teorico 3 direito administrativo

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Direito Administrativo II
Responsável pelo Conteúdo:
Prof. Me. Ângelo Aparecido de Souza Júnior
Revisão Textual:
Prof.ª Dr.ª Luciene Oliveira da Costa Granadeiro
Revisão Técnica:
Prof. Dr. Reinaldo Zychan
Limitação ao Direito de Propriedade e 
Responsabilidade Civil da Administração 
Limitação ao Direito de Propriedade e 
Responsabilidade Civil da Administração 
 
• Entender que o direito à propriedade trazido pela Constituição Federal de 1988 pode sofrer 
limitações em face do Estado, colocando assim o interesse público sobre o particular;
• Compreender a responsabilidade por parte do Estado em caso de dano direito ao particular.
OBJETIVOS DE APRENDIZADO 
• Fundamentos da Intervenção;
• Modos de Intervenção;
• Teorias da Reponsabilidade do Estado;
• Fundamentos Justificadores da Reponsabilidade Objetiva do Estado;
• A Responsabilidade Subjetiva da Administração;
• Força Maior e Caso Fortuito;
• Ação de Reparação de Dano: Particular X Administração;
• Ação Regressiva: Administração X Agente Público.
UNIDADE Limitação ao Direito de Propriedade e 
Responsabilidade Civil da Administração
Fundamentos da Intervenção
Nos dizeres de Di Pietro (2019, p. 164): 
Sabe-se que a propriedade é o direito individual que assegura a seu titular 
uma série de poderes cujo conteúdo constitui objeto do direito civil; com-
preende os poderes de usar, gozar e dispor da coisa, de modo absoluto, 
exclusivo e perpétuo.
Entretanto, o referido direito não é absoluto, haja vista a existência de outros 
direitos pertencentes a outras pessoas, o que por vezes pode gerar um conflito de 
direitos, a exemplo de quando o proprietário de um terreno baldio deixa de manter 
o mesmo limpo, trazendo com isso insetos para a casa de seus vizinhos.
No exemplo acima, temos o proprietário do terreno de um lado, exercendo seu 
direito como proprietário e do outro os vizinhos, os quais possuem o direito a saúde, 
pelo que a inércia do primeiro em manter o terreno limpo acaba por desrespeitar o 
direito dos segundos.
Nesse ponto, merece atenção o papel da Administração Pública, a qual, através 
do poder de polícia, deve proibir que isso ocorra.
Poder de Polícia é o poder que a Administração Pública goza de fiscalizar o particular, deter-
minando certos atos e penalizando aqueles que não cumprirem a exemplo de multas, em-
bargos em obras etc.
Tanto assim que, inicialmente, o poder de polícia possuía um viés de obrigação 
de não fazer, porém, com o passar do tempo, entendeu-se também poder impor 
obrigações de fazer, ou seja, no exemplo acima, um dever de utilizar o bem de forma 
adequada sob pena de multa.
É justamente com base no poder de polícia que podemos pautar a ideia na limita-
ção ao direito de propriedade, pois, como veremos no item seguinte, a propriedade 
não mais resguarda um caráter absoluto, mas deve cumprir sua função social. 
Função Social da Propriedade 
A Constituição Federal de 1988 traz no caput do art. 5º a proteção ao direito de 
propriedade, garantindo o mesmo no inciso XXII:
XXII – é garantido o direito de propriedade;
Como podemos ver, o direito à propriedade é um direito constitucional, pelo que 
cabe ao Estado sua proteção.
Entretanto, no mesmo artigo 5º, necessário se faz observar seu inciso XIII, o 
qual dispõe:
XXIII – a propriedade atenderá a sua função social;
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Assim, não obstante a Constituição Federal garanta o direito à propriedade, ela 
também impõe que esta deve exercer sua função social.
Segundo Silva (2003, p. 283): 
Conforme as hipóteses, seja como condição de exercício das faculdades 
atribuídas, seja como obrigação de executar determinadas faculdades de 
acordo com modalidades preestabelecidas.
Dessa forma, devemos entender que:
• A Constituição Federal garante o direito à propriedade;
• O direito de propriedade é limitado pela sua função social.
Mas, na prática, como isso tudo funciona?
Simples, devemos inicialmente entender que o direito de propriedade é uma garan-
tia constitucional, ou seja, em nosso país, todos aqueles que possuírem condições 
econômicas poderão adquirir uma propriedade.
Porém, ao adquirir uma propriedade, devemos entender que nosso direito a ela 
não é absoluto, ou seja, não podemos fazer tudo aquilo que quisermos com nossa 
propriedade, pois ao mesmo tempo em que a Carta Magna garante o direito de pro-
priedade ela também restringe seu uso.
