquido. 
Finalmente, Peláez afirma que o programa de apoio ao café foi prejudicial à industrialização 
do país por ter distorcido artificialmente a lucratividade relativa. 
Um estudo empírico realizado por Simão Silber em relação a esse debate esclareceu muitas 
dessas questões e mostrou que a análise de Furtado estava basicamente correta, embora 
mostre que a apresentação dele estava longe de ser completa. Silber lança dúvidas 
consideráveis sobre muitas das afirmações de Peláez. No período de maio de 1931 a fevereiro 
de 1933, por exemplo, ele constatou que 65% das compras de café foram financiadas por 
impostos de exportação. Entretanto, ao acrescentar o período de 1933-34, Silber apurou que 
somente 48% das compras foram financiadas dessa forma. Além disso, uma vez que os 
impostos de exportação não eram totalmente sustentados pelo setor cafeeiro, mas eram 
partilhados pelos consumidores de café (devido à baixa elasticidade de demanda pelo 
produto), o efeito final dos impostos sobre o setor cafeeiro era menor do que o alegado por 
Peláez. 
Peláez também desconsiderou a importância que teve a desvalorização do câmbio na 
manutenção da renda dos exportadores e o fato de que a existência de um programa de defesa 
ao café evitou que as condições de comércio tivessem caído ainda mais do que teriam caído 
sem o programa. Além disso, Silber mostra que a política monetária na década de 1930 era 
tudo menos ortodoxa, visto que a expansão monetária na década era superior a 100%, 
enquanto o orçamento do governo era frequentemente deficitário. Finalmente, é difícil ver de 
que modo a defesa do setor cafeeiro prejudicou a indústria na década de 1930. É provável que 
a maior demanda agregada resultante dessa defesa tenha atraído mais investimentos ao setor 
industrial do que para o próprio setor cafeeiro.
A Segunda Guerra Mundial 
Da mesma forma que ocorreu na Primeira Guerra Mundial e na primeira metade da década da 
Depressão, a Segunda Guerra Mundial representou para o Brasil um período de aumento na 
produção, mas de pouca expansão da capacidade produtiva. A produção industrial cresceu a 
uma taxa de 5,4% no período de 1939-45. Especialmente dignas de nota são as taxas médias 
de crescimento anual de produtos de metal (9,1%), têxteis (6,2%), calçados (7,8%), bebidas e 
fumo (7,6%), todas essas indústrias cujas importações foram drasticamente restringidas. O 
enfraquecimento do setor de equipamentos de transporte (-11%) deveu-se ao fato de que, sem 
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importações, a capacidade doméstica não poderia operar totalmente. As atividades de 
investimento foram as primeiras a sofrer uma queda, mas voltaram a subir em 1945, 
principalmente graças aos bens de capital que o Brasil pôde importar durante a guerra para 
construir sua primeira grande siderúrgica integrada em Volta Redonda.
Exceto quanto às indústrias siderúrgica e de cimento, houve pouca formação de capital 
durante a guerra e conseguiu-se um aumento na produção somente por uma utilização mais 
intensa do equipamento existente. Dessa maneira, no final da guerra, uma grande parte da 
capacidade industrial do país se encontrava em um estado de deterioração e obsolescência. 
Durante a guerra, as exportações de produtos manufaturados brasileiros cresceram 
rapidamente; em um determinado momento, os artigos têxteis contribuíram em 20% do total 
da receita de exportações. Devido ao reaparecimento de tradicionais fontes de abastecimento 
após a guerra, entretanto, e em parte devido ao péssimo desempenho das exportações 
brasileiras (freqüentes atrasos de entrega e controle de qualidade inadequado), os produtos 
industrializados praticamente desapareceram da lista de exportações.
Avaliação do início do crescimento industrial brasileiro
 
Ocorreu um crescimento industrial significativo nas três décadas que a Primeira Guerra 
Mundial; a guerra agiu somente como um estímulo à produção, visto que não se podiam 
realizar investimentos; a década de 1920 foi um período de crescimento relativamente lento, 
mas de elevados investimentos devido aos efeitos exercidos pela Primeira Guerra Mundial nas 
expectativas dos produtores e que a grande arrancada na produção industrial na década de 
1930, provocada por uma drástica queda na capacidade de importação, foi, primeiramente, 
baseada principalmente na maior utilização da capacidade existente e, a seguir, na adição de 
nova capacidade. 
Não seria correto, porém, falar sobre um processo contínuo de industrialização iniciado em 
1890. É necessário estabelecer diferenças entre uma era de crescimento industrial e um 
período de industrialização. A primeira define acontecimentos ocorridos até o final da década 
de 1920, durante a qual o crescimento da indústria dependia principalmente das exportações 
agrícolas, o setor líder. Além disso, apesar do rápido crescimento de algumas indústrias, esse 
período não foi acompanhado por mudanças estruturaisdrásticas na economia. A 
industrialização, por outro lado, está presente quando a indústria se torna o principal setor de 
crescimento da economia e gera mudanças estruturais pronunciadas. 
Os dados sobre a distribuição dos produtos físicos brasileiros apoiam, em certa extensão, essa 
classificação. Apesar dos acontecimentos que conduziram ao crescimento industrial até e 
durante a Primeira Guerra Mundial, a indústria retribuiu somente com 21 % do total dos 
produtos físicos em 1907 e 1919, comparados aos 79% apresentados pela agricultura. Em 
1939, entretanto, a cota da indústria havia aumentado para 43%. Embora não tivesse sido 
realizado um censo para medir a participação da indústria em 1930, seu crescimento mais 
lento na década de 1920 nos leva a concluir que essa atuação aumentou na década de 1930. 
Essa participação surpreendentemente elevada deveu-se, em parte, aos preços mais baixos dos 
produtos agrícolas, principalmente do café, que não se havia recuperado totalmente dos 
reduzidos pontos atingidos durante a Depressão, estando 29% abaixo do elevado nível 
alcançado em 1930. Além disso, os preços relativos de produtos manufaturados, 
provavelmente, encontravam-se mais altos do que no início da década de 1920. Mesmo que 
todas as informações sobre mudanças de preços estivessem disponíveis, os ajustes não 
diminuiriam a participação dos manufaturados em 1939 a ponto de anular a impressão de uma 
mudança estrutural importante.
As taxas de crescimento estimadas da agricultura e da indústria desde 1920 indicam que 
somente na década de 1930 a indústria se tornou o setor líder, influenciando sensivelmente o 
10
crescimento econômico em geral. As taxas anuais médias de crescimento de 1920-29, 
1933-39 e 1939-45, respectivamente, foram: agricultura -4,1%, 1,7% e 1,7%; indústria - 
2,8%, 11,3% e 5,4%; total - 3,9%, 4,9% e 3,2%. 
O coeficiente de importações de bens industriais (44,6%) de 1907 indica uma elevada 
dependência das importações. Essa percentagem, provavelmente, é elevada demais para ser 
comparada com os coeficientes de 1919 (28,0%) e 1939 (20,0%), visto que o censo de 1907 
abrangeu somente a produção de empresas de maior expressão. A queda ocorrida de 1907 a 
1919 e de 1919 a 1939 reflete a substituição que houve nas importações, especialmente 
durante a Primeira Guerra Mundial e a década de 1930. Parece que antes desse período o 
desenvolvimento industrial tinha uma natureza somente ligeiramente substitutiva no que se 
refere à importação. A produção industrial cresceu para satisfazer novas necessidades (dos 
imigrantes e da nova infra-estrutura) em vez de crescer para substituir suprimentos 
anteriormente importados, situação que mudou antes e especialmente durante a Primeira 
Guerra Mundial. Essa substituição à importação inicial, entretanto, não conduziu à 
industrialização, como já definido, e se transformou num processo de industrialização 
somente na década de 1930. 
