Direito Administrativo III - 2022 2 - Luciano Chaves

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DIREITO ADMINISTRATIVO III
PROF�SOR: Luciano Chaves
Bibliografia: Marshall Justen Filho (Curso de Direito Administrativo - Geral), Maria Sylvia (controle da administração pública),
Felipe Braga Neto (Manual da responsabilidade civil do �tado).
Avaliações: avaliações práticas, presenciais - 1° avaliação dia 27/09/2022 (Responsabilidade e bens públicos) // 2° avaliação
dia 22/11/2022
Introdução - Considerações Gerais - Responsabilidade Civil
do Estado
A responsabilidade civil é uma só no direito brasileiro, mas aqui irá destacar a partir
de como esse ente estatal vai agir com seus demais entes. A forma como o Estado vai se
responsabilizar perante terceiros, como irá se responsabilizar perante a má conduta de
seus servidores. Esse é um tema que ainda está se consolidando, isso porque, a
responsabilidade civil, principalmente pelo Estado brasileiro, é um tema, assim como é o
abuso do direito, que se concilia com o silêncio das leis. Como não existe uma norma da
responsabilidade civil no Estado brasileiro, isso acontece. Só existe um pequeno art. 37, §6
da CF 88. É um tema jurisprudencial, não há uma norma específica. É um tema que cresce
mais pela jurisprudência.
Isso tem aspectos positivos e negativos, pois há um dinamismo (positivo), a
dinâmica do judiciário vai mudando. Todavia, a falta de segurança existe, pois muitas vezes
há casos similares em que um juiz julga de uma forma e o outro acredita que não.
O STJ entende que pode a vítima (o administrado), podemos acionar diretamente o
agente causador do dano, EX: um motorista da SAMU que causa um acidente a você. Já o
STF discorda, e diz que a vítima não pode acionar diretamente o causador, nesse caso, a
vítima terá que acionar a SAMU e não o motorista.
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Aqui se pretende estudar os aspectos patrimoniais, aspectos de ressarcir danos.
Muitos autores chamam de direitos dos danos, voltado para a reparação dos danos
causados.
O Estado para cumprir suas funções, ele exerce múltiplas atividades, para que ele
atenda as necessidades públicas ele precisa atuar em diversas frentes, em educação,
saneamento básico, saúde, energia elétrica água… e no exercício dessas amplas atividades
o Estado pode acabar por ocasionar danos a terceiros.
Responsabilidade extracontratual de terceiros X Reponsabilidade
contratual
Responsabilidade contratual não se confunde com responsabilidade
extracontratual. A responsabilidade contratual é aquela oriunda do descumprimento de
cláusulas contratuais. EX: O Estado brasileiro faz um contrato com uma pessoa física ou
jurídica e se ele não cumprir, ele vai responder.
Já a responsabilidade extracontratual é a responsabilidade que surge do direito,
surge do ordenamento, surge das regras do próprio direito, e não de um contrato.
Definição da Responsabilidade Extracontratual do Estado
É a obrigação que tem o Estado de indenizar os danos lesivos a terceiros, causados
por seus agentes públicos, em comportamentos lícitos e ilícitos, comissivos ou omissivos. A
responsabilidade extracontratual do Estado de indenizar as vítimas que sofreram danos
por seus agentes.
Os atos ilícitos e lícitos também respondem, assim como atos comissivos e
omissivos.
Danos lesivos - não está restrito aos danos patrimoniais, e alcança o dano moral.
Danos lesivos se lê como dano moral e patrimonial. Uma ação de um agente público pode
causar nas duas esferas, e o Estado, na hora de se responsabilizar, vai se responsabilizar
por ambas.
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Evolução da Responsabilidade do Estado
Houve uma evolução no quesito da responsabilidade civil do Estado em prol da
vítima. Hoje não há dúvidas que há essa responsabilidade. Isso se deu de forma evolutiva,
isso porque, a muito tempo, o tempo não se responsabilizava pelo dano causado por parte
de seus agentes e a vítima ficava no prejuízo.
Com o surgimento dos Estados democráticos, o Estado passa a ser
responsabilizado. A responsabilidade civil do Estado se configura a partir do momento em
que o agente causador do dano agiu com dolo + culpa (negligência, imperícia,
imprudência). O problema aqui era que era difícil provar, era difícil pessoalizar.
A partir dessa dificuldade, no final do século 18, a partir de fortes influências do
direito administrativo, começam a se consolidar as demais teorias. A teoria da culpa
administrativa e a teoria do risco são chamadas de teorias publicistas. Uma evolução no
sentido de beneficiar a vítimas.
● Irresponsabilidade do Estado (época dos Estados pré-democráticos, dos regimes
absolutistas). Essa teoria se consolidou na época dos Estados absolutistas, o rei
tinha incontestáveis poderes sobre seus súditos - “the king can’t do wrong”, o rei
não erra.
● Responsabilidade com culpa civil do Estado - o Estado passa a se responsabilizar
com o prisma do direito civil. Analisar a culpa civil de alguém.
● Teoria da culpa administrativa – ou culpa do serviço - É uma teoria de origem
francesa. Aqui ainda trata do elemento culpa, embora publicista, a responsabilidade
ainda é subjetiva. A grande evolução é a desvinculação da culpa do Estado com a
culpa do agente, e o Estado passou a se responsabilizar a partir da culpa
administrativa, a partir do serviço, “culpa anonima”. Nessa teoria, era necessário
demonstrar três aspectos para provar a culpa:
○ o serviço não funcionou;
○ o serviço funcionou mal;
○ o serviço funcionou atrasado.