E como ela restringe seu uso? Justamente pela obrigatoriedade da função social.
Assim, toda propriedade deve exercer uma função social, ou seja, o uso, gozo 
ou fruição desta propriedade deve servir a um bem comum e não somente a 
seu proprietário.
Podemos citar como exemplo uma pessoa que compra um terreno baldio para 
investimento, pois acha que o mesmo irá valorizar daqui a 10 anos.
Nesse meio tempo, ele deixa o terreno sem uso, pelo que a vegetação se estende 
pelo mesmo trazendo com isso diversos insetos, os quais passam a adentrar na casa 
de moradores do entorno.
No exemplo acima, vimos que, embora a pessoa tenha exercido seu direito cons-
titucional de propriedade, a mesma não está cumprindo com sua função social, pelo 
que a intervenção por parte da Administração Pública se faz necessária, podendo ser 
adotados os seguintes procedimentos:
• notificar o proprietário para que realize a limpeza do terreno e, caso não o faça, 
a própria Administração Pública pode fazer e enviar a conta pela limpeza para 
o proprietário, bem como multá-lo;
• poderá notificar o mesmo dando prazo para início de edificação no imóvel sob 
pena de ver o IPTU1 aumentado anualmente até que inicie obras no local.
Nesse caso, o proprietário edificando no terreno baldio estará realizando sua fun-
ção social, pois ou ele irá residir no local, ou alugará ou venderá o imóvel, fazendo 
assim com que o terreno exerça uma função social. 
1 Chamamos isso de IPTU progressivo, pois força o proprietário a edificar no terreno sob pena de constantes au-
mentos no IPTU.
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UNIDADE Limitação ao Direito de Propriedade e 
Responsabilidade Civil da Administração
Modos de Intervenção
Como vimos nos itens anteriores, a propriedade é uma garantia constitucional, 
porém, não é absoluta.
Assim, a exercer essa função social, por vezes, a Administração Pública se vê 
obrigada a intervir na propriedade particular realizando verdadeira intervenção sobre 
a propriedade.
Referida intervenção pode se dar de diversas maneiras. Assim, passemos a ana-
lisar referida limitação ao direito de propriedade através das principais formas de 
intervenção por parte da Administração Pública.
Servidão Administrativa
Esta modalidade de intervenção encontra respaldo no art. 40 do Decreto-Lei nº 
3.365/1941, o qual dispõe:
Art. 40. O expropriante poderá constituir servidões, mediante indeniza-
ção na forma desta lei.
Segundo Di Pietro (2019, p. 186): 
Servidão administrativa é o direito real de gozo, de natureza pública, ins-
tituído sobre imóvel de propriedade alheia, com base em lei, por entidade 
pública ou por seus delegados, em favor de um serviço público ou de um 
bem afetado a fim de utilidade pública.
Da definição acima, podemos sintetizar a ideia de que servidão pública constituiu 
um direito real de gozo, pois recai sobre um bem imóvel, com base em lei, impondo 
um limite sobre referido imóvel em favor de um serviço público ou até mesmo a afe-
tação de referido imóvel a fim de alguma utilidade pública.
Assim, a servidão pública incide sobre bens imóveis determinados e tem caráter 
perpétuo, isto é, será mantida enquanto houver a necessidade de prestação do ser-
viço (ARAS NETO, 2019, p. 379).
Podemos citar como exemplo serviços postais na colocação de placas indicando 
logradouros na fachada de imóveis, ou seja, a colocação de referidas placas impõe ao 
proprietário um limite sobre sua propriedade, qual seja a impossibilidade de retirada 
daquela placa vez que a mesma se presta a um sérvio público.
Outro exemplo é a limitação de andares na edificação de prédios próximos a aero-
portos, justamente para não atrapalharnos pousos. Aqui importante observar que o 
caráter perpétuo persiste enquanto o aeroporto ali permanecer, posto que, em caso 
de mudança do aeroporto, referida servidão perderá seus efeitos.
Importante salientar que a servidão administrativa poderá decorrer de lei, de acordo 
ou de sentença judicial, lembrando que, no caso dessas duas últimas, haverá necessi-
dade de indenização ao proprietário por parte da Administração Pública.
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Importante!
Ficar atento ao entendimento do STJ acerca desse assunto: Servidão administrativa: 
O compartilhamento de infraestrutura de estação rádio base de telefonia celular por 
prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo caracteriza servidão 
administrativa, não ensejando direito à indenização ao locador da área utilizada para 
instalação dos equipamentos (REsp 1.309.158-RJ, rel. Min. Luis Felipe Salomão, por una-
nimidade, j. 26-9-2017, DJe 20-10-2017).