Tabela 1.3
A estrutura industrial brasileira em 1919 e 1939
(distribuição percentual do valor agregado total)
 1919 1939
Minerais não-metálicos 5,7 5,2
Produtos de metal 4,4 7,6
Maquinário 0,1 3,8
Equipamento elétrico - 1,2
Equipamento de transportes 2,1 0,6
Produtos de madeira 4,8 3,2
Móveis 2,1 2,1
Produtos de papel 1,3 1,5
Produtos de borracha 0,1 0,7
Produtos de couro 1,9 1,7
Químicos 1,7* *
Farmacêuticos 1,2* *
Perfumes, sabonetes e velas 0,7* *
Têxteis 29,6 22,2
Roupas e calçados 8,7 4,9
Produtos alimentícios 20,6 24,2
Bebidas 5,6 4,4
Fumo 5,5 2,3
Editoras e material gráfico 0,4 3,6
Diversos 3,5 1,0
Total 100,0 100,0
Nota: * A porcentagem total de 1919 para essas três categorias foi de 3,6; em 1939, foi 
de 9,8..
Fonte: Censos de 1920 e 1940.
A comparação realizada entre as estruturas industriais de 1919 e 1939 (Tabela 1.3) deve 
ajudar a esclarecer a diferença que há entre desenvolvimento industrial e industrialização. A 
11
estrutura existente em 1919 era dominada por indústrias leves. Têxteis, roupas, produtos 
alimentícios, bebidas e fumo somavam 70% da produção industrial. Até 1939, os resultados 
desse grupo reduziram-se a 58%, com notável crescimento de produtos metalúrgicos, 
maquinário e produtos elétricos. O avanço em direção a um equilíbrio maior no setor 
industrial contribuiu para que a indústria se tornasse a força propulsora da economia, que é 
outra maneira de caracterizar o processo de industrialização. 
Medições realizadas por Huddle mostram o grau que a industrialização intensiva já alcançara 
no final da década de 1930. Comparando-se os indicadores de suprimentos internos com os 
suprimentos totais, o Brasil se encontrava próximo da auto-suficiência no que se referia a bens 
de consumo e fornecia mais de 80% de seus próprios bens intermediários e mais de 50% de 
seus bens de capital. Uma característica notável do setor industrial brasileiro é a pequena 
quantidade de mão-de-obra que ele absorveu desde o início do século. A distribuição da 
população economicamente ativa, por exemplo, mudou da seguinte forma entre 1920 e 1940:
1920 1940
Setor primário 70 67
Setor secundário 14 10
Setor terciário 16 23
Total 100 100
Obs: valores em percentual.
A proporção da população economicamente ativa empregada pela indústria realmente caiu. 
Entretanto, devido a diferentes tipos de classificação usados no censo de 1920, as 
comparações realizadas entre este e censos posteriores são enganosas. O censo de 1920, por 
exemplo, incluiu alfaiates e costureiras no setor secundário, enquanto censos subseqüentes os 
inseriram no terciário. Dessa forma, a proporção de empregos em 1920 na indústria seria 
muito menor caso tivessem sido aplicados os critérios de classificação de 1940. Não há 
informações disponíveis em número suficiente para fazer os ajustes e, mesmo que houvesse, e 
a proporção de emprego na indústria em 1920 fosse ajustada para uma posição inferior, parece 
bastante provável que o crescimento da mão-de-obra no setor industrial no período de 
1920-40 teria sido pequeno.
 
12
2 PROCESSO DE SUBSTITUIÇÃO DE IMPORTAÇÕES
A forma assumida pela industrialização brasileira depois de 1930 foi o chamado Processo 
de Substituição de Importações (PSI). Nessa seção, procurar-se-á descrever essa fase 
fundamental da industrialização da economia brasileira que se estende de 1930 a 1960. Antes 
disso se tentará examinar mais de perto o ocorrido na década de 30, descrita como a do 
deslocamento do centro dinâmico da economia brasileira. Depois, descrever-se-ão as 
características principais dessa referida particular forma de industrialização e seus problemas, 
as funções do Estado nesse modelo de desenvolvimento industrial, assim como o papel que 
assume a agricultura. 
A década de 1930 e o deslocamento do centro dinâmico
A crise de 1930, iniciada nos Estados Unidos e que se repercutiu rapidamente na Europa, 
chegou ao Brasil por meio de uma rápida queda na demanda por café, acompanhada de forte 
queda nos preços do café. Outro impacto importante da crise foi a reversão dos fluxos de 
capital: se a década de 20 foi bastante favorável ao Brasil no que tange à entrada de capital 
externo, essa entrada foi revertida com a crise de 1930. Assim, configurou- se uma grave 
crise no balanço de pagamentos brasileiros, pois as exportações caíram e a balança de capital 
passou a ser negativa. 
A forma como o Brasil fez frente à crise, provocou o que Furtado chamou de deslocamento 
do centro dinâmico da economia brasileira. Este se refere ao período em que o elemento 
essencial na determinação do nível de renda da economia brasileira deixa de ser a demanda 
externa, como é típico de uma economia agroexportadora, e passa a ser a atividade voltada ao 
mercado interno, mais precisamente o consumo e especialmente o investimento doméstico. 
Esse deslocamentoocorre em função da crise e da resposta à crise dada pelo governo de 
Getúlio Vargas, depois de ter ocorrido a Revolução de 1930. No Gráfico a seguir, pode-se 
perceber como, ao longo da década de 1930, o setor industrial passa a ganhar espaço, em 
detrimento do setor agrícola, na geração de valor adicionado na economia brasileira. 
Gráfico 2.1
Participação dos setores no valor adicionado (1928/1945)
13
Fonte: Haddad, C. O crescimento do produto real no Brasil, 1900-1947. Rio de Janeiro: FGV, 1978.
Gráfico 2.2
Brasil e Estados Unidos - Evolução do produto real na década de 1930
Fonte: Dados básicos: Brasil: IBGE – Estatísticas Históricas; EUA: Dornbush (1982).
A crise da economia mundial na forma descrita anteriormente (queda dos preços e da 
exportação de café e fuga de capitais) gerou efeito negativo no Brasil que, se comparado com 
outros países, foi, no entanto de menor intensidade e de menor duração. Isso pode ser 
14
acompanhado pelo Gráfico 2.2 que mostra a evolução da estimativa do produto em termos 
reais no Brasil e nos EUA.
Esse desempenho da economia brasileira nos anos 1930 pode ser explicado por uma política 
do governo que pode ser considerada heterodoxa. As medidas adotadas pelo governo são de 
duas ordens: a política da "manutenção da renda" e o "deslocamento da demanda", explicadas 
a seguir.
Manutenção e renda
A manutenção do nível de renda, evitando uma queda mais acentuada, foi feita 
essencialmente por meio do reforço da política de defesa do café. O governo, dada a enorme 
dificuldade nas vendas das supersafras de café, decidiu estocar café e acabou por queimá-lo. 
