Finanças, Orçamentos Públicos e Orgão de Controle

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FINANÇAS, ORÇAMENTOS PÚBLICOS 
E ÓRGÃOS DE CONTROLE
Tatiane Antonovz
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A disciplina de Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle 
abordará assuntos que envolvem licitações e o processo necessário para 
a arrecadação, a programação e o processo de elaboração do orçamento. 
Também a integração do orçamento ao planejamento, o ciclo orçamentário e a 
execução, assim como a Controladoria dentro do contexto público brasileiro.
Tatiane Antonovz
IESDE BRASIL S/A
Curitiba
2016
Finanças, orçamentos 
públicos e órgãos de 
controle
CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO 
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
A64f Antonovz, Tatiane
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle / Tatiane 
Antonovz. - 1. ed. - Curitiba, PR : IESDE BRASIL S/A, 2016.
208 p. : il. ; 21 cm.
ISBN 978-85-387-6213-3
1. Controladoria. 2. Administração financeira. I. Título
16-34033 CDD: 658.15
CDU: 658.15
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Direção de Produção Fernando Santos de Moraes Sarmento
Coordenação Editorial Raquel Andrade Lorenz
Revisão IESDE BRASIL S/A
Projeto Gráfico Sandro Niemicz
Capa Evelyn Caroline dos Santos Betim
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Produção
Sumário
 Carta ao Aluno | 5
1. Licitações e processo orçamentário | 7
2. Controladoria e orçamento público | 29
3. Sistema de planejamento no setor público | 47
4. Orçamento-programa | 69
5. Ciclo orçamentário | 93
6. Processo e execução orçamentária | 115
7. Planejamento orçamentário | 143
8. Normatização | 167
 Gabarito | 187
 Referências | 195
Carta ao aluno
Neste material apresentaremos alguns tópicos importan-
tes, que irão contribuir para formar a base de seu conhecimento, 
em Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle, relacionado à 
administração e à gestão pública.
A disciplina de Finanças, orçamentos públicos e órgãos de 
controle abordará assuntos que envolvem licitações e o processo 
necessário para a arrecadação, a programação e o processo de elabo-
ração do orçamento. Também a integração do orçamento ao plane-
jamento, o ciclo orçamentário e a execução, assim como a Contro-
ladoria dentro do contexto público brasileiro.
Esta disciplina tem como objetivo principal mostrar como 
funciona o processo de planejamento, orçamento e execução orça-
mentária, além de apresentar a questão normativa presente nesse 
contexto aliada a exemplos cotidianos que permitem uma melhor 
compreensão dos conteúdos apresentados.
Licitações e processo 
orçamentário
Nesta aula será abordado o conceito de licitação e como 
esta faz parte do setor público, sendo uma exigência para a compra 
ou contratação de serviços que envolvem a utilização do dinheiro 
público, que é arrecadado dos cidadãos.
Além de compreender o que é a licitação, serão vistas as 
principais etapas, a legislação específica e, também, suas principais 
modalidades. Posteriormente, serão vistos os principais aspectos 
em relação aos processos orçamentários, abordando as definições 
de arrecadação, programação e execução orçamentária, o que 
possibilitará um melhor entendimento dos conceitos, das fases e 
da forma de execução das receitas e despesas dentro do contexto 
público no Brasil.
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Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
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1.1 Licitações
Inicialmente, para compreender o que é uma licitação e qual a sua 
necessidade, é preciso conhecer a estrutura da Administração Pública e 
assim compreender a ligação entre os conceitos. 
A Administração Pública, de acordo com o Decreto-Lei 200/67, é 
dividida em Direta e Indireta. A autonomia para celebrar contratos, sejam 
eles de aquisição, venda, cessão, locação ou contratação de obras ou ser-
viços, é controlada pela exigência, em regra, de licitação. Isso ocorre pelo 
fato de que a Administração Pública não trabalha com recursos próprios, 
mas sim com recursos públicos, devendo observar uma série de princípios 
e procedimentos previstos em lei, que, entre outras exigências, prevê que 
estes entes realizem licitação pública.
Entretanto, há alguns casos em que a licitação é dispensável, conforme 
prevê o artigo 24 da Lei 8.666/93, que aponta, entre outros exemplos, 
situações de emergência no caso de guerras ou calamidade pública, ou, 
ainda, por licitação que, devido a algum desvio, considerou-se frustrada. 
Observa-se também nesse artigo a dispensa licitatória no caso de 
contratações de pequeno valor, complementação de contratos já vigentes, 
ausência de interessados, entre outras situações previstas em um total de 34 
incisos inseridos no artigo. 
A inexigibilidade de licitação está prevista no artigo 25 da Lei 8.666/93, 
que elenca as seguintes situações:
Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de com-
petição, em especial:
I – para aquisição de materiais, equipamentos, ou gêneros que só pos-
sam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial 
exclusivo, vedada a preferência de marca, devendo a comprovação 
de exclusividade ser feita através de atestado fornecido pelo órgão de 
registro do comércio do local em que se realizaria a licitação ou a obra 
ou o serviço, pelo Sindicato, Federação ou Confederação Patronal, 
ou, ainda, pelas entidades equivalentes;
II – para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 
desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de 
notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de 
publicidade e divulgação;
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Licitações e processo orçamentário
III – para contratação de profissional de qualquer setor artístico, dire-
tamente ou através de empresário exclusivo, desde que consagrado 
pela crítica especializada ou pela opinião pública.
Nota-se que a inexigibilidade ocorre em razão da inviabilidade de com-
petição ou ainda por falta de necessidade no processo licitatório conforme 
define a Lei 8.666/93.
A Administração Direta Federal é representada pelos três poderes: Poder 
Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como pelos órgãos integrados respon-
sáveis pela condução da administração da União, como é o caso dos diversos 
ministérios brasileiros. A seguir, é possível compreender melhor quais são os 
elementos que formam a divisão da Administração Pública.
Quadro 1 – Administração Direta: todos os poderes
Executivo Legislativo Judiciário Funções essenciais à justiça
Presidente da 
República
Governadores
Prefeitos
Ministros 
de Estado
Secretários
Câmara dos 
Deputados
Senado Federal
Assembleias 
Legislativas
Câmaras 
Municipais
Câmaras Distritais
Tribunais de 
Contas
Supremo Tribunal 
Federal
Superior Tribunal 
de Justiça
Tribunais Regionais 
Federais
Tribunal Superior 
do Trabalho
Superior Tribunal 
Militar
Tribunais de Justiça 
e Tribunais de 
Alçadas Estaduais
Ministério Público
Advocacia Pública
Defensoria Pública
Fonte: Adaptado dos artigos 44 a 145 da Constituição Federal de 1988.
No âmbito federal, a Administração Indireta é representada pelos entes 
vinculados a cada ministério, entre eles as autarquias, as empresas e fundações 
públicase as sociedades de economia mista, que também aparecem nas esferas 
municipal e estadual.
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
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As autarquias são entidades com personalidade jurídica, patrimônio e 
receitas próprios, que desempenham atividades na administração pública, 
mas com a gestão administrativa e financeira descentralizadas, por exemplo, 
as agências reguladoras. As empresas públicas são aquelas que possuem o capi-
tal inteiramente público e que são dedicadas a atividades econômicas, necessi-
tando, assim, de uma personalidade jurídica de direito privado, como é o caso 
da Casa da Moeda do Brasil e da Caixa Econômica Federal (CEF).
As fundações públicas não possuem atividades típicas do Estado, mas 
desempenham atividades de interesse coletivo, atuando em diferentes áreas, 
como a educação, a cultura e a pesquisa. No Brasil, algumas dessas fundações 
atuam como autarquias, como é o caso, do Instituto Brasileiro de Geografia 
e Estatística (IBGE) e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico 
e Tecnológico (CNPq). Fundações públicas puras podem ser exemplificadas 
pela Fundação Centro Brasileiro de TV Educativa, que foi transformada em 
organização social (CASTRO, 2011).
Por fim, as sociedades de economia mista são pessoas públicas de direito 
privado que possuem participação do setor privado em seu capital. A função 
da maioria dessas sociedades é desenvolver atividades econômicas ou serviços 
de interesse coletivo, delegados pelo Estado.
Esses órgãos e entidade possuem em comum a necessidade de fazer licita-
ções. Nesta aula você entenderá o representam que as licitações e como elas fazem 
parte do contexto público, e, por consequência, da vida de todos os cidadãos.
Definida pela Lei 8.666/93 (conhecida como Lei das Licitações), a licitação 
é o processo que visa garantir a observância do princípio constitucional da isono-
mia. Objetiva também selecionar a proposta que for mais vantajosa para a Admi-
nistração Pública e que será processada e julgada, observando, ainda, os princípios 
da legalidade, impessoalidade, moralidade, igualdade, publicidade e probi-
dade administrativa, assim como a vinculação ao instrumento convocatório, do 
julgamento objetivo e ainda dos que lhe são correlatos (KOHAMA, 2013). 
De acordo com a Lei 8.666/93, observa-se que:
Art. 1.º Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos 
administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, 
compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
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Licitações e processo orçamentário
De acordo com Meirelles (2007) a licitação pode ser entendida como 
um procedimento administrativo utilizado pela Administração Pública para 
a escolha da proposta mais vantajosa para favorecer o interesse público. 