Ocupação Temporária 
Também conhecida como ocupação provisória, consiste na utilização transitória, 
a qual poderá ser remunerada ou gratuita de bens particulares pela Administração 
Pública para fins de interesse público a teor do art. 36 do Decreto-lei n. 3.365/41:
Art. 36. É permitida a ocupação temporária, que será indenizada, afinal, 
por ação própria, de terrenos não edificados, vizinhos às obras e neces-
sários à sua realização.
Podemos citar como exemplo a ocupação temporária de um terreno particular 
para depósito de materiais de uma obra pública até que esta venha a findar.
Importante salientar que, embora o artigo acima citado imponha o dever de inde-
nização, esse somente ocorrerá caso exista prejuízo decorrente do uso do bem pela 
Administração Pública
Importante!
A ocupação temporária e a requisição são modalidades de intervenção relacionadas ao 
uso do bem. A diferença existente entre as mesmas reside no fato de que, para a requi-
sição, é necessária a comprovação de iminente perigo público, enquanto, na ocupação 
temporária, basta o interesse público. Outro ponto a se observar é que a ocupação tem-
porária só pode ocorrer em imóvel não edificado.
Tombamento
Para Mazza (2020, p. 829): 
Tombamento é um instrumento autônomo de intervenção na proprieda-
de instituído com a finalidade de preservação histórica, cultural, arqueo-
lógica, artística, turística ou paisagística do próprio bem tombado.
Assim, essa modalidade de intervenção da Administração Pública perante o 
bem particular possui uma diferença em relação às demais, posto que, enquanto 
as outras primam pelo interesse público, aqui a intervenção busca a preservação 
da própria coisa.
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UNIDADE Limitação ao Direito de Propriedade e 
Responsabilidade Civil da Administração
Outrossim, precisamos entender que “essa espécie de intervenção incide sobre 
bens móveis ou imóveis, corpóreos ou extracorpóreos2 (ARAS NETO, 2019, p. 380).
Em relação à sua origem, Mazza (2020, p. 830) nos traz que: “O nome tomba-
mento deriva do processo utilizado em Portugal de registrar os bens sujeitos a regime 
especial de proteção nos arquivos existentes na Torre do Tombo”.
No Brasil o tombamento possui normativa constitucional no art. 216, § 1º, o 
qual dispõe:
O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e prote-
gerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, 
vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acaute-
lamento e preservação.
Já no âmbito infraconstitucional, o tombamento é regulamentado pelo Decreto-
-Lei nº 25/37, o qual descreve que o mesmo pode ocorrer de duas formas:
• Tombamento voluntário: é aquele realizado pelo próprio proprietário;
• Tombamento compulsório: imposto pela Administração Pública a qual, após no-
tificação do proprietário, se recusa à inscrição do patrimônio no Livro do Tombo.
Espécies de Tombamento
Podemos classificar o tombamento em três espécies:
• Individual ou coletivo: quando incide, respectivamente sobre um único bem 
(exemplo uma casa histórica em determinada cidade) ou sobre uma coletividade 
de bens (exemplo Centro Histórico de Olinda);
• Provisório ou definitivo: no primeiro caso, ainda persiste dúvida por parte da 
Administração Pública no tocante ao valor daquele bem, ou seja, se vale a pena 
ou não o tombamento, já no definitivo, o Estado já se convenceu pela necessi-
dade do tombamento como meio de proteção aquele patrimônio;
• De ofício ou mediante processo: chamamos de ofício, quando o tombamento 
recai sobre bens públicos, ou seja, o tombamento recai sobre o próprio patrimônio 
da Administração Pública; já quando o tombamento recai sobre bens de particula-
res, é necessário um processo administrativo em que é garantido ao proprietário 
o exercício dos direitos do contraditório e da ampla defesa3.
Efeitos do Tombamento
Aqui podemos estar nos questionando, mas por que alguém se reusaria em ter 
seu patrimônio tombado? 
Ora, em se tratando de uma modalidade de intervenção, a partir do momento 
em que um bem imóvel seu por exemplo é tombado, qualquer tipo de alteração no 
2 Exemplo disso são as quebradeiras de coco babaçu, as quais possuem proteção por parte do Estado no sentido de 
identidade coletiva e patrimônio cultural.
3 Aqui o processo pode resultar em dois aspectos: voluntário, onde o próprio particular busca a Administração Pú-
blica ou compulsório, quando é imposto pela Administração Pública.
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mesmo dependerá de concordância por parte da Administração Pública, fato esse 
que limita o uso, gozo ou fruição de referido bem.