Na Tabela 2.1, vê-se o volume de café destruído pelo governo até a Segunda Guerra Mundial.
Tabela 2.1
Café destruído pelo governo federal e produção nacional (1931/1945) - toneladas
Essa política, ainda mais quando financiada, em parte, com crédito e emissão de moeda 
doméstica, constitui um tipo de política keynesiana de sustentação da demanda agregada 
(antes de Keynes ter publicado sua principal obra, o que ocorre em 1936). Assim, mesmo 
pagando um preço mínimo baixo para os cafeicultores, esse preço ainda viabilizava a 
realização da própria colheita e, portanto, o emprego e a renda de muitas pessoas, assim como 
permitia a manutenção de parte do efeito multiplicador exercido pelo café sobre o restante da 
economia.
Deslocamento da demanda
Mantida minimamente a demanda, continuava, porém, existindo um problema no balanço de 
15
pagamentos. Esse problema, causado pela queda nas exportações de café e na entrada de 
recursos externos, era ainda agravado pela própria manutenção da demanda nessa economia. 
Com tal manutenção de demanda, parte dela materializava-se por meio de importações. A fim 
de solucionar esse problema, foi feita uma moratória sobre parte da dívida externa do país e 
permitida uma expressiva desvalorização da moeda nacional. Também se impôs um 
contingenciamento no uso dos recursos externos, isto é, as poucas divisas (moeda estrangeira) 
que entravam no país tinham sua utilização regulada pelo governo e foram prioritariamente 
utilizadas para o pagamento de alguns compromissos externos e para a aquisição de bens 
essenciais ao país. 
A desvalorização de câmbio provocou forte elevação nos preços dos produtos importados. 
Essa elevação junto com a própria dificuldade em se importarem produtos pelo 
contingenciamento, tornou os produtos nacionais atraentes. Os produtos nacionais passaram 
então a substituir os produtos importados no atendimento à demanda. Assim, tal demanda, 
que foi minimamente mantida pela política de estoque e queima de café, acabou por ser 
deslocada dos produtos importados para os produtos nacionais, entre os quais muitos produtos 
industriais. 
A produção nacional passou, assim, com a proteção recebida frente aos concorrentes externos 
e com as vendas propiciadas pela manutenção da demanda, a gerar uma rentabilidade que, 
dada a queda de rentabilidade do setor cafeeiro, atraía o capital de outros setores e o próprio 
reinvestimento dos lucros gerados na atividade industrial. Nesse momento, são justamente 
esses investimentos que passam a ditar o ritmo de crescimento da economia brasileira, 
caracterizando assim o deslocamento do centro dinâmico de nossa economia. 
Pode-se perguntar: qual a capacidade destes setores domésticos em atender à demanda? A 
resposta a esta pergunta está na existência e utilização de alguma capacidade ociosa nos 
setores produtores de bens consumidos internamente, capacidade esta gerada nos anos 1920 
quando houve a possibilidade de realização de investimentos. No final dos anos 1920, a 
importação de máquinas era relativamente elevada. Quando essa capacidade ociosa se 
esgotou, passou a ser necessária sua ampliação, que foi possível tanto pelo crescimento da 
indústria interna de bens de produção, como por meio de novas importações de máquinas e 
equipamentos. Nesse ponto, ocorreu mudança na pauta de importações; houve aumento da 
participação, nessa pauta, de bens de produção (máquinas, equipamentos e matéria-prima) em 
detrimento dos bens de consumo leves que passaram a ser produzidos internamente.
Assim, a década de 1930 é marcada pela estagnação e mesmo dec1ínio da produção de café, 
ao mesmo tempo em que a indústria possui, depois dos dois primeiros anos da década, um 
crescimento sustentado. Outra produção que apresentou crescimento significativo foi o 
algodão, tanto para atender à produção interna, ainda fortemente concentrada na produção 
têxtil, como para as exportações. É de se notar, contudo, que o valor das exportações de 
algodão em 1935 não alcançava 30% das exportações de café.
Características da industrialização por substituição de importações
A década de 1930, assim como as décadas subsequentes, compõe o período em que houve 
16
forte avanço do setor industrial no Brasil. Esse avanço teve determinadas características que 
permitiram chamá-lo de industrialização por substituição de importações. A principal 
característica de tal processo é uma industrialização fechada, que responde a desequilíbrios 
externos e é realizada por partes. 
Assim, a primeira característica dessa industrialização substituidora de importações é a de ser 
uma industrialização fechada. Fechada em função de dois elementos:
 Ser voltada para dentro, isto é, visar ao atendimento do mercado interno, não ser 
uma industrialização que produz para exportar; 
 Depender em boa parte de medidas que protegem a indústria nacional dos 
concorrentes externos. 
Em segundo lugar, o processo de substituição de importações, como modelo de 
desenvolvimento, pode ser caracterizado pela seguinte seqüência: 
 Inicia-se com um estrangulamento externo - a queda do valor das exportações, por 
exemplo. Este, junto com a manutenção de pelo menos parte da demanda interna, 
mantendo a demanda por importações, gera escassez de divisas; 
 Para contrapor-se à crise cambial (o estrangulamento externo), o governo toma 
medidas, para controlar essa crise, que acabam por proteger a indústria nacional 
preexistente, aumentando a competitividade e a rentabilidade da produção 
doméstica; 
 Gera-se uma onda de investimentos nos setores substituidores de importação, 
produzindo-se internamente parte do que antes era importado, aumentando a renda 
nacional e a demanda agregada;
 Observa-se, no entanto, um novo estrangulamento externo, em função do próprio 
crescimento da demanda, que se traduz em aumento das importações e de parte dos 
investimentos que se transformam em matérias-primas e equipamentos importados; 
como em geral o ritmo do crescimento das importações é mais rápido do que o 
crescimento das exportações, nova crise recoloca-se, retomando-se o processo. 
Nesse sentido, percebe-se que o motor dinâmico do PSI erao estrangulamento 
externo. Tal estrangulamento externo era recorrente e relativo. Recorrente, pois a tendência 
era repetir-se sistematicamente ao longo do processo de substituição de importações, e 
relativo porque não poderia haver um desequilíbrio externo absoluto que significasse um 
limite completo às importações, as quais deveriam se manter minimamente para fazer face às 
necessidades relativas aos investimentos e à ampliação da capacidade produtiva do país. Os 
estrangulamentos, assim, funcionavam como estímulos e limites ao investimento industrial. 
Tal investimento, nesse momento, passa a ser a variável-chave para determinar o ritmo do 
crescimento econômico nacional, substituindo as exportações que eram o ponto-chave do 
ritmo de crescimento do país em sua fase agroexportadora. 
Todavia, conforme o investimento e a produção avançavam em determinado setor, geravam-
se pontos de estrangulamento em outros. A demanda pelos bens desses outros setores era 
17
atendida por meio de importações. Com o correr do tempo, tais bens passam a ser objeto de 
novas ondas de investimento no Brasil, substituindo as importações que até então se faziam. 
Dentro dessa lógica, caracteriza-se a industrialização por etapas; a pauta de importações 
ditaria a sequencia dos setores objeto dos investimentos industriais. 