Di Pietro (2014) complementa este conceito ao afirmar que a licitação é um 
procedimento administrativo pelo qual o ente público, exercendo sua função 
administrativa, faz a abertura a todos os possíveis interessados que estejam 
de acordo com as condições fixadas no instrumento convocatório, para que 
formulem propostas, dentre as quais será selecionada aquela que seja mais 
conveniente para o ente, culminando com a celebração do contrato.
A licitação pode ainda ser entendida como um conjunto de diferentes 
procedimentos administrativos integrantes da administração pública, para 
que compras ou que serviços sejam contratados para qualquer uma das três 
esferas. Assim, são definidas regras tornando a compra ou contratação de ser-
viços em um processo formal em que existe competição entre os interessados. 
Como foi visto, a licitação pode ocorrer nas três diferentes esferas públi-
cas: União, Estados e Municípios. Desta forma, realizam licitações no Brasil a 
União, todos os Governos Estaduais e as mais de 5 500 prefeituras espalhadas 
por todo país, assim como todos os órgãos públicos desses entes. 
1.1.1 Legislação específica de licitação 
A licitação é um processo bastante complexo e envolve uma quanti-
dade importante de legislação. Como foi citado anteriormente, a Lei Federal 
8.666/93 é conhecida como a Lei das Licitações. 
No ano de 2002, houve a inclusão da modalidade de Pregão às licitações, 
pela Lei 10.520 relacionada às questões específicas de pregões na Adminis-
tração Pública no Âmbito Federal. O pregão foi inserido como modalidade 
de licitação padrão, devendo o órgão fundamentar a opção por outra moda-
lidade. Além disso, deve ser dada preferência pelo uso do pregão eletrônico, 
conforme o Decreto 5.450/2005:
Art. 4.º Nas licitações para aquisição de bens e serviços comuns será 
obrigatória a modalidade pregão, sendo preferencial a utilização da 
sua forma eletrônica.
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
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§1.º O pregão deve ser utilizado na forma eletrônica, salvo nos 
casos de comprovada inviabilidade, a ser justificada pela autori-
dade competente.
Ambas as leis deverão ser observadas, e cada esfera do Governo poderá, 
respeitando o conteúdo das normas gerais dessas legislações, criar os seus 
regulamentos próprios de acordo com regras e propriedades específicas de 
cada um dos entes públicos. 
Observa-se, também, que a Constituição Federal de 1988 traz vários 
princípios e regras relativas às licitações, da mesma forma que a Lei Comple-
mentar 123 trata da licitação especificamente sobre as Empresas de Pequeno 
Porte (EPP) ou Microempresa (ME), que participam do processo licitatório. 
Vejamos os tipos de licitação admitidos na legislação brasileira.
1.1.2 Modalidades de licitação
A licitação, de acordo com as Leis 8.666/93 e 10.520/2002 está dividida 
em seis diferentes modalidades. A primeira, e a mais comum, é a concorrên-
cia: modalidade em que qualquer interessado pode participar na fase de habi-
litação preliminar, com a devida comprovação de certos requisitos mínimos 
exigidos pelo órgão público, de acordo com o edital específico. 
A tomada de preços é uma modalidade de licitação realizada entre interes-
sados previamente cadastrados ou que atendam às exigências até o terceiro dia 
da data de recebimento das propostas, obedecendo ainda a outras exigências.
No convite são selecionados e convidados no mínimo três interessados, 
entre escolhidos e convidados pela Administração. Essa é a modalidade mais 
simples de licitação e pode contar também com interessados que não tenham 
sido convidados, mas que estejam cadastrados, no âmbito federal, no Sis-
tema de Cadastramento de Fornecedores (SICAF). Os estados e municípios 
podem possuir cadastro próprio.
Na modalidade de concurso há a escolha de um trabalho, seja ele cientí-
fico, artístico ou técnico, que poderá ser premiado ou remunerado de acordo 
com edital prévio.
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Licitações e processo orçamentário
O leilão é uma modalidade utilizada para a venda de bens que não ser-
vem mais para a Administração ou, ainda, de mercadorias apreendidas, bens 
penhorados ou imóveis que foram adquiridos por medida judicial.
O pregão, instituído pela Lei 10.520/2002 como sexta modalidade 
de licitação, está relacionado com a aquisição de bens e serviços que 
possuam desempenho e qualidade que possam ser definidos, de forma 
objetiva, pelo edital. 
Quanto aos tipos, as licitações podem ser definidas conforme os critérios 
de julgamento utilizados para a análise das propostas, dispostos conforme 
elenca a Lei 8.666/93, artigo 45:
§1.º Para os efeitos deste artigo, constituem tipos de licitação, exceto 
na modalidade concurso: 
I - a de menor preço – quando o critério de seleção da proposta mais 
vantajosa para a Administração determinar que será vencedor o lici-
tante que apresentar a proposta de acordo com as especificações do 
edital ou convite e ofertar o menor preço; 
II - a de melhor técnica;
III - a de técnica e preço.IV - a de maior lance ou oferta – nos casos de alienação de bens ou 
concessão de direito real de uso. 
§2.º No caso de empate entre duas ou mais propostas, e após obede-
cido o disposto no §2.º do art. 3.º desta Lei, a classificação se fará, 
obrigatoriamente, por sorteio, em ato público, para o qual todos os 
licitantes serão convocados, vedado qualquer outro processo.
Entende-se que o tipo de licitação padrão é o de menor preço, desde 
que observadas questões como qualidade, durabilidade e outros aspectos que 
garantam que está sendo contratada a melhor opção.
1.2 Processo licitatório
O fato que marca o início de uma licitação é a necessidade surgida em 
algum órgão público, o qual deverá iniciar o planejamento de todo o processo 
e de como deverá ser feita a contratação ou a compra do que necessita, sendo 
esse momento caracterizado como uma fase interna do processo licitatório. 
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
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Na fase externa, o processo inicia-se com a publicação da licitação, 
cujo objetivo é dar conhecimento ao público da necessidade de aquisição de 
algo. Por fim, o objetivo central é representado pelo contrato entre as partes, 
cabendo à administração a fiscalização da execução do que foi firmado. Veja-
mos melhor esta fase externa.
1.2.1 Audiência pública
As modalidades de licitação para aquisição de produtos ou serviços 
foram categorizadas no artigo 23 da Lei das Licitações, que diz o seguinte: 
I - para obras e serviços de engenharia:
a) convite – até R$150.000,00 (cento e cinquenta mil reais); 
b) tomada de preços – até R$1.500.000,00 (um milhão e quinhentos 
mil reais); 
c) concorrência: acima de R$1.500.000,00 (um milhão e quinhentos 
mil reais); 
II - para compras e serviços não referidos no inciso anterior: 
a) convite – até R$80.000,00 (oitenta mil reais); 
b) tomada de preços - até R$650.000,00 (seiscentos e cinquenta 
mil reais); 
c) concorrência – acima de R$650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil 
reais). (BRASIL, 1993).
Para aquisições que envolvem valores relevantes é necessário que seja 
realizada audiência pública previamente à publicação do edital, conforme 
especifica a Lei 8.666/93 em seu artigo 39:
Sempre que o valor estimado para uma licitação ou para um con-
junto de licitações simultâneas ou sucessivas for superior a 100 (cem) 
vezes o limite previsto no art. 23, inciso I, alínea “c” desta Lei, o 
processo licitatório será iniciado, obrigatoriamente, com uma audiên-
cia pública concedida pela autoridade responsável com antecedência 
mínima de 15 (quinze) dias úteis da data prevista para a publicação do 
edital, e divulgada, com a antecedência mínima de 10 (dez) dias úteis 
de sua realização, pelos mesmos meios previstos para a publicidade da 
licitação, à qual terão acesso e direito a todas as informações pertinen-
tes e a se manifestar todos os interessados.
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Licitações e processo orçamentário
Essa audiência deverá ocorrer até 15 dias antes da data da publicação do 
edital e deverá ser divulgada, no mínimo, 10 dias antes de sua realização. É na 
audiência que os interessados terão acesso às principais informações ligadas ao 
objeto da licitação e também terão oportunidade de se manifestar a respeito 
do processo.
1.2.2 Edital
O edital pode ser definido como o mais importante documento de uma 
licitação. Esse documento é também um instrumento pelo qual a adminis-
tração torna pública a realização de uma licitação, sendo utilizado por todas 
as modalidades de licitação, exceto pela modalidade convite, que utiliza a 
carta-convite como documento oficial de divulgação.
No edital deverão ser definidas todas as regras da licitação, sendo que 
esse documento não pode conter nenhuma cláusula ou, ainda, condições 
que comprometam, de qualquer forma, a competição. Existem ainda outras 
questões que poderão anular o edital, como a imprecisão ou omissão de pon-
tos considerados essenciais ou, ainda, a presença de exigências excessivas ou 
impertinentes ao objeto da licitação. A sua publicação deverá observar:
Art. 21. Os avisos contendo os resumos dos editais das concorrências, 
das tomadas de preços, dos concursos e dos leilões, embora realizados 
no local da repartição interessada, deverão ser publicados com antece-
dência, no mínimo, por uma vez: 
I - no Diário Oficial da União, quando se tratar de licitação feita por 
órgão ou entidade da Administração Pública Federal e, ainda, quando 
se tratar de obras financiadas parcial ou totalmente com recursos fede-
rais ou garantidas por instituições federais; 
II - no Diário Oficial do Estado, ou do Distrito Federal quando se 
tratar, respectivamente, de licitação feita por órgão ou entidade da 
Administração Pública Estadual ou Municipal, ou do Distrito Federal; 
III - em jornal diário de grande circulação no Estado e também, se 
houver, em jornal de circulação no Município ou na região onde será 
realizada a obra, prestado o serviço, fornecido, alienado ou alugado o 
bem, podendo ainda a Administração, conforme o vulto da licitação, 
utilizar-se de outros meios de divulgação para ampliar a área de com-
petição. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994). (BRASIL,1993)
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
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Para que os licitantes se preparem para a licitação, é preciso um tempo 
mínimo, que será utilizado para organização e busca de documentos e outras 
exigências do processo.