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Não precisa mais demonstrar imprudência, imperícia e negligência.
● Teoria do Risco (o caso “Agnes Blanco” - 1873) - Essa teoria leva em conta as
atividades de risco, e atividade administrativa é uma atividade de risco. Ela foi
concebida para mudar a ideia publicista, tirando a responsabilidade subjetiva e
transformando ela em objetiva do Estado. Aqui não se discute mais culpa. Em vez
de a vítima provar a culpa, a vítima passa a provar:
○ nexo de causalidade;
○ conduta;
○ dano;
○ culpa (aqui no ordenamento brasileiro não se utiliza)
Alguns autores dividem a teoria do risco em 2 (risco administrativo e risco integral).
A responsabilidade objetiva não é só do Estado, mas algumas condutas do direito civil
também se pautam nisso. A diferença é que a da adm. aceita a arguição de causas
excludentes de responsabilidade, já a teoria do risco integral não aceita, o risco vai ser
integral.
Revisão:
A responsabilidade do estado brasileiro é a responsabilidade objetiva. Inicialmente
se encarava que os Estados não se responsabilizam perante os danos que seus agentes
públicos causaram a terceiros (irresponsabilidade estatal), nessa época o rei não errava.
Porém, começou a responsabilidade do Estado com a mesma lógica da responsabilidade
civil do direito privado, seria necessário identificar o agente e a partir disso verificar a culpa
ampla. Só que essa primeira evolução de responsabilidade do Estado ainda era muito
fraca, pois no plano prático era muito difícil identificar o agente que lhe causou dano e
depois provar a culpa. Então vieram as teorias publicistas, pois houve uma separação da
separação da teoria civilista e teoria do Estado. Surge na França a teoria da culpa
administrativa, com a evolução da desvinculação da culpa individual do agente público
para a culpa do Estado, aqui precisa mostrar se o serviço não funcionou, se foi atrasado ou
se funcionou mal. E por fim, surge a teoria do risco, fazendo com que surja a
responsabilidade objetiva do Estado, aqui a vítima precisa mostrar a conduta, o dano, e o
nexo de causalidade.
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Caso Agness Blanco - 1873
Esse caso se deu na França, no ano de 1870, uma menina chamada Agness Blanco
com aproximadamente 5 anos, foi atropelada por seus parentes. No trajeto para ir a
escola, ela passa em frente a uma empresa de tabaco. Enquanto ela passava na frente
dessa empresa, um vagão que trazia materiais da empresa se desvencilhou do transportee acabou por atropelar as crianças que essa menina. Essa empresa era estatal. Por conta
disso, a menina perdeu uma perna. O pai se revoltou e foi para a justiça pedir um
ressarcimento dos danos causados. O tribunal francês entendeu que o Estado tinha
responsabilidade objetiva, fazendo com que o pai não tivesse que provar a culpa. Ele
apenas teve que mostrar o dano, nexo e a conduta.
● Estado como garantidor dos Direitos Fundamentais
Ainda é um processo incipiente, é uma construção que ainda está se iniciando.
Existe uma parcela minoritária da doutrina que entende que estamos vivendo uma nova
evolução na esfera da responsabilidade estatal. Eles entendem que o Estado se encontra
como garantidor dos direitos fundamentais. Essa nova doutrina é chamada de quarta fase.
Essa doutrina foi trazida pela Helena Pinto, e reverberada pelo professor Felipe Braga
Neto, eles afirmam que o Estado deve se portar diante da garantia dos direitos
fundamentais. Para essa doutrina não basta apenas uma postura de abstenção estatal, o
Estado para se responsabilizar ele não precisa provocar um dano por omissão, ele passa a
se responsabilizar também se ele não garante esses direitos fundamentais. Mas é uma
teoria que não é fácil de implementar.
Responsabilidade do Estado no Direito Brasileiro
A responsabilidade do Estado Brasileiro é uma responsabilidade objetiva, logo, o Estado
braisleiro é um estado responsável, o Direito pátrio sempre concebeu um Estado
responsável. Entretanto, a responsabilidade objetiva só foi consagrada com a CF/1946.
Responsabilidade Objetiva se encontra no art. 37, § 6º - institui a responsabilidade objetiva,
mas assegura ao Estado o direito de reaver do seu agente o que pagou, nos casos de dolo
ou culpa – responsabilidade subjetiva. Essa responsabilidade se encontra na Constituição,
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toda doutrina e jurisprudência é construída baseada nesse art. 37. No Brasil não tem uma
Lei que trate da responsabilidade administrativa, apenas esse dispositivo.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado
o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou
culpa.
Além disso, qualquer empresa que forneça serviços públicos, têm essa
responsabilidade também. O entendimento que vigorou até 2009 era que as empresas
privadas que garantiam serviços públicos iam ter responsabilidade objetiva nas relações
diretas entre usuário do serviço público e empresa estatal que fornecia o serviço, mas isso
mudou com o recurso extraordinário nº 591874, mudando o entendimento jurisprudencial,
passando a retirar a relação direta.
Agente no exercício de suas funções - Não se cogitará de responsabilidade da
Administração nos casos em que a atuação do causador for independente de sua condição
de agente público. O agente público para gerar uma responsabilidade estatal ele precisa
está no exercício pleno de suas atividades.