Assim, “uma vez instituído, o tombamento gera efeitos jurídicos aos proprietários do 
bem, à entidade (ou órgão) responsável e aos vizinhos” (ARAS NETO, 2019, p. 381).
Deve-se observar que, embora o tombamento signifique uma intervenção da Admi-
nistração Pública, o proprietário ainda pode dispor daquele bem, ou seja, o mesmo 
pode ser alienado, contanto que o adquirente tenha pleno conhecimento que está 
adquirindo um bem que possui certas restrições.
Ainda quando incide sobre determinado imóvel, o tombamento não gera direito 
à indenização.
Desapropriação
Podemos entender desapropriação nas palavras de Di Pietro (2019, p. 194) como: 
[...] procedimento administrativo pelo qual o Poder Público ou seus de-
legados, mediante prévia declaração de necessidade pública, utilidade 
pública ou interesse social, impõe ao proprietário a perda de um bem, 
substituindo-o em seu patrimônio por justa indenização.
Assim, da definição acima, temos que nos ater a alguns aspectos para melhor 
entendermos referida definição.
O primeiro aspecto que precisamos entender é que o instituto da desapropriação 
consiste na perda de um bem para o Poder Público.
Cientes dessa ideia inicial, em regra, essa perda não se dá sem motivos, sendo 
que, para isso, a Administração Pública precisa justificar o porquê do interesse pelo 
seu imóvel, pelo que referida justificativa se dá mediante declaração de que aquele 
imóvel serve à necessidade pública, utilidade pública ou interesse social.
Aqui é nítida a ideia de que o interesse da coletividade deve se sobrepor ao interes-
se individual, pelo que podemos citar como exemplo a desapropriação de um imóvel 
para construção de uma rua. Assim, a rua irá beneficiar uma coletividade de pessoas 
que passarão por ela em detrimento de uma casa que só beneficia seu morador.
Além disso, não basta o Poder Público tomar para si o imóvel, necessitando que, 
para isso, seja conferido ao particular uma justa e prévia indenização, ou seja, em 
regra a Administração Pública deverá pagar para o particular pela perda do bem.
Espécies de Desapropriação
Assim, superada essa análise preliminar do conceito de desapropriação, é impor-
tante frisar que a desapropriação está dividida em dois grupos: 
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UNIDADE Limitação ao Direito de Propriedade e 
Responsabilidade Civil da Administração
• A desapropriação que não possui caráter de sanção: aqui estamos traba-
lhando com o exemplo descrito no item anterior onde a Administração Pública 
necessita do bem parao interesse da coletividade;
• A desapropriação sancionatória: aqui o Estado desapropria o bem do particular 
pelo descumprimento da função social junto ao seu imóvel. 
A desapropriação sancionatória pode ser trabalhada em três espécies:
Desapropriação Confiscatória
De competência exclusiva da União, esta se caracteriza pela ausência de qual-
quer indenização.
Aqui podemos citar como exemplo a perda do imóvel que está cultivando plantas 
psicotrópicas ou sendo utilizada com mão de obra escrava.
Assim, na desapropriação confiscatória, uma das penalidades impostas ao par-
ticular é a perda do bem em face do Estado sem que para isso o mesmo receba 
qualquer tipo de indenização.
Desapropriação Rural
Aqui, como o próprio nome diz, efetiva-se sobre imóveis rurais cujos proprietários 
não tenham cumprido a sua função social, de acordo com critérios e graus de exi-
gência de aproveitamento previstos em lei (grau de utilização da terra em no mínimo 
de 80% de ocupação e grau de eficiência na exploração em 100%), a teor da Lei 
nº 8.629/93, a qual dispõe:
Art. 6º. Considera-se propriedade produtiva aquela que, explorada eco-
nômica e racionalmente, atinge, simultaneamente, graus de utilização da 
terra e de eficiência na exploração, segundo índices fixados pelo órgão 
federal competente.
§ 1º. O grau de utilização da terra, para efeito do caput deste artigo, 
deverá ser igual ou superior a 80% (oitenta por cento), calculado pela 
relação percentual entre a área efetivamente utilizada e a área aprovei-
tável total do imóvel.
§ 2º. O grau de eficiência na exploração da terra deverá ser igual ou 
superior a 100% (cem por cento), e será obtido de acordo com a se-
guinte sistemática: [...]
O imóvel rural exerce uma função primordial em nosso país, em especial pela 
destinação que o mesmo se encontra, quais sejam agricultura e agropecuária, dois 
grandes eixos de nossa economia.
É importante frisar que há indenização, embora seu pagamento não se dê direta-
mente em dinheiro, mas sim em títulos da dívida agrária (TDA).