O setor industrial é, na realidade, composto por uma série de subsetores produtores de 
diferentes tipos de bens: 
a)Bens de consumo não duráveis - têxteis, calçados, alimentos, bebidas, etc.; 
b)Bens de consumo duráveis - eletrodomésticos, automóveis, etc.; 
c)Bens intermediários - ferro, aço, cimento, petróleo, químicos, etc.; 
d)Bens de capital - máquinas, equipamentos, etc. 
Tomado esses setores, podem-se imaginar duas formas de industrializar um país. Por um lado, 
construir paulatinamente todos os setores industriais ao mesmo tempo ou no mesmo ritmo; 
deste modo, há certo equilíbrio entre os setores, mas nenhum atende, nas fases iniciais, 
completamente à demanda do mercado interno, que é atendido por importações. Por outro 
lado, construir um setor depois do outro, normalmente começando pelo setor de bens de 
consumo não duráveis e terminando no setor de bens de capital, gerando desequilíbrios em 
função da demanda não atendida que um setor possui em relação aos outros. Ou seja, se no 
início desenvolve-se a indústria de bens de consumo não duráveis, são necessários produtos 
que vêm do subsetor de bens de capital e intermediários que ainda não foram desenvolvidos 
no país, também sendo supridos por meio de importações. 
O caso brasileiro, de certo modo, aproxima-se mais da segunda forma do que da primeira. No 
entanto, não foi exatamente um setor depois do outro. O Quadro 2.1 ilustra de maneira 
esquemática a forma pela qual o processo de industrialização por substituição de importações 
ocorre. Este se dá por rodadas ou etapas; em cada uma delas, um subsetor industrial é mais 
atingido, em função de sua importância na pauta de importações quando do estrangulamento, 
mas este não cresce de maneira isolada, sempre há o desenvolvimento de outros setores, 
apesar de em menor dimensão.
Quadro 2.1
Industrialização por substituição de importações – a industrialização por etapas
18
O processo de industrialização por substituição de importações caracterizava-se pela 
ideia de "construção nacional", ou seja, alcançar o desenvolvimento e a autonomia com base 
na industrialização, de forma a superar as restrições externas e a tendência à especialização na 
exportação de produtos primários. Nesse processo, a indústria vai-se diversificando e 
diminuem as necessidades de importação em relação ao abasteci- 
mento doméstico. Tais elementos podem ser acompanhados pela Tabela 2.2.
Tabela 2.2
Estrutura de produção doméstica e importação de produtos manufaturados – 1949/1964
Ano
Bens de consumo Bens de produção Total de produtos
Não duráveis
Durávei
s Intermediários Capital Manufaturados
A) Importações
1949 5,4 8,9 18,2 15,8 48,3
1955 4,5 2,1 22,6 13,7 42,9
1959 2,8 2,9 21,2 29,2 56,1
1964 3,9 1,5 18,6 8,7 32,7
B) Produção doméstica
1949 140,0 4,9 52,1 9,0 206,0
1955 200,9 19,0 104,0 18,0 341,9
1959 258,0 43,1 159,6 59,5 520,2
1964 319,5 93,8 261,1 79,7 754,2
Importações sobre oferta total {A/(A+B)]
1949 3,7 64,5 25,9 63,7 19,0
1955 2,2 10,0 17,9 43,2 11,1
1959 1,1 6,3 11,7 32,9 9,7
1964 1,2 1,6 6,6 9,8 4,2
Fonte: Bergsman e Malan (1971).
19
Mecanismos de proteção à indústria nacional utilizados no PSI 
Como se disse anteriormente, frente a uma crise cambial, o governo adotava determinadas 
medidas que, ao reduzirem as importações, acabavam por se constituir em um sistema de 
proteção à indústria nacional, sustentando seu desenvolvimento. Pode-se apontar, do ponto 
de vista comercial, quatro tipos de respostas a crises cambiais: 
1.Desvalorização real do câmbio: promovendo-se uma forte desvalorização da taxa 
nominal de câmbio, acima do aumento de preços internos, acaba-se por aumentar o preço dos 
produtos importados frente aos nacionais, o que se constitui em uma proteção aos produtores 
nacionais. A desvantagem desse sistema é que a desvalorização cambial implicava também o 
aumento dos preços de equipamentos e matérias-primas importados, dificultando os 
investimentos. Por outro lado, a vantagem desse sistema é que se geram efeitos positivos 
sobre o setor exportador. Tal modelo foi uma das principais peças da política econômica 
adotada por Getúlio Vargas em resposta à crise cambial de 1930; 
2.Controle de câmbio: estabelece-se um sistema de licenças para importar, controlando o 
acesso dos demandantes de divisas à moeda estrangeira. Ao se conceder um reduzido número 
de licenças, diminuem as importações; ao mesmo tempo, se essas licenças são concedidas 
com base em critérios de essencialidade ou de existência de similares nacionais, pode-se 
proteger a indústria nacional com a vantagem de possibilitar um investimento (com produtos 
importados) com baixo custo, já que não há a necessidade de desvalorizar o câmbio. A 
introdução desse tipo de controle gera o surgimento do mercado paralelo de câmbio, assim 
como de esquemas de corrupção na obtenção de licenças. Outra desvantagem é que a não-
desvalorização cambial não gera estímulos ao setor exportador. Esse sistema foi utilizado no 
governo Dutra em resposta à crise cambial de 1947-1948; 
3. Taxas múltiplas de câmbio: nesse sistema, estabelecem-se vários mercados cambiais 
(denominados, por exemplo, de câmbio livre, flutuante, comercial, financeiro etc.), 
destinando-se a cada um deles alguns tipos de demanda e oferta de divisas. Em cada 
mercado, surge uma taxa específica de câmbio. Quando o governo define em que mercado 
cada participante pode atuar, acaba também definindo as condições de cada um desses 
mercados: se existe excesso ou falta de dólares em cada mercado, ou seja, se as taxas 
devem elevar-se ou cair em cada mercado. Dentro de tal sistema, colocando-se os 
produtos com similar nacional em mercados com taxas desvalorizadas, encarecendo assim 
seus preços, favorece-se a indústria nacional; do mesmo modo, colocando as importações 
de matérias-primas e equipamentos em mercados com excesso de oferta, a taxa se 
valorizará, barateando o custo dos investimentos. Uma possível vantagem desse sistema é 
que o governo pode arrecadar recursos, comprando e vendendo em mercados diferentes. 
Esse modelo foi introduzido por Vargas em resposta à crise cambial de 1952; 
4. Elevação das tarifas aduaneiras: aqui, em vez de se controlar o câmbio, simplesmente se 
elevam as tarifas de importação, diminuindo-as. Se for estabelecida uma diferenciação 
significativa das tarifas, também é possível obter um efeito protecionista sobre alguns 
produtos (tarifas elevadas) ao mesmo tempo em que barateiam outros produtos, 
principalmente os que significamcusto nos investimentos (tarifas baixas ou isenção 
20
tarifária para determinada quota de algum produto). Esse mecanismo foi utilizado durante 
o governo de Juscelino Kubitschek.
Dificuldades na implementação do PSI
Ao longo de três décadas, esse processo foi implementado, modificando substancialmente as 
características da economia brasileira, industrializando-a e urbanizando-a. Isso, porém, foi 
feito com inúmeros percalços e algumas dificuldades. As principais dificuldades na 
implementação do PSI no Brasil foram as seguintes:
A. Tendência ao desequilíbrio externo
A tendência ao desequilíbrio externo aparecia por várias razões:
 Política cambial: visava estimular e baratear o investimento industrial; significava 
uma transferência de renda da agricultura para a indústria - o chamado "confisco 
cambial", pois os agricultores recebiam menos pelas divisas que eram pagas pelos 
demandantes, desestimulando as exportações de produtos agrícolas;
 Indústria sem competitividade: devido ao protecionismo, visava atender apenas 
ao mercado interno, sem grandes possibilidades no mercado internacional;
 Elevada demanda por importações: estabelecia-se graças ao investimento 
industrial e ao aumento da renda. 