Para gerar a responsabilidade estatal, o agente tem que estar no exercício de suas
atividades. No caso do policial que matou o lutador de jiu-jitsu, o Estado não vai ser
responsabilizado, pois o policial não estava no exercício regular de suas atividades.
A constituição criou duas relações de responsabilidade: primeira, do estado perante
as vítimas da sociedade (responsabilidade objetiva), e segunda que é do agente perante o
Estado (responsabilidade subjetiva).
Responsabilidade por Ação (ou por atos comissivos)
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A depender da conduta Estatal, de seus agentes, estaremos diante de um ato comissivo, ou
teremos uma responsabilidade de atos omissivos. O Estado pode provocar dano de forma
direta, por exemplo: você está andando na via pública e cai em sua cabeça um pedaço de
concreto, isso seria um ato comissivo. Mas também pode agir de forma omissiva, quando o
Estado tem a obrigação de cumprir algo e não cumprir, exemplo: podar árvores, tampar
bueiros, falta de vacinas…
A responsabilidade do risco, conforme o art. 37 da CF, a responsabilidade será objetiva do
Estado, oriunda pelos atos comissivos.
● Responsabilidade Objetiva (Se o Estado causar o dano, ou seja, se o dano decorreu
de um comportamento comissivo seu, ele responde independentemente de dolo ou
culpa)
E esse comportamento comissivo é irrelevante se é lícito ou ilícito, vai gerar a
responsabilidade objetiva igual. EX: quando um policial bate em um preso, é uma ilicitude;
obras públicas que causem dano a um terceiro, lícito. O elemento ilicitude é irrelevante na
responsabilidade civil.
OBS: Obra pública executada por terceiros (mesmo que a obra seja realizada por
empreiteiros, a responsabilidade pelos danos oriundos da obra é sempre do Estado, que
ordena a sua execução e é o dono do serviço). Grande parte das obras públicas são
realizadas por terceiros. Esse particular que sofreu dano pode pedir a responsabilidade
tanto da construtora ou do Estado da Bahia, por exemplo. No caso de o Estado ser
culpado, mas ocorreu por culpa ou dolo da empresa privada, o Estado vai reaver através
de uma ação regressiva com essa empresa.
OBS2: Os danos provocados por uma obra pública PRONTA é responsabilidade apenas do
Estado, a vítima não tem essa opção de escolha.
Se for contra a empresa privada, vai se discutir culpa, vai ter que provar a culpa, vai ser
responsabilidade subjetiva. Agora, se for contra o Estado, a responsabilidade é objetiva. Há
vantagens e desvantagens ao escolher um ou outro. No Estado ele tem prazo em dobro, se
o valor for muito caro pode entrar em precatório, pode demorar mais. Na empresa privada
o processo pode ser mais rápido, porém pode ser difícil de provar a culpa. A empresa
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privada só responde de forma objetiva se for concessionária, mas se for contratada é
responsabilidade subjetiva.
Quando há atos omissivos, a responsabilidade deixa de ser objetiva e passa a ser subjetiva.
Na responsabilidade subjetiva se tem um novo elemento que é a “culpa”. Se o dano
provocado ao particular foi oriundo de um comportamento omissivo do estado, mesmo
assim o Estado vai ser responsabilizado, porém subjetivamente. A vítima tem que mostrar
que o serviço não funcionou, funcionou mal, ou funcionou atrasado, ou seja, provando a
culpa administrativa.
OBS: Não é toda e qualquer omissão que pode gerar responsabilidade estatal. Necessidade
de demonstrar culpa, todavia, nem sempre é possível demonstrar a culpa administrativa.
Responsabilidade por Omissão (ou por atos omissivos)
Diante dos atos omissivos, diante da inércia estatal, da não ação estatal, que é a figura dos
atos omissivos, e essa se diferencia por ser subjetiva, logo, entra o elemento culpa.
Recaindo para quem sofreu dano a responsabilidade de provar a culpa do Estado.
EX: segurança, educação…
Não é toda e qualquer omissão que vai gerar responsabilidade estatal, mesmo que cause
prejuízos a terceiros. A vítima precisa demonstrar a culpa da administração, e a omissão
precisa ser qualificada e precisa ser uma omissão juridicamente relevante.
O Estado não é segurador universal, e por isso que os cidadãos, normalmente, possuem
plano de saúde à parte, sem depender do Estado. Assim como a educação privada.
Omissão Genérica e Omissão Específica
Omissão genérica é quando o Estado tem dever de agir e não agiu.
EX: A prefeitura tem a obrigação de tapar buracos, cortar árvores… e o Estado não faz isso
é omissão genérica.
Omissão específica é quando o Estado tem um dever de tutela de agir ou não agir, e não
age.
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EX: O Estado tem que garantir educação a crianças (responsabilidadegenérica), se algo
acontece com uma criança dentro de uma escola (responsabilidade específica), o Estado se
responsabiliza.
EX2: começa a ter uma briga entre facções, um deles leva um tiro e vai correndo para o
HGE. Se o traficante é morto no HGE, o Estado se responsabiliza.
O STF entende que a omissão genérica é responsabilidade subjetiva, e com a omissão
genérica é responsabilidade objetiva.
Danos Nucleares
Não é todo e qualquer dano que gera responsabilidade Estatal. O dano para ser
indenizado deve ser jurídico, além de ser real e específico. Dano jurídico é aquele que gera
lesão ao direito.