Desapropriação Sancionatória Urbana
Essa modalidade é aplicada sobre os imóveis urbanos, cujos proprietários não 
estejam dando a função social ao imóvel, segundo normas contidas no Plano Diretor 
ou em lei específica municipal.
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Aqui mais uma vez vemos a importância que o princípio da função social exerce 
em nosso ordenamento, obrigando o proprietário a exercer referida função.
Nessa modalidade, a teor do que ocorre na desapropriação rural, o proprietário 
não é pago em dinheiro, mas sim em títulos, só que aqui o mesmo receberá sua in-
denização em títulos da dívida pública (TDP).
Importante! 
Embora sejam modalidades de desapropriação sancionatória, todas essas devem garan-
tir, dentro de seu procedimento, o exercício das garantias fundamentais do contraditório 
e da ampla defesa ao particular.
É possível a conversão de ação possessória em desapropriação indireta segundo o STJ: 
Apossamento Administrativo – a ação possessória pode ser convertida em indenizatória 
(desapropriação indireta), ainda que ausente pedido explícito nesse sentido, a fim de 
assegurar tutela alternativa equivalente ao particular, quando a invasão coletiva con-
solidada inviabilizar o cumprimento do mandado reintegratório pelo Município (REsp 
1.442.440-AC, rel. Min. Gurgel de Faria, por unanimidade, j. 07-12-2017, DJe 15-2-2018).
Teorias da Reponsabilidade do Estado
Hoje em dia é notório que o Estado responde pelo ato de seus agentes, ou seja, em 
havendo prejuízo ao particular por parte do Estado, a este cabe o dever de indenização.
Entretanto, nem sempre foi assim, pois até o sec. XIX tinha-se a ideia que o poder 
do Estado advinha de um poder divino, motivo pelo qual não era passível de erros 
(ARAS NETO, 2019, p. 248).
Referido posicionamento teve uma reviravolta marcada pelo famoso caso Blanco, 
em que uma menina chamada Ágnes Blanco foi atropelada por um veículo do gover-
no francês, vindo a família a mover ação indenizatória em face do Estado.
Em primeiro grau, prevaleceu o entendimento à época de que o Estado não 
possuía responsabilidade4, entretanto, referido posicionamento foi modificado pelo 
Tribunal de Conflitos, onde o Estado, além de responsabilizado pelo acidente, foi 
condenado a pagar uma pensão vitalícia a Ágnes Blanco.
Como visto, a partir desse caso, passou-se a entender pela responsabilidade civil 
do Estado, também conhecida como responsabilidade extracontratual, patrimonial 
ou aquiliana.
Existe também a responsabilidade contratual, onde o Estado pode ser responsabili-
zado pelo descumprimento de um contrato do qual faz parte, a exemplo dos contra-
tos firmados mediante procedimento licitatório estudado anteriormente.
4 Tese adotada pelo Código de Napoleão à época.
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UNIDADE Limitação ao Direito de Propriedade e 
Responsabilidade Civil da Administração
Assim, antes de adentrarmos na responsabilidade do Estado, cumpre entender-
mos a ideia de responsabilidade no direito privado, pois o Direito Administrativo se 
valeu do direito privado para traçar as teorias da responsabilidade estatal.
Desse modo, existem no direito privado dois tipos de responsabilidade:
• Responsabilidade subjetiva: aqui, os elementos que compõe a mesma são: 
ação ou omissão + elemento subjetivo (dolo ou culpa) + nexo de causalidade = 
dever de reparar;
• Responsabilidade objetiva: aqui, os elementos que compõe a mesma são: 
ação ou omissão + nexo de causalidade = dever de reparar.
Assim, como podemos observar, o que diferencia a responsabilidade subjetiva da 
objetiva é justamente o elemento subjetivo (dolo ou culpa), posto que na responsa-
bilidade subjetiva há a necessidade de comprovação de que o autor do dano tenha 
agido com dolo, ou seja, intenção de causar o dano, ou por culpa, ou seja, que o 
autor do dano tenha sido negligente, imperito ou imprudente.
Por sua vez, na responsabilidade objetiva, não existe o elemento subjetivo (dolo 
ou culpa), bastando que a vítima comprove o nexo de causalidade entre a ação ou 
omissão e o resultado.
Podemos entender essas duas modalidades nos seguintes exemplos: imagine a si-
tuação em que há uma colisão de veículos entre dois particulares, onde um ingressa 
judicialmente contra o outro cobrando pelos danos sofridos ao seu veículo. Aqui 
estamos trabalhando com a responsabilidade subjetiva, ou seja, quem entrou com a 
ação tem que comprovar que o réu agiu com dolo de causar o dano, ou agiu de forma 
negligente, imprudente ou por imperícia para então o juiz poder condenar o réu.