Assim, como a geração de divisas ia sendo dificultada, o PSI só se tornava viável com o 
recurso ao capital estrangeiro, quer na forma de dívida externa, quer na forma de 
investimento direto, para eliminar o chamado "hiato de divisas".
B. Aumento da participação do Estado
Ao Estado caberiam quatro funções principais: 
 Adequação do arcabouço institucional à indústria: isso foi feito por meio da 
Legislação Trabalhista, que visava à formação e regulação de um mercado de 
trabalho urbano, definindo os direitos e deveres dos trabalhadores e a relação 
empregado/empregador. Também se criaram mecanismos para direcionar capitais da 
atividade agrícola para a industrial, dada a ausência de um mercado de capitais 
organizado. Além disso, foram criadas agências estatais e uma burocracia para gerir o 
processo. Destacam-se os seguintes órgãos: o Departamento Administrativo do Setor 
Público (DASP), o Conselho Técnico de Economia e Finanças (CTEF), a Comissão 
de Financiamento da Produção (CFP), a Comissão de Política Aduaneira (CPA), o 
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), etc.; 
 Geração de infra-estrutura básica: as principais áreas de atuação foram os 
21
transportes e a energia. Até a Segunda Guerra Mundial, destacou-se o caráter 
emergencial dessa atuação, procurando-se eliminar os pontos de estrangulamento que 
aparecessem. No pós-guerra, buscou-se alguma forma de planejamento, ou seja, 
evitar o aparecimento de estrangulamentos. Destacam-se nesse sentido os trabalhos 
da Comissão Mista Brasil - Estados Unidos, cujos projetos não foram plenamente 
realizados por ausência de financiamento;
 Fornecimento dos insumos básicos: o Estado deveria atuar de forma 
complementar ao setor privado, entrando em áreas cuja necessidade de capital e 
riscos envolvidos inviabilizavam a presença da atividade privada, naquele momento. 
Nesse sentido, foi criado todo o Setor Produtivo Estatal (SPE): Companhia 
Siderúrgica Nacional (CSN), Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), Companhia 
Nacional de Álcalis (CNA), Petrobrás, várias hidrelétricas, etc. Essa ampla 
participação estatal gerava uma tendência ao déficit público e forçava o recurso ao 
financiamento inflacionário, na ausência de fontes adequadas de financiamento; 
 Captação e distribuição de poupança: o Estado acabou por executar parte das 
atribuições dos intermediários financeiros. Assim, mediante o sistema financeiro 
público (Banco do Brasil e BNDE, criado em 1952), ocorria boa parte do 
financiamento da economia; este, porém, não se fazia sem problemas.
C. Aumento do grau de concentração de renda
O processo de substituição de importações era concentrador em termos de renda em função 
do:
1 Êxodo rural decorrente do desincentivo à agricultura, com falta de investimentos no 
setor, associado à estrutura fundiária, que não gerava empregos suficientes no setor rural, 
e à legislação trabalhista, restrita ao trabalhador urbano, constituindo um forte estímulo a 
vir para a cidade;
2 Caráter capital intensivo do investimento industrial, que não permitia grande geração de 
emprego no setor urbano.
Esses dois pontos geravam excedente de mão-de-obra e, conseqüentemente, baixos salários. 
Por outro lado, o protecionismo (ausência de concorrência) e a concentração industrial 
permitiam preços elevados e altas margens de lucro para as indústrias. A concentração 
industrial, por sua vez, era decorrente do próprio tamanho do mercado a ser atingido pelas 
indústrias. Como foi frisado, a industrialização tinha como alvo o mercado nacional; este, 
apesar de maior do que o de outros países latino-americanos, o que facilitou esse tipo de 
industrialização no Brasil, tinha limites em função da má distribuição de renda e era reduzido, 
se comparado com as dimensões do mercado possuidor das indústrias que vendem para todo o 
mundo. Desse modo, ou poucas empresas participavam do mercado interno com economias 
de escala, obtendo assim ganhos em termos de produtividade, ou muitas empresas operavam 
no mercado, mas trabalhavam com escalas de produção insatisfatórias sem gerar esses 
ganhos. O problema é que, com poucas empresas operando, os ganhos obtidos em função da 
1
22
possibilidade de conluio ou formação de cartéis, não eram repassados para os preços, 
significando acúmulo de lucro.
Outro elemento de crítica ao setor industrial gerado por tal modelo de industrialização, além 
de concentrado, é sua baixa eficiência, dada sua não- exposição à concorrência ou o excessivo 
protecionismo a ele destinado. Se a proteção é justificada com base no argumento da chamada 
indústria nascente, ou seja, no fornecimento de um período de tempo para possibilitar a 
constituição de empresas com condições técnicas de competir no mercado, esta mesma acaba 
por gerar atitudes caçadoras de renda ou aproveitadoras de renda (rent-seeking). Ou seja, as 
empresas politicamente estendem o período de tempo de proteção, aproveitando-se dos 
ganhos propiciados com essa proteção, sem efetivamente se ajustarem à concorrência. Assim, 
a crítica principal não é a proteção em si, mas seu mal uso ou seu uso por um período de 
tempo muito longo ou mesmo indefinido. 
D. Escassez de fontes de financiamento
A quarta característica foi a dificuldade de financiamento dos investimentos, dado o grande 
volume de poupança necessário para viabilizar os investimentos, em especial os estatais. Esse 
fato deve-se à: 
a) Quase inexistência de um sistema financeiro, em decorrência principalmente da "Lei 
da Usura", que desestimulava a poupança. O sistema restringia-se aos bancos 
comerciais, a algumas financeiras e aos agentes financeiros oficiais, com destaque para 
o Banco do Brasil e o BNDE, e este último operava com recursos de empréstimos 
compulsórios (um adicional de 10% sobre o Imposto de Renda, instituído para sua 
criação);
b) Ausência de uma reforma tributária ampla. A arrecadação continuava centrada nos 
impostos de comércio exterior e era difícil ampliar a base tributária. Já que a indústria 
deveria ser estimulada, a agricultura não poderia ser mais penalizada, e os 
trabalhadores, além de sua baixa remuneração, eram parte da base de apoio dos 
governos do período. 
Nesse quadro, não restava alternativa de financiamento ao Estado, que teve que se valer das 
poupanças compulsórias, dos recursos provenientes da recém-criada Previdência Social, dos 
ganhos no mercado de câmbio com a introdução das taxas de câmbio múltiplas, a além do 
financiamento inflacionário e do endividamentoexterno, feito a partir de agências oficiais.
Papel da agricultura na industrialização de um país
Apesar dessa diminuição de participação do setor agrícola, deve-se destacar sua importância 
para tal industrialização. Em geral, consideram-se as seguintes funções da agricultura em um 
processo de industrialização:
 Liberação de mão-de-obra: ao longo do processo de industrialização, a força de 
trabalho antes concentrada no campo deve ser transferida para as indústrias. Sem essa 
transferência, haveria escassez de mão-de-obra no mercado de trabalho urbano, 
23
aumentando os custos de produção da indústria em função da elevação de salários. 