EX: mudança de local do TRT (saiu de Nazaré para ir uma parte para o comércio),
prejudicou economicamente os empresários que investiram em garagens. O Estado não se
responsabiliza, pois agiu legitimamente, e não teve lesão ao direito.
Danos nucleares
A União responde, independentemente de culpa, pelos danos nucleares, tanto por
comportamentos comissivos ou omissivos. Art. 21, XXIII, alínea d da CF.
Aqui a teoria do risco é integral assim como os danos provocados por atentados
terroristas.
EX: Césio 137 - Goiânia
Danos provocados por atentados terroristas (Lei n.º 10.744/2003)
Baseados no risco integral, não aceitam causas excludentes de responsabilidade. Aqui
sempre vai haver responsabilidade estatal.
EX: atentado às torres gêmeas.
O Dano Indenizável
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Podemos ter um caso de ter conduta, nexo e dano e não gerar responsabilidade do Estado,
porque o dano tem que indenizável e para ser indenizável precisa ser jurídico, ou seja,
aquele que gera lesão ao direito de alguém. Muitas vezes, teremos uma situação de
comportamento, dano e nexo e não gerar responsabilidade, porque só houve dano
econômico à vítima apenas. ex: mudança de local do TRT (saiu de Nazaré para o comércio
em parte), prejudicando economicamente os empresários que investiram em garagens. O
Estado não se responsabiliza, pois o dano não foi indenizável, não teve lesão ao direito.
OBS: O dano para ser indenizável precisa ser jurídico
OBS2: ocorrendo danos nucleares ou danos provocados or atentados terroristas a
responsabilidade é integral, o Estado vai responder integralmente por esses dois tipos de
dano.
Causas Excludentes da Responsabilidade
Como a responsabilidade objetiva está fundada na relação entre o comportamento estatal
e o dano, é evidente que se houver uma outra causa que concorra ou que seja a única
causadora do dano, ela quebrará o nexo de causalidade e excluirá a responsabilidade do
Estado.
O Brasil adotou a teoria do risco administrativo, salvo as duas exceções ditas anteriores:
terroristas e nucleares. O Estado pode tentar fugir da culpa, alegando argumentos como:
força maior.
São situações em que há um rompimento do nexo causal, pois aquele fato específico que
fez o dano acontecer ao cidadão. EX: um cidadão quer tirar a própria vida, e resolve se
jogar de uma estação de metro. E quando o trem passa em cima ele vem a falecer, mas
nesse caso o Estado não se responsabiliza.
Espécies
a) culpa exclusiva da vítima - se a culpa for exclusiva da vítima haverá uma quebra do
nexo de causalidade. O dano ocorreu não por um dano Estatal, mas sim por um
comportamento da pessoa.
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b) caso fortuito - são aqueles acontecimentos imprevisíveis e inevitáveis oriundos do
comportamento humano. EX: guerra e greve.
c) força maior - são eventos irresistíveis e inevitáveis oriundos da natureza. EX:
Pandemia, Tsunami, Terremoto, Chuvas…
d) fato de terceiros - é quando o evento danosa se dá não por culpa do Estado, mas
sim um terceiro. EX: um homem empurra o outro nos trilhos do metrô e acaba
levando ao falecimento da outra pessoa.
Havendo com causa, havendo concausas não se pode utilizar das excludentes. As
concausas atribuídas ao Estado desqualificam as causas excludentes (ou seja, se houver
uma causa paralela atribuída ao Estado, mesmo que haja força maior, não mais pode-se
falar em excludentes). EX: da poça d'água na estação do metrô e o indíviduo ia se matar
mas morreu antes por cair na poça.
EX2: fortes chuvas que destruíram uma cidade, mas não foi só a chuva, piorou pois os
bueiros estavam entupidos, o que ajudou a danificar as coisas.
Direito de Regresso
O art. 37, § 6º, assegurou ao Estado o direito de agir regressivamente contra o agente
culpado para cobrar dele o que pagou à vítima. O Estado tem o direito de agir
regressivamente contra o agente que cometeu dano.
Pressuposto
1. Culpa ampla - o dolo é a vontade de cometer o dano. Se o agente não agiu
negligência, imprudência ou imperícia não tem no que falar em ação de regresso.
2. Efetivo pagamento - o Estado não pode querer se antecipar. EX: um motorista de
carro oficial bateu o carro, ele confessou que foi ele mesmo e o outro carro foi
levado a concessionária e verificou que o valor era de 3000. O Estado não pode
cobrar do motorista antes de pagar.
(Im)Possibilidade de acionar diretamente o agente causador do dano
O que prevalece hoje é a impossibilidade.
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O Ministro defendeu a ideia de dupla garantia, primeira era a de responsabilizar a
administração pública de forma objetiva. Mas esse ministro diz que há uma segunda
garantia, que é a garantia de agente público, só respondendo em caso de dolo ou culpa, e
responde para o Estado.
Não se aceita culpar o agente diretamente, mesmo sabendo quem foi. EX: O motorista do
SAMU não pode ser responsabilizado por arranhar o carro de uma pessoa se passar na
pressa pra salvar uma vida.
(Im)possibilidade de acionar diretamente o agente
Você foi acionado como réu de uma ação e você diz que não foi você e sim outra pessoa. O
Estado é réu de responsabilização de um dano, mas o Estado diz para o juiz que não foi ele
e denuncia a lide contra o agente público. Mas isso não tem tanta força pois a doutrina e
jurisprudência não concordam com a possibilidade.
