APS BENS (2)

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Faculdades Metropolitanas Unidas – FMU 
Curso: Direito 
Aluna: Francielle Inacio Carvalho 
 
RA: 2666535 
 
Turma: 03207 A01 
 
Tema do Trabalho: APS – Direito Administrativo – Bens Públicos e Contratos 
Administrativos 
 
Professor: Sr. André Faustino 
 
São Paulo, outubro ,2021 
 
Visto do Professor: 
 
 
Atividade: 
 
 Desenvolver uma dissertação argumentativa analisando o seguinte problema: 
 
“Possibilidade de aquisição de bem público (imóvel) dominical através de usucapião” 
 
EMENTA – RECURSO DE APELAÇÃO – USUCAPIÃO ESPECIAL 
URBANA – PRELIMINARES DE IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO 
PEDIDO, DE ILEGITIMIDADE DE PARTE E DE INADEQUAÇÃO 
DA VIA ELEITA – PRELIMINARES REJEITADAS – NO MÉRITO, 
COMPROVAÇÃO DOS REQUISITOS ESSENCIAIS – 
PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. Ademais, ao contrário do afirmado nas 
razões recursais, não há óbice jurídico para aquisição de propriedade de 
imóvel pertencente à Agência de Habitação Popular de Mato Grosso do 
Sul – AGEHAB por meio de usucapião, especialmente quando ele é 
utilizado como moradia do usucapiente, a exemplo do caso concreto, por 
cumprir relevante função social. A Agência de Habitação Popular de Mato 
Grosso do Sul – AGEHAB atua na implementação e na execução de 
política pública destinada a organização, administração e distribuição de 
imóveis à população carente por meio de financiamentos. Os imóveis 
destinados a esse fim cumprem importante função social, mas não são bens 
de domínio público do Estado, por não estarem afetados ao serviço 
público. Cuidam-se, na verdade, de bens dominicais, pois podem ser 
alienados pela Administração Pública de acordo com as regras prévias por 
ela mesma estabelecidas, evidentemente, desde que a alienação não viole 
as normas e os princípios reguladores dessa matéria. (2ª Câmara Cível do 
Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso do Sul, Apelação 
nº 0000972-79.2010.8.12.0043, Relator Desembargador Dr. Vilson 
Bertelli, publicado em 16/03/2017). EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL 
AÇÃO DE USUCAPIÃO COLETIVO ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA 
DEFERIMENTO EXNUNC ÔNUS PROBATÓRIO AUSENTE BEM 
PÚBLICO DOMINICAL NÃO INCIDÊNCIA DA AÇÃO DE 
USUCAPIÃO - PREQUESTIONAMENTO CONSIDERA-SE 
PREQUESTIONADA A MATÉRIA - RECURSO CONHECIDO E 
IMPROVIDO 1. A concessão do benefício da assistência judiciária 
gratuita opera efeitos ex nunc, não podendo retroagir à data do pedido de 
concessão. (STJ - EDcl no AgRg no AREsp 716.852/RS - Rel. Ministro 
RICARDO VILLAS BÔAS CUEVA - TERCEIRA TURMA - julgado em 
25/10/2016). 2. As autoras não se desincumbiram de seu ônus probatório 
e que o imóvel objeto da presente ação passou para o domínio do 
Município de Vitória/ES desde 1982, caracterizando, na espécie, a 
hipótese de usucapião de bem público. 3. A área objeto da presente ação 
constitui bem público dominical, sobre o qual não pode incidir usucapião, 
nos termos dos arts. 183, § 3º, e 191, parágrafo único, da Constituição 
Federal. 4. Agravo regimental a que se nega provimento. (AI 852804 AgR, 
Relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgamento em 04/12/2012, 
DJe de 01/02/2013). 4. A fim de evitar a oposição do Recurso de Embargos 
de Declaração visando apenas o prequestionamento, e para viabilizar o 
acesso às vias extraordinária e especial, considera-se prequestionada toda 
a matéria infraconstitucional e constitucional deduzida nos autos, sendo 
desnecessária a citação numérica de todos os dispositivos mencionados 
(STJ AgRg nos EDcl no REsp 966.229/RS, Rel. Min. Og Fernandes, Sexta 
Turma, DJe 18.02.2013). 5. Recurso conhecido e improvido. (TJ-ES - AC: 
00345854620198080024, Relator: WALACE PANDOLPHO KIFFER, 
Data de Julgamento: 17/08/2020, QUARTA CÂMARA CÍVEL) 
 