Desse modo, a agricultura deve aumentar sua produtividade por trabalhador, a fim de 
poder "fornecer" às cidades parte da mão-de-obra que até então a agricultura utilizava; 
 Fornecimento de alimentos e matérias-primas: à medida que ocorre o 
crescimento das zonas urbanas e o desenvolvimento da indústria, estes setores 
necessitam cada vez mais de produtos fornecidos pela agricultura (alimentos e 
diversas matérias-primas). Levando-se em consideração que a mão-de-obra no campo 
está diminuindo em virtude de sua transferência para as indústrias, o aumento de 
produtividade deve ser substancial no setor agrícola. A falta de alimentos e de matéria-
prima pode inviabilizar a continuidade do processo de industrialização e/ou gerar 
sérios problemas que, em geral, refletem-se em aumento dos preços desses bens, 
gerando assim inflação; 
 Transferência de capital: quando se parte de uma economia tipicamente agrícola, 
não só os trabalhadores estão concentrados no campo, mas também o capital está 
aplicado na agricultura; desse modo, a industrialização exige que parte desses recursos 
seja transferida para o investimento em setores industriais; 
 Geração de divisas: uma importante função do setor agrícola é manter elevado nível 
de exportações, a fim de viabilizar, com as divisas obtidas com essas exportações, a 
importação de máquinas e equipamentos necessários ao processo de industrialização;
 Mercado consumidor: a agricultura também se constitui em importante mercado 
consumidor dos produtos gerados no setor industrial e nas cidades de modo geral. À 
medida que a agricultura se desenvolve, ela necessita cada vez mais de implementos 
agrícolas, como tratores, colheitadeiras, produtos químicos etc. que são fornecidos 
pela indústria. Além disso, dependendo da renda gerada na agricultura e de sua 
distribuição, pode haver crescimento da demanda por produtos de consumo, como 
televisores, automóveis, eletrodomésticos, etc.
No Brasil, durante o processo de substituição de importações, alguns autores alegavam 
relativo atraso do setor agrícola, que representava um entrave ao processo de crescimento 
econômico do país. Dentro dessas concepções, destaca-se a visão estruturalista de 
inflação, segundo a qual a agricultura atrasada impedia que o crescimento da oferta de 
produtos agrícolas acompanhasse a demanda urbana, constituindo-se em constantes choques 
de oferta, que levavam à elevação do nível de preços. Outro problema diagnosticado era a 
ausência de uma reforma agrária, em que a existência de grandes latifúndios levava a uma 
profunda concentração de renda, impedindo a criação de um mercado consumidor mais amplo 
para a indústria.
Outros autores, porém, tinham visão diferente do papel desempenhado pela agricultura no 
desenvolvimento econômico brasileiro. Segundo estes, a agricultura não representava um 
entrave a esse desenvolvimento, dado que o setor primário cumprira, na medida do possível, 
suas funções, apesar de a política econômica adotada durante o período não lhe ser favorável. 
Foi em grande parte por meio dessa política que se transferiu parte do capital antes aplicado 
24
na agricultura para a indústria. Mesmo assim, o setor gerou mão-de-obra, divisas, matéria-
prima e alimentos para o setor industrial, apesar de que nessa fase, seu papel, enquanto 
demandante do setor industrial, ainda esteve restrito. Reconhece-se também que em 
determinados momentos houve problemas de falta de alimentos e de escassez de divisas. 
Quando, porém, se olha de uma perspectiva ampla, a agricultura expandiu-se e diversificou-
se, de modo que, com algumas dificuldades, cumpriu seu papel no processo, apesar de ser 
prejudicada pela política econômica do governo.
Pode-se acompanhar pela Tabela 2.3 a produção dos principais produtos agrícolas brasileiros; 
nesta podemos notar o crescimento da produção destinada ao mercado domestico, indicando 
que no período ocorreu um intenso processo de diversificação da produção agrícola no país.
Tabela 2.3
Estrutura de Produção doméstica, exportação e importação de produtos primários - 
1931/1961.
Produtos 1931 1936 1941 1946 1951 1956 1961
Produção doméstica
Algodão 375 1.171 1.677 1.122 969 1.161 1.828 
Arroz 1.078 1.214 1.688 2.759 3.182 3.489 5.392 
Cacau 77 127 132 122 121 161 156 
Café 1.302 1.577 962 917 1.080 979 4.457 
Cana-de-açúcar 16.250 18.496 21.463 28.068 33.653 43.978 59.377 
Carne 854 782 736 1.003 1.077 1.193 
Feijão 687 826 874 1.076 1.238 1.379 1.745 
Mandioca 5.209 4.946 7.763 12.225 11.918 15.316 18.058 
Milho 4.750 5.721 5.438 5.721 6.218 6.999 9.036 
Trigo 141 144 231 213 424 852 544 
Exportações
Açúcar 11 90 25 22 19 19 783 
Algodão 21 200 288 353 143 143 206 
Borracha 13 13 11 18 5 3 8 
Cacau 76 123 134 131 102 135 118 
Café 1.068 852 660 930 984 1.008 1.020 
Erva Mate 77 67 50 49 50 58 61 
Fumo 38 31 18 54 30 31 49 
Carne 53 65 9 5 9 14 
Importações
Trigo 798 920 895 212 1.306 1.422 1.881 
25
3 O PERÍODO PÓS-GUERRA (1945-1955).
Introdução: o Contexto Histórico 
A década que separa o fim da Segunda Guerra Mundial (1945) e a eleição de Juscelino 
Kubitschek à Presidência da República (1955) assistiu, na economia mundial, à lenta 
transição na direção dos princípios liberais acordados em Bretton Woods (1944). No Brasil, 
nesse mesmo período, a ênfase nas virtudes do liberalismo econômico e político coincidiram 
com o fim do Estado Novo (1937-45) e o início do governo Outra. Este último, porém, logo 
se deparou com os problemas derivados do início da Guerra Fria e do período da economia 
internacional conhecido como de "escassez de dólares". As sucessivas crises de balanço de 
pagamentos por que passaria o Brasil nos primeiros anos do pós-Guerra acarretaram o 
abandono do modelo liberal e deram lugar a um modelo de desenvolvimento industrial com 
crescente participação do Estado. Nesse período, essa participação foi de natureza, 
essencialmente, indireta, tendo como principais características a adoção de controles cambiais 
e de importações e a criação de um aparato regulatório em diversas áreas do domínio 
econômico.
Como não poderia deixar de ser, Getúlio Vargas,que governara o Brasil por 15 anos seguidos 
- de início, em contexto que se pode considerar democrático (1930- 37) e, em seguida, como o 
ditador do Estado Novo -, era o ponto de referência da luta política e dos conflitos 
econômicos e sociais também no pós-Guerra. Essa influência extrapolava o legado de 
realizações concretas de seu longo período no poder. Entre estas últimas incluem-se, 
necessariamente, a implantação de complexa legislação social (sobretudo, trabalhista), o 
esforço de profissionalização da burocracia estatal e o início de uma ação mais direta do 
Estado no domínio econômico, corporificada na implantação da Companhia Siderúrgica 
Nacional - CSN e da Companhia Vale do Rio Doce. Todos eles, marcos do estadista Vargas. 