Prazo de prescrição
Ações de ressarcimento são imprescritíveis - art. 37, § 5° CF/88.
Obrigatoriedade na propositura
Baseado no princípio da indisponibilidade do interesse público. O Estado é obrigado a
entrar com o direito de regresso.
Responsabilidade do Estado por atos legislativos
A responsabilidade civil pela administrativo vai se derivar de um comportamento da
administração pública. Em determinadas situações existe a possibilidade do Estado
Brasileiro se responsabilizar por atos legislativos e judiciais, todavia, essas
responsabilizações são excepcionais, pois em sua maioria é responsabilidade da
administração.
Via de regra os atos legislativos não acarretarão responsabilidade do Estado Brasileiro, a
feitura, a promulgação de leis… ela não gera responsabilidade estatal, isso porque o poder
legislativo é soberano. É um Poder do Estado, e tem autonomia de exercer sua atividade
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típica, e por conta disso, as leis que são editadas não vão gerar responsabilidade estatal.
Ocorre que, a doutrina e a jurisprudência evoluíram a pensar que é possível o Estado se
responsabilizar em questões de lei, quando uma lei for editada, e um órgão declare
(Supremo) a inconstitucionalidade de uma lei. Se uma lei for declarada inconstitucional,
porém, durante a vigência dessa lei, se um cidadão ao cumprir essa lei e tiver algum dano,
o Estado vai se responsabilizar.
EX: teve uma lei que dizia que em todos os automóveis deveria ter um extintor nº 3. Esse
extintor custa muitoo dinheiro. Mas um tempinho depois o Supremo declarou
inconstitucional essa lei, só que algumas pessoas gastaram muito dinheiro. Nessa situação
o Estado se responsabiliza.
Responsabilidade do Estado por atos judiciais
Via de regra, o Estado brasileiro não se responsabiliza pelos seus atos judiciais. O poder
judiciário é autônomo, e tem ampla autonomia para fazer/julgar como bem entender
necessário. Os juízes têm a autonomia de julgar como acharem necessário, pois são
soberanos.Aqui as hipóteses de responsabilização se encontram na Constituição, não é que nem a
responsabilidade legislativa que foi a partir de decisões doutrinárias e jurisprudenciais.
● Hipótese de responsabilização (CF - art. 5º, LXXV):
○ O condenado por erro do judiciário. O irmão gêmeo que foi condenado no
lugar do real meliante. → Condenar o inocente.
○ Aquele que ficar preso além do fixado na sentença. → Deixar preso aquele
que já cumpriu a pena.
● Só alcança a esfera penal. O juiz que erra na guarda civil não responde, pois só
existe responsabilidade do Estado na esfera penal.
● Não se aplica às prisões provisórias. Muitas pessoas são presas de forma
provisoriamente, passando um tempo na cadeia, e depois a pessoa é solta por não
ter sido ele. Essa pessoa não pode pedir responsabilidade do Estado.
Bens Públicos
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No Código Civil está positivado o conceito de bens públicos, o que são bens públicos. Assim
como a responsabilidade, os bens públicos estão na pauta do dia. Todo dia lidamos com os
bens públicos, pois lidamos com eles, as ruas, as avenidas, as praças, as praias…
Os bens públicos, previstos no Código Civil, no seu art. 98, diz que “são públicos os bens do
domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os
outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.”
Havia uma corrente que entendia bens públicos na linha do código civil, que pertence às
pessoas jurídicas de direito público. Pessoas jurídicas do direito público são: Estado, União,
Municípios… os órgãos públicos como Ministérios, Secretarias… as autarquias (INSS,
UFBA…) e as fundações públicas (IBGE…) de direito público também são pessoas jurídicas
de direito público. Foi a primeira corrente a ser utilizada pelos legisladores brasileiros.
Todavia, havia uma outra corrente que falava que existiam outros entes como empresas
públicas (caixa econômica federal), sociedades de economia mista (petrobras), bens
públicos também eram da administração indireta.
A terceira corrente separava os bens das pessoas listadas acima, os bens públicos são
todos os bens pertencentes a essas pessoas, porém os bens das empresas públicas e
sociedade de economia mista só aqueles bens afetados a suas atividades finalísticas.
Hoje o conceito de bens públicos se encontra no Código Civil.
Estatais são personalidades de bens públicos mas são bens estatais integram a
administração pública mas com personalidade de direito privado.
Classificações dos bens públicos:
a) Quanto à titularidade - a quem o bem público pertence, leva em consideração o
dono do bem. Podem ser bens federais, estaduais, municipais e distritais. Claro que
também há bens pertencentes a entidades autárquicas.
b) Quanto à Natureza - um bem público pode se configurar como bem móvel ou
imóvel. Pode ser incorpore ou corpore, material ou imaterial (EX: patente de um
medicamento, fórmula de uma vacina…).
c) Quanto à Destinação - leva em consideração a utilização do bem:
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- Bens de uso comum do povo (destinados à utilização geral dos indivíduos.
São destinados a toda a coletividade, independentemente de consentimento
do Poder Público. Art. 99, I, CC). É quando o bem está destinado, quando o
bem está sendo ofertado para utilização geral dos indivíduos, o bem público
está a disponibilização geral do público. EX: praias, ruas, praças… →
Coletividade
○ O uso dos bens públicos independe de consentimento
do Poder Público. Se eu quiser ir à praia eu não preciso
de autorização do Poder Público, o uso é coletivo e não
precisa de consentimento prévio.