No edital existe a participação de dois agentes muito importantes. O 
primeiro deles é a comissão de licitação e o segundo é o pregoeiro. A comissão 
de licitação é constituída por agentes públicos responsáveis pela condução das 
contratações nas licitações e o pregoeiro é quem irá conduzir o pregão com 
uma equipe de apoio, sendo que todos esses participantes deverão ser nomea-
dos pela autoridade do Governo. 
1.2.3 Habilitação dos licitantes
Considerando que já são conhecidos os detalhes e alguns dos partici-
pantes de uma licitação, veremos como funciona a habilitação dos licitantes. 
O processo de verificação dos documentos e requisitos dos licitantes é 
conhecido como habilitação dos licitantes e consiste, de forma básica, em 
validar quem poderá, efetivamente, participar do processo de licitação. Essa 
etapa é necessária para garantir que o licitante vencedor do processo de licita-
ção tenha condições, tanto técnicas quanto financeiras, de cumprir de forma 
adequada o contrato com o ente público.
Caso o licitante não seja habilitado, não poderá participar das outras 
etapas do processo de licitação. Entre as exigências verificadas no processo 
de habilitação dos licitantes estão a habilitação jurídica, a regularidade fiscal, 
regularidade trabalhista (conforme Lei 9.854/99), a habilidade técnica e a 
qualificação econômico-financeira. Todas necessárias para avaliação da real 
capacidade de entrega dos produtos ou serviços contratados. 
1.2.4 Julgamento das propostas
Nesta etapa é realizado o confronto entre propostas e ofertas, e, por con-
sequência, a determinação do vencedor do processo de licitação, que deverá 
ser escolhido de acordo com os critérios previstos no edital. Esse julgamento 
normalmente é feito pela comissão de licitação.
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Licitações e processo orçamentário
Art. 45. O julgamento das propostas será objetivo, devendo a Comis-
são de licitação ou o responsável pelo convite realizá-lo em conformi-
dade com os tipos de licitação, os critérios previamente estabelecidos 
no ato convocatório e de acordo com os fatores exclusivamente nele 
referidos, de maneira a possibilitar sua aferição pelos licitantes e pelos 
órgãos de controle.
§ 1.º Para os efeitos deste artigo, constituem tipos de licitação, exceto 
na modalidade concurso: 
I - a de menor preço – quando o critério de seleção da proposta mais 
vantajosa para a Administração determinar que será vencedoro lici-
tante que apresentar a proposta de acordo com as especificações do 
edital ou convite e ofertar o menor preço;
II - a de melhor técnica;
III - a de técnica e preço.
IV - a de maior lance ou oferta – nos casos de alienação de bens ou 
concessão de direito real de uso. (BRASIL, 1993). 
O julgamento considerará os critérios estabelecidos objetivamente no 
edital ou no convite. No caso de ser verificada alguma não conformidade, a 
proposta poderá ser desclassificada.
1.2.5 Recursos
Após a fase de julgamento, há a possibilidade de recorrer da decisão, 
direito este garantido constitucionalmente (art. 5.º, inciso LV). O recurso 
poderá ser utilizado no processo licitatório que, entre outros motivos, sejam 
identificados atos que favoreçam um ou outro concorrente. De acordo com 
a modalidade de licitação utilizada, deverão ser observados diferentes pra-
zos para o ingresso do pedido recursal. Na Lei 8.666/93 esse tópico está dis-
posto no artigo 109, que regulamenta seus prazos, características e outros 
assuntos relacionados. 
Art. 109. Dos atos da Administração decorrentes da aplicação desta 
Lei cabem:
I - recurso, no prazo de 5 (cinco) dias úteis a contar da intimação do 
ato ou da lavratura da ata, nos casos de:
a) habilitação ou inabilitação do licitante;
b) julgamento das propostas;
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
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c) anulação ou revogação da licitação;
d) indeferimento do pedido de inscrição em registro cadastral, sua 
alteração ou cancelamento;
e) rescisão do contrato, a que se refere o inciso I do art. 79 desta Lei; 
f ) aplicação das penas de advertência, suspensão temporária ou 
de multa;
II - representação, no prazo de 5 (cinco) dias úteis da intimação da 
decisão relacionada com o objeto da licitação ou do contrato, de que 
não caiba recurso hierárquico;
III - pedido de reconsideração, de decisão de Ministro de Estado, ou 
Secretário Estadual ou Municipal, conforme o caso, na hipótese do 
§ 4.º do art. 87 desta Lei, no prazo de 10 (dez) dias úteis da intimação 
do ato. [...] (BRASIL, 1993).
1.2.6 Homologação e adjudicação
Depois da fase de julgamento e recursos pela comissão, haverá o envio 
do processo à autoridade competente para homologação e adjudicação da 
licitação ao vencedor, que pode ser entendida como o ato de estabelecer a 
propriedade de algo a alguém, ou seja, para o vencedor da licitação.
Essa etapa também conta com um controle de legalidade no procedi-
mento licitatório. Caso seja verificada alguma irregularidade no processo de 
licitação, em qualquer uma de suas fases, não haverá homologação pela auto-
ridade competente.
1.3 Arrecadação e programação 
Os órgãos públicos, sejam de Administração Direta ou Indireta, devem 
utilizar a licitação para adquirir produtos e serviços, processo que conta com 
a utilização de dinheiro público.
Dentro do contexto público, as entradas de recursos são conhecidas 
como entradas ou ingressos, que não representam necessariamente receitas, 
na medida em que algumas dessas entradas podem não aumentar o patrimô-
nio do ente público, podendo estar relacionadas a uma restituição posterior 
ou representar meras entradas de caixa, ou ainda a recuperação de valores que 
foram emprestados (ROSA, 2013).
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Licitações e processo orçamentário
Outra questão muito importante é compreender que os órgãos públi-
cos, devido às suas particularidades, possuem especificidades em relação ao 
reconhecimento da receita orçamentária, uma vez que esse reconhecimento 
está ligado a questões tanto legais quanto normativas. O Manual de Conta-
bilidade Aplicado ao Setor Público (MCASP) define que a receita deverá ser 
reconhecia de acordo com o enfoque patrimonial e também de acordo com 
o enfoque orçamentário. 
Isso significa que no reconhecimento da receita sob o enfoque patrimo-
nial observa-se uma variação ativa no patrimônio em contrapartida do direito 
no momento de ocorrência do fato gerador, que irá ocorrer na efetivação do 
ingresso do valor de acordo com o regime de competência. 
Sob o enfoque orçamentário, de acordo com a Lei 4.320/64, serão evi-
denciados os aspectos efetivos da receita e isso ocorrerá de acordo com o 
regime de caixa, em que os valores deverão ser reconhecidos somente quando 
do seu efetivo recebimento pelos cofres públicos. 
Vamos compreender as fases da receita pública, as quais estão divididas 
da seguinte forma:
 2 receita orçamentária;
 2 depósitos de diversas origens (extraorçamentários);
 2 Estorno de despesas.
A receita orçamentária e os depósitos de diversas origens, ou extraorça-
mentários, são os dois tipos de receita que mais ocorrem, sendo considerados 
clássicos dentro do contexto de contabilidade pública.
1.3.1 Receitas orçamentárias
O ingresso ou receita orçamentária está disposto na Lei 4.320/64 nos 
artigos a seguir: 
Art. 51. Nenhum tributo será exigido ou aumentado sem que a lei o 
estabeleça, nenhum será cobrado em cada exercício sem prévia auto-
rização orçamentária, ressalvados a tarifa aduaneira e o imposto lan-
çado por motivo de guerra.
Art. 52. São objeto de lançamento os impostos diretos e quaisquer outras 
rendas com vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato.
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
– 20 –
Art. 53. O lançamento da receita é ato da repartição competente, que 
verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e 
inscreve o débito desta.
Para Silva (2013), a receita orçamentária pode ser definida como a dis-
ponibilidade de recursos financeiros que ingressam nos cofres públicos e que 
constituem um novo elemento dentro do patrimônio público. Assim, pode-se 
concluir que as receitas orçamentárias são fontes de recursos, utilizados pelas 
diferentes esferas por meio de programas e ações e que servirão para atender 
as demandas da sociedade. Segundo o autor, a arrecadação desses ingressos 
deverá ser feita pelos entes públicos, que devem instituir, prever e promover a 
efetiva arrecadação de tributos que são de sua competência.
As receitas, de acordo com o que prevê a Lei 4.320/64, pode ser classi-
ficada como receitas correntes e receitas de capital. A criação dessa classifica-
ção ocorreu para a identificação do recurso de acordo com seu fato gerador, 
identificando quais recursos são utilizados para atender às despesas correntes 
e quais são utilizados para as despesas de capital. Assim, sua categorização 
ocorre da seguinte forma:
As categorias econômicas da receita orçamentária obedecem a uma 
discriminação sequencial, obedecendo aos seguintes níveis: 1.º nível: 
As Categorias Econômicas que são distribuídas, num 2.º nível por 
origem, desdobradas num 3.º nível em espécie que, por sua vez, são 
analisadas num 4.º Nível em rubricas, num 5.º nível por alíneas, num 
6.º nível por subalíneas, e podem chegar a um 7.º nível por itens, 
podendo, ainda, se necessário chegar a um 8.º nível por subitens. 