Outrossim, imagine a mesma situação, só que desta vez um dos veículos pertence 
à Prefeitura de alguma cidade e vem a colidir com o veículo de algum particular. 
Aqui, o particular, pode ingressar pela via judicial cobrando o Estado, tendo que 
demonstrar ao juiz apenas a ocorrência do fato (colisão do veículo) e nexo causal 
(que o dano ocorreu pelo fato de um veículo do Estado ter batido no seu), não pre-
cisando demonstrar nenhum tipo de dolo ou culpa por parte do condutor do veículo 
da Prefeitura.
Assim, aqui, estamos tratando da chamada responsabilidade objetiva por parte do 
Estado, a qual é adotada em regra.
Mas a justificar referida responsabilidade, necessário se faz entender a existência 
de teorias que justifiquem a adoção da responsabilidade objetiva por parte do Estado, 
sendo elas:
• Teoria do risco administrativo: ocorre quando o dano é causado por uma 
ação, ou seja, por um comportamento comissivo por parte do agente público, a 
exemplo de algumas atuações policiais, por disparo de armas de fogo, onde se 
constatado excesso na atividade, a família da vítima não está obrigada a provar 
o dolo ou culpa por parte do agente público;
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• Teoria da culpa administrativa: aqui, o dano causado pelo ente estatal é decor-
rente de uma omissão do ente estatal, a exemplo de um paciente falecer no hospital 
por falta de atendimento. Neste caso, verificamos a ausência de prestação de ser-
viço de saúde por parte do ente estatal, o qual tem aobrigação constitucional de 
prestação de serviço de saúde, pelo que devemos ficar atentos, pois estamos em re-
gra trabalhando com uma responsabilidade subjetiva, a qual veremos mais adiante.
Como visto, sendo o fato causado por uma ação, a responsabilidade do Estado é 
pautada pela responsabilidade objetiva, o que não significa que o Estado sempre é 
culpado, possuindo meios de se livrar da responsabilidade como veremos à frente.
Exemplo:
Extravio de carta registrada: Se a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) 
não comprovar a efetiva entrega de carta registrada postada por consumidor nem 
demonstrar causa excludente de responsabilidade, há de se reconhecer o direito a 
reparação por danos morais in re ipsa, desde que o consumidor comprove minima-
mente a celebração do contrato de entrega da carta registrada. Nesse caso, deve-se 
reconhecer a existência de dano moral in re ipsa, que exonera o consumidor do en-
cargo de demonstrar o dano que, embora imaterial, é de notória existência (EREsp 
1.097.266-PB, rel. Min. Ricardo Villas Bôas Cueva, j. 10-12-2014, DJe 24-2-2015).
Outrossim, a corroborar o acima explicado, temos o ministro Villas Bôas Cueva 
se posicionando sobre o assunto no REsp.5 1.330.027: 
Quanto à ré, concessionária de serviço público, é de se aplicar, em um pri-
meiro momento, as regras da responsabilidade objetiva da pessoa prestadora 
de serviços públicos, independentemente da demonstração da ocorrência de 
culpa. Isso porque a recorrida está inserta na Teoria do Risco, pela qual se 
reconhece a obrigação daquele que causar danos a outrem, em razão dos 
perigos inerentes a sua atividade ou profissão, de reparar o prejuízo.
Fundamentos Justificadores da 
Reponsabilidade Objetiva do Estado
A fundamentação da responsabilidade do Estado propõe uma repartição equânime 
dos prejuízos entre todos os cidadãos, pelo que, em havendo prejuízo causado pelo 
Estado, por via reflexa todos nós seremos responsáveis pelo pagamento desse dano, 
haja vista o Estado ter que ressarcir os danos com dinheiro proveniente de todos os 
particulares (ALEXANDRINO, 2010, p. 725).
Assim, podemos entender que a ideia aqui discutida reside no fato de que, se todos 
seriam beneficiados por uma obra, por exemplo, que o Estado estaria realizando, 
necessário que todos também sejam responsáveis por ressarcir eventual dano que 
possa ser causado por referida obra.
5 Recurso Especial.
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UNIDADE Limitação ao Direito de Propriedade e 
Responsabilidade Civil da Administração
Há de se observar ainda, que a responsabilidade objetiva aqui do Estado traz para 
o particular um equilíbrio no momento de eventual disputa judicial, haja vista a desi-
gualdade jurídica existente entre particular e Estado, o qual conta com prerrogativas 
do direito público a seu favor. 