○ Embora não haja necessidade do consentimento desses
bens, o Poder Público pode e deve regulamentar e
restringir o uso desses bens.
○ Pode haver cobrança de uso, pelo uso de bem público.
EX: pedágio; eles cobram uma taxa para ir para Morro
de São Paulo. Art. 103 do CC.
- Bens de uso especial - são aqueles destinados à prestação dos serviços
públicos. Art. 99, II, CC. Para esse tipo de bem, o uso é o desempenho de
uma atividade administrativa, esse tipo de bem público não é coletivo. EX:
escolas públicas, hospitais públicos, viaturas, ambulância da SAMU… →
Serviço público
- Bens dominicais – ou dominiais (são os que constituem o patrimônio
disponível das pessoas jurídicas de direito público. Art. 99, III, CC). Quer dizer
que esses bens dominicais podem ser alienados, bens que estão sem
utilização pelo poder público. → Sem destinação
Afetação e desafetação
São institutos doutrinários criados pela doutrina que dizem respeito à possibilidade de
você converter um bem da funcionalidade ou tirar a funcionalidade. Através desse instituto
você pode converter um bem desafetado e afetado.
Relação com a inalienabilidade (os institutos são de suma importância para a
caracterização do bem como alienável e inalienável. O CC deixa bem clara essa relação nos
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seus arts. 100 e 101). Bens afetados são aqueles que têm destinação (uso comum e uso
especial), os bens sem destinação (bens dominicais). Bens afetados são inalienáveis (bens
comuns e especiais), bens desafetados são alienaveis (bens dominicais). Podem acontecer
por um ato ou por um fato.
Características dos Bens Públicos
● Inalienabilidade (A inalienabilidade vai depender da destinação, da vinculação do
bem. Arts. 100 e 101 do CC)
● Impenhorabilidade (A penhora é instituto de natureza constritiva que recai sobre o
patrimônio do devedor para propiciar a satisfação do credor na hipótese do
não-pagamento da obrigação)
● Imprescritibilidade (Os bens públicos, de qualquer categoria, são absolutamente
imprescritíveis. Isso significa dizer que são insuscetíveis de aquisição por meio de
usucapião, que é denominada de prescrição aquisitiva do direito de propriedade)
(pegar esse final da aula)
Publicação e intervenções estatais na propriedade privada
O poder público tem a prerrogativa constitucional para interferir nas propriedades
privadas, para adequar se ao bem comum. Para interesse público e não só apenas para os
interesses privados
- A Publicização da Propriedade Privada - o direito à propriedade foi um dos
primários das sociedades. E por muito tempo é um dos maiores direitos do homem.
No Código de 1916 era focado no direito de propriedade. Com o Código de 2002 os
outros direitos foram ganhando destaque.
Aqueles que exerciam o direito de propriedade tinham grande poder de decidir
sobre a propriedade.
Embora o estado brasileiro continue garantindo, prestigiando esse direito à
propriedade, só que, além de reconhecer, a CF passou a condicionar o uso e o gozo
da propriedade ao bem estar da propriedade. O direito à propriedade continua
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existindo e sendo garantido, mas passa a falar para os proprietários que eles devem
usar de modo a garantir a função social. Passa a ter uma dimensão social.
A publicização da propriedade privada tem uma dimensão social. E a função social
passa a ser a base do direito à propriedade.
- A função Social como base da Propriedade - por conta da função social, o Estado
passa a ter poder de regular essas questões, já que as propriedades têm que ter
função social.
Não pode mais pegar um terreno e falar que não vai fazer nada. Essa regra não é só
para os imóveis urbanos, mas também para os rurais. Mas os parâmetros para
cumprir a função social com a propriedade urbana é diferente da rural.
- Fundamentação Constitucional - está previsto no art. 5 da Constituição Federal,
inciso XXII e XXIII.
- Pressupostos da Intervenção - existem dois pressupostos para que o Poder Público
interfira na propriedade. O primeiro tem dimensão constitucional, no art. 5, XXIII,
sobre o cumprimento da função social.
Segundo pressuposto é o princípio da supremacia do interesse público sobre o
privado.
- Formas de Intervenção Estatal:
● Ordenar socialmente o uso da propriedade: limitações e servidõesadministrativas
● Utilizar transitoriamente o bem particular: ocupação temporária e
requisição administrativa
● Restringir propriedades em razão do seu valor histórico e cultural:
tombamento
● Tomar a propriedade: desapropriação
Limitações Administrativas
São restrições gerais e abstratas do Estado sobre propriedade privada. São essas restrições
que o poder público faz a propriedades privadas de modo geral. EX: regra da proibição de
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construir em determinadas áreas da cidade até determinada altura. Se a pessoa quiser
edificar em determinado bairro, só pode construir até determinado andar.
Essas limitações atingem um número indeterminado de propriedades, não se sabe quem
vai edificar, por isso gerais e abstratas.
● Atinge o caráter absoluto - não tem a discricionariedade de fazer o que quer.
● Obrigação Genérica de não fazer - se tiver um limite, tem que respeitar. Mas
existem regras que são impostas obrigações positivas de fazer, EX: cuidar do
terreno pra não deixar água acumulada para evitar proliferação de mosquitos; EX:
nos prédios, as portas para fugir do incêndio tem que ter um material específico.