A dissertação deverá obrigatoriamente abordar os seguintes pontos: 
 
1-O conceito de bem público dominical e a sua diferenciação em relação aos demais 
tipos de bens públicos, tendo em vista o instituto da desafetação; 
2. Discussão a respeito da função social da propriedade e da classificação dos bens 
materialmente públicos e dos bens formalmente públicos; 
3. Defender umas posições possíveis em relação à usucapião de bens dominicais: 
a) É possível – Apresentar argumento jurídico com base na jurisprudência e 
doutrina; 
b) Não é possível - Apresentar argumento jurídico com base na jurisprudência e 
doutrina; 
 
Opta pela expressão “bens públicos” a “domínio público”. Domínio Público retrata o 
exercício do direito de propriedade pelo Estado, sendo o conjunto de bens móveis e imóveis 
designados ao uso direto do Poder Público ou à utilização direta ou indireta da coletividade, 
regulamentados pela Administração e submetidos a regime de direito público. 
O domínio público, em percepção ampla, “representa o poder de dominação ou de 
regulamentação que o Poder Público desempenha acima dos bens de seu patrimônio, do 
particular ou aos de usufruto geral (res nullius). 
 O manuseio elevando é decorrente do poder político, pelo qual o Poder Público propõe 
à sua vontade todas as coisas de seu território (manifestação da soberania interna), englobando 
todos os bens e legitimando as intervenções na propriedade, o elemento, contudo, no regime do 
direito administrativo (público), e não ao regime do direito civil (privado)”. 
Como visto no artigo 98 do Código Civil, bens públicos são aqueles que inerentes às 
pessoas jurídicas de direito público interno, quais sejam: União, Estados, DF, Municípios, 
Autarquias e Fundações Públicas. expõe como características (regime jurídico) a alienabilidade 
condicionada, impenhorabilidade, imprescritibilidade e a não-operabilidade. Todos os demais 
são bens particulares, seja qual for o individuo a que pertencerem. 
Quanto aos bens das pessoas jurídicas de direito privado, pertencentes à Administração 
Pública Indireta, são como as sociedades de economia mista e as sociedades públicas, há 
conflito acerca de sua natureza. 
Como visto no código civil de 2002, no inciso III do seu artigo 99, praticamente repetiu 
os termos do inciso III do artigo 66 do Código Bevilácqua, sucedendo a expressão “que 
constituem o patrimônio da União dos estados, ou dos Municípios” pela “que constituem o 
patrimônio das pessoas jurídicas de direito público”. A mudança se deve ao progresso da 
administração pública, principalmente no que toca à amplificação dos órgãos tanto da 
administração pública direta, onde se integraram as autarquias e as instituições públicas, como 
da administração pública indireta, como se verifica do próprio conteúdo do parágrafo único do 
artigo 99 do mesmo diploma legal. 
 Os bens dominicais e aqueles que compõem o patrimônio da União dos Estados ou dos 
Municípios, de que modo o objeto do direito pessoal ou real dessas pessoas de direito público 
interno. Se a lei não desfrutar o contrário, são dominicais os que pertencerem a pessoa jurídica 
de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado. 
Contem bens móveis ou imóveis, como documentos de dívida pública, estradas de ferro, 
telégrafos, oficinas e fazenda do Estado, ilhas formadas em mares territoriais ou rios 
navegáveis, terras devolutas, terrenos da marinha e acrescidos, mar territorial, terras ocupadas 
pelos índios, sítios arqueológicos e pré-históricos, bens vagos, bens perdidos pelos criminosos 
condenados por sentença proferida em processo judiciário federal, quedas-d’água, jazidas e 
minério, arsenais com todo o material da marinha, exército e aviação, bens que foram do 
domínio da coroa. Contêm, ainda, os títulos de crédito e dinheiro arrecadado pelos tributos. 
Os bens públicos dominicais podem, por indicação legal, ser convertidos em bens de 
uso comum ou especial. são também conhecidos como bens do patrimônio disponível do 
Estado: os bens dominicais são os que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito 
público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. São também 
conhecidos como bens do patrimôniodisponível do Estado: os bens dominicais são os que 
constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito 
pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. 
Termos duas características do bem dominical, a que comportam a função financeira ou 
patrimonial, porque se reservam a assegurar a rendas ao Estado, em refutação aos demais bens 
públicos, que são afetados a uma orientação de interesse geral: a repercussão disso é que a 
gestão dos bens dominicais não era considerada serviço público, mas uma atividade privada da 
Administração; resignar um regime jurídico de direito privado, pois a Administração Pública 
age, em relação a eles, como um proprietário privado. ” Defronte disso, no silêncio da lei, os 
bens dominicais se submetem às regras de direito privado, o que não ocorre com os bens de uso 
comum do povo e de uso especial, os quais acolhem aos princípios gerais de Direito Público. 
 O Poder Público executar sobre os bens dominicais poderes de proprietário, englobando 
nesse grupo as estradas de ferro e as terras devolutas que serão estudadas mais adiante. Os bens 
dominicais conseguem ser alienados por meio de institutos de direito privado ou de direito 
público, analisadas as imposições da lei, de acordo com o art. 101, do Código Civil. 
Sendo assim, os bens dominiais permitem uma função patrimonial ou financeira, porque 
se destinam a assegurar rendas ao Estado, em oposição aos demais bens públicos, que são 
afetados a uma destinação de interesse social; a decorrência disso é que a gestão dos bens 
dominicais não era conhecida como serviço público, mas uma atividade privada da 
Administração e submetem-se a um regime jurídico de direito privado, pois a Administração 
Pública age, em relação a eles, como um proprietário privado. 
Classificação de bens públicos: á titularidade são Municipais - Municípios (previstos 
em lei orgânica), Municípios (previstos em lei orgânica), Estaduais – Estados (art. 26, CF), 
Federais – União (art. 20, CF). 
Como visto Código Civil (art. 99):- Bens de uso comum do povo: são bens do Estado, 
mas reservados ao uso da população. Ex.: ruas, praças, praias etc. As normas para o uso desses 
bens serão definidas na legislação de cada um dos entes proprietários. 
- Bens de uso especial: são bens, imóveis ou móveis, que se reservam ao uso pelo próprio 
Poder Público para a prestação de serviços. A população os utiliza no atributo de usuários 
daquele serviço. Ex.: fórum, automóveis públicos, hospitais etc. Assim, concorre a cada ente 
estabelecer os critérios de utilização desses bens. 
- Dominicais: estabelecem o patrimônio disponível, exercendo o Poder Público os 
poderes de proprietário como se particular fosse. São bens desafetados, ou seja, não possuem 
destinação pública. 
As Características dos bens públicos: 
Inalienabilidade tem umas das características e o não absoluto, a não ser quando em 
associação àqueles bens que, por sua respectiva natureza, são insuscetíveis de valoração 
patrimonial, como praias e mares. A característica principal, em regra, dos bens públicos de uso 
comum do povo e de uso especial é a inalienabilidade, de que decorrem e imprescritível 
(improbabilidade de serem adquiridos por usucapião) e a impenhorabilidade (derivada da 
previsão constitucional de processo especial de execução contra a Fazenda Pública, da qual se 
destaca o precatório). No Código Civil de 1916 manifestava que os bens contínuos do art.66 
(todas os conjuntos) eram inalienáveis. Tal arranjo fomentou a discussão de muitos 
doutrinadores, os quais defendiam a alienabilidade ora de uma categoria ora de outra. Já art. 67 
do Código de 1916 acertava que peculiar aos bens públicos em geral o traço da inalienabilidade, 
que só se deixaria nos casos e na forma que lei prescrevesse. A doutrina, seu turno, segurava 
que os bens públicos são, sim, inalienáveis, se e enquanto tivessem afetação pública, isto é, 
destinação pública específica. 
No Código Civil de 2002 ajustou a matéria de forma mais clara no art. 100 que prevê 
categoricamente a inalienabilidade dos bens públicos quando são bens de uso especial ou de 
uso comum, sendo que o mesmo não ocorre com os bens dominicais. Como observamos no 