Assim, a fim de equilibrar essas forças entre particular e Estado, basta ao particu-
lar demonstrar a ação por parte do Estado e apresentar o nexo causal entre este e o 
dano, cabendo ao Estado comprovar não possuir responsabilidade sobre o resultado.
A Responsabilidade Subjetiva 
da Administração
Não obstante tudo que tenhamos estudado até aqui traga a ideia que a respon-
sabilidade do Estado é objetiva, devemos entender que nem sempre isso é verdade.
O art. 37, § 6º da Constituição Federal assim dispõe:
[...]
§ 6º. As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado pres-
tadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, 
nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso 
contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. (grifo nosso)
Assim, podemos entender que, segundo a leitura de referido parágrafo, a respon-
sabilidade do Estado será objetiva quando causado por um ato comissivo de seus 
agentes, ou seja, um fazer por parte do Estado.
Desse modo, quando o dano causado pelo Estado decorre de uma omissão, 
devemos entender que a responsabilidade passa a ser subjetiva, ou seja, o particular 
deverá comprovar dolo ou culpa por parte do Estado para fins de ressarcimento.
Não obstante não tenhamos essa ideia escrita em nossa Carta Magna, a jurispru-
dência já tem pacificado esse assunto, no sentido de que o Estado responde subjeti-
vamente com base na teoria da culpa administrativa quando o dano causado decorre 
de uma omissão.
Aqui, devemos entender que a responsabilidade do Estado por omissão se baseia 
na teoria da culpa administrativa, sendo, por regra, subjetiva.
Porém, devemos ficar atentos que, em algumas situações, mesmo que o dano seja 
causado por omissão, a responsabilidade do Estado será objetiva, como, por exem-
plo, nos casos em que pessoas ou coisas estão legalmente sob custódia do Estado, 
como, por exemplo, pessoas detidas em uma penitenciária.
Havendo alguma morte, por exemplo, decorrente de briga entre facções ou até 
mesmo por rebeliões, caberá ao Estado indenizar a família da vítima, vez que o de-
tendo estava sob responsabilidade do Estado.
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Força Maior e Caso Fortuito
Como vimos acima, a responsabilidade do Estado pode ser objetiva ou subjetiva, 
dependendo sempre se o ato é comissivo ou omissivo, lembrando que nem sempre 
é simples referido enquadramento da responsabilidade.
Entretanto, devemos também entender que nem sempre um dano causado pelo 
Estado acabará por ser ressarcido pelo mesmo, pois, mesmo no caso de responsa-
bilidade objetiva, o Estado poderá se livrar de suas responsabilidades se comprovar 
que o ato não foi praticado por ele, por culpa exclusiva da vítima ou, em casos de 
força maior ou caso fortuito.
Assim, não obstante a doutrina não possua um posicionamento pacífico acerca 
das definições de caso fortuito e força maior, podemos trabalhar com a ideia trazida 
por parte da doutrina que define:
• Caso fortuito: são os fatos causados for forças e eventos da natureza, exemplo 
raios, terremos etc;
• Força maior: são os fatos que possuem sua origem em uma ação humana, mas 
que também possuem resultados inevitáveis, como, por exemplo, uma revolu-
ção ou guerra.
Como visto, embora a responsabilidade do Estado seja, em grande parte objetiva, 
ou mesmo nos casos de responsabilidade subjetiva, o Estado comprovando que o 
fato se deu por caso fortuito ou força maior, será isento de qualquer responsabilidade.
Assim, eventos naturais que não podem ser evitados, configuram causas de ex-
clusão de responsabilidade do Estado em caso de danos, a exemplo de enchentes. 
Podemos ainda citar a ideia de um caso fortuito, onde um assaltante ingressa em 
uma casa lotérica e assalta seus usuários, pelo que nossa jurisprudência já entendeu 
não ser responsabilidade do Estado:
Responsabilidade da CEF pela segurança de casa lotérica: A Caixa 
Econômica Federal – CEF não tem responsabilidade pela segurança de 
agência com a qual tenha firmado contrato de permissão de loterias. 
Precedente citado: REsp 1.317.472-RJ, 3a Turma, DJe 8-3-2013. (REsp 
1.224.236-RS, rel. Min. Luis Felipe Salomão, j. 11-3-2014)
Ação de Reparação de Dano: 
Particular X Administração
Quando falamos em ação de reparação de danos, estamos nos referindo àquela 
ação onde uma vítima busca ser ressarcida por um dano causado por outrem.
Aqui estamos justamente debatendo a responsabilidade do Estado, pelo que, se 
ele, de forma comissiva ou omissiva, causar danos a uma pessoa, terá a obrigação 
de ressarcir a mesma, sejam danos materiais ou morais.