Mais importante, porém, do que essas realizações "materiais" foi o elemento distintivo do 
primeiro período Vargas: a incorporação, pela primeira vez na história brasileira, do "povo" 
(classe trabalhadora) como agente político relevante. Esse fato - ao mesmo tempo inédito e 
auspicioso - imprimiria nova dinâmica ao processo político do pós-Guerra, permitindo 
importantes avanços na construção da democracia no país.
O caráter "revolucionário" dessa mudança promovida por Getúlio suscitaria a reação do 
projeto político concorrente, que podemos chamar de liberal-conservador. No campo político-
partidário, o confronto entre essas duas visões de mundo oporia a União Democrática 
Nacional- UDN, conservadora, às duas agremiações getulistas, o Partido Trabalhista 
Brasileiro - PTB e o Partido Social Democrático - PSD. 
A política econômica no Brasil de 1945 a 1955 refletiu não apenas as idéias e os interesses 
econômicos e políticos em disputa domesticamente, como também as restrições de ordem 
interna e externa. 
26
O Governo Dutra: 1946-1950
A queda de Getúlio Vargas e o fim do Estado Novo, em 1945, foram obras, mais do que da 
dinâmica política doméstica, da inserção do Brasil no quadro das relações internacionais. 
Desde que começaram os preparativos para o envio de contingentes da Força Expedicionária 
Brasileira (FEB) para lutarem, em solo europeu, contra o nazifascismo, ficava patente a 
contradição existente entre o apoio do Brasil às democracias e a ditadura de Vargas. Esse fato 
deu alento aos opositores do regime, que, por intermédio dos militares - e contando com a 
simpatia dos Estados Unidos - forçaram a renúncia do presidente. As eleições que se seguiram 
levaram ao poder o general Eurico Gaspar Dutra, candidato do PSD, derrotando o udenista 
Eduardo Gomes, também militar (brigadeiro da Aeronáutica). 
A política econômica no governo Dutra pode ser delimitada por dois marcos relevantes. O 
primeiro foi a mudança na política de comércio exterior, com o fim do mercado livre de 
câmbio e a adoção do sistema de contingenciamento às importações, entre meados de 1947 e 
início de 1948. O segundo foi o afastamento do ministro da Fazenda, Correa e Castro, em 
meados de 1949, indicando a passagem de uma política econômica contracionista e 
tipicamente ortodoxa para outra, com maior flexibilidade nas metas fiscais e monetárias. O 
importante a notar é que ambos os marcos fazem parte de um mesmo processo de progressiva 
desmontagem da visão que norteou a formação do governo Dutra. Essa visão, assim como seu 
gradual desaparecimento, por sua vez, só é compreensível à luz dos acontecimentos do 
cenário internacional. 
As perspectivas que o governo Dutra tinha em seu início foram fundamentalmente 
determinadas pela idéia de uma rápida reorganização da economia mundial, de acordo com os 
princípios liberais de Bretton Woods (envolviam, prioritariamente, a eliminação das barreiras 
ao livre fluxo de bens e a multilateralização do comércio internacional). Entretanto, esses 
princípios não foram implementados automaticamente e, aos poucos, as concepções iniciais 
do governo foram sendo erodidas. 
Pode-se considerar que, ao final da Segunda Guerra, as autoridades monetárias e cambiais do 
Brasil se tornaram vítimas de uma espécie de "ilusão de divisas", que se apoiava na percepção 
de que o país estaria em situação bastante confortável com relação às suas reservas 
internacionais. Além de se julgar credor dos Estados Unidos pela colaboração oferecida 
durante a Segunda Guerra Mundial, o governo brasileiro acreditava que uma política liberal 
de câmbio seria capaz de atrair fluxos significativos de investimentos diretos estrangeiros. 
Havia, ainda, a esperança de uma alta expressiva dos preços internacionais do café, em 
conseqüência, principalmente, da eliminação, em julho de 1946, de seu preço-teto por parte 
do governo norte-americano. 
Confiante na evolução favorável do setor externo, o governo Dutra identificou na inflação o 
problema mais grave e premente a ser enfrentado. O diagnóstico oficial localizava nos déficits 
orçamentários da União, que vinham sendo acumulados nos últimos anos, a causa maior dos 
27
aumentos no nível de preços, assumindo, assim, que políticas monetárias e fiscais 
severamente contracionistas formariam o tratamento adequado.
Política Econômica Externa
As políticas cambial e de comércio exterior do início do governo Dutra devem ser analisadas, 
portanto, à luz daquela "ilusão de divisas" e da prioridade dada ao combate à inflação. A taxa 
de câmbio foi mantida em torno de Cr$18-19 por dólar, havendo um relaxamento dos 
controles cambiais em princípios de 1946, com a abolição das restrições a pagamentos 
existentes desde o início dos anos 30. Vale ressaltar que, nos anos anteriores, como os preços 
no Brasil aumentaram muito acima da variação dos preços nos Estados Unidos e a taxa de 
câmbio tinha variado pouco, a sobrevalorização real era evidente. 
Eram vários os objetivos dessa política:
• Atender à demanda contida de matérias-primas e de bens de capital para 
reequipamento da indústria, desgastada durante a guerra; 
• Forçar a baixa dos preços industriais, mediante o aumento da oferta de produtos 
estrangeiros, importados com uma cotação cambial sobrevalorizada; 
• Estimular o ingresso de capitais, com a liberalização da saída dos mesmos, na 
expectativa de que funcionasse como fator de atração de recursos.
A ilusão que primeiro se evidenciou como tal foi a falsa avaliação da situação das reservas 
internacionais. Em 1946, metade das reservas estava em ouro e eram consideradas reserva 
estratégica, que necessariamente deveria ser preservada para emergências futuras. A outra 
metade era composta de US$235 milhões em libras esterlinas bloqueadas e apenas US$92 
milhões eram de fato líquidas e utilizáveis em negócios com países de moeda conversível. 
Além disso, as reservas evoluíam de modo desfavorável, na medida em que o problema 
fundamental da balança comercial estava no fato de o Brasil obter substanciais superávits 
comerciais com a área de moeda inconversível, enquanto acumulava déficits crescentes com 
os Estados Unidos e outros países de moeda forte.
Nesse contexto, desfeitas progressivamente as ilusões de que as restrições externas haviam 
sido superadas, pareceria natural a opção de desvalorizar a moeda. Porém, essa alternativa foi 
posta de lado pelo governo Dutra, por diversas razões. Em primeiro lugar, uma vez que a 
demanda estrangeira pelo café era relativamente inelástica com respeito ao preço, uma taxa de 
câmbio sobrevalorizada - ao desestimular a oferta do produto - poderia ser utilizada para 
sustentar os preços internacionais do café. Em segundo, as autoridades governamentais 
temiam que alterações na taxa cambial tivessem reflexos significativos sobre o nível de preços 
domésticos, comprometendo a política de combate à inflação. Em terceiro lugar, mais de 40% 
das exportações dirigiam-se à área de moedasinconversíveis e/ou bloqueadas, e o café 
representava mais de 70% das exportações para áreas de moedas conversíveis. Assim, mesmo 
supondo uma elevada elasticidade-preço da oferta de outras exportações que não o café, não 
28
era justificável uma política de superávits comerciais adicionais na área de moedas não-
conversíveis, pois isso apenas pressionaria a base monetária, dada a manutenção do câmbio 
fixo.