● Não gera direito à indenização - os condomínios e a calçada na frente dos prédios,
por exemplo, não podem pedir indenização ao Poder Público por qualquer reparo
ou gasto.
Servidões Administrativas
São restrições parciais e concretas do Estado sobre a propriedade privada, como é
diferente das limitações. Lá eram gerais e abstratas, aqui são parciais e concretas. O poder
público já sabe quais e quais propriedades vão sofrer limitações. Não é toda propriedade,
mas concreta pois é determinada pois incide sobre uma propriedade específica.
EX: servidão de energia elétrica e eólica. Várias cidades no interior do estado estão tendo
que colocar catavento para a produção de energia. Vai usar do terreno de A, B e C para
colocar postes de luz para levar energia.
EX2: Plaquinhas que informam o nome das ruas, isso é servidão administrativa. A
propriedade que recebe essa plaquinha está realizando uma função social administrativa
de informação.
Essa restrição gera uma obrigação de deixar fazer. A pessoa tem que deixar o poder
público fazer o serviço…
Tem natureza de direito real, pois é uma relação jurídica entre a coisa dominante e a coisa
servente. É o direito real de gozo, instituído pelo poder público. O Poder público vai usar a
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propriedade privada para melhorar determinado serviço público. EX: servidão de
passagem, lá em Itacaré.
O caráter é permanente. EX: a plaquinha na casa vai ficar lá para sempre.
E pode gerar indenização. EX: os postes de energia em um terreno, a Coelba paga um valor
de indenização para o dono do imóvel.
Formas de Intervenção Estatal:
Ordenar socialmente o uso da propriedade: limitações e servidões
administrativas
Utilizar transitoriamente o bem particular: ocupação temporária e requisição
administrativa. São formas pelas quais o poder público se utiliza transitoriamente de
bens particulares.
Ocupação Temporária e Requisição Administrativa
- Conceito (é a forma de intervenção mediante a qual o Estado utiliza
temporariamente bens móveis, imóveis e serviços particulares). O que diferencia
um do outro é o objeto, a essência do objeto privado. Ocupação temporária vai
incidir sobre bens imóveis, enquanto a requisição administrativa vai incidir sobre
bens móveis e serviços particulares.
A ocupação temporária é a de que o Estado utiliza temporariamente bens imóveis.
EX: eleições que utilizam de bens imóveis (prédios, faculdades) para que tenham as
eleições. Cumprimento da função social e supremacia do interesse público sobre o
privado.
● Pode ser gratuita ou onerosa - via de regra a ocupação é gratuita, ou seja, se
quiserem realizar as eleições na faculdade baiana de direito, o Estado não vai
pagar nada. As situações que são onerosas são aquelas que decorrem de um
tempo maior de ocupação. EX: Durante a Pandemia muitas clínicas
particulares foram ocupadas por conta da Pandemia por vários anos, então
eles podem ter que pagar.
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● Respaldo constitucional - o que vai respaldar (para ambas) é o art. 5º inciso
XXV.
XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de
propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver
dano;
● Independe da aquiescência (anuência) do particular - o Poder Público não
precisa de autorização.
● Incide sobre bens imóveis, móveis e serviços
● Caráter temporário - não pode ter uma ocupação eterna, se não é
desapropriação.
● Indenização posterior - a indenização só vai ocorrer a posteriori, e se houver
dano.
A requisição administrativa de bens móveis, são aquelas perseguições de filmes
americanos em que o bandido saiu correndo e o policial invade um carro para persegui-lo.
Requisição de serviços particulares, serviço de advogados. EX: faltou um advogado
para uma determinada pessoa, o juiz mandou chamar um advogado que esteja no fórum
sem fazer nada. Não necessariamente ele será pago.
Restringir propriedades em razão do seu valor histórico e cultural: tombamento
- Conceito: é a restrição estatal na propriedade privada que se destina
especificamente à proteção do patrimônio cultural, histórico e artístico nacional.
Não precisa dos três valores, pode ter apenas um que já é considerado
tombamento.
EX: Elevador Lacerda, Farol da Barra, Conjunto arquitetônico do pelourinho, todos
são tombados. São bens públicos ou privados que são tombados.
A função do tombamento é preservar construções para gerações futuras.
Preservação do valor artístico e cultural para futuras gerações.
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- Autorização constitucional: art. 216, §1° da CF, e ela prevê como um meio de
proteção ao patrimônio cultural brasileiro.
- Depende de procedimento administrativo, não existe tombamento informal, verbal.
Para um bem ser efetivamente tombado, o Poder Público precisa seguir um rito, e
se inicia com um procedimento administrativo.
IPHAN (federal) é o Instituto Patrimônio Histórico Artístico Nacional, o qual valor
esses patrimônios, é ele que se inicia o procedimento.
IPAC (BA)
Às vezes um bem pode ser tombado pelas duas esferas, Federal e Estadual.
Esse procedimento termina com o seu registro.
- Pode gerar direito à indenização: a depender de como afete a propriedade, da
maneira que o tombamento afeta a propriedade, o proprietário pode pleitear o
direito a indenização. Ou seja,
- Objeto: pode ser qualquer tipo de bem, seja público seja privado.
Podem ser bens móveis (EX: casas, elevador Lacerda, farol da barra…) ou imóveis
(EX: uma pedra, ou um carro).