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UNIDADE Limitação ao Direito de Propriedade e 
Responsabilidade Civil da Administração
Entretanto, ser ressarcido por parte do Estado nem sempre é matéria fácil, 
pelo que, frequentemente, precisamos ingressar pela via judicial a fim de obter 
referido ressarcimento.
Nesse ponto, às vezes, cometemos equívocos, pois o Estado, no momento em 
que causa danos aos particulares, está representado por alguém, daí surge a dúvida: 
contra quem entrar com referida ação, contra o Estado ou contra seu agente, ou 
contra ambos?
Referida questão já foi pacificada por nossos tribunais, sendo que no ano de 
2006, o STF, quandodo julgamento do RE6 nº 327.904/SP proibiu a propositura 
de ação indenizatória per saltum, ou seja, diretamente contra o agente, pulando a 
figura do Estado.
Assim, havendo dano causado pelo Estado, cabe à pessoa prejudicada ingressar 
com a devida ação de reparação de danos em face do Estado, não podendo nem 
mesmo requerer a existência de litisconsórcio passivo entre Estado e agente público.
A 4ª Turma do STJ possui um julgamento isolado onde reconhece que a vítima pode 
escolher contra quem entrar em caso de dano causado pelo Estado, ou seja, segundo 
posicionamento a vítima, pode entrar contra o Estado, ou o agente, ou contra ambos 
ao mesmo tempo (REsp 1.325.862/PR).
Ação Regressiva: Administração X 
Agente Público
Uma vez configurada a responsabilidade por parte do Estado, cabe ao particular 
ingressar com uma demanda judicial objetivando a reparação pelo dano causado 
pelo agente público.
Há de se observar que o STF consagrou a tese da dupla garantia7, pelo que a ação 
de reparação de danos deve ser movida, como visto acima, exclusivamente em face 
do Estado, não devendo ser incluído no polo passivo o agente público.
Assim, ocorrendo, por exemplo, colisão entre um veículo da Prefeitura e um par-
ticular, onde este entenda pela responsabilidade do Estado pelo acidente, deverá pro-
por ação indenizatória somente contra a Prefeitura, ou seja, nesses casos, não há li-
tisconsórcio passivo, bem como não haverá denunciação da lide por parte do Estado.
Mas e o agente que causou o dano? Essa pergunta se faz necessária, pois imagine 
no exemplo acima em que a Prefeitura seja condenada a arcar com os prejuízos cau-
6 Recurso Extraordinário.
7 Vide Recurso Extraordinário n° 327.904/SP.
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sados por um de seus agentes que estava conduzindo um de seus veículos, ou seja: a 
Prefeitura arca com os danos e o agente sai impune? 
A resposta para última indagação acima é: não, pois o agente não sai impune, vez 
que ao Estado é garantida uma ação de regresso em face do agente público.
Assim, Aras Neto (2019, p. 255) define ação regressiva como “aquela que o 
Estado move contra o agente que tenha praticado o ato danoso à vítima, buscando 
o ressarcimento do valor pago a esta, a título de indenização”.
Importante!
 Aqui a responsabilidade do agente é subjetiva, ou seja, somente será condenado a res-
sarcir o Estado se tiver agido com dolo ou culpa a teor do art. 37, § 6º, da Constituição 
Federal e art. 43 do Código Civil.
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UNIDADE Limitação ao Direito de Propriedade e 
Responsabilidade Civil da Administração
Material Complementar
Indicações para saber mais sobre os assuntos abordados nesta Unidade:
 Vídeos
Pleno – Responsabilidade objetiva do Estado por danos cometidos em cartórios
https://youtu.be/qONVjVQeeyI
Grandes Julgamentos do STF – Responsabilidade Estado na morte de detentos
https://youtu.be/L9cFz1ZPHGU
 Leitura
Ministro suspende processos de desapropriação por alegada violação a decisão do STF
https://bit.ly/2Cn2CFx
Polígono de tombamento rigoroso de Olinda pode ser ampliado
https://bit.ly/3ahpcvN
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Re ferências
ALEXANDRINO, M. Direito Administrativo Descomplicado. 18. ed. Rio de 
Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2010.
ARAS NETO, J. S. F. Direito Administrativo – Sintetizado. 3. ed. Rio de Janeiro: 
Forense; São Paulo: Método, 2019.
DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 32. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019.
MAZZA, A. Manual de direito administrativo. 10. ed. São Paulo: Saraiva Educa-
ção, 2020.
SILVA, J. A. da. Curso de direito constitucional positivo. São Paulo: Revista dos 
Tribunais, 2003.
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