(KOHAMA, 2013, p. 70).
De acordo com a Lei 4.320/64, a receita deverá obedecer ao 
seguinte esquema:
Quadro 2 – Detalhamento da receita pública
Receitas correntes Receitas de capital
Receita Tributária Operação de crédito
Impostos Alienação de bens
Taxas Amortização de empréstimos
Contribuição de melhoria Transferências de capital
– 21 –
Licitações e processo orçamentário
Receitas correntes Receitas de capital
Receita de contribuições Outras receitas de capital
Receitas Patrimonial
Receita Agropecuária
Receita Industrial
Receita de serviços
Transferências Correntes
Outras receitas Correntes
Dentro desse detalhamento, as Receitas Correntes, de acordo com o 
artigo 11 da Lei 4.320/64, são “[...] as receitas tributária, de contribuições, 
patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as prove-
nientes de recursos financeiros recebidosde outras pessoas de direito público 
ou privado [...]” e estas deverão atender as despesas correntes. 
As receitas tributárias são aquelas que a maioria de nós conhece, repre-
sentadas por impostos, taxas e contribuições de melhoria. As receitas de con-
tribuições são destinadas à captação de recursos relativos às contribuições 
sociais e econômicas e são utilizadas para a manutenção de programas e ser-
viços sociais e, também, de interesse coletivo. Na categoria de receitas Patri-
monial, Agropecuária e Industrial estão aqueles ingressos relativos à utilização 
dos bens patrimoniais pertencentes ao Estado. 
A categoria de receitas de serviços decorre da prestação de serviços 
comerciais, financeiros, de transporte, comunicação ou outros serviços que 
possam estar ligados, como a utilização de faróis, aeroportos ou pedágios.
Kohama (2013) delimita as receitas correntes como transferências inter-
governamentais (entre diferentes esferas de governo), de instituições privadas, 
do exterior e, ainda, pessoas ou convênios para o combate à fome.
As Outras Receitas Correntes são geradas por multas, juros de mora, 
restituições da dívida ativa e outras não classificadas nas categorias anteriores. 
Nota-se que essas receitas estão voltadas ao financiamento de atividades ope-
racionais da gestão pública de qualquer esfera.
As receitas de capital são: 
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
– 22 –
§2.º [...] as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos 
de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; 
os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, 
destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, 
ainda, o superávit do Orçamento Corrente. (BRASIL, 1964). 
Essas receitas são aquelas que representam mutações patrimoniais que 
não afetam o patrimônio público, em que permutam somente os elemen-
tos patrimoniais, havendo um aumento no sistema financeiro ocorrido pela 
entrada de recursos e uma baixa no sistema patrimonial pela saída de um 
determinado item do patrimônio.
1.3.2 Receita extraorçamentária 
De acordo com Rosa (2013), as receitas extraorçamentárias são aque-
las provenientes de todo e qualquer ingresso no caixa de entidades do setor 
público que não constituem receita do Estado, não integrando assim o orça-
mento público. Essas receitas têm um caráter apenas transitório e o Estado 
é responsável somente por sua intermediação, sendo que sua devolução e 
pagamento independem de autorização legislativa. 
1.3.3 Fases da receita
Vejamos como funcionam as fases na receita na gestão pública, ou seja, 
como ela é prevista, arrecadada e recolhida. A primeira fase, conhecida como 
previsão, resulta da metodologia de previsão de receitas que é caracterizada 
pela organização para a elaboração da estimativa da receita, e, posteriormente, 
ocorre o lançamento.
A próxima fase é a arrecadação, que é representada pela entrega de valo-
res monetários pelos contribuintes aos bancos. Essa fase ocorre uma única 
vez. Posteriormente, temos o recolhimento, momento em que serão transfe-
ridos os valores, que foram recebidos pelo banco, para a conta específica do 
Tesouro. Essas fases podem ser melhor entendidas com a figura a seguir.
– 23 –
Licitações e processo orçamentário
METODOLOGIA CAIXAS BANCOS
PREVISÃO
CLASSIFICAÇÃO
UNIDADE DE CAIXA
DESTINAÇÃO
ARRECADAÇÃOLANÇAMENTO RECOLHIMENTO
Fonte: BRASIL, 2007. Adaptado.
Figura 1 – Estágios da Receita Pública
A ordem sistemática utilizada nas receitas públicas no Brasil segue o 
modelo de orçamento existente no país e os diferentes estágios identificam e 
facilitam a gestão dos ingressos dos recursos no sistema público.
Ampliando seus conhecimentos 
Tributos e Gastos Públicos
SILVA, [20--]
Encerrado anualmente o prazo para declaração do Imposto 
de Renda Pessoa Física e recolhimento da 1ª. cota do even-
tual imposto devido, resultado dos cálculos relativos, mais 
presente se torna ao contribuinte a preocupação quanto à 
utilização desses recursos arrecadados, ao longo do tempo e 
através dos seus governantes e autoridades responsáveis.
O fato é que, particularmente neste período, os cidadãos se 
perguntam para onde vai a massa dos recursos arrecadados. 
Porém, não é somente no mês de abril de cada ano, mas tam-
bém todos os dias, que ocorrem gastos, empenhos de novos 
gastos, bem como a preparação de um novo orçamento para 
o período subsequente.
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
– 24 –
No Brasil, tanto na esfera Federal quanto na Estadual e Muni-
cipal, são preparados projetos de orçamento pelo Executivo, 
que segue anualmente para as Casas Legislativas para aper-
feiçoamento e aprovação. Sendo as respectivas Casas deno-
minadas Câmara dos Deputados, Assembleias Legislativas e 
Câmaras Municipais, que apreciarão em prazo razoável, apre-
sentando as devidas emendas e votando as rubricas orçamen-
tárias, as contas e os gastos previstos para o exercício seguinte. 
Assim, normalmente no mês de Julho/Agosto os Governos 
remetem os projetos para serem analisados, sendo que tais 
orçamentos devem ter preferência na votação das casas, em 
relação a outros projetos.
Quando se fala Governo, se trata do Poder Executivo de 
cada esfera, que encaminha à casa Legislativa responsável o 
seu orçamento, para apreciação, votação e aprovação, com 
ou sem ajustes.
Os orçamentos, que no nível federal se denomina (LDO) 
Lei de Diretrizes Orçamentárias, tem preferência na votação 
sobre outras matérias, exatamente para minimizar o risco de 
que o ente federativo inicie um ano civil sem o respectivo 
orçamento aprovado, com todas as verbas definidas para os 
gastos necessários a movimentação da máquina administrativa 
do governo e eventuais investimentos.
Em 1993, ocorreu um grande escândalo envolvendo a Comis-
são Mista de Orçamento do Congresso Nacional, porque 
se descobriu que havia uma verdadeira máfia entranhada na 
formulação, constituição e execução do orçamento nacional, 
o que provocou grande movimentação popular e política 
naquela ocasião. Tal fato trouxe à tona a importância da trans-
parência das contas públicas, com discriminação dos gastos e 
suas rubricas, tanto para consulta eventual quanto para com-
preensão da população, primeira interessada em saber como 
ocorrem os gastos públicos.
– 25 –
Licitações e processo orçamentário
Também por isso, nas esferas estaduais e municipais, é fator 
importante a participação popular no controle dos gastos des-
tes entes federativos. Aliás, existem instituições fundamentais 
na avaliação e fiscalização desses gastos, que podem e devem 
ser utilizadas para trazer maior transparência e eventuais corre-
ções. Estas instituições são os Tribunais de Contas: da União, 
dos Estados e dos Municípios, que possuem autonomia para 
fiscalizar e analisar a regularidade das contas públicas dos entes 
federativos, além de oferecer recomendações a respeito.
É direito de todo cidadão, seja individualmente ou através de 
entidades representativas, ter acesso as informações orçamen-
tárias e de gastos dos entes federativos, porque o cidadão 
é o diretamente interessado, sendo o efetivo contribuinte e 
alimentador dos recursos financeiros utilizados. Sem o contri-
buinte, obviamente, não haveria recursos para aplicação, uso 
e manutenção da estrutura estatal, nem poderia haver investi-
mentos sociais pelo Estado.
Dentro da seara dos gastos públicos existem dois normativos 
legais de fundamental importância na formação do orçamento 
anual: A própria Constituição Federal, que disciplina os per-
centuais de gastos e cotas mínimas para setores importantes 
como saúde e educação, e o diploma legal que trouxe parâ-
metros limitadores de gastos, que se denomina Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal ou Lei Complementar 101/2000.Esta última trouxe um caráter criminal inclusive, quando o 
governante não respeita as limitações impostas para os per-
centuais de gastos, por exemplo, com o gasto de pessoal. O 
que obriga os administradores públicos a focalizarem maior 
atenção aos critérios de eficiência da máquina administrativa, 
definido constitucional como um dos princípios da administra-
ção pública, bem como a moralidade, impessoalidade, publi-
cidade e legalidade, artigo 37 da Carta Magna. A obser-
vância desses dispositivos pode colaborar no enquadramento 
dos gastos públicos dentro de conceitos éticos.