Corpóreos ou incorpóreos (EX: capoeira, samba de roda, repente, acarajé…)
As consequências do tombamento é a preservação do bem. O objeto pode ser
qualquer imovel, móvel, corpóreo ou não corpóreo. EX: cordel, festa da boa morte,
repente.
- Modalidades:
● Quanto à constituição (de Ofício, voluntário ou compulsório) - pode se
materializar de ofício, voluntária ou compulsório.
Ofício - Se diz de ofício quando são bens públicos.
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Voluntário - Quando o proprietário do bem solicita ou concorda com o
tombamento.
Compulsório - quando o dono do bem não quer, mas vai ser tombado.
● Quanto à eficácia (provisório ou definitivo)
Provisório - quando há a notificação do proprietário do bem para que o
processo se inicie. Quando se inicia o processo administrativo para o
tombamento, tem alguns efeitos: o bem não pode ser demolido, mutilado.
Definitivo - quando encerra o processo administrativo e o bem é tombado.
Se for bem imovel faça o registro na matrícula.
● Quanto aos destinatários (Geral ou individual)
Individual - é o tombamento que incide sobre um bem específico, que incide
sobre um bem. EX: acarajé, uma casa, a lagoa do abaeté.
Geral - quando incide sobre mais de umbem específico. EX: pelourinho.
- Efeitos:
1. Um bem tombado não pode ser destruído, mutilado, demolido, não pode ser
reparado sem autorização do Poder Público - (Decreto lei 25 de 1937 - Lei de
tombamento);
2. O bem tombado não pode sofrer redução de sua visibilidade (bens
tombados precisam ser visíveis);
3. Os bens tombados se sujeitam à vigilância permanente do Poder Público;
4. Respeitar o direito de preferência (caiu recentemente esse direito), agora o
proprietário pode vender a qualquer um, não tendo direito a preferência ao
Poder Público.
OBS: quando um imóvel é leiloado judicialmente, ainda predomina o direito de
preferência do Poder Público. O direito de preferência não mais subsiste em sua plenitude,
mas ainda há quando existem leilões judiciais de bens tombados.
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Tomar a propriedade: desapropriação
Aqui o Poder Público vai tomar o bem de alguém para si. Pode ser uma
perda por motivo próprio, por estar fazendo mau uso, pode ser porque o Poder Público
quis…
- Conceito: Procedimento administrativo por meio do qual o Poder Público
subtrai do particular algum bem, mediante prévia declaração de necessidade
pública, utilidade pública ou interesse social e pagamento de justa
indenização. Via de regra, um bem desapropriado tem que haver
indenização, mas tem situações em que não precisa ser pago.
- Afeta o caráter perpétuo e irrevogável. A desapropriação afeta o caráter
perpétuo e direito irrevogável de propriedade.
- Forma originária de aquisição da propriedade. O Poder Público vai tomar a
propriedade do particular ou de outro ente público (União pode pegar do
Estado, Estado pode pegar do Município…), vai vincular esse bem ao
patrimônio do bem público e passa a ter características de bem público.
- Respaldo Constitucional (Art. 5º, XXIV CF). Para garantir que qualquer um
cidadão brasileiro, que seja de interesse público, o proprietário perderá o
bem, mas será indenizado (é o que diz o art.), ressalvado os casos previstos
na CF.
- Forma de Pagamento da Indenização. Tem que ser um pagamento justo
(valor venal), prévio e em DINHEIRO.
- Modalidades de Desapropriação: a depender da modalidade da
desapropriação a regra da desapropriação muda
● Desapropriação por Necessidade ou Utilidade Pública ou por
Interesse Social (Ordinária) - art. 5, XXIV, CF, ou seja, a desapropriação
comum, do dia a dia. EX: postos de gasolina da paralela, para
construir o metrô.
Mecanismos de punição:
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● Desapropriação por Interesse Social para Fins de Reforma Agrária
(Extraordinária) - ocorre quando o imovel rural descumprir a função
social - justa, prévia e em título de crédito (TDA)
● Desapropriação por Descumprimento da Função Social da
Propriedade Urbana (Extraordinária) - descumprir a função social de
imóvel urbano. - justa, prévia e é em TDP (título da dívida pública),
diferença é no crédito.
● Desapropriação Especial - Expropriação (Extraordinária) - art. 243 CF,
a União (só ela faz) vai desapropriar quando inditificada em alguma
propriedade que ela está sendo usada para cutivo ilegal psicotropicas
e quando for usada para explorar trabalho escravo. É a polícia
rodoviária federal, polícia federal e ministério federais que fiscalizam.
Quando preenchidos esses requisitos, o imovel pode ser sujeito a
desapropriação.
O cultivo tem que ser feito para práticas ilícitas.
→ Modalidades da desapropriação:
● Desapropriação por necessidade ou Utilidade Pública ou por Interesse Social
(ordinária).
● Desapropriação por Interesse Social para Fins de Reforma Agrária (extraordinária –
penalidade): ocorre quando um imóvel rural descumprir sua função social
indenização justa, prévia, em título da dívida agrária
● Desapropriação por Descumprimento da Função Social da Propriedade Urbana
(extraordinária – penalidade): ocorre quando um imóvel urbano descumprir sua
função social
indenização justa, prévia, em título da dívida pública
● Desapropriação Especial – Expropriação (extraordinária – penalidade):
Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem
localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho
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escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas
de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de
outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º. à só a
União pode fazer essa desapropriação - sem indenização
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