código civil de 1916 fixava a norma de inalienabilidade a todos os bens públicos, incluído os 
dominicais, especificando no seu artigo 67 que os bens públicos apenas perderão a 
inalienabilidade, que lhes é peculiar, nos casos e forma que a lei prescrever, o Código Civil de 
2002, no artigo 101, prenuncia que os bens públicos dominicais consegue ser alienados, 
examinadas as exigências da lei e que os bens públicos de uso comum do povo e os de uso 
especial são inalienáveis, durante conservarem a sua qualificação, na forma que a lei 
determinar, art. 100, isto é a norma da alienabilidade dos bens dominicais. Assim sendo bens 
dominicais, não achando afetados a finalidade pública específica, podem ser alienados, por 
meio de institutos de direito privado (doação, permuta ou compra e venda) ou do direito público 
investidura, legitimação de posse e retrocessão (relativo a desapropriação). Outra característica 
que conseguimos ver bens públicos é o de que sua administração visa, mediata ou 
imediatamente a finalidade de interesse geral. 
Não obstante dos bens dominicais se destinarem a assegurar renda ao Estado, haja vista 
sua incumbência patrimonial e financeira, tem sido utilizado ou administrados no benefício de 
todos, como nos casos de obras públicas, cessão a característico para fim de utilidade pública, 
terras públicas onde se situam florestas, mananciais ou recursos naturais de preservação 
permanente. 
Afetação e Desafetação 
A afetação é a aparecimento de um bem ou um dado destino categorial de uso comum 
e notável, assim como desafetação é sua remoção do referido destino. Afetação ao uso comum 
de tal modo pode forma-se de destino natural do bem, como acontece com os rios, mares, ruas, 
estradas, praças, quanto por lei ou por ato administrativo que determine a utilização de um bem 
dominical ou de uso especial ao uso público.“ Desafetação é o fato ou a protestação da vontade 
do poder público por meio o qual um bem do domínio público é subtraído à dominialidade 
pública para ser acrescentando ao domínio privado, do Estado ou do administrado.” Já a 
afetação é: “destinar, consagrar, integrar, agregar, incorporar a um uso.” Tanto a afetação como 
a desafetação podem se dar de forma expressa ou tácita. Parcialmente à afetação, ela será 
exterioriza quando ocorrer por um ato administrativo ou lei, sendo tácita quando a 
Administração, sem qualquer protesto expressa de vontade, simplesmente instala uma escola 
num bem que antes era dominical. Diante disso, observa-se que a afetação pode acontecer pelo 
simples uso do bem. 
Para que ocorra a desafetação profere é imprescindível uma manifestação de vontade da 
Administração, existindo diferente o dispositivo exigido no caso de tratar-se de bem de uso 
comum ou de uso especial. Para desafetar um bem de uso comum, é necessária uma lei ou ato 
do Executivo aplicado na conformidade de uma lei. Entende-se que, por possuir direção natural 
para uso comum, só um ato de hierarquia superior como a lei poderia desabilitá-lo para tal fim. 
Já a desafetação de bem de uso especial, pode suceder por lei ou por ato próprio do Executivo. 
No que se declara à desafetação tácita, não há constância de pensamento. No contudo, 
alguns autores aceitam a desafetação tácita quanto por veracidade da natureza, como exemplo 
um terremoto que destrói um prédio onde antes funcionava uma escola. O que não é admissível 
é presumir a desafetação pela não utilização do bem, ainda que por período prolongado. 
Entretanto os bens estiverem afetados a uma definida finalidade pública, eles serão inalienáveis. 
Diante disso, apenas os bens dominiais é que podem ser alienados em conformidade com o art. 
101 do CC. 
RegimeJurídico dos Bens Públicos 
Em normas , os bens públicos são inalienáveis. O regime jurídico dos bens públicos 
contém 4 características principais: 
1) Alienabilidade condicionada – os bens públicos para serem alienados devem 
completar os seguintes exigências determinados em lei:- Prova da desafetação do bem; 
- Avaliação prévia feita pela Administração Pública; 
 - Procedimento licitatório. Para os bens imóveis, o processo a ser adotado é a 
concorrência; para os móveis, o leilão. 
- Autorização legislativa específica, em se atuando de bens imóveis, a técnica 