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
– 26 –
Além do acompanhamento individual, o cidadão pode moni-
torar os gastos públicos também através do acionamento e 
intervenção do Ministério Público, que pode ser chamado 
para investigar indícios de eventuais descontroles ou suspeitas 
de má aplicação dos recursos públicos.
Blog do Vandeler Ferreira.
Fontes
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 
5 de outubro de 1988.
BRASIL. Código Tributário Nacional – Lei 5.172, de 25 de 
outubro de 1966.
BRASIL. Lei Complementar 101 de 04, de maio de 2000 
(Lei de Responsabilidade Fiscal).
FUHRER, Maximilianus Cláudio Américo; MAXIMI-
LIANO, Roberto Ernesto. Resumo de Direito Tributário. 
18 ed. São Paulo: Malheiros, 2007.
Atividades
1. Como pode ser definida, de forma resumida, a licitação dentro do 
setor público?
2. Que a fase caracteriza o acesso dos interessados a um processo 
de licitação?
a. Audiência.
b. Edital.
c. Habilitação.
d. Julgamento.
e. Homologação.
– 27 –
Licitações e processo orçamentário
3. De acordo com as definições utilizadas no setor público, como pode 
ser definida a receita orçamentária?
a. Excesso de recursos financeiros que ingressam nos cofres públicos 
e que constituem um novo elemento dentro do patrimônio público.
b. Programação de recursos financeiros que ingressam nos cofres 
públicos e que constituem um novo elemento dentro do patri-
mônio público.
c. Controle de recursos financeiros que ingressam nos cofres públi-
cos e que constituem um novo elemento dentro do patrimônio 
público e privado.
d. Disponibilidade de recursos financeiros que ingressam nos co-
fres públicos e que constituem um novo elemento dentro do pa-
trimônio público.
e. Disponibilidade de recursos financeiros que ingressam nos co-
fres públicos e que constituem um novo elemento dentro do pa-
trimônio privado.
Controladoria e 
orçamento público
Nesta aula serão vistos, inicialmente, os conceitos relativos 
à controladoria e seu funcionamento na gestão pública. Além disso, 
serão explorados seus principais instrumentos, com ênfase no con-
trole e como este auxilia na gestão do dinheiro público. Assim, os 
controles externo e interno serão explorados, bem como sua impor-
tância como mecanismos de proteção dos recursos públicos e sua 
correta aplicação em prol da sociedade.
Posteriormente, serão estudados os fundamentos do orça-
mento público por meio das experiências de alguns países, como 
Inglaterra, França, Estados Unidos e Brasil, na implementação e 
desenvolvimento de políticas públicas.
Na sequência, será apresentada a evolução do orçamento 
público como instrumento de gestão, demonstrando as principais 
metodologias utilizadas e como estas evoluíram com as sociedades 
em que estão inseridas.
2
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
– 30 –
2.1 Controladoria
Para que você possa entender o que é a controladoria dentro da gestão 
pública, é preciso, inicialmente, fazer uma analogia com o que acontece nas 
empresas privadas. Nessas organizações, o controle é representado por dife-
rentes áreas, a de orçamento, a de contabilidade, a de auditoria e também 
pela controladoria. Mais especificamente na controladoria, o controle acon-
tece pela execução de todos os processos relacionados à gestão da empresa e 
como estes podem ser coordenados de uma maneira mais eficiente.
Pode-se dizer que a controladoria na gestão pública tem como princi-
pal objetivo a orientação de gestores para a melhoria da aplicação do gasto 
público, com a utilização de informações estratégicas e prévias, que poderão 
permitir ao gestor, antes mesmo do acontecimento do fato, a intervenção 
e mudança do curso para que as ações estejam de acordo com as necessida-
des da sociedade. Observa-se que a implementação e o acompanhamento 
de diferentes ações para a racionalização dos recursos públicos se mostram 
essenciais para o futuro do país, principalmente por conta do aumento da 
população e, por consequência, da demanda de serviços públicos, das crises 
e do aumento do controle sobre a gestão pública. 
De acordo com Castro (2011), o controle é necessário à medida que as 
entidades passam a ter objetivos múltiplos, criando, com isso, a necessidade 
de delegação de atividades, o que irá requerer um maior controle para que 
todos desempenhem suas tarefas de maneira eficiente.
Se pensarmos dentro do contexto público, a existência do controle 
torna-se muito mais importante. No Brasil, de forma mais específica, existe 
uma grande preocupação, por parte dos administradores públicos, em pri-
vilegiar seus interesses próprios antes dos coletivos. Outro fator decisivo é 
o fato de a justiça brasileira ser muito lenta, o que gera poucos ganhos para 
quem não faz parte do Setor Público e é agravado pela falta de consciência 
dos cidadãos em relação aos seus direitos. O Brasil ainda não possui um 
mecanismo de controle social eficiente, o qual deveria ser representado pela 
sociedade, existindo apenas alguns mecanismos voltados à otimização de 
processos públicos.
Na Administração Pública, a ênfase da controladoria é voltada para o 
controle externo e interno. Isso ocorre porque os dirigentes devem agir de 
– 31 –
Controladoria e orçamento público
acordo com as normas legais que delimitam as competências de cada órgão, 
mostrando assim o seu campo de atuação e os controles a que cada um des-
tes deve se sujeitar. Com isso, os administradores públicos não podem agir 
com independência absoluta, não podendo, dessa forma, praticar atos que 
não estejam previstos por lei ou que visem ao interesse público. 
Castro (2011) menciona que existem sistemas de freios e contrapesos, 
representados pela divisão e pela independência dos diferentes poderes da 
União e níveis do governo. Além disso, existe a fiscalização efetuada pelos 
partidos políticos, a eleição periódica de governantes, além da pressão que 
é exercida pela opinião pública e também pela imprensa brasileira, e, com 
maior ênfase, pelos sistemas de controle interno e externo.
Na Administração Pública, o controle está pautado nos princípios da 
legalidade, impessoalidade, moralidade, além da publicidade e eficiência. 
Existe uma divisão no controle interno, que é aquele efetuado pelo pró-
prio órgão e que é responsável por controlar e verificar a legalidade de seus 
próprios atos, para que possa existir uma segurança em relação a essas ati-
vidades e para que elas possam atingir as metas e os objetivos delimitados 
pela administração. 
Existe também o controle externo, feito de fora para dentro, ou seja, 
é um tipo de controle feito por um órgão que não integra a estrutura do 
órgão público. No Brasil, de acordo com a Constituição Federal, o controle 
externo é exercido pelo Poder Legislativo, contando com o auxílio dos Tri-
bunais de Contas.
Agora, vamos entender melhor esses diferentes tipos de controle que 
auxiliam a gestão pública. 
2.1.1 Controle interno
O controle interno pode ser entendido como um processo que envolve 
a direção e o corpo de funcionários de um determinado órgão, estruturados 
com o objetivo de enfrentar riscos e de fornecer segurança razoável no desen-
volvimento da missão do órgão público. 
De acordocom a Intosai (2007), os objetivos do controle interno são 
a execução, de forma ordenada e com ética, economia, eficiência e eficácia, 
das operações que são executadas dentro do Setor Público. A economia pode 
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
– 32 –
ser entendida como a redução dos custos empregados em uma determinada 
atividade, sem que exista perda da qualidade. 
Por sua vez, a eficiência está ligada à relação entre o produto, que pode 
ser um bem ou serviço, e os resultados e recursos para produzi-los (SILVA, 
2012). Silva (2012) ainda explica que a eficácia é a medida relacionada à 
produção de um bem ou serviço e ao modo como estes serão alcançados de 
acordo com os objetivos estabelecidos anteriormente.
Para garantir que cada uma das unidades públicas faça a sua parte de 
forma correta e buscando os melhores resultados, é necessário que o controle 
interno seja devidamente coordenado ou, ainda, que exista uma supervisão 
sobre o que está sendo executado, observando-se a economia, eficiência e 
eficácia. Para isso, no âmbito do Poder Executivo Federal, foi criada em 2 de 
abril de 2001 a Controladoria-Geral da União (CGU). 
A Controladoria-Geral da União é responsável pela coordenação e 
estruturação do sistema de controle interno do Poder Executivo Federal. 
Seu funcionamento é guiado pela construção de padrões de qualidade que 
devem ser seguidos. 
A CGU também é responsável por assegurar que esses padrões sejam 
observados e que as metas estipuladas sejam cumpridas. Com suas ações, a 
CGU mantém a confiabilidade, bem como a integridade e exatidão das ações 
públicas, principalmente em relação à qualidade, prevenindo erros, fraudes, 
abusos, desvios e outros atos que possam lesar o patrimônio público. Uma 
das diretrizes da CGU é o enfrentamento à impunidade no Poder Executivo 
Federal. Como resultado da ação da CGU nos últimos 12 anos, 5 659 agen-
tes públicos foram expulsos, entre estatutários, comissionados e aposentados. 
Uma grande quantidade dessas punições está fundamentadas nas comprova-
ções de práticas de atos relacionados a corrupção (Brasil, 2016b). Entretanto, 
é preciso ressaltar que a investigação de atos de corrupção por parte de agentes 
políticos não faz parte das atribuições da CGU.
2.1.2 Controle externo
No controle externo há a fiscalização de um órgão sobre o outro que, de 
acordo com a Constituição Federal, são representados pelos Poderes Execu-
tivo, Legislativo e Judiciário. 