Em vez de desvalorizar a moeda, portanto, em julho de 1947 o governo instituiu controles 
cambiais e de importações. Os bancos autorizados a operar em câmbio foram obrigados a 
vender ao Banco do Brasil 30% de suas aquisições de câmbio livre, à taxa oficial de compra. 
Atendidos os compromissos do governo, o Banco do Brasil disponibilizaria divisas de acordo 
com uma escala de prioridades que favorecia a importação de produtos considerados 
essenciais. O controle instituído não foi rigoroso, e as restrições ao comércio exterior foram 
apresentadas como passageiras, destinadas a serem abandonadas assim que os mercados 
mundiais se recuperassem. Apenas em fevereiro de 1948 foi adotada a primeira forma do 
sistema de contingenciamento a importações, baseado na concessão de licenças prévias para 
importar, de acordo com as prioridades do governo. Tal sistema permaneceria, na prática, até 
a liberalização ocorrida no início do governo Vargas (1951), e, na legislação, até a Instrução 
70 da Sumoc, em outubro de 1953. 
Analisado em sua capacidade de reduzir o déficit com a área conversível, o sistema de 
licenciamento de importações funcionou a contento. O déficit com essa área - de US$313 
milhões, em 1947 - foi reduzido para US$108 milhões em 1948 e transformado em pequeno 
superávit de US$18 milhões em 1949. Com a área de moeda inconversível, ocorreram 
superávits em 1947 e 1948 e razoável equilíbrio entre 1949 e 1950.
Contudo, um resultado não desejado da manutenção da taxa cambial foi a perda de 
competitividade das exportações brasileiras, principalmente em relação aos mercados 
europeus, devido às desvalorizações das principais moedas do Continente em 1949. Para isso, 
contribuiu a progressiva reorganização da economia mundial após a Segunda Guerra, levando 
a que as exportações brasileiras de manufaturados - que haviam crescido durante o conflito - 
perdessem espaço no mercado internacional. Como conseqüência, as exportações, exceto o 
café, contraíram-se entre 1947 e 1950.
Substituição de importações e crescimento industrial
Embora o sistema de controle de importações tenha sido instituído em meados de 1947 com o 
intuito de fazer frente ao desequilíbrio externo, procurando racionar e dar melhor uso à moeda 
estrangeira disponível, terminou por ter grande importância para o crescimento da indústria 
no pós-Guerra. 
Mantinha-se a taxa de câmbio sobrevalorizada e progressivamente impunham-se medidas 
discriminatórias à importação de bens de consumo não-essenciais e daqueles com similar 
nacional. Daí resultou "um estímulo considerável à implantação interna de indústrias 
substitutivas desses bens de consumo, sobretudo os duráveis, que ainda não eram produzidos 
dentro do país e passaram a contar com uma proteção cambial dupla, tanto do lado da 
reserva de mercado como do lado do custo de operação. Essa foi basicamente a fase da 
29
implantação das indústrias de aparelhos eletrodomésticos e outros artefatos de consumo 
durável”. 
Pode-se apontar a existência de três efeitos relacionados à combinação de uma taxa de câmbio 
sobrevalorizada com controle de importações: um efeito subsídio, associado a preços relativos 
artificialmente mais baratos para bens de capital, matérias-primas e combustíveis importados; 
um efeito protecionista, viabilizado pelas restrições à importação de bens competitivos; e um 
terceiro efeito, na verdade, resultante da combinação dos dois primeiros, que consiste na 
alteração da estrutura das rentabilidades relativas, no sentido de estimular a produção para o 
mercado doméstico em comparação com a produção para exportação. 
Paralelamente à imposição de controles cambiais e sobre as importações, o crédito real à 
indústria cresceu 38%, 19%, 28% e 5%, respectivamente, nos anos de 1947 a 1950. Os dados 
de 1947 e 1948 são particularmente significativos, pois nesses anos, como se verá adiante, o 
governo estava fortemente empenhado em adotar políticas austeras. 
Como resultado da combinação de controles sobre as importações e expansão real do crédito 
ao setor manufatureiro, entre 1946 e 1950 a produção real da indústria de transformação 
aumentou em pouco mais de 42% (9% a.a.), com destaque para os setores de Material Elétrico 
(28% a.a.), Material de Transporte (25% a.a.) e Metalurgia (22% a.a.). Ainda assim, esses três 
setores respondiam, conjuntamente, por menos de 10% do valor adicionado industrial no 
início da década de 1950. Naquele ano, as importações ainda representavam 40% da oferta 
doméstica no setor de Material Elétrico, 51% no de Material de Transporte e 18% da oferta 
doméstica na Metalurgia (contra 13,5%, em média, na indústria de transformação em 1950).
Deve-se ressaltar que o avanço do processo de industrialização nos primeiros anos após a 
Segunda Guerra foi, essencialmente, um efeito indireto dos controles cambiais e de 
importação adotados como resposta aos problemas do balanço de pagamentos. Ademais, 
tratou-se de um movimento fundamentalmente levado adiante pelo setor privado (com a 
importante exceção da CSN, estatal), como resposta à mudança de preços relativos, que 
permitia acesso a insumos essenciais a custo baixo e, simultaneamente, conferia proteção à 
produção doméstica de produtos finais.
Durante o governo Dutra, a única iniciativa de intervenção planejada do Estado para o 
desenvolvimento econômico terminou sendo o Plano Salte, tentativa de coordenação dos 
gastos públicos destinados aos setores de saúde, alimentação, transporte e energia, e que 
previa investimentos para os anos de 1949 a 1953. A principal dificuldade do Plano Salte foi a 
inexistência de formas de financiamento definidas. Tendo atravessado o segundo governo 
Vargas sem grandes resultados concretos, foi finalmente extinto na administração Café Filho.
Política Econômica Interna
A política econômica doméstica do governo Dutra pode ser definida, até 1949, como 
marcadamente ortodoxa. A inflação, que chegara a 11% e 22% em 1945 e 1946, 
respectivamente, foi identificada como o principal problema a ser enfrentado e diagnosticada 
30
oficialmente como derivada de excesso de demanda agregada. A sua eliminação se daria 
através de uma política monetária contracionista, que reduziria o dispêndio privado, e de 
política fiscal austera, que acabaria com os déficits orçamentários que vinham se acumulando 
nos últimos 20 anos. 
Após um enorme déficit no orçamento da União em 1946, a contração do investimento 
público em 1947 e 1948 permitiu a obtenção de pequenos superávits naqueles dois anos. A 
política monetária, contudo, foi pressionada pela expansão do crédito do Banco do Brasil 
(presidido por Guilherme da Silveira) que, em 1948, apresentou crescimento real de 4,0%, 
voltado principalmente para o financiamento à indústria. O PIB cresceu 9,7% em 1948 
(graças, sobretudo, ao crescimento industrial). Já a inflação, após cair para 2,7% em 1947, 
alcançou 8,0% no ano seguinte.
A substituição de Correa e Castro por Guilherme da Silveira no Ministério da Fazenda marca 
um ponto de inflexão na política econômica ortodoxa até então praticada pelo governo Dutra. 
O fato é que em 1949 gerou-se um enorme déficit no orçamento do setor público (incluindo 
estados e Distrito Federal), que continuaria em 1950. A expansão real do crédito do Banco do 
Brasil, corroborada por