administrativo, quando se tratar de bens móveis; 
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A Administração Pública pode, em vez de alienar, conceder aos inerentes o uso do bem 
público, seu comando. As ferramentas normais são conferir de uso, permissão de uso, concessão 
de uso, autorização de direito real de uso e cessão de uso. 
2) Impenhorabilidade – tendo em vista que os bens públicos são impenhoráveis, o CPC 
prevê um processo especial para execução contra a Fazenda Pública, que se faz por meio da 
precatórios (art. 100, da CF). 
3) Imprescritibilidade – os bens públicos, móveis ou imóveis, não podem ser adquiridos 
pelo particular por usucapião, apesar da categoria a que pertencem. 
4) Não-onerabilidade – o resultado da impenhorabilidade, já que se o bem não pode ser 
penhorado, também não pode ser dado em garantia para débitos da Administração Pública. 
Uso dos Bens Públicos 
Em surgimento, os bens públicos são utilizados pela devida Administração ou pelas 
Entidades Públicas que os detêm. todavia, a Administração Pública poderá destinar seus bens 
ao uso por particulares, desde que isso não implique satisfação de interesses exclusivamente 
privados, já que o fim público deve ser sempre atingido. 
Há 2 formas de uso de bens públicos: 
1) Uso comum: uso de um bem público pelos membros do agrupamento, sem que haja 
discriminação entre os usuários, nem permissão estatal específico para esse fim. Não são apenas 
os bens de uso comum do povo que provocam o uso comum, mas também os bens de uso 
especial, quando empregue em conformidade aos fins normais aos quais se destinam. 
2) Uso especial: aplicação de bens públicos em que o indivíduo se sujeita a regras 
específicas e consentimento estatal, ou se submete à incidência da obrigação de pagar pelo uso. 
O uso especial pode ser uso especial privativo, chamado meramente de uso privativo, que é o 
direito de uso de bens públicos inspecionado pela Administração a pessoas determinadas. Pode 
aproximar qualquer das três categorias de bens públicos, admitindo as seguintes formas: 
a) Autorização de Uso: ato administrativo unilateral, discricionário e provisório, pelo 
qual a Administração permite que determinado indivíduo utilize bem público de modo 
privativo, respondendo primordialmente ao seu próprio interesse. 
b) Permissão de Uso: ato administrativo unilateral, discricionário e precário, pelo qual 
a Administração consente que particular se utilize privativamente de bem público, respondendo, 
em igual nível, aos interesses público e privado. Tem caráter intuitu personae e exige licitação, 
sempre que tiver mais de um interessado. 
c) Concessão de Uso: combinação administrativo pelo qual a Administração confere ao 
particular o uso privativo de bem público, apesar do maior ou menor interesse público da pessoa 
permissório. Exige licitação. Pode ser onerosa ou gratuita. 
d) Concessão de Direito Real de Uso: convenção administrativo pelo qual o Poder 
Público confere ao particular o direito real resolúvel de uso de terreno público ou sobre o espaço 
aéreo que o recobre, para os fins que, prévia e categoricamente, o justificam. 
e) Cessão de Uso: pacto administrativo pelo qual a Administração permite o uso gratuito 
de bem público por órgãos da mesma pessoa ou de pessoa desigual, incumbida de desenvolver 
atividade que, de algum modo, traduza importância para a coletividade. 
Pode-se entender que os bens públicos dispõem regime desigual dos bens particulares 
com peculiaridades próprias, tais como a imprescritibilidade, a impenhorabilidade e a 
alienabilidade condicionada à desafetação. No que se menciona às terras devolutas, foi possível 
captar que a concepção dado pela lei foi simplesmente um conceito de exclusão, não podendo 
se chegar a um conceito unânime. 
 
Nesse ponto, percebe-se que a doutrina é ampla ao tentar determinar o que são as terras 
devolutas. Além do mais, infere-se que as terras devolutas foi um assunto presente em quase 
todas as Constituições, sendo de extrema importância quando se discorre a falta de registro de 
tais terras, na medida em que o STJ resolveu não haver uma pretensão de que terra sem registro 
é terra devoluta. 
 
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