– 33 –
Controladoria e orçamento público
Uma forma de controle político é a utilização do sistema de pesos e con-
trapesos. Nessa atuação, de acordo com as suas atribuições constitucionais, 
cada um dos poderes é incumbido de limitar e frear a atuação dos outros 
poderes, para que seja mantida a fiscalização e, por consequência, o equilíbrio 
entre eles. Como exemplo desse sistema de freios pode-se citar a atuação do 
Poder Legislativo responsável por editar Leis, enquanto o Poder Executivo, 
em seu papel de contrapeso, poderá vetar as decisões tomadas no Congresso. 
Outro exemplo desse sistema é a indicação de ministros dos tribunais supe-
riores, feita pelo poder Executivo, mas aprovada pelo Senado.
Verifica-se que, de acordo com a Constituição Federal de 1988, tanto 
o equilíbrio quanto a independência deverão ocorrer entre os três poderes, o 
que pode ser visto a seguir, de forma gráfica.
Figura 1 – Sistema de freios e contrapesos da Constituição Federal
PODER 
EXECUTIVO
PODER 
LEGISLATIVO
PODER 
JUDICIÁRIO
Fonte: CASTRO, 2011, p. 266. Adaptado.
Em âmbito federal, pode-se dizer que o controle externo é exercido pelo 
Congresso Nacional, com auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU). 
No âmbito estadual, esse controle é desempenhado pelas Assembleias Legis-
lativas, auxiliadas pelos Tribunais de Contas Estaduais (TCEs), que auxi-
liam também as Câmaras de Vereadores, responsáveis pelo controle em nível 
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
– 34 –
municipal, exceto nas cidades de São Paulo e do Rio de Janeiro, que contam 
com a figura dos Tribunais de Contas Municipais.
Essa particularidade presente nas duas cidades citadas não poderá ocor-
rer em outras cidades, em função de interdição constitucional. Entretanto, 
isso não impossibilita a criação, por parte dos estados, de outro Tribunal de 
Contas do Estado, dividindo as funções desses tribunais em estaduais e muni-
cipais, situação que acontece em alguns estados brasileiros, como, por exem-
plo, Goiás e Pará.
A partir desse controle, torna-se dever do administrador público prestar 
contas ao respectivo Tribunal de Contas, incluído além das demonstrações 
contábeis, outros relatórios mais detalhados. Além disso, a prestação de con-
tas é obrigatória para qualquer pessoa física ou jurídica, seja ela pública ou 
privada, que, de alguma forma, receba dinheiro ou valores públicos ou de 
responsabilidade de Ente Público, ou que em nome deste assuma obrigação 
de natureza pecuniária.
É competência do Poder Legislativo, seja em âmbito federal, estadual 
ou municipal, e do sistema de controle interno de cada poder a fiscalização 
contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial de um ente 
público, de Administração Direta ou Indireta, no que diz respeito à obser-
vância dos princípios da legalidade, legitimidade, economicidade e aplicação 
das subvenções e renúncias de receitas. Para o controle externo pelo Poder 
Legislativo, também haverá o auxílio por parte dos Tribunais de Contas. 
2.2 Fundamentos do estudo dos 
orçamentos públicos I
Falando de gestão pública e de seus principais aspectos, vejamos como 
nasceram os fundamentos do estudo dos orçamentos públicos e quais são as 
suas bases e sua evolução nos diferentes países.
2.2.1 Inglaterra
De acordo com Giacomoni (2012), em 1217, na Inglaterra, existiam 
menções ao controle feito pelo Parlamento, sendo ilustradas por pressões de 
– 35 –
Controladoria e orçamento público
barões feudais que visavam escapar do poder do rei sobre a cobrança de tri-
butos. O artigo 12 da carta Magna Inglesa pode ser considerado, apesar da 
falta de alguns itens como a despesa pública, como o primeiro embrião de 
orçamento público daquela nação.
Após várias e importantes mudanças, com maior ênfase naquelas ocor-
ridas no século XIX, o orçamento público inglês foi aperfeiçoado e conside-
rado como um importante instrumento de política econômica e financeira do 
Estado, a Inglaterra destacou por delinear a natureza técnica e jurídica desse 
instrumento e por difundir a instituição orçamentária para outros países que 
tiveram como base seu modelo bem-sucedido. 
2.2.2 França
Na França, assim como na Inglaterra, a instituição orçamentária sur-
giu depois da adoção do consentimento popular do imposto, outorgado pela 
Revolução de 1789. Durante o período de controle do país por Napoleão, o 
controle representativo sobre a criação de impostos não era respeitado, mar-
cando uma das poucas épocas em que o princípio foi infringido.
Após a Restauração, a Assembleia Nacional passou a participar do pro-
cesso orçamentário. No ano de 1815, houve o decreto da Lei Financeira 
Anual, que ainda não controlava o orçamento. No entanto, a partir de 1831, 
esse controle passou a ser completo. 
Da mesma forma que o da Inglaterra, o sistema francês ajudou a con-
solidar algumas regras que são aceitas dentro do contexto público até os 
dias atuais. Entre essas regras, temos a anualidade do orçamento público, a 
votação do orçamento antes do início do exercício, assim como a obrigação 
de o orçamento conter as previsões para o exercício (ligada ao princípio da 
universalidade), bem como a não vinculação dos itens de receitas e despesas 
específicas, que, atualmente, é reconhecido como princípio da não afetação 
financeira (GIACOMONI, 2012).
2.2.3 Estados Unidos
Uma dashipóteses de surgimento da Revolução da Independência Ame-
ricana é que ela seria decorrente da contrariedade dos americanos quanto ao 
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
– 36 –
valor dos impostos cobrados pelo governo inglês, uma vez que este lançou 
impostos à revelia de qualquer consulta das colônias americanas. 
No ano de 1802, a Câmara dos Representantes Americanos designou 
a Comissão de Meios e Recursos, que assumiu forte controle das finanças 
públicas. Essa comissão fazia o papel de órgão de planejamento, consoli-
dava programas setoriais e possibilitava uma visão do conjunto das finanças 
do Estado.
Após diversas mudanças, mais precisamente no ano de 1920, cerca de 
44 Estados americanos haviam feito reformas orçamentárias, contando com 
23 Estados que já tinham o seu orçamento elaborado pelo poder Executivo. 
Essas reformas buscavam distribuir a elaboração, a aprovação, a execução e o 
controle da melhor forma entre os poderes Legislativo e Executivo.
Na década de 1950, o Congresso Americano aprovou a Lei do Processo 
do Orçamento e da Contabilidade, que ainda não continha de forma expressa 
a palavra orçamento de desempenho, mas já autorizava o Presidente a apre-
sentar no orçamento as funções e atividades do governo de acordo com as 
atividades que este julgasse mais adequadas. 
No ano de 1965, o então presidente Johnson concedeu uma entrevista 
relatando que seria introduzido um novo e revolucionário sistema de planeja-
mento e programação do orçamento relativo ao Governo Federal. O sistema 
contaria com o uso de ferramentas modernas, permitiria cumprir as promes-
sas de uma vida melhor para os americanos, ao menor custo possível. Essa 
técnica ficou conhecida como PPBS (Planning, Programming and Budgeting 
System) ou Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento, composto 
por uma série de estudos e aplicações práticas, realizadas em órgãos militares 
e pela empresa de consultoria Rand Corporation (GIACOMONI, 2012).
O PPBS foi adotado em um momento em que os Estados Unidos 
estimulavam programas públicos ambiciosos. No entanto, vários proble-
mas sofridos pelo país trouxeram um questionamento: planejar e programar 
para quê?
Dessa forma, no ano de 1970, o Presidente Nixon dispensou o uso do 
PPBS pelos órgãos federais, levando muitos estados e cidades a tentarem o 
mesmo, porém, com resultados ruins. Posteriormente, os Estados Unidos ino-
– 37 –
Controladoria e orçamento público
varam uma vez mais com a implementação do Orçamento Base-Zero (OBZ), 
concebido para instituições privadas, mas, em 1973, utilizado pelo governo 
da Geórgia em seus procedimentos estaduais. Esse modelo foi implementado 
por Jimmy Carter, que ao assumir a presidência americana tornou-se um 
grande entusiasta e usuário do OBZ, esforçando-se para que este fizesse parte 
do modelo federal. Assim, no final dos anos 1970, muitas empresas e organi-
zações públicas já adotavam esse sistema, que passou a ser bastante valorizado 
na fase de recessão em que os Estados Unidos mergulhavam.
Passando para a década de 1990, mais especificamente 1993, o Con-
gresso Americano reafirmou seu interesse em temas orçamentários e no aper-
feiçoamento da administração federal ao aprovar a Lei de Desempenho e 
Resultados do Governo (Government Performance and Results Act – GRPA).
Nas novas normas estabelecidas no país os principais requisitos eram: 
estabelecer metas estratégicas; medir o desempenho, que deve estar ligado ao 
orçamento; e monitorar e reportar o progresso no alcance de metas. A partir 
daquele momento, as agências governamentais passaram a ter mais respon-
sabilidades, como executar os planos estratégicos, preparar planos anuais de 
desempenho e metas e reportar anualmente sobre seu desempenho. 
Por fim, a partir do ano de 2001 foi adotado nos Estados Unidos o 
orçamento de desempenho que, apesar das dificuldades, teve sua implemen-
tação recomendada após os pilotos testados de 1998 a 1999 em cinco agên-
cias do país. 
2.2.4 Brasil
No Brasil, a Inconfidência Mineira (abortada pelo governo em 1789) 
teve como principal motivação o descontentamento com as disposições orça-
mentárias emanadas de Portugal. Com a vinda do rei Dom João VI, o Brasil 
passou por um processo de reorganização das finanças em razão de haver 
maior necessidade de disciplinamento na cobrança de tributos aduaneiros, 
devido também à abertura dos portos brasileiros. Assim, no ano de 1808, 
foram criados o Erário Público, representando o Tesouro e o Regime de Con-
tabilidade (GIACOMONI, 2012).
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
– 38 –
Na Constituição Imperial de 1824, surgem no Brasil os primeiros 
indícios de elaboração do orçamento. Na época, houve certa dificuldade na 
implementação de tal ideia. No dia 14 de dezembro de 1827, foi criada ofi-
cialmente a primeira lei de orçamento no Brasil. Porém, a lei era deficiente 
em relação aos mecanismos arrecadadores das províncias da época. A nova 
norma também apresentava dificuldades na comunicação e nos conflitos com 
outras normas legais, o que acabou por frustrar a lei orçamentária.
Após essas tentativas, não bem-sucedidas, foi estabelecido, no ano de 
1830, um decreto-lei que fixava a despesa e orçava as receitas das antigas pro-
víncias para os exercícios de 1831 e 1832. Naquela época, as competências 
estavam divididas. O Executivo deveria elaborar a proposta orçamentária, a 
Assembleia Geral, representada pela Câmara dos Deputados e pelo Senado, 
deveria aprovar a lei orçamentária e a Câmara dos Deputados deveria ter a 
iniciativa sobre impostos. 
No ano de 1834, foi elaborada uma emenda à Constituição em que 
foram definidas mais competências relativas ao funcionamento das Assem-
bleias Legislativas provinciais. Estas deveriam fixar as despesas municipais e 
provinciais, além dos impostos necessários para atender a tais encargos, bem 
como a repartição de rendas que deveria ser feita entre os municípios e a fis-
calização do emprego desses valores.
Em 1891, após a Proclamação da República, houve uma alteração na 
distribuição das competências em relação ao orçamento público, passando 
este a ser função privativa do Congresso Nacional bem como a tomada de 
contas do Executivo. Ainda naquela época foi instituído pela Constituição 
Federal o Tribunal de Contas, que tinha como principal função auxiliar o 
Congresso no controle do orçamento público. O momento também foi mar-
cado pela transformação das províncias em estados, o que lhes conferiu maior 
autonomia, estendida para os municípios, com o auxílio da primeira consti-
tuição republicana no Brasil.
Após diversas mudanças, na Constituição de 1967 foi dada especial 
relevância ao orçamento, sendo disciplinado por meio de oito parágrafos e 
inúmeros artigos, o que acarretou a criação de novas regras e princípios que 
foram incorporados ao orçamento, com extensão aos estados brasileiros.
– 39 –
Controladoria e orçamento público
Em 1969, devido a uma crise política, foi criada uma emenda constitu-
cional que alterou muitos dos aspectos da Constituição de 1967, mantendo 
somente os aspectos relativos ao orçamento, inclusive aqueles que limitavam 
a capacidade de iniciativa do Legislativo em leis que gerassem despesas e 
emendas no orçamento (GIACOMONI, 2012).
Finalmente em 1881, o Brasil recebeu a sua sétima Constituição Fede-
ral, sendo o tema orçamentário amplamente discutido, uma vez que esse tema 
era visto como perdido numa época em que o Brasil foi marcado por gover-
nos autoritários.
Na Constituição de 1988, as novidades em relação ao texto constitu-
cional dizem respeito à devolução ao Legislativo da prerrogativa de propor 
emendas ao projeto de Lei do orçamento sobre as despesas e em relação à 
explicação do sentido da universalidade orçamentária.
Nessa Constituição, uma das maiores novidades foi a instituiçãodo 
Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias que compõem, junta-
mente com o orçamento de cada ano, o que conhecemos como Orçamento 
Anual; o sistema orçamentário; e o Ciclo Ampliado que, atualmente, é conhe-
cido como Plurianual, de gestão orçamentária e financeira pública.
Em relação à modernização do orçamento no Brasil, a maior novidade 
foi a substituição da classificação funcional-programática pela classificação 
funcional e por programas, o que não garante o sucesso do sistema orçamen-
tário, mas demonstra um caminho que poderá melhorar, de forma substan-
cial, o sistema público brasileiro. Vamos agora entender melhor como o con-
ceito de orçamento público tem evoluído e como essas mudanças permitem 
que seja feita uma melhor distribuição dos valores para as sociedades.
2.3 Fundamentos do estudo dos 
orçamentos públicos II
Para entender a evolução conceitual do orçamento, inicialmente, é pre-
ciso compreender o seu contexto com um todo. Giacomoni (2012) destaca 
que o orçamento não pode ser considerado uma disciplina, mas sim uma 
área de interesse de diversas disciplinas, garantindo a ele diferentes naturezas: 
política, econômica, administrativa, jurídica, contábil e financeira.
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
– 40 –
O orçamento, dentro do contexto público, pode ser definido como o 
processo de avaliação de demandas e de escolhas entre as alternativas, ressal-
tando-se, assim, sua natureza política. Mas, quando olhamos somente para 
os aspectos fiscais, vislumbramos aqueles relacionados com despesas, receitas, 
déficits, dívidas. Isso demonstra que estaremos focando na natureza econô-
mica do orçamento. 
Por outro lado, ao relacionarmos o orçamento à lei que estima a receita 
e autoriza os limites de gastos, definimos a sua natureza jurídica; quando o 
observamos como um instrumento para a realização da administração pública, 
damos destaque ao instrumento de gestão; e, que por fim, quando o relacio-
namos à arrecadação e aos pagamentos, evidenciamos o aspecto financeiro. 
De acordo com Silva (2013), a técnica mais antiga é aquela conhecida 
como orçamento tradicional ou clássico. Nesse tipo de orçamento havia 
somente a fixação da despesa e a previsão da receita, ainda sem nenhum tipo 
de planejamento do governo.
Esse orçamento era considerado apenas uma peça contábil-financeira. 
Representava meramente um documento de previsão de receita e de autoriza-
ção de despesa, sem preocupação com a realização de programas de trabalho 
do governo. Sua atenção estava voltada apenas para a realização das tarefas dos 
órgãos públicos, sem questionamento em relação aos seus objetivos e metas. 
A seguir um exemplo que pode ajudar a entender o modelo tradicional.
Quadro 1 – Orçamento tradicional
Órgão Elemento Valor
Secretaria da Educação Material escolar R$50.000.000,00
Secretaria da Educação Material de expediente R$150.000,00
Secretaria da Educação Servidores ativos e inativos R$1.000.000,00
Fonte: SILVA, 2013. Adaptado.
De acordo com o quadro, existe a delimitação do órgão, o elemento de 
gasto e o valor fixado para tal. Giacomoni (2012) destaca que o orçamento 
tradicional era um controle político, na medida em que esse instrumento 
tinha como função, desde o início de sua utilização, possibilitar aos órgãos de 
representação um controle sobre o Executivo.
– 41 –
Controladoria e orçamento público
2.3.1 Orçamento por desempenho ou por realizações
Esse tipo de orçamento pode ser considerado uma evolução do orça-
mento tradicional. Sua origem remonta ao século passado, período em que 
começaram as preocupações com os resultados dos gastos públicos e não ape-
nas com os gastos em si. 
O orçamento por desempenho ou realizações foi considerado um passo 
importante para a evolução do tópico na gestão pública, passando a se preo-
cupar com o que o governo faz e não somente com o que é comprado. Silva 
(2013) destaca que no orçamento por desempenho começam as medições 
de realizações públicas, como, por exemplo, quilômetros asfaltados em vias 
públicas ou ainda crianças atendidas pelo sistema escolar.
2.3.2 Orçamento base zero
O orçamento base zero, ou OBZ como é chamado, já teve grande 
importância na administração pública e foi utilizado a partir dos anos 1960 
com o intuito de eliminar as práticas nocivas observadas nas justificativas de 
aumento de verbas.
Essa técnica foi utilizada para elaboração do orçamento-programa, 
consistindo em uma análise crítica dos recursos que eram solicitados pelos 
órgãos governamentais. 
No momento de elaboração da proposta orçamentária deveria se aten-
tar para uma série de questionamentos sobre as reais necessidades dos valo-
res que estavam sendo solicitados em cada área, não havendo compromisso 
com qualquer montante inicial de dotação. Isso obrigava os órgãos a faze-
rem as justificativas dos gastos desde a fase de elaboração da proposta, como 
se esta estivesse partindo do zero, sem utilizar o ano inicial como mínimo 
para comparação.
2.3.3 Orçamento participativo
A técnica de orçamento participativo é considerada uma complementa-
ção da democracia representativa. Ela permitiria ao cidadão debater e definir 
o destino dos recursos públicos. Assim, a população seria responsável por 
decidir as prioridades de investimento, bem como as obras e os serviços que 
seriam executados.
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
– 42 –
O orçamento participativo estimula o exercício da cidadania, além de 
permitir um maior compromisso com a população e com o bem público. Um 
bom exemplo desse tipo de orçamento foi observado por Giacomoni (2012) 
na Prefeitura Municipal de Porto Alegre. No entanto, o pioneiro nesse tipo 
de orçamento foi o município de Lages (SC), que o utilizava desde anos de 
1970, quando havia a participação pública para melhor destinação dos recur-
sos financeiros.
Em Porto Alegre, ao longo das gestões de Olívio Dutra (1989-1992) e 
de seu sucessor Tarso Genro, houve experiências com o orçamento participa-
tivo. A prioridade nas escolhas dos investimentos era feita pela administração 
pública e compartilhada com o poder comunitário. Esse poder comunitário 
é representado por assembleias e reuniões dos mais variados tipos de entida-
des e instituições comunitárias, como, por exemplo, associações de bairros, 
centros, sociedades de amigos, entre outras organizações que representem, de 
forma ativa, a sociedade em geral.
O processo de participação popular envolve, em uma primeira etapa, as 
demandas e reivindicações populares, com discussões e aprovações em reu-
niões e assembleias de entidades comunitárias.
Em um segundo momento, as demandas são aprovadas no nível de cada 
entidade e são hierarquizadas de acordo com as prioridades trazidas e defen-
didas na região. Nessa etapa existe a definição de prioridades de cada região 
para formação do Orçamento Participativo.
Na terceira etapa, observa-se a eleição dos representantes no Conselho 
do Orçamento Participativo, sendo também definidos os delegados que parti-
ciparão do Fórum do Orçamento Participativo, que conta com mais reuniões 
e assembleias em que há a participação do público.
Na quarta, etapa as reuniões do Conselho do Orçamento Participativo 
são ordenadas em sessões em que os representantes comunitários tomam 
conhecimento das finanças municipais, bem como das projeções orçamentá-
rias para os exercícios futuros. Nesse momento eles devem apresentar e defen-
der, uma vez mais, as prioridades que estão representando. 
Por fim, na quinta etapa, são realizadas as reuniões do Fórum do Orça-
mento Participativo com a participação de um colegiado amplo e com o 
– 43 –
Controladoria e orçamento público
objetivo maior de envolver a população, especialmente no que diz respeito 
ao acompanhamento da execução do plano de investimentos e também na 
fiscalizaçãoda execução do orçamento e das obras públicas realizadas.
2.3.4 Orçamento-programa
A Lei 4.320/64 e o 200/67 foram os responsáveis pela implementação 
do conceito de orçamento-programa no Brasil. Esse tipo de orçamento foi 
implementado depois da experiência bem-sucedida dos Estados Unidos no 
uso do orçamento de desempenho.
Esse tipo de orçamento, de acordo com Silva (2013), é o que melhor 
permite identificar programas, projetos e atividades que a Administração 
Pública pretende realizar. Também permite conhecer seus objetivos, metas, 
custos envolvidos e resultados esperados. Isso oferece uma maior transparên-
cia nos gastos públicos. No orçamento programa, são estimadas pelo governo 
as receitas e são fixadas as despesas, o que permite o controle das finanças 
públicas e a execução das ações governamentais. Esse tipo de orçamento é 
bastante diferente do orçamento tradicional conforme você pode ver a seguir.
Quadro 2 – Lógica do orçamento tradicional
Classificação Recursos Problemas a resolver
Fonte: SILVA, 2013. Adaptado.
Quadro 3 – Lógica do orçamento-programa
Problemas a resolver Recursos Classificação
Fonte: SILVA, 2013. Adaptado.
No orçamento-programa, o foco é dado para os problemas que devem 
ser resolvidos e, aí sim, são destinados recursos e posteriormente é feita a clas-
sificação. Esse modelo refere-se à elaboração e execução de três leis: o Plano 
Plurianual (PPA), as Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Orçamento Anual 
(LOA) que, conforme afirma Silva (2013), representam e materializam em 
conjunto o planejamento e a execução de políticas públicas federais. 
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
– 44 –
Ampliando seus conhecimentos 
Como funciona o controle externo
PORTAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL, 2010.
O Tribunal de Contas é o órgão responsável pela fiscalização 
dos gastos públicos. No âmbito federal, a responsabilidade 
é do Tribunal de Contas da União (TCU) e nos âmbitos 
municipal e estadual, na maioria dos casos, a responsabilidade 
é dos Tribunais de Contas dos estados (TCE’s).
Há exceções em relação aos estados e municípios, pois em 
alguns estados existe um TCE e também um Tribunal de Con-
tas do Município (TCM), responsável pela fiscalização da 
capital, ou dos Municípios (TCM), responsável pela fiscali-
zação de todas as cidades do estado.
Os Tribunais de Contas analisam, portanto, de acordo com as 
suas áreas de atuação, as contas dos órgãos públicos.
A fiscalização realizada pelo Tribunal é chamada de controle 
externo. Cabe ao Poder Legislativo (Senado e Câmara dos 
Deputados, Assembleias Legislativas e Câmaras de Verea-
dores) exercer esse controle junto aos Poderes Executivo 
(Governos Federal, Estaduais e Prefeituras Municipais) e 
Judiciário (Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de 
Justiça, Tribunais Regionais Federais, Eleitorais, Tribunais de 
Justiça dos Estados).
Assim, o Tribunal de Contas é um órgão autônomo, que 
auxilia o Poder Legislativo a exercer o controle externo, fis-
calizando os gastos dos Poderes Executivo, Judiciário e do 
próprio Legislativo. Além de estar sujeito ao controle externo, 
cada Poder tem a responsabilidade de manter um sistema de 
controle interno. E, por sua vez, apesar de ser um tribunal, o 
Tribunal de Contas não faz parte do Poder Judiciário.
 
– 45 –
Controladoria e orçamento público
Atividades
1. Como pode ser definido o principal objetivo da controladoria no 
contexto da gestão pública?
a. Orientação de gestores para a melhoria da aplicação do gasto 
público com a utilização de informações estratégicas e prévias.
b. Fiscalização da aplicação dos recursos públicos e de seus gestores.
c. Estudo dos impactos dos gastos públicos nas diferentes esferas 
de poder do Brasil.
d. Controle contábil das contas públicas, assim como dos ingressos 
e dispêndios no erário público.
e. Limitação dos gastos, de acordo com as prioridades de cada ente 
federativo.
2. O controle interno pode ser entendido como um processo que en-
volve a direção e o corpo de funcionários de um determinado órgão, 
estruturado com o objetivo de enfrentar riscos e de fornecer seguran-
ça razoável no desenvolvimento da missão do órgão público. Quais 
são os seus objetivos?
3. Entre os principais conceitos de orçamento, qual pode ser considera-
do como a evolução do orçamento tradicional?
a. Orçamento base zero.
b. Orçamento participativo.
c. Orçamento-programa.
d. Orçamento por desempenho.
e. Orçamento geral.
Sistema de planejamento 
no setor público
Neste capítulo trataremos sobre o que é o planejamento 
e como ele é aplicado dentro do setor público. Para isso, é necessá-
rio compreender como esse conceito surgiu, como foi aplicado na 
administração privada e como suas principais técnicas foram aplica-
das, de forma exitosa, dentro da gestão pública.
Também serão explorados os objetivos e as principais etapas 
e formas de planejamento público no Brasil, bem como suas prin-
cipais características. 
Na sequência serão abordados os modelos brasileiros de pla-
nejamento, com maior ênfase para a década de 90 até os dias atuais. 
Será apresentado um exemplo do Programa de Aceleração do Cresci-
mento (PAC) e seu impacto bem-sucedido dentro do planejamento.
Na última parte do capítulo serão abordados os conceitos de 
planejamento e orçamento governamental e como estes estão inte-
grados na administração pública. O enfoque predominante neste 
material é do planejamento e orçamento governamental observa-
dos sob a ótica federal. Entretanto, cabe lembrar que a integração 
entre os diferentes instrumentos, PPA, LDO e LOA, também é 
uma valiosa ferramenta para estados e municípios, sendo responsá-
veis pela garantia da informação sobre as origens de receitas e sua 
devida destinação.
3
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
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3.1 Planejamento do setor público
Planejamento pode ser definido como uma metodologia em que são 
estabelecidos e também decididos alguns objetivos para a solução de proble-
mas previamente identificados. No planejamento deverão constar, de forma 
antecipada, as ações e os recursos que serão utilizados para alcançar os objeti-
vos pretendidos, sejam eles materiais, humanos ou financeiros. Mas será que 
o planejamento se resume apenas a isso?
Outra definição de planejamento é a de que ele é um processo decisório, 
que deverá ser desenvolvido com antecedência, para que possam ser definidos 
objetivos e como estes serão alcançados, além do que deverá ser adotado por 
uma determinada entidade para que isso seja possível. Uma necessidade do 
planejamento é que seja definido, também de maneira prévia, em quais níveis 
hierárquicos irão ocorrer as mudanças necessárias.
O planejamento também pode ser entendido como uma metodologia 
para a uniformização de procedimentos que serão utilizados na execução de 
ações para que exista a interação entre os diferentes níveis hierárquicos de um 
determinado ente, buscando assim a melhoria no processo de ação. Pode-
-se dizer que o planejamento é um instrumento que busca harmonizar as 
decisões tomadas por cargos hierárquicos superiores com aqueles inferiores, 
buscando, principalmente, que estes contribuam para o alcance das metas 
pretendidas. Por fim, pode-se dizer que o planejamento é um processo que 
busca definir o que se quer fazer e como se fazer, com a utilização dos recursos 
de forma racional, observando eficiência, eficácia e efetividade.
Caso não exista um processo decisório bem delimitado e implementado, 
ou seja, que não promova a interação necessária entre os diferentes níveis hie-
rárquicos dentro do setor público, é provável que o planejamento não ocorra 
de forma satisfatória.
Imagine uma empresa de pequeno porte, constituída por poucos fun-
cionários e que não possui atividades tão